行政管理第一章行政法治

05第十二章行政法治一、行政法治概述二、行政立法三、我國行政管理的法治化2023/2/51《行政管理學(xué)》-行政法治如何通過法律使政府行政部門擁有的行政權(quán)力不被濫用，同時促進政府部門有效發(fā)揮作用，已成為現(xiàn)代行政管理的重要課題。在現(xiàn)代社會，行政管理與法律的結(jié)合是維護公民合法權(quán)利和實現(xiàn)公共利益的根本保障，是行政管理走向法治化管理的重要標(biāo)志。2023/2/52《行政管理學(xué)》-行政法治第一節(jié)行政法治概述一、行政法治的含義二、行政管理的法律邏輯三、西方國家法治行政的歷史演進2023/2/53《行政管理學(xué)》-行政法治一、行政法治的含義行政法治是行政組織結(jié)構(gòu)法治、行政職權(quán)法治和行政行為法治的總稱，具體包括：（1）行政組織結(jié)構(gòu)法治：據(jù)《編制法》、《政府組織法》管理政府行政機構(gòu)的設(shè)置、職能和職權(quán)配置；處理各級政府間、各政府部門間的關(guān)系。（2）行政職權(quán)法治：政府各項職權(quán)都由法律明文規(guī)定；政府自身不能為自己設(shè)置任何權(quán)限。（3）行政行為法治：堅持依法行政。2023/2/54《行政管理學(xué)》-行政法治因此，行政法治的含義主要包括三個要點：行政權(quán)力的取得必須由法律設(shè)定；行政權(quán)力的行使必須依法；違法行政必須承擔(dān)法律責(zé)任。將行政權(quán)嚴(yán)格置于法律約束之下，正是依法行政的本質(zhì)所在。2023/2/55《行政管理學(xué)》-行政法治二、行政管理的法律邏輯（一）行政權(quán)力需要法的約束與規(guī)范將行政權(quán)力列入法律裁判范疇，強調(diào)法對行政權(quán)力的規(guī)范和約束，是現(xiàn)代行政管理的重要特點，也是判斷法治國家是否建立的主要標(biāo)志。在現(xiàn)代法治社會中，法律功能——有限和有效2023/2/56《行政管理學(xué)》-行政法治約束政府的方式：法治、公民社會、民主在現(xiàn)代民主體制下行政管理的特征——法律從屬性，它要求任何行政管理行為都必須有法律根據(jù)，都必須根據(jù)體現(xiàn)人民意志和利益的法律辦事。2023/2/57《行政管理學(xué)》-行政法治（二）行政管理研究的法律途徑1、行政管理的研究途徑行政管理存在三種主要研究途徑：（1）管理途徑，又稱B途徑或商業(yè)途徑（thebusinessapproach），它秉承管理學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的傳統(tǒng)，強調(diào)工具理性；（2）政治途徑，又稱P途徑或政策途徑（thepolicyapproach）。它秉承政治學(xué)和法學(xué)的傳統(tǒng)，強調(diào)公共權(quán)力的制約和限制；（3）法律途徑，將行政管理視為法律在具體環(huán)境中的應(yīng)用和實施，賦予行政管理法治和裁決的主題。2023/2/58《行政管理學(xué)》-行政法治2、行政管理法律途徑的興起原因有三：（1）憲法和行政法對行政管理調(diào)節(jié)和規(guī)范的力度不斷加大（2）司法機制對行政管理的裁判作用越來越明顯

“公共行政司法化”（3）過去屬于私法調(diào)整范疇的工具，如合同制、民營化和公司化等，在公共部門改革中發(fā)揮日漸重要的作用2023/2/59《行政管理學(xué)》-行政法治3、行政管理法律途徑的基本理念行政管理法律途徑強調(diào)法治，重視對個體權(quán)利的保護。在法律與國家、政府間，運用法律約束國家、政府權(quán)力；在法律與公民間，運用法律合理地分配利益；在法律與社會間，運用法律確保社會公共秩序和公共利益不受權(quán)力和權(quán)利的侵犯。其核心理念是運用法律約束國家、政府權(quán)力。2023/2/510《行政管理學(xué)》-行政法治4、行政管理法律途徑的主要內(nèi)容（1）強調(diào)憲法層面的公正、程序、權(quán)利和平等價值。（2）把公共部門視為能通過公正的抗辯程序來解決爭端的結(jié)構(gòu)形式。（3）注重建立明確的行政管理行為準(zhǔn)則和監(jiān)督機制。（4）把行政管理的對象看作完整和獨立的個體，關(guān)心個人憲法權(quán)利和法律權(quán)利的保障。（5）重視行政管理結(jié)果的合理性，不僅要求行政管理行為的主體和程序合法，還要求有利于保護行政管理相對人的合法權(quán)益和提高效率。2023/2/511《行政管理學(xué)》-行政法治三、西方國家法治行政的歷史演進西方國家法治行政的基本要義、精神體現(xiàn)在法律制度和具體的法律規(guī)范之中，體現(xiàn)和貫徹實施于公共行政活動之中且歷時變遷。在自由資本主義時期，與反對國家干預(yù)的自由主義的統(tǒng)治方法和議會至上的資本主義政治制度相適應(yīng)。一切行政權(quán)力的行使都必須根據(jù)、服從、遵守法律。這反映自由資本主義時期“無法律即無行政”的法治行政現(xiàn)實，也是“政府法治主義”的充分體現(xiàn)。2023/2/512《行政管理學(xué)》-行政法治壟斷資本主義時期：壟斷階級面對尖銳的矛盾沖突，既要求授予政府廣泛的委任立法權(quán)和自由裁量權(quán)，又要在根本上堅持資產(chǎn)階級民主憲政原則，對政府行使委任立法權(quán)和自由裁量權(quán)加以控制。因此，法治行政原則就包括既要強調(diào)行政權(quán)威；又強調(diào)控制政府。適應(yīng)社會條件的發(fā)展變化，壟斷資本主義法治行政原則的要義發(fā)生變化。壟斷資本主義條件下的法治行政原則，又反過來使壟斷資本主義政府行政管理體制發(fā)生變化。2023/2/513《行政管理學(xué)》-行政法治從自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義時期，隨著社會條件的變化，資產(chǎn)階級法治行政的原則，在含義和應(yīng)用上也發(fā)生了變化。這種變化表明：一方面，法治行政強調(diào)凡行政應(yīng)本于法，基于法律的規(guī)定而活動的法治原則。另一方面，行政固應(yīng)依法從事，但不能說“無法律即無行政”，而是要“合法及適法行政”。2023/2/514《行政管理學(xué)》-行政法治法治行政原則的這種發(fā)展變化，對保護行政機關(guān)有效地行使職權(quán)、為社會提供更多服務(wù)起到非常積極的作用。但政府行政權(quán)力的日趨強化，使“三權(quán)分立”的傳統(tǒng)觀念逐漸被打破，國家公共權(quán)力日趨向政府行政部門傾斜，資本主義的政治也集權(quán)化和官僚主義化了。自20世紀(jì)70年代以來，西方國家掀起政府改革運動。所采取的措施是將民主憲政對公共權(quán)力的限制與制約，在形式上寓市場競爭機制于行政管理之中，強化公共部門的責(zé)任和“服務(wù)意識”；變過去的過程控制和單純的規(guī)則控制為績效、結(jié)果控制。2023/2/515《行政管理學(xué)》-行政法治第二節(jié)行政立法

一、行政立法的含義二、行政立法的權(quán)力配置三、行政立法監(jiān)督2023/2/516《行政管理學(xué)》-行政法治行政立法是市場經(jīng)濟體制下政府發(fā)揮其職能作用、有效行使行政權(quán)的形式。有效發(fā)揮行政立法作用的前提，是合理配置與劃分立法權(quán)限，實行行政立法法治。2023/2/517《行政管理學(xué)》-行政法治一、行政立法的含義（一）行政立法的概念行政立法，指政府行政機關(guān)為執(zhí)行憲法和法律，依據(jù)憲法、法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定有關(guān)公共行政事務(wù)或與公共行政活動有關(guān)的事務(wù)的、有一定法律效力的規(guī)范性文件的活動。規(guī)范性文件包括國務(wù)院制定和頒布的行政法規(guī)，國務(wù)院所屬各部門制定、頒布的部門規(guī)章和地方人民政府制定、頒布的地方政府規(guī)章。它們都是政府行使立法權(quán)的結(jié)果，屬于廣義上法律規(guī)范的范疇，是我國法的具體表現(xiàn)形式。2023/2/518《行政管理學(xué)》-行政法治（二）行政立法的實踐及其發(fā)展行政立法制度的產(chǎn)生和發(fā)展是近代以來政府職能發(fā)生巨變的產(chǎn)物。隨著政府社會經(jīng)濟職能加強，各國政府享有日益增大的立法權(quán)，政府立法在國家立法體系中地位日益重要，普遍呈現(xiàn)擴張趨勢。2023/2/519《行政管理學(xué)》-行政法治1、西方國家的狀況（1）自由資本主義時期：奉行自由主義的統(tǒng)治方法，國家采取消極的不干預(yù)主義。政府是消極的和充當(dāng)“守夜人”的角色。政府的權(quán)力與活動范圍體現(xiàn)在（亞當(dāng)·斯密《國富論》）：（1）“保護本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略。而此種義務(wù)的完成，又只有借助于兵力”；（2）“盡可能保護社會上各個人，使不受社會上任何其他人的侵害或壓迫，這就是說，要設(shè)立嚴(yán)正的司法”；（3）“建立并維護某些公共機關(guān)和公共工程”。立法權(quán)專屬于國民議會。2023/2/520《行政管理學(xué)》-行政法治（2）壟斷資本主義時期：完全靠市場自發(fā)作用進行調(diào)節(jié)的自由主義的統(tǒng)治方法日益顯示其難以解決根本的社會、經(jīng)濟問題的弊端。資產(chǎn)階級政府不得不從全局著眼，采取對社會經(jīng)濟事務(wù)的積極干預(yù)主義，使資產(chǎn)階級政府權(quán)力日益強化。其突出的表現(xiàn)是政府委任立法的出現(xiàn)。顯然，西方資產(chǎn)階級國家是把政府權(quán)力擴張作為解決其所固有的社會矛盾、維護資本主義生產(chǎn)關(guān)系的途徑和手段。隨著政府行政權(quán)的急速擴張，行政立法逐漸成為執(zhí)行法律、推行政務(wù)的重要手段，傳統(tǒng)的嚴(yán)格意義上的“三權(quán)分立”已難以維持。2023/2/521《行政管理學(xué)》-行政法治對行政立法的作用與功能的認(rèn)識，使西方資產(chǎn)階級國家采取現(xiàn)實主義態(tài)度。一方面承認(rèn)當(dāng)代復(fù)雜社會的行政“需擁有立法職能的行政機關(guān)”；另一方面又極力主張迅速制定行政程序法律規(guī)范，謀求規(guī)范行政立法及其他行政活動的途徑。2023/2/522《行政管理學(xué)》-行政法治2、我國的狀況我國行政立法的驅(qū)動力：組織和管理社會主義政治、經(jīng)濟和文化建設(shè)職能的重要組成部分，也是加強和完善社會主義法制、進一步加強政權(quán)建設(shè)、改革行政體制、理順各級政府部門間關(guān)系的需要。2023/2/523《行政管理學(xué)》-行政法治由于我國缺乏法制傳統(tǒng)，法制極不完備，這樣，或通過國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)，或政府在組織和管理國家、社會各項事務(wù)的過程中依其職權(quán)，對行政事務(wù)或與行政有關(guān)的事務(wù)先以政府行政立法的形式確定下來進行試點，等條件成熟后，再上升為國家法律。正是從這個角度上說，政府行政立法成為有我國特色的、完善法制的一條重要途徑。2023/2/524《行政管理學(xué)》-行政法治（三）我國行政立法的類型1、職權(quán)立法職權(quán)立法指政府行政機關(guān)根據(jù)管理國家和社會各項事務(wù)的職權(quán)所進行的立法。這種職權(quán)立法是國家憲法、法律的具體化，它本身不能創(chuàng)設(shè)實體上的權(quán)利和義務(wù)。政府職權(quán)立法要根據(jù)憲法和法律而制定，是一種執(zhí)行性的立法活動。這種職權(quán)立法，必須以政府行政機關(guān)的職權(quán)范圍為限，不能超越。2023/2/525《行政管理學(xué)》-行政法治2、授權(quán)立法授權(quán)立法是指政府行政機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，或者根據(jù)國家權(quán)力機關(guān)專門決議的授權(quán)，就自己職權(quán)范圍以外的事項制定規(guī)范性文件，它包括國務(wù)院的授權(quán)立法，國務(wù)院所屬各部委的授權(quán)立法以及地方人民政府的授權(quán)立法。方式：（1）政府行政機關(guān)根據(jù)國家權(quán)力機關(guān)的專門決議進行授權(quán)立法（2）根據(jù)國家法律授權(quán)立法；根據(jù)國務(wù)院制定、頒布的行政法規(guī)授權(quán)立法；根據(jù)國務(wù)院各部門規(guī)章授權(quán)立法；根據(jù)地方政府規(guī)章授權(quán)立法等。2023/2/526《行政管理學(xué)》-行政法治二、行政立法的權(quán)力配置（一）立法權(quán)立法權(quán)是立法主體依法行使的制定、認(rèn)可、解釋、補充、修改或廢止規(guī)范性文件的權(quán)力，表現(xiàn)為調(diào)整各類社會關(guān)系的綜合性權(quán)力體系。2023/2/527《行政管理學(xué)》-行政法治立法體制的框架：法律：全國人大及其常委會制定行政法規(guī)：國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定地方性法規(guī)：省級人大及其常委會在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定自治條例和單行條例：民族自治地方的人大制定，需報上級人大常委會批準(zhǔn)規(guī)章：國務(wù)院部委根據(jù)法律、行政法規(guī)制定2023/2/528《行政管理學(xué)》-行政法治在我國代議制民主條件下，立法權(quán)由國家權(quán)力機關(guān)和國家行政機關(guān)共同行使。行政機關(guān)的立法權(quán)有從屬性和執(zhí)行性的特點，這不僅表明行政機關(guān)的立法地位和性質(zhì)，同時還表明它的立法權(quán)限。2023/2/529《行政管理學(xué)》-行政法治（二）國家權(quán)力機關(guān)與政府行政機關(guān)立法權(quán)力配置它是指全國人大及其常委會與國務(wù)院及其所屬各部委間，省級人大及其常委會與同級人民政府間，省、自治區(qū)政府所在地市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會與同級市人民政府間立法的權(quán)力配置。2023/2/530《行政管理學(xué)》-行政法治1、國家權(quán)力機關(guān)與政府行政機關(guān)間立法權(quán)力配置的依據(jù)依據(jù)是我國現(xiàn)行法律規(guī)定，包括憲法、立法法、組織法以及全國人民代表大會及其常委會專門授權(quán)的決議。2023/2/531《行政管理學(xué)》-行政法治2、國家權(quán)力機關(guān)與政府行政機關(guān)間立法權(quán)力配置的具體內(nèi)容第一，國家專屬立法權(quán)它由全國人大及其常委會行使，屬于國家專屬立法權(quán)的事項，應(yīng)由全國人大及其常委會用法律形式加以規(guī)定第二，國務(wù)院立法權(quán)力國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)第三，國務(wù)院所屬各部、委的立法權(quán)限規(guī)章

第四，地方權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)限有從屬性和自主性的特點

2023/2/532《行政管理學(xué)》-行政法治（三）中央與地方政府行政立法權(quán)力配置1、中央與地方行政立法權(quán)力配置的理論與實踐中央與地方行政立法權(quán)力配置的前提是明確各自的事權(quán)和財權(quán)。中央與地方關(guān)系的集權(quán)或分權(quán)往往是國家結(jié)構(gòu)形式類型的具體表現(xiàn)。中央與地方關(guān)系在權(quán)力配置過程中，對向誰集分權(quán)、如何集分權(quán)、集分什么權(quán)、集分權(quán)到什么程度，是多種因素作用和影響的結(jié)果，具有客觀性。其中政治、經(jīng)濟是起最大影響作用的兩大因素。2023/2/533《行政管理學(xué)》-行政法治第一，中央與地方的關(guān)系要受政治的影響，包括一定的政治體制、政治文化傳統(tǒng)、國家政治控制能力的大小以及政治和社會的穩(wěn)定性。第二，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，在配置中央與地方權(quán)力過程中，經(jīng)濟的因素最重要，也是最本質(zhì)的。2023/2/534《行政管理學(xué)》-行政法治一般而言，影響中央與地方權(quán)力配置關(guān)系的主要是兩大因素：一是社會需要，其中主要是經(jīng)濟體制的需要。這是決定任何一個國家中央與地方權(quán)力分配模式的根本。二是一個國家的國家結(jié)構(gòu)形式。2023/2/535《行政管理學(xué)》-行政法治中央與地方關(guān)系的實質(zhì)是權(quán)力的分配。爭取處理好中央與地方權(quán)力的配置，處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，關(guān)鍵是分清權(quán)力的性質(zhì)。所謂科學(xué)合理地劃分中央與地方的事權(quán)，就是要根據(jù)中央政府和地方政府在國家管理中的地位和作用，從法律制度上規(guī)定中央政府和地方政府事務(wù)管理的職權(quán)范圍和與此相應(yīng)的權(quán)力。與權(quán)力性質(zhì)劃分和層次分工相對應(yīng)，作為公共行政事項，也會有中央和地方共管的事項、中央人民政府管理的事項、地方人民政府管理的事項。2023/2/536《行政管理學(xué)》-行政法治中央和地方的關(guān)系，反映在財權(quán)問題上，實質(zhì)就是利益的分配問題?？傊醒牒偷胤疥P(guān)系，應(yīng)是國家通過憲法、法律的形式對中央與地方的立法權(quán)、事權(quán)、財權(quán)，作出明確規(guī)定，中央與地方均應(yīng)以法人地位各自享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。《中華人民共和國中央和地方關(guān)系法》

2023/2/537《行政管理學(xué)》-行政法治2、中央與地方行政立法權(quán)力配置的具體內(nèi)容第一，國務(wù)院的行政立法權(quán)限第二，國務(wù)院與其各部、委立法權(quán)限第三，地方人民政府立法權(quán)限2023/2/538《行政管理學(xué)》-行政法治三、行政立法監(jiān)督方式主要有：1、權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督2、行政主體自身的監(jiān)督3、司法機關(guān)的監(jiān)督2023/2/539《行政管理學(xué)》-行政法治第三節(jié)我國行政管理的法治化

一、我國行政管理法治化建設(shè)的目標(biāo)（一）法治行政的必要性1、法治行政是法治國家的基本要求2、法治行政是市場經(jīng)濟運行的基石3、法治行政是實現(xiàn)公共利益的保障2023/2/540《行政管理學(xué)》-行政