第7章主要公共支出分析

第7章主要公共支出分析社會保障支出Contents教育支出基礎設施投資支出12327.1教育支出教育支出是指政府用于教育事業(yè)方面的財政支出。教育支出在各國政府的公共支出中都占有非常重要的地位，并呈現(xiàn)出經(jīng)濟發(fā)展水平越高，教育支出占GDP比例越高的現(xiàn)象。發(fā)展中國家公共教育支出占GDP比例絕大多數(shù)超過4%，發(fā)達國家超過5%。3資金來源公共財政預算教育經(jīng)費各級政府用于征收教育的稅費企業(yè)辦學中的企業(yè)撥款校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務收入用于教育的經(jīng)費其他屬于國家財政性教育經(jīng)費。47.1.1政府介入教育領(lǐng)域的理論依據(jù)很多教育服務具有明顯的外部收益教育是促進社會公平的重要途徑資本市場的不完善5外部性盡管教育具有明顯的個人收益，但是教育對全民族文化素質(zhì)的提高、對社會秩序的穩(wěn)定、對整個社會技術(shù)進步的推動等都具有很強的正外部性。教育對于社會的貢獻具有公共產(chǎn)品性質(zhì)。外部性是政府從效率角度承擔出資教育責任的重要依據(jù)。6基本上具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的教育具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)的教育具有較強的私人產(chǎn)品性質(zhì)的教育義務教育特殊教育工讀教育以廣播電視等形式進行的公開教育-------------------------財政撥款高等教育高中教育中等職業(yè)教育成人教育----------------------------政府補貼教育的外部性家教興趣班補習班企業(yè)對員工進行的培訓----------------------------市場運作教育產(chǎn)品具有外部性。根據(jù)外部性的不同，可以劃分為以上三種類型。78高等教育中等教育初等教育外部性弱外部性強政府補貼份額小政府補貼份額大促進社會公平受教育權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，是每一個公民的生活和發(fā)展共同具有的必備部分。詹姆斯·托賓的商品平均主義（commodityegalitarianism）認為某些特定商品（如教育、醫(yī)療照顧、食品券）應當進行平均主義的分配。這些商品對生命和公民權(quán)利是至關(guān)重要的，應予以保障。且這些商品的平均分配不僅有助于改善未來人力資本和收入分配，在實踐中往往還易于操作。93.資本市場的不完善。雖然教育是一種人力資本投資，應由個人及家庭支付部分成本，但人力資本投資的風險要大大高于有形資本。10有形資本可以抵押，人力資本不可抵押。人力資本回報較高，但不穩(wěn)定。社會對人力資本投資契約的有效性以及管理費用均不同于有形資本投資。經(jīng)濟困難家庭很難獲得人力資本投資所需的貸款，由政府提供教育服務或為教育貸款提供擔保、補貼，幫助經(jīng)濟困難學生完成學業(yè)，也成為政府介入教育，特別是高等教育領(lǐng)域的一個重要原因。117.1.2教育支出的負擔結(jié)構(gòu)多數(shù)國家的財政承擔了大多數(shù)的基礎教育經(jīng)費，而高等教育的公私負擔結(jié)構(gòu)存在兩極分化。12從OECD各國的平均趨勢來看，政府對基礎教育的干預力度要大于高等教育。與OECD國家相比，我國政府承擔教育經(jīng)費的比重有所偏低。132010年我國教育經(jīng)費負擔結(jié)構(gòu)14公共財政教育經(jīng)費在政府間的負擔結(jié)構(gòu)實行集權(quán)制的國家，中央政府所負擔的教育支出比例較高；實行分權(quán)制的國家，地方政府承擔了較大比重的教育支出。15基礎教育政府負擔結(jié)構(gòu)的四種類型中央政府既是基礎教育資金的最初提供者，又是主要的最終支付者。愛爾蘭、新西蘭（100%由中央直接承擔）、法國等。中央政府是資金的主要最初提供者，但通過轉(zhuǎn)移支付劃撥給省級和地方政府。韓國（中央負擔68%，但99%的資金最終是由省級和地方政府支付的）、墨西哥和智利。16基礎教育政府負擔結(jié)構(gòu)的四種類型省級政府是基礎教育主要提供者，但通過轉(zhuǎn)移支付撥付給地方政府。如：加拿大（省級政府提供了74%的資金，但將大部分撥付給地方政府使用）、美國地方政府負擔了主要的基礎教育資金。如：挪威、波蘭等（地方政府承擔90%以上經(jīng)費）17在高等教育階段，絕大多數(shù)國家存在基本相似的分工格局：中央和省級政府承擔了主要的資金；中央對省級和地方政府的轉(zhuǎn)移支付很少。1820032005200720092011普通高等教育42.2335.8533.4433.5330.65普通中學0.150.100.630.460.72普通小學0.020.020.200.360.5719我國中央政府公共教育支出占公共教育總支出的比重（%）我國基礎教育實行地方負責、分級管理。高等教育教育經(jīng)費的政府責任以省級政府為主，中央和地市級政府為輔。7.1.3我國教育支出分析在校人數(shù)入學率高等教育各級各類學校在校人數(shù)3.18億小學學齡兒童凈入學率達到99.7%初中階段毛入學率達到104.1%

高中階段毛入學率達到86%高等教育學生規(guī)模增加研究生規(guī)模增加

高等教育大眾化20評價教育財政的好壞存在三個標準充足效率公平21

財政性教育經(jīng)費占GDP的比重：2006年，97個國家平均水平4.7%，2009年，OECD國家平均值為5.4%。221.財政教育支出絕對總量雖然逐年穩(wěn)定增長，但是以占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重衡量的相對總量仍不足我國公共教育支出總量、結(jié)構(gòu)和效率所呈現(xiàn)的特點公共教育應重點投入到外部性比較強、更有利于社會公平的初等教育或義務教育。高等教育投入應采用成本補償制度，經(jīng)費來源應該多元化，不應完全依靠財政性投入。232.財政教育支出在不同教育層次中的配置結(jié)構(gòu)雖然有所改善，但義務教育仍然處于薄弱環(huán)節(jié)在各級教育中的生均教育經(jīng)費應相對均衡。我國生均高等教育經(jīng)費、生均中等教育經(jīng)費與生均初等教育經(jīng)費比例盡管呈現(xiàn)下降趨勢，但與其他國家相比仍然偏高（1：1.30：3.38）。242009年中國與OECD國家公共教育支出中各級教育所占比例財政性教育支出呈現(xiàn)東部、中部、西部遞減的階梯分布；生均公用經(jīng)費差異明顯。城鄉(xiāng)義務教育財政支出差異是我國公共教育資源配置不公平的最突出表現(xiàn)。隨著中央財政轉(zhuǎn)移支付力度加大，差距有所縮小，但依然明顯。25西部地區(qū)中部地區(qū)東部地區(qū)3.財政教育支出在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間差距明顯要將教育支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)與提升教育質(zhì)量結(jié)合在一起。教育生產(chǎn)函數(shù)研究關(guān)注教育支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)能夠在多大程度上促進學生學業(yè)成績的提高，這對制定和評價有效率的教育財政支出政策有重要啟示。少數(shù)民族轉(zhuǎn)任教師比、專任女教師比、生均公用經(jīng)費等人力、財力資源對學生成就有顯著促進作用。而物力資源對學業(yè)成就基本沒有顯著影響。教學經(jīng)驗、生師比、教師工資等與教師相關(guān)的投入要素對教育質(zhì)量的提升顯著為正。264.教育財政效率不高，要不斷提高學校資源利用效率7.1.3進一步思考不同教育層次的外部性程度不同以及在促進社會公平上的作用不同，決定了政府在不同教育層次上承擔的責任并不相同。對于具有公共產(chǎn)品屬性的義務教育，實行免費教育。對于非義務教育實行政府和社會受益各方共同分擔成本的方式，并出于社會公平原則對貧困學生進行資助，逐步消除因經(jīng)濟困難帶來的受教育機會不公平現(xiàn)象。公共教育資源配置公平是財政支出的重要原則。在平衡地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間教育經(jīng)費投入方面，中央政府和省級政府起著關(guān)鍵性作用。Point：構(gòu)建適合我國國情的因素法轉(zhuǎn)移支付模型通過指標體系衡量各地義務教育財政供給能力、義務教育財政需求以及財政努力程度等，進而構(gòu)建因素法轉(zhuǎn)移支付模型。27“教育券”制度教育券：政府發(fā)放給學生的具有固定面額的有價憑證，學生可以據(jù)此選擇政府所認可的各種學校就讀，教育券可以沖抵部分學費，學校憑券到政府部門換取教育經(jīng)費。實踐：2001年夏，浙江省長興縣教育局：《長興縣教育局關(guān)于教育券使用辦法的通知》2001年9月起，凡就讀民辦學校的義務教育階段新生，可獲得一張面額為500元的教育券；2002年秋季，長興教育券的受益群體擴展為貧困家庭學生。28關(guān)于教育經(jīng)費支出的總結(jié)1．教育屬于具有外部效應的混合產(chǎn)品，政府應承擔一定的經(jīng)費支出。但不同教育層次的外部性程度不同，因此，政府在不同教育層次中的出資責任并非完全相同。初等教育的外部收益更加明顯，政府在初等教育中的責任相應地也更大些。2．保證每個公民享有基本的教育服務，促進社會公平是政府進行教育支出的另一重要原因。公共教育投入不足以及投入結(jié)構(gòu)不合理是我國公共教育支出面臨的兩大問題，進一步提高公共教育投入比例，縮小公共資源在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及三級教育支出的差距，是我國教育投入領(lǐng)域未來改革的一個重點。3．發(fā)展私立（民辦）教育，探索社會力量參與公立學校的新途徑、新方法，在我國具有積極意義，一方面可以緩解政府投入不足；另一方面有助于促進競爭，提高教育資金使用效益。29基礎設施：通常指永久性的成套的工程構(gòu)筑、設備、設施和它們所提供的為所有企業(yè)生產(chǎn)和居民生活共同需要的服務。7.2基礎設施投資支出公共工程其他交通設施狹義的基礎設施文化、教育、科學、衛(wèi)生等部門提供服務時所需的公共服務設施公共設施電力、電信、自來水、垃圾處理、管道煤氣等公路、大壩、灌溉渠道等水利設施鐵路、港口、航道、機場、市內(nèi)交通等307.2.1政府介入基礎設施的原因31基礎設施是經(jīng)濟增長的前提1有些基礎設施規(guī)模經(jīng)濟顯著，具有自然壟斷性2基礎設施普遍存在外部效應，難以通過收費彌補成本3良好的基礎設施能夠減輕貧困，促進公平4基礎設施支出是政府調(diào)控經(jīng)濟的一個重要手段57.2.2政府投資基礎設施的范圍及介入方式私人產(chǎn)品公共財產(chǎn)電信城鄉(xiāng)公交礦物燃料發(fā)電廠地下水城市道路鄉(xiāng)村衛(wèi)生設施（現(xiàn)場處理）地方電力輸送鐵路、機場、港口服務高壓輸電管道水供給系統(tǒng)地表水灌溉設施垃圾填埋城市污水處理城市間高速公路（收費公路）農(nóng)村道路街道清掃交通信號控制俱樂部產(chǎn)品公共產(chǎn)品32非競爭性由弱到強外部性由低到高排他性非排他性外部性市場競爭潛力商品或服務特點收費補償成本的可能性公共服務的責任基礎設施的市場化指數(shù)允許市場經(jīng)營程度的指標33公共產(chǎn)品程度越高，財政需要承擔的財務責任越大。一般地，排他成本越低，私人付費的可能性越大。34效率角度市場化指數(shù)=1.0不宜在市場上出售，應采取政府公共提供方式。如：農(nóng)村及城市道路、管道排污與處理、一級與二級灌溉網(wǎng)絡。市場化指數(shù)=2.0基本適合在市場上出售，政府宜采取混合提供的政策，即政府經(jīng)營，通過適當收費和政府補貼，達到收支平衡。如：城市自來水管道網(wǎng)絡、港口與機場設施、鐵路路基與火車站、水凈化處理設施市場化指數(shù)=3.0最適合在市場上出售，對此類基礎設施宜采取市場提供的政策。如：電信增值服務、電力或天然氣運輸幾種基建項目融資方式BOT（Build-Operate-Transfer)建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓政府將擬建的基建項目通過招商方式轉(zhuǎn)讓給某一公司，由其組建項目公司負責基礎設施融資、建設和經(jīng)營，并在協(xié)議規(guī)定的特許期內(nèi)，通過向設施使用者收費方式回收投資，并取得合理收益，特許期結(jié)束，基礎設施產(chǎn)權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給政府。TOT(Transfer-Operate-Transfer)轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓指委托方將已投產(chǎn)運營的基礎設施項目移交給被委托方在一定期限內(nèi)經(jīng)營，委托方憑借所移交的基礎設施項目在未來若干年的收益，一次性從被委托方那融到一筆資金，再將這筆資金用于新的基建項目。PPP(PublicPrivatePartnership)公共部門與企業(yè)合作模式政府與企業(yè)簽訂長期合作協(xié)議，授權(quán)企業(yè)代替政府建設、運營、管理基礎設施（如道路、橋梁、電廠、水廠等）或其他公共服務設施（如醫(yī)院、學校、監(jiān)獄、警崗等）并向公眾提供公眾服務。適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目。357.2.3我國基礎設施投資支出分析我國基礎設施投資的特點：36基礎設施投資總量增長迅速基礎設施的多元化籌資格局逐步形成基礎設施資金投向長期以來“以城市為中心”的格局逐漸轉(zhuǎn)變7.2.4進一步思考我國公共投資規(guī)模明顯高于西方發(fā)達國家，需進一步提高非政府資金在基礎設施投資支出中的比例。政府在基礎設施投資的行業(yè)結(jié)構(gòu)仍需進一步集中到私人資本不愿意或不能夠很好提供的領(lǐng)域，從經(jīng)營性基礎設施領(lǐng)域退出。打破基礎設施供給的壟斷性，在基礎設施領(lǐng)域引入競爭機制，提高基礎設施服務質(zhì)量。公共產(chǎn)品的政府提供并不代表公共產(chǎn)品也必須由政府生產(chǎn)。37關(guān)于基礎設施建設支出的總結(jié)1．基礎設施不但可以促進國民經(jīng)濟發(fā)展，而且還會影響收入分配，縮小貧富差距，所以基礎設施是政府投資的一個重點。2．不同基礎設施滿足非競爭性、非排他性以及在促進社會公平方面的作用程度并不相同，公共提供應主要集中在農(nóng)村道路、街道清掃、交通信號控制等私人資本不愿意或不能很好提供的領(lǐng)域，從經(jīng)營性基礎設施領(lǐng)域退出。3．基礎設施的公共提供并不意味著基礎設施的公共生產(chǎn)，如何在基礎設施領(lǐng)域引入競爭機制，國內(nèi)外改革實踐給我們提供了許多經(jīng)驗。4．進一步擴大基礎設施籌資中的社會參與力度，加大農(nóng)村基礎設施投入力度，提高基礎設施建設、經(jīng)營、管理中的市場化程度，是我國未來基礎設施領(lǐng)域改革的重點。387.3社會保障支出社會保障：是指政府通過立法，采取強制手段對國民收入進行分配和再分配而形成的專門社會保障資金，對社會成員在生、老、病、死、殘、喪失勞動力或因自然災害面臨生活困難時給予物質(zhì)上的幫助，以保證社會安定的一系列有組織的措施、制度和事業(yè)的總稱。39我國的社會保障體系社會保障體系BECDA社會保險社會福利社會救濟社區(qū)服務社會優(yōu)撫40我國的社會保障體系社會保險國家通過立法采取強制手段對國民收入進行分配和再分配，形成專門的社會保險基金，對勞動者在暫時或永久喪失勞動能力和失業(yè)時的基本生活需要與基本醫(yī)療需求在物質(zhì)上給予社會性自助和保障的形式和制度。社會福利是指國家和社會（包括企事業(yè)單位）為全體成員提供的各種福利性補貼和舉辦各種福利事業(yè)的總稱，包括一般的社會福利、特殊的社會福利。社會救助是國家和社會對無勞動能力的人或因自然災害等原因造成生活困難，為維持最低生活水平而向其提供的各種形式的援助，是最低層次的社會保障。社會優(yōu)撫是國家和社會按照規(guī)定對法定的優(yōu)撫對象提供確保一定生活水平的資金和服務的帶有褒揚和優(yōu)待撫恤的特殊社會保障制度。社區(qū)服務是指以城市街道居委會和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民委員會為依托，發(fā)動社會力量，倡導居民互助互濟，以靈活多樣的形式為社區(qū)居民提供社會福利和社會服務。41社會保險的含義——社會保障制度的核心保障對象是全體勞動者2資金來源強調(diào)權(quán)利與義務的對應關(guān)系，國家、企業(yè)和個人共同擔負一定的比例3支付標準是維持基本生活水平4支付期限是喪失勞動能力或喪失工作機會的期間5遭遇風險的原因是在職業(yè)過程中喪失勞動能力或失去工作機會142我國社會保險的項目生育保險失業(yè)保險工傷保險醫(yī)療保險養(yǎng)老保險43社會保險VS.商業(yè)保險都要求受保人或其就業(yè)單位向社會保障機構(gòu)繳納一定的費用，且具有風險共擔、互助互濟的保險功能。社會保險商業(yè)保險目的為維護公民的基本生活需要，保證公民應享有的合法權(quán)益，不以營利為目的通過出售保險服務，獲取盈利實施方式強制保險，由國家根據(jù)立法采取強制行政手段加以實施一般為自愿保險權(quán)利與義務關(guān)系權(quán)利義務對等。只要勞動者依法盡到社會義務，就有享受的權(quán)利，且所有人在盡到義務的前提下，享受的權(quán)利均等貫徹契約原則，“對等互利”。被保險人享受權(quán)利的多少，取決于投保金額的大小447.3.1政府介入社會保障的理由確保社會領(lǐng)域中公民不可或缺的6項基本權(quán)利的實現(xiàn)：基本的生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)-保險市場上存在的信息不對稱使投保的人往往是那些更有可能獲取保險費的人。商業(yè)保險無法消除逆向選擇，需強制性社會保險。-市場失靈會導致收入分配不公平，社會保障通過其資金的籌集和待遇的給付，把一部分高收入社會成員的收入轉(zhuǎn)移到一部分生活陷入困境的社會成員手中，彌補收入分配缺陷，實現(xiàn)公平分配的目標。1.社會保障體現(xiàn)了對公民基本權(quán)利的保障2.克服保險市場存在的“逆向選擇”3.實現(xiàn)收入分配公平的需要-作為家長的政府強制增加個人對保險的消費，對未來可能發(fā)生的意外做出必要的防范。4.家長主義的表現(xiàn)457.3.2社會保障的資金來源及籌資模式主要針對貧困人群的救濟性補助支出，包括社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等.政府一般公共預算（社會保險基金預算支出）企業(yè)和個人繳納的社保稅（費）收入社會捐助社會保險基金投資收入社會保障資金的籌集，國家只作為支持者、后盾的角色，主要還是依靠企業(yè)和職工個人的繳費。養(yǎng)老保險：單位繳費工資總額20%進統(tǒng)籌，個人繳費工資的8%進個人賬戶。醫(yī)療保險：單位繳費在工資總額6%以內(nèi)，分別進統(tǒng)籌和個人賬戶；個人按工資的2%繳費，全部進個人賬戶。政府指導下實行的一種強制性儲蓄活動，接近于商業(yè)保險.慈善基金.社會保障資金的來源46社會保障的籌資模式1現(xiàn)收現(xiàn)付式2部分基金式3完全基金式47根據(jù)當期支出需要組織收入，本期征收，本期使用，不為今后的保障支出儲備資金?！谈鶕?jù)分階段收支平衡的原則，確定收費率。在滿足本期支出需要的前提下，留儲一定基金，以備日后意外支出所需。在預測未來時期社會保障支出需求的基礎上，確定一個可以保證在相當長的時期內(nèi)收支平衡的總平均收費率。7.3.3社會保障對經(jīng)濟行為人的影響分析1.養(yǎng)老保險對儲蓄的影響48誘導退休效應社會養(yǎng)老金的給付機制會誘使人們提前退休，而這意味著工作期的縮短及退休期的延長，從而要求人們在工作期增加儲蓄。資產(chǎn)替代效應因為可以從社會養(yǎng)老保險中獲得養(yǎng)老收益，故而會降低為退休消費而進行資產(chǎn)積累的需要，“資產(chǎn)替代效應”會減少儲蓄。費爾德斯坦修正的生命周期儲蓄模型個人儲蓄的凈效應取決于兩個效應的對比，退休效應強于替代效應，則個人儲蓄增加。49巴羅：社會保障的遺產(chǎn)效應

現(xiàn)收現(xiàn)付制下，養(yǎng)老金將由后代承擔，為減輕后代負擔而增加儲蓄，并作為遺產(chǎn)留給后代。通過遺產(chǎn)機制，社會保障對個人儲蓄的擠出效應為零。2.醫(yī)療保險中的逆向選擇和道德風險問題逆向選擇：事前的信息不對稱導致的事前機會主義。存在于商業(yè)醫(yī)療保險由于保險公司事前不知道投保人的風險程度，從而導致高風險人群將低風險人群趕出保險市場，造成保險公司虧損。道德風險：事后的信息不對稱導致的事后機會主義。既可以存在于商業(yè)醫(yī)療保險，也可存在于社會醫(yī)療保險由于投保人因參保而減少了個人規(guī)避和防范風險的動力，從而導致發(fā)病概率的提高。由于醫(yī)療服務的過度需求和過度供給