規(guī)劃水資源論證導(dǎo)則-編制說明

《規(guī)劃水資源論證導(dǎo)則》（?征求意見稿□送審稿□報(bào)批稿）編制說明主編單位（簽章）：水利部水資源管理中心1一、工作簡(jiǎn)況（一）任務(wù)來源規(guī)劃水資源論證是落實(shí)“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”和水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的重要抓手，開展《規(guī)劃水資源論證導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》）編制，對(duì)規(guī)范規(guī)劃水資源論證報(bào)告書編制和審查，推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作具有重要意義。 《導(dǎo)則》是由水利部水資源司主持、水利部水資源管理中心編制的水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《水利部關(guān)于下達(dá) 2019年第二批中央預(yù)算內(nèi)水利前期工作投資計(jì)劃的通知》（水規(guī)計(jì)[2019]196號(hào)）《水利部關(guān)于追加下達(dá) 2019年中央基建支出預(yù)算的通知》（水財(cái)務(wù) [2019]276號(hào)），水利部水資源管理中心承擔(dān)了2019年《水利水電工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程規(guī)范前期工作》項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容為“編制規(guī)劃水資源論證導(dǎo)則”，項(xiàng)目時(shí)間為2019-2020年完成，其中，2019年的工作任務(wù)是完成《導(dǎo)則》（征求意見稿）的編制。（二）主要工作過程一是開展需求分析，編制《導(dǎo)則》項(xiàng)目建議書。 3-4月，在開展調(diào)研和需求分析的基礎(chǔ)上，研究起草了《導(dǎo)則》（草稿），提出總體框架和各章節(jié)主要內(nèi)容。 5月，根據(jù)2019年第4次部長(zhǎng)辦公會(huì)議要求，提出《導(dǎo)則》編制的項(xiàng)目建議書。二是編制《導(dǎo)則》工作大綱，并通過審查。 6月，《導(dǎo)則》編制2列入2019年水利標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃安排。8月，《導(dǎo)則》工作大綱通過水資源司組織的審查。三是深入研討咨詢，完善《導(dǎo)則》內(nèi)容。 8-9月，先后在合肥、貴陽(yáng)等地共召開 4次專家研討會(huì)，重點(diǎn)針對(duì)規(guī)劃水資源論證的適用范圍、節(jié)水評(píng)價(jià)的論證要求、退水方案的論證深度等難點(diǎn)問題進(jìn)行了深入研究，完善《導(dǎo)則》內(nèi)容。四是經(jīng)過反復(fù)修改完善，10月提出了《導(dǎo)則》（征求意見稿），并報(bào)送水資源司?！秾?dǎo)則》（征求意見稿）對(duì)規(guī)劃分析、區(qū)域水資源狀況及承載能力分析評(píng)價(jià)、規(guī)劃需水預(yù)測(cè)與節(jié)水評(píng)價(jià)、水資源配置方案論證、退水方案分析、規(guī)劃實(shí)施影響分析、水資源節(jié)約、保護(hù)與管理措施等技術(shù)要求進(jìn)行了全面規(guī)范。（三）主要起草人及其所做的工作《導(dǎo)則》主要起草人及其所做的工作具體如下：于琪洋，水利部水資源管理中心主任、教高，指導(dǎo)、審定和協(xié)調(diào)。于義彬，水利部水資源管理中心處長(zhǎng)、教高，總體負(fù)責(zé)、起草組織、全文統(tǒng)稿。歐陽(yáng)如琳，水利部水資源管理中心高工，負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)全文統(tǒng)稿，負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)總則、術(shù)語、論證內(nèi)容與程序、論證范圍、水平年及基礎(chǔ)資料、水資源節(jié)約、保護(hù)與管理措施等章節(jié)編寫， 參與規(guī)劃需水預(yù)測(cè)與節(jié)水3評(píng)價(jià)、水資源配置方案論證等章節(jié)的編寫。何宏謀，黃河水利科學(xué)研究院水資源所所長(zhǎng)、教高，負(fù)責(zé)水資源配置方案論證章節(jié)的編寫，參與規(guī)劃需水預(yù)測(cè)與節(jié)水評(píng)價(jià)、 退水方案分析等章節(jié)的編寫。張淑玲，水利部水資源管理中心副主任、教高，指導(dǎo)和審核，負(fù)責(zé)導(dǎo)則框架的修改與完善。畢守海，水利部水資源管理司處長(zhǎng)，技術(shù)指導(dǎo)。高華斌，長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院分院副院長(zhǎng)、教高，負(fù)責(zé)規(guī)劃需水預(yù)測(cè)與節(jié)水評(píng)價(jià)、退水方案分析等章節(jié)的編寫。劉友春，水發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司分院院長(zhǎng)、高工，參與規(guī)劃分析、區(qū)域水資源水資源承載能力分析、水源配置方案論證等章節(jié)的編寫。劉曉民，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)教授，負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施影響分析的編寫，參與水資源保護(hù)管理措施等章節(jié)的編寫。陳瑩，水利部水資源管理中心副處長(zhǎng)、教高，負(fù)責(zé)參與水資源節(jié)約、保護(hù)與管理措施等章節(jié)編寫。二、主要內(nèi)容及來源依據(jù)（一）主要內(nèi)容本導(dǎo)則主要包括以下內(nèi)容：（1）總則4總則主要包括界定規(guī)劃水資源論證目的、依據(jù)、原則等內(nèi)容。（2）規(guī)劃分析規(guī)劃分析主要是對(duì)規(guī)劃方案或規(guī)劃文本、 報(bào)告的主要內(nèi)容的介紹和分析，主要包括規(guī)劃的名稱、范圍、規(guī)劃期、規(guī)劃目標(biāo)與規(guī)模、結(jié)構(gòu)、實(shí)施計(jì)劃等，重點(diǎn)介紹規(guī)劃的主要發(fā)展指標(biāo)和涉及水資源開發(fā)利用需求，分析規(guī)劃與其它規(guī)劃的相符性和協(xié)調(diào)性。3）論證范圍、水平年和基礎(chǔ)資料主要是明確進(jìn)行規(guī)劃水資源論證的基礎(chǔ)工作，包括進(jìn)行規(guī)劃水資源論證工作的技術(shù)基礎(chǔ)要求和作為依據(jù)的文件材料， 識(shí)別規(guī)劃中與水資源有關(guān)的內(nèi)容，確定規(guī)劃的論證范圍、論證水平年以及需要收集的基本資料。4）區(qū)域水資源狀況及承載能力分析包括說明規(guī)劃所在區(qū)域的水資源狀況和水資源承載能力，分析論證范圍內(nèi)的水資源狀況、水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀以及水資源開發(fā)利用潛力及其存在的主要問題，以及說明區(qū)域水資源管理控制指標(biāo)落實(shí)情況等的內(nèi)容和要求。5）規(guī)劃需水預(yù)測(cè)與節(jié)水評(píng)價(jià)包括現(xiàn)狀節(jié)水水平分析、規(guī)劃規(guī)模及結(jié)構(gòu)分析、現(xiàn)狀需水預(yù)測(cè)、規(guī)劃需水預(yù)測(cè)、規(guī)劃區(qū)域用水總量和用水效率控制指標(biāo)分析等論證內(nèi)5容和論證要求。（6）水資源配置方案論證包括水源配置原則、可供水量分析、對(duì)規(guī)劃供水水源與配置方案和有關(guān)管理要求的一致性和協(xié)調(diào)性分析論證、 規(guī)劃主要供水水源的可靠性分析等的論證內(nèi)容和要求。7）退水方案分析退水方案分析主要包括按照主要污染負(fù)荷預(yù)測(cè)、水功能區(qū)限制納污分析、退水方案可行性和合理性分析等論證內(nèi)容和論證要求。（8）規(guī)劃實(shí)施影響分析分析論證規(guī)劃實(shí)施對(duì)水資源配置格局、 水生態(tài)環(huán)境、相關(guān)利益方可能產(chǎn)生的影響，提出影響的消減對(duì)策措施或替代方案。9）水資源節(jié)約、保護(hù)與管理措施提出確保實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的用水水平、供水方案、污水處理要求、再生水利用量等須在規(guī)劃實(shí)施中落實(shí)的水資源節(jié)約、 保護(hù)和管理方面的對(duì)策措施。（二）來源依據(jù)目前，國(guó)家已將城市新區(qū)規(guī)劃、煤電基地科學(xué)開發(fā)規(guī)劃、石化基地規(guī)劃水資源論證納入規(guī)劃審批決策程序。水利部已先后組織對(duì)上述范圍內(nèi)的19個(gè)規(guī)劃水資源論證報(bào)告書審查并出具審查意見，全6國(guó)累計(jì)審查規(guī)劃水資源論證報(bào)告書 600多項(xiàng)。各地規(guī)劃水資源論證工作為《導(dǎo)則》編制提供了依據(jù)和參考。近年來，水利部水資源管理中心開展了大量與規(guī)劃水資源論證相關(guān)的專題研究工作，主要包括《規(guī)劃水資源論證管理與制度體系建設(shè)》《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃水資源論證技術(shù)框》 《規(guī)劃水資源論證適用范圍研究》《城市總體規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求》 《開發(fā)區(qū)水資源論證技術(shù)框架》《產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求》 《國(guó)家重要規(guī)劃體系與水資源論證重點(diǎn)分析》 《重要規(guī)劃水資源管理控制指標(biāo)符合性分析》《重要規(guī)劃水資源論證重點(diǎn)分析》 《城市規(guī)劃需水預(yù)測(cè)方法及適用條件研究》《工業(yè)園區(qū)規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求》等。通過專題上述研究工作，明確了規(guī)劃水資源論證的適用范圍、主要內(nèi)容和技術(shù)要求，為《導(dǎo)則》主要內(nèi)容的提供了技術(shù)支撐。三、國(guó)內(nèi)外相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比分析目前，與《規(guī)劃水資源論證導(dǎo)則》相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)有《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》（GB/T35580-2017）和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》HJ130-2014），國(guó)外暫未發(fā)現(xiàn)同類標(biāo)準(zhǔn)。（一）與《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》的協(xié)調(diào)性《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》（GB/T35580-2017）是建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書的編制和審查的技術(shù)依據(jù) ，為水資源論證報(bào)告書的7編制人員提供了技術(shù)規(guī)范，提高了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書的質(zhì)量，規(guī)范了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作 ，為各級(jí)水行政主管部門開展取水許可審批提供了重要的技術(shù)支撐。通過建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，對(duì)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的水資源開發(fā)利用行為進(jìn)行科學(xué)分析 ，既保障了建設(shè)項(xiàng)目的合理用水，又促進(jìn)了水資源的合理配置和高效利用。從服務(wù)對(duì)象和作用上看，《規(guī)劃水資源論證導(dǎo)則》服務(wù)于規(guī)劃的審批和實(shí)施，從水資源條件、水資源承載能力出發(fā)，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源利用關(guān)系，保障規(guī)劃的用水需求，并使規(guī)劃對(duì)水資源所可能產(chǎn)生的影響最小化，達(dá)到水資源可持續(xù)利用的目的； 《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》則是針對(duì)具體的建設(shè)項(xiàng)目論證其取退水的合理性及影響，從水資源管理角度為項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)和支撐。從工作重點(diǎn)和開展階段上看， 《規(guī)劃水資源論證導(dǎo)則》著眼于水資源問題的全局性和根本性，重點(diǎn)解決的是規(guī)劃涉及的一定范圍內(nèi)和一定時(shí)期內(nèi)的水資源配置以及影響問題，是在規(guī)劃階段；而建設(shè)項(xiàng)目水資源論證側(cè)重于單個(gè)項(xiàng)目，重點(diǎn)解決具體的項(xiàng)目取用水以及影響等問題，是在具體實(shí)施階段。規(guī)劃水資源論證是建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的前提和依據(jù) ，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目有指導(dǎo)和導(dǎo)向作用，建設(shè)項(xiàng)目的水源配置、取水總量、退水排污等應(yīng)當(dāng)與規(guī)劃水資源論證相協(xié)調(diào) 。因此，《規(guī)劃水資源論證導(dǎo)則》與《建8設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》的適用范圍和技術(shù)內(nèi)容是相互協(xié)調(diào)的。（2）與《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》的協(xié)調(diào)性現(xiàn)行《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》（ HJ130-2014），以《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第七條、第八條的規(guī)定為依據(jù)制定。規(guī)劃環(huán)評(píng)的目的是“實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在規(guī)劃編制和決策過程中，充分考慮所擬議的規(guī)劃可能涉及的環(huán)境問題 ，預(yù)防規(guī)劃實(shí)施后可能造成的不良環(huán)境影響，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系?！敝饕獮樽R(shí)別、評(píng)估規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)、方案環(huán)境問題和環(huán)境影響。《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》重在對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法和制度。而《規(guī)劃水資源論證導(dǎo)則》的重點(diǎn)是從水資源的角度，科學(xué)分析規(guī)劃實(shí)施的水資源支撐和約束條件，以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。通過規(guī)劃水資源論證，對(duì)水資源條件具備的規(guī)劃，應(yīng)提出保障規(guī)劃實(shí)施和水資源可持續(xù)利用的水資源節(jié)約、保護(hù)和管理對(duì)策措施；對(duì)水資源條件不具備的規(guī)劃，應(yīng)提出規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整的建議，為規(guī)劃和水資源管理決策提供科學(xué)依據(jù)。因此，《規(guī)劃水資源論證導(dǎo)則》與《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》的適用范圍、技術(shù)內(nèi)容和發(fā)揮的作用是不相同的。9四、重大分歧意見的處理經(jīng)過和依據(jù)（一）關(guān)于規(guī)劃水資源論證的適用范圍長(zhǎng)期以來，基于不同法律規(guī)定和政策要求，我國(guó)逐步制定并形成了眾多不同類型、不同層級(jí)的規(guī)劃，這些規(guī)劃?rùn)M縱交織，構(gòu)成了我國(guó)復(fù)雜的規(guī)劃體系 。2019年5月，中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》 ，提出要建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。2019年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕11號(hào)），提出推行區(qū)域評(píng)估，在各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、新區(qū)和其他有條件的區(qū)域，推行由政府統(tǒng)一組織對(duì)壓覆重要礦產(chǎn)資源、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、地震安全性評(píng)價(jià)、水資源論證等評(píng)估評(píng)價(jià)事項(xiàng)實(shí)行區(qū)域評(píng)估。在上述背景下，編制組經(jīng)過多次研討和研究，將征求意見稿中表述為“本導(dǎo)則適用于各類規(guī)劃的水資源論證報(bào)告書的編制和審查，也適用于區(qū)域的水資源論證?！保ǘ╆P(guān)于節(jié)水評(píng)價(jià)2019年4月，水利部印發(fā)《關(guān)于開展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》（水節(jié)約 [2019]136號(hào)），提出開展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)工作，是落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、10系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水方針的重要舉措，要在規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)有前期工作中突出節(jié)水的優(yōu)先地位， 充分論證各類用水的必要性、 合理性、可行性，提出客觀公正的評(píng)價(jià)結(jié)論，從嚴(yán)叫停節(jié)水評(píng)價(jià)不通過的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目。2019年9月，水利部辦公廳印發(fā)《規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)技術(shù)要求》，明確節(jié)水評(píng)價(jià)內(nèi)容、技術(shù)方法與有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。本導(dǎo)則根據(jù)《規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)技術(shù)要求》，將節(jié)水評(píng)價(jià)的有關(guān)內(nèi)容加入“規(guī)劃需水預(yù)測(cè)”章