新環(huán)保法的理解與適用

新環(huán)保法的理解與

適用報告提綱一、從修正到修訂——新環(huán)保法是怎樣煉成的？二、濕地保護三、環(huán)保國策與環(huán)保優(yōu)先四、中國環(huán)評制度的演進：項目環(huán)評規(guī)劃環(huán)評政策環(huán)評五、環(huán)境質量標準制度六、查封、扣押行政強制措施七、生態(tài)補償制度八、區(qū)域限批九、環(huán)境污染責任保險十、信息公開與公眾參與十一、一波三折的環(huán)境公益訴訟條款十二、按日計罰十三、限期治理的異化與變革十四、環(huán)評法律責任的強化十五、行政拘留的導入十六、環(huán)境刑事責任的強化一、從修正到修訂——新環(huán)保法是怎樣煉成的？

（一）修法背景1.1989年《環(huán)境保護法》的“超期服役”與“名存實亡”；2.我們需要一部環(huán)境基本法嗎？（二）修法歷程2011年環(huán)保法正式列入立法機關修法計劃；2012年8月初審，并征求社會意見；一份由12名知名環(huán)境法學者聯署的意見書認為一審草案是“自20世紀90年代以來各類環(huán)境與資源保護法律草案中最不成熟、最令人失望的一部”。

從修正到修訂——新環(huán)保法是怎樣煉成的？2013年6月二審草案，征求意見；2013年10月三審，由“修正案草案”變?yōu)椤靶抻啿莅浮保?014年4月24日四審通過媒體評價：“史上最嚴環(huán)保法律”。二、濕地保護《環(huán)境保護法》第2條：本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。沿海開發(fā)與濕地保護大連：填海大躍進，賣完陸地賣海洋

（《南方周末》2011年8月15日）大連這個海濱城市在14年前就有填海工程。作為城市名片的星海廣場，就是當時通過填埋一塊114公頃的海邊廢棄鹽場而建成。但大連大規(guī)模的填海舉動，則是在近五六年間發(fā)生的。2005年以來，尤其是在2008年之后4萬億投資推動下，這座有著中國最長海岸線的城市，開始了一場填海造地造房運動。拜填海所賜，大連2010年賣地收入飆升至1000億元，增幅全國第一。超級旅游地產大盤“世茂御龍海灣”廣告語：“改寫世界版圖、改寫中國領土面積、改寫大連旅游格局”。

大連興建世界最大海上機場采取填海造陸方式

大連自2012年初開始大連金州灣國際機場興建工程，采取填海方式建設，面積20.87平方公里，工程總造價初估約人民幣263億元（約新臺幣1288億元），完工后可起降世界最大客機空中巴士A380，并將成為世界最大的海上機場。三、環(huán)保國策與環(huán)保優(yōu)先2014年《環(huán)境保護法》第4條：保護環(huán)境是國家的基本國策。國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經濟、技術政策和措施，使經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調。1989年《環(huán)境保護法》第4條：國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，國家采取有利于環(huán)境保護的經濟、技術政策和措施，使環(huán)境保護工作同經濟建設和社會發(fā)展相協(xié)調?！秶鴦赵宏P于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)〔2005〕39號）三、經濟社會發(fā)展必須與環(huán)境保護相協(xié)調在環(huán)境容量有限、自然資源供給不足而經濟相對發(fā)達的地區(qū)實行優(yōu)化開發(fā)，堅持環(huán)境優(yōu)先，。在環(huán)境仍有一定容量、資源較為豐富、發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)實行重點開發(fā)，，做到增產不增污。在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)和重要生態(tài)功能保護區(qū)實行限制開發(fā)，在堅持保護優(yōu)先的前提下，。在自然保護區(qū)和具有特殊保護價值的地區(qū)實行禁止開發(fā)，依法實施保護，嚴禁不符合規(guī)定的任何開發(fā)活動。《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（2006年批準）第二十章推進形成主體功能區(qū)根據資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)?！督K省長江水污染防治條例》（2004年12月17日江蘇省十屆人大常委會第十三次會議通過）第三條省人民政府和沿江地區(qū)各級人民政府應當樹立科學發(fā)展觀，確立生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先原則，貫徹預防為主、防治結合、綜合整治、促進發(fā)展的方針，堅持先規(guī)劃、后開發(fā)，先環(huán)評、后立項，在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護。環(huán)保優(yōu)先的內涵《中共江蘇省委江蘇省人民政府關于堅持環(huán)保優(yōu)先促進科學發(fā)展的意見》——立法優(yōu)先。將環(huán)保法規(guī)和規(guī)章作為立法規(guī)劃的重點，依據環(huán)境保護需要優(yōu)先立法，增強地方環(huán)保立法的前瞻性和可操作性。

——規(guī)劃優(yōu)先。將環(huán)保規(guī)劃作為經濟社會發(fā)展的基礎性、約束性、指導性規(guī)劃，其他專項規(guī)劃在編制過程中要主動與環(huán)保規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃相銜接。

——環(huán)評優(yōu)先。將規(guī)劃環(huán)評、建設項目環(huán)評作為第一審批環(huán)節(jié)，建立各類專項規(guī)劃立項的備案制度，規(guī)劃和建設項目未通過環(huán)評不得實施。

——投入優(yōu)先。將環(huán)保投入作為公共財政的支出重點，確保財政對環(huán)保支出的增幅高于經濟增長速度。注重運用市場機制，引導社會資金優(yōu)先投入環(huán)保產業(yè)和環(huán)境基礎設施建設。

——考核優(yōu)先。將主要環(huán)保指標作為區(qū)域發(fā)展績效和干部考核任用的重要內容和剛性指標。四、中國環(huán)評制度的演進：項目環(huán)評

規(guī)劃環(huán)評

政策環(huán)評《環(huán)境保護法》第14條：“國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關方面和專家的意見?！薄攮h(huán)評的雛形所謂經濟、技術政策，區(qū)別于政治政策、文化政策、教育政策等其他政策，主要集中在工業(yè)、農業(yè)、交通、城鄉(xiāng)發(fā)展、能源、海洋等與資源利用和環(huán)境保護密切相關的領域。美國《國家環(huán)境政策法》在美國，根據其《國家環(huán)境政策法》的規(guī)定，凡對人類環(huán)境質量具有重大影響的各項提案或法律草案、建議報告以及其他重大聯邦行為，均應進行環(huán)境影響評價。具體而言，美國環(huán)境影響評價的范圍既包括權力機關的立法行為，也包括行政機關的行政行為；這里的行政行為既包括具體行政行為，也包括抽象行政行為。《深圳經濟特區(qū)環(huán)境保護條例》第十一條實行政策環(huán)境影響評價制度。法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件實施后可能對環(huán)境產生重大影響的，起草單位在起草時應當組織進行環(huán)境影響評價，并形成政策環(huán)境影響評價說明書。環(huán)保部門負責召集由有關政府代表和專家組成的審查小組，對政策環(huán)境影響評價說明書進行審查，并出具書面審查意見。政策環(huán)境影響評價說明書和審查小組的書面審查意見應當作為制定政策的重要依據。對應當報送而未報送政策環(huán)境影響評價說明書及其書面審查意見的政策，不予審議、審查。五、環(huán)境質量標準制度2014年《環(huán)境保護法》第15條：國務院環(huán)境保護主管部門制定國家環(huán)境質量標準。省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家環(huán)境質量標準中未作規(guī)定的項目，可以制定地方環(huán)境質量標準；對國家環(huán)境質量標準中已作規(guī)定的項目，可以制定嚴于國家環(huán)境質量標準的地方環(huán)境質量標準。地方環(huán)境質量標準應當報國務院環(huán)境保護主管部門備案。國家鼓勵開展環(huán)境基準研究。1989年《環(huán)境保護法》第9條：國務院環(huán)境保護行政主管部門制定國家環(huán)境質量標準。省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家環(huán)境質量標準中未作規(guī)定的項目，可以制定地方環(huán)境質量標準，并報國務院環(huán)境保護行政主管部門備案。六、查封、扣押行政強制措施《環(huán)境保護法》第25條：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。”《深圳經濟特區(qū)環(huán)境保護條例》第33條：

有下列情形之一的，環(huán)保部門應當依法作出處理，并可以對有關設施、物品予以查封或者扣押：

（一）非法貯存、轉移、處置危險廢物的；

（二）非法轉移、處置、排放放射性物以及含傳染病病原體或者有毒污染物的；

（三）在夜間和中午違法進行建筑施工等產生環(huán)境噪聲污染作業(yè)，拒不改正的；

（四）未領取排污許可證排放污染物的，或者排污許可證被依法吊銷后仍然繼續(xù)排放污染物的。

《行政強制法》關于查封、扣押的規(guī)定第23條：查封、扣押限于涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物；不得查封、扣押公民個人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。

當事人的場所、設施或者財物已被其他國家機關依法查封的，不得重復查封。第25條第1款：查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

《行政強制法》第18條行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規(guī)定：

（一）實施前須向行政機關負責人報告并經批準；

（二）由兩名以上行政執(zhí)法人員實施；

（三）出示執(zhí)法身份證件；

（四）通知當事人到場；

（五）當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；

（六）聽取當事人的陳述和申辯；

（七）制作現場筆錄；

（八）現場筆錄由當事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明；

（九）當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現場筆錄上簽名或者蓋章；

（十）法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。

七、生態(tài)補償制度《環(huán)境保護法》第31條：

國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。

國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償。

國家指導受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償。主體功能區(qū)劃與生態(tài)補償八、區(qū)域限批《環(huán)境保護法》第44條：國家實行重點污染物排放總量控制制度。重點污染物排放總量控制指標由國務院下達，省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實。企業(yè)事業(yè)單位在執(zhí)行國家和地方污染物排放標準的同時，應當遵守分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標。對超過國家重點污染物排放總量控制指標或者未完成國家確定的環(huán)境質量目標的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件。中國區(qū)域限批制度的歷史發(fā)展《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)〔2005〕39號）“嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度，對超過污染物總量控制指標、生態(tài)破壞嚴重或者尚未完成生態(tài)恢復任務的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量和對生態(tài)有較大影響的建設項目?！薄皡^(qū)域限批”制度的首次亮劍：

2007年1月10日，第三次“環(huán)評風暴”掀起。河北省唐山市、山西省呂梁市、貴州省六盤水市、山東省萊蕪市4個行政區(qū)域和大唐國際、華能、華電、國電4大電力集團的除循環(huán)經濟類項目外的所有建設項目被國家環(huán)?？偩滞Ｖ箤徟＿@是環(huán)?？偩旨捌淝吧沓闪⒔?0年來首次啟用“區(qū)域限批”這一行政懲罰手段?！端廴痉乐畏ā返?8條第4款：

對超過重點水污染物排放總量控制指標的地區(qū)，有關人民政府環(huán)境保護主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目的環(huán)境影響評價文件。

《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》

（國發(fā)〔2011〕42號）

制定生態(tài)文明建設指標體系，納入地方各級人民政府政績考核。實行環(huán)境保護一票否決制。繼續(xù)推進主要污染物總量減排考核，探索開展環(huán)境質量監(jiān)督考核。落實環(huán)境目標責任制，定期發(fā)布主要污染物減排、環(huán)境質量、重點流域污染防治規(guī)劃實施情況等考核結果，對未完成環(huán)保目標任務或對發(fā)生重特大突發(fā)環(huán)境事件負有責任的地方政府要進行約談，實施區(qū)域限批，并追究有關領導責任。

區(qū)域限批的擴大化《貴州省環(huán)境保護條例》（2009年頒布）第三十九條環(huán)境保護行政主管部門應當暫停審批有下列情形之一的流域、區(qū)域申報的環(huán)境影響評價文件，防治污染、節(jié)能減排和循環(huán)經濟項目除外：

(一)出臺違反國家環(huán)境保護法律、法規(guī)的地方政策措施的；

(二)未完成本行政區(qū)域的主要污染物排放總量控制指標的；

(三)生態(tài)破壞嚴重或者尚未完成生態(tài)恢復任務的；

(四)未完成淘汰落后生產能力的；

(五)不符合國家產業(yè)政策的項目未關閉、取締的；

(六)工業(yè)園區(qū)未做規(guī)劃環(huán)評的；

(七)其他嚴重違反環(huán)境影響評價法律、法規(guī)的行為。

省人民政府可以規(guī)定暫停審批的有關程序。行政處罰還是行政強制：區(qū)域限批的性質之爭九、環(huán)境污染責任保險《環(huán)境保護法》第52條：國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險。環(huán)境保險的功能1.風險轉移功能2.救濟功能3.風險評估功能4.污染削減的經濟誘因我國環(huán)境保險的現狀國家環(huán)境保護總局、中國保險監(jiān)督管理委員會《關于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》（環(huán)發(fā)〔2007〕189號）湖南省環(huán)保局、湖南省保監(jiān)局《關于開展環(huán)境污染責任保險試點工作的指導意見》（2009年4月22日）無錫市環(huán)保局、無錫市金融辦《關于開展環(huán)境污染責任保險試點工作的指導意見》（2009年5月6日）《昆明市人民政府關于推行環(huán)境污染責任保險的實施意見》（2009年8月31日）在滇池流域強制推行環(huán)境污染責任保險。自2009年10月1日起，該市首批將強制要求340家企業(yè)購買這種新險種，并鼓勵56家企業(yè)自愿購買。

十、信息公開與公眾參與《環(huán)境保護法》第53條：

公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。

各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利?！渡钲诮洕貐^(qū)環(huán)境保護條例》第60條：

單位和個人享有在良好環(huán)境中生活、獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境監(jiān)督管理以及得到環(huán)境損害賠償的權利。

《環(huán)境保護法》第54條：國務院環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一發(fā)布國家環(huán)境質量、重點污染源監(jiān)測信息及其他重大環(huán)境信息。省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門定期發(fā)布環(huán)境狀況公報。縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應當依法公開環(huán)境質量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等信息?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應當將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者的環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。

環(huán)境信息公開申請人資格限制：“三需要”之解釋2007年《政府信息公開條例》第13條除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。

第20條：公民、法人或者其他組織依照本條例第十三條規(guī)定向行政機關申請獲取政府信息的，應當采用書面形式（包括數據電文形式）；采用書面形式確有困難的，申請人可以口頭提出，由受理該申請的行政機關代為填寫政府信息公開申請。

政府信息公開申請應當包括下列內容：

（一）申請人的姓名或者名稱、聯系方式；

（二）申請公開的政府信息的內容描述；

（三）申請公開的政府信息的形式要求。

楊子申請公開醫(yī)療廢物信息——以不具備申請資格而敗訴2010年1月，北京市民楊子向北京市環(huán)保局提出：如果該局擁有某醫(yī)療垃圾焚燒廠的煙氣排放檢測數據，請環(huán)保局向她公開。然而，環(huán)保局并未直接向楊子提供數據，楊子依法向北京市海淀區(qū)人民法院提起行政訴訟，要求環(huán)保局履行環(huán)境信息公開義務，海淀區(qū)法院以原告楊子不具備提出所涉政府信息公開申請的資格，因此，環(huán)保局無需履行原告提出的義務，楊子不服，提出了上訴，二審法院以相同原因判處楊子敗訴。北京市環(huán)保局和法院判決的理由是：《醫(yī)療廢物集中處置技術規(guī)范》（試行）規(guī)定醫(yī)療垃圾焚燒廠的選址須與居民區(qū)保持800米以上的距離，而楊子的居住地距相關焚燒廠2.5公里。因此，楊子申請的信息公開對其權利義務不產生影響，原告不具體申請的資格。環(huán)保部以國家秘密為由拒絕公開全國土壤污染信息2013-02-252006年7月18日，環(huán)保總局和國土資源部聯合啟動了經費預算達10億元的全國首次土壤污染狀況調查2013年1月30日董正偉向環(huán)保部提出信息公開申請，2月24日，他收到環(huán)保部的信息公開答復函件。該函件第2項答復內容稱：全國土壤污染狀況調查數據信息屬于國家秘密，根據《政府信息公開條例》第十四條規(guī)定，環(huán)境保護部不予公開。

律師申請公開土壤污染數據

環(huán)保部將在核實數據后公開

（2013年05月09日）

律師董正偉向國家環(huán)境保護部申請公開全國土壤污染狀況調查數據一事有了新進展。昨天，董正偉告訴記者，環(huán)保部已對他的行政復議作出答復。答復中稱，全國土壤污染狀況調查數據信息應當向社會公開，但目前仍在對調查的部分問題進行核對，因此對數據信息暫時按國家秘密管理，等核對完成后再予以公開。十一、一波三折的環(huán)境公益訴訟條款2012年《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！薄董h(huán)境保護法》第58條：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。

符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。十一、一波三折的環(huán)境公益訴訟條款2012年8月一審稿無公益訴訟條款2013年6月修正案二審稿“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯合會可以向人民法院提起訴訟?！?013年10月三審稿“依法在國務院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且信譽良好的全國性社會組織”。十一、一波三折的環(huán)境公益訴訟條款社團組織環(huán)境污染民事公益訴訟第一案：2009年中華環(huán)保聯合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權糾紛案社團組織環(huán)境行政公益訴訟第一案：2009年中華環(huán)保聯合會訴貴州省清鎮(zhèn)市國土資源局不履行收回土地使用權法定職責案社團組織生態(tài)環(huán)境破壞公益訴訟第一例：2012年中華環(huán)保聯合會訴無錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員會中華環(huán)保聯合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權糾紛案原告訴稱：被告在江陰市黃田港口作業(yè)過程中產生鐵礦粉粉塵污染，影響了居民的生活環(huán)境和周圍的空氣質量居民的生活環(huán)境，并將含有鐵礦粉的紅色廢水未經處理直接沖洗排入下水道，影響附近市區(qū)居民飲用水安全。此外，被告在作業(yè)過程中產生的噪聲也影響了周圍居民生活。因此請求判令被告停止侵害，使港口周圍的大氣環(huán)境符合環(huán)境標準，排除對港口周圍居民的妨礙；請求判令被告立即對鐵礦粉沖洗水進行處理，消除對飲用水源地和取水口產生的危險；請求判令被告立即將黃田港（錫北運河）和港口附近的下水道恢復原狀，鐵礦粉泥作無害化處理。法院受理后案件即責成被告在案件未審結之前，采取切實可行方案和措施，迅速改善環(huán)境質量狀態(tài)。被告對其裝備設施進行了全面整改，并申請調解。雙方當事人在法院的主持下達成調解協(xié)議。2012年6月，無錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員在建動物園和歡樂園過程中，未經批準和辦理相關手續(xù)，改變3677平方米林地用途，建造觀光電梯。無錫市市民向中華環(huán)保聯合會舉報了該行為。中華環(huán)保聯合會調查后，于2012年9月向濱湖法院提起訴訟。法院審理查明，蠡湖惠山景區(qū)管理委員在用地審批手續(xù)不完善的情況下，占用3677平方米的林地建造觀光電梯，作為連接動物園與歡樂園的通道。據承辦法官介紹，雖然被告的行為屬于社會公益建設的性質，但未獲得用地批準，其行為客觀上對生態(tài)環(huán)境造成損害，應當承擔相應的民事責任。《環(huán)境保護法》第58條之局限性1.是否包括環(huán)境行政公益訴訟？2.沒有相應配套措施。3.如何理解第3款“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益”？《環(huán)境保護法》第58條：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。

符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。十二、按日計罰《環(huán)境保護法》第59條：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續(xù)處罰。前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關法律法規(guī)按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據環(huán)境保護的實際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。按日計罰的地方規(guī)定《重慶市環(huán)境保護條例》（2007年修訂）第111條對違法排污行為和破壞生態(tài)環(huán)境的行為造成嚴重環(huán)境污染或危害后果的，可加收二倍以上五倍以下的排污費。違法排污拒不改正的，環(huán)境保護行政主管部門可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰。有前兩款規(guī)定情形之一的，對主要負責人處以一萬元以上十萬元以下罰款?！吨貞c市環(huán)境保護條例》實施的當天，環(huán)保部門就查到了一家企業(yè)違法，執(zhí)法人員下達了立即改正違法行為通知書，當9月3日執(zhí)法人員再次檢查時，企業(yè)依然沒有改正，執(zhí)法人員向其說明了《條例》修訂實施后將采取“按日計罰”的措施后，企業(yè)馬上改正了違法行為。

“按日計罰”制度可以說是目前改變“守法成本高、違法成本低”的最好方式。在此前，執(zhí)法人員曾對重慶市的一家企業(yè)進行過調查，2000年到2007年間，環(huán)保部門一共對這家企業(yè)處罰了52次，最多的一個月處罰了兩次，但是共計罰了241萬元?？墒?，企業(yè)在這期間的違法收益在7000多萬元，企業(yè)為何屢查不止就不難理解了?！渡钲诮洕貐^(qū)環(huán)境保護條例》第六十九條違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由環(huán)保部門按照下列規(guī)定予以處罰：（一）（二）（三）有前款規(guī)定的行為之一，經環(huán)保部門處罰后，不停止違法行為或者逾期不改的，環(huán)保部門應當對該違法行為實施按日計罰。按日計罰的每日罰款額度為一萬元，計罰期間自環(huán)保部門作出責令停止違法行為決定之日或者責令限期改正的期限屆滿之日起至環(huán)保部門查驗之日止。當事人申請查驗的，環(huán)保部門應當自受理申請之日起三個工作日內實施查驗；當事人未申請查驗的，環(huán)保部門應當自作出責令停止違法行為決定之日或者責令限期改正的期限屆滿之日起三十日內完成查驗。第七十條有下列行為之一的，環(huán)保部門可以按照本條例第六十九條第三款的規(guī)定實施按日計罰：（一）建設單位未編制環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經審批，擅自開工建設或者投入生產、經營、使用的；（二）建設單位環(huán)境保護設施未經環(huán)保部門檢查同意，擅自將主體工程投入試運行、試生產或者使用的；（三）建設單位環(huán)境保護設施未經環(huán)保部門驗收或者驗收未通過，擅自將主體工程投入生產或者使用的。按日計罰的性質之辯：行政處罰還是行政強制？兩種立法例：英美法系、大陸法系香港《水污染管制條例》第11條規(guī)定，任何人未經許可向香港水域及內陸水域排放污水，即構成違法。如此項違法屬持續(xù)違法，則可就法庭已獲得證明并在此違法行為持續(xù)的期間，另處每天罰款1萬港元；向公用污水渠和公用排水渠排污的，每天罰款4萬港元。印度《水污染防治法》第41條規(guī)定，對于拒絕在污染緊急情況下停止或限制排污，或者拒絕提供污染設施建設信息等環(huán)境違法行為，在給予3個月以下短期拘留以及1萬比索以下罰款的處罰后，仍然不能制止的，從違法行為確定之日起，每天另處5000比索罰款。菲律賓《清潔水法》第28條規(guī)定，除另有規(guī)定外，實施此法及其實施條例和規(guī)則禁止的行為的，由環(huán)境部處每天1萬比索以上兩萬比索以下罰款。此法還特別規(guī)定，為了抵消通貨膨脹的影響，保證罰款的制裁性，前述罰款幅度，必須每兩年提高10％。美國《清潔空氣法》(USC第7413節(jié))規(guī)定，聯邦環(huán)保局長可以對違法行為人違法的每一天，處以最高2.5萬美元的罰款，處罰時效不超過12個月。法律還規(guī)定，這個限額并不是絕對的，如果聯邦環(huán)保局長認為有必要實施更大額度和更長時間的處罰，可以與司法部長協(xié)商，共同決定實施更嚴厲的處罰。十三、限期治理制度的異化與變革新《環(huán)境保護法》第六十條企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施；情節(jié)嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。限期治理的法律性質《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年頒布）第十二條【責令改正形式】根據環(huán)境保護法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，責令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式有：（一）責令停止建設；（二）責令停止試生產；（三）責令停止生產或者使用；（四）責令限期建設配套設施；（五）責令重新安裝使用；（六）責令限期拆除；（七）責令停止違法行為；（八）責令限期治理；（九）法律、法規(guī)或者規(guī)章設定的責令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式。根據最高人民法院關于行政行為種類和規(guī)范行政案件案由的規(guī)定，行政命令不屬行政處罰。行政命令不適用行政處罰程序的規(guī)定。限期治理制度的歷史發(fā)展1989年《環(huán)境保護法》29條對造成環(huán)境嚴重污染的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理。中央或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。市、縣或者市、縣以下人民政府管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由市、縣人民政府決定。被限期治理的企業(yè)事業(yè)單位必須如期完成治理任務。1996年《環(huán)境噪聲污染環(huán)境防治法》第17條對于在噪聲敏感建筑物集中區(qū)域內造成嚴重環(huán)境噪聲污染的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理。被限期治理的單位必須按期完成治理任務。限期治理由縣級以上人民政府按照國務院規(guī)定的權限決定。對小型企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，可以由縣級以上人民政府在國務院規(guī)定的權限內授權其環(huán)境保護行政主管部門決定。1999年《海洋環(huán)境保護法》第十二條對超過污染物排放標準的，或者在規(guī)定的期限內未完成污染物排放削減任務的，或者造成海洋環(huán)境嚴重污染損害的，應當限期治理。

限期治理按照國務院規(guī)定的權限決定。2000年《大氣污染防治法》第48條：違反本法規(guī)定，向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標準的，應當限期治理，并由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部處一萬元以上十萬元以下罰款。限期治理的決定權限和違反限期治理要求的行政處罰由國務院規(guī)定。2004年《固體廢物污染環(huán)境防治法》第81條：違反本法規(guī)定，造成固體廢物嚴重污染環(huán)境的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門按照國務院規(guī)定的權限決定限期治理；逾期未完成治理任務的，由本級人民政府決定停業(yè)或者關閉。

2008年《水污染防治法》第74條違反本法規(guī)定，排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準，或者超過重點水污染物排放總量控制指標的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門按照權限責令限期治理，處應繳納排污費數額二倍以上五倍以下的罰款。

限期治理期間，由環(huán)境保護主管部門責令限制生產、限制排放或者停產整治。限期治理的期限最長不超過一年；逾期未完成治理任務的，報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。

從限期到無限期：限期治理制度的異化《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》（國發(fā)【1996】31號）自本決定發(fā)布之日起，現有排污單位超標排放污染物的，由縣級以上人民政府或其委托的環(huán)境保護行政主管部門依法責令限期治理。限期治理的期限可視不同情況定為1至3年；對逾期未完成治理任務的，由縣級以上人民政府依法責令其關閉、停業(yè)或轉產?！断奁谥卫砉芾磙k法（試行）》第6條環(huán)境保護行政主管部門應當根據完成限期治理任務的實際需要，合理確定限期治理期限。限期治理期限最長不得超過1年。但完全由于不可抗力的原因，導致被限期治理的排污單位不能按期完成治理任務的除外。環(huán)境保護行政主管部門不得通過重復下達限期治理決定等方式，變相延長限期治理期限。十四、環(huán)評法律責任的強化《環(huán)境保護法》第61條：建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀?！董h(huán)境保護法》第63條建設項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設，拒不執(zhí)行的——拘留2002年《環(huán)境影響評價法》第31條：建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。建設項目環(huán)境影響評價文件未經批準，責令停止建設，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。環(huán)評機構的連帶責任《環(huán)境保護法》第65條：環(huán)境影響評價機構、環(huán)境監(jiān)測機構以及從事環(huán)境監(jiān)測設備和防治污染設施維護、運營的機構，在有關環(huán)境服務活動中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責任的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應當與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責任者承擔連帶責任。十五、行政拘留的導入《環(huán)境保護法》第63條：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者有下列行為之一，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留：（一）建設項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設，拒不執(zhí)行的；（二）違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的；（三）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；（四）生產、使用國家明令禁止生產、使用的農藥，被責令改正，拒不改正的。行政拘留的導入《水污染防治法》（2008年修訂）第九十條違反本法規(guī)定，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！吨伟补芾硖幜P法》

第三十條違反國家規(guī)定，制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等危險物質的，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。全國人大常委會法制工作委員會對違法排污行為適用行政拘留處罰問題的意見法工委復【2008】5號行政拘留的導入環(huán)境保護部：

你部“關于商請解釋違法排污行為適用行政拘留處罰問題的函”（環(huán)函【2008】65號收悉。經研究，答復如下：依照《治安管理處罰法》第三十條關于對違反國家規(guī)定處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等危險物質的行為給與行政拘留處罰的規(guī)定，第十八條關于“單位違反治安管理的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依照本法的規(guī)定處罰”的規(guī)定，以及《水污染防治法》第九十條關于“違反本法規(guī)定，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰”的規(guī)定，排污單位違反國家規(guī)定，向水體排放、傾倒毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等危險物質，構成非法處置危險物質的違反治安管理行為的，可以由公安機關對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政拘留處罰。

全國人大常委會法制工作委員會

2008年5月23日十六、環(huán)境刑事責任之強化中國環(huán)境刑事責任之異化：污染無罪，抗污有罪根據《中國環(huán)境統(tǒng)計公報》的統(tǒng)計，2001—2010年，全國各地法院共審結環(huán)境犯罪案件37件，其中2001年5件，2002年4件，2003年1件，2004年2件，2005年2件，2006年4件，2007年3件，2008年2件，2009年3件，2010年11件。另一方面，環(huán)境污染的抗爭者卻被課以“妨害公務罪”、“尋訊滋事罪”、“破壞生產罪”、“聚眾擾亂社會秩序罪”或“敲詐勒索罪”等罪名。1998年以來，因為暴力抗污被追究刑事責任的案件遠遠超過因為污染被追究刑事責任的案件。2001200220032004200520062007200820092010541224323112005年浙江東陽4·10案浙江東陽畫水鎮(zhèn)村民因抗議化工廠違規(guī)排放有毒氣體污染環(huán)境，2005年4月10日與警方發(fā)生大規(guī)模沖突。當時警車被砸、警民各有受傷。這起被稱為四一零的事件發(fā)生后，東陽檢察院以涉嫌尋釁滋事起訴八位村民，此案其后被移交到浙江省蘭溪市的法院異地審理。

2006年1月9日浙江東陽畫水鎮(zhèn)四一零警民大沖突事件中，被指控所謂尋釁滋事的八位村民被判決有罪，刑期從八個月到五年不等。貴州銅仁楊光華、羅來富等聚眾擾亂社會秩序案貴州銅仁市振興鐵合金廠是銅仁市上個世紀90年代初招商引資的項目，原來建在市中心，2002年2月，在貴州省環(huán)保局、銅仁地委、行署的要求下，振興鐵合金廠在離市區(qū)7公里的龍?zhí)锎逍轮方ǔ赏懂a。2006年1月7日晚，村民再次發(fā)現鐵合金廠煙囪再次冒煙，100多位村民聚集在廠門口，要求工廠停產，廠方沒有答應。大家于是來到村民楊國平承包的池塘邊，要決堤放水(工廠的生產用水從這個池塘中抽取)。在放水之前，村民楊光軍代表村民對振興鐵合金廠廠長楊正輝發(fā)“最后通牒”，勸其停產，否則“將采取我們的措施”。廠方沒有理睬村民的要求，環(huán)北辦事處的干部也拒絕到場協(xié)調，村民們于是決堤放水，工廠被迫停產。此后，在參與放水的100多人中，村民楊光華、楊國平、羅來富、楊光軍4人先后被市公安局以“涉嫌聚眾擾亂社會秩序罪”刑事拘留并獲刑1年。環(huán)境污染刑事責任之強化重大環(huán)境污染事故罪VS.投放危險物質罪我國環(huán)境污染犯罪一般適用“重大環(huán)境污染事故罪”，但江蘇鹽城水污染案第一次適用“投放危險物質罪”，此判決轟動全國。兩罪之比較《刑法》第338條違反國家規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他危險廢物，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！缎谭ā返?15條第1款放火、決水、爆炸、投毒或者以其他危險方法致人重傷、死亡或者使公私財產遭受重大損失的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。胡文標、丁月生投放危險物質案鹽城市標新化工有限公司（以下簡稱“標新化工公司”）系環(huán)保部門規(guī)定的“廢水不外排”企業(yè)。被告人胡文標系標新化工公司法定代表人，丁月生系標新化工公司生產負責人。2007年11月底至2009年2月16日期間，被告人胡文標、丁月生在明知該公司生產過程中所產生的廢水含有苯、酚類有毒物質的情況下，仍將大量廢水排放至該公司北側的五支河內，任其流經蟒蛇河污染鹽城市區(qū)城西、越河自來水廠取水口，致鹽城市區(qū)20多萬居民飲用水停水長達66小時40分鐘，造成直接經濟損失人民幣543.21萬元。胡文標、丁月生投放危險物質案鹽城市鹽都區(qū)人民法院一審判決、鹽城市中級人民法院二審裁定認為：胡文標、丁月生明知其公司在生產過程中所產生的廢水含有毒害性物質，仍然直接或間接地向其公司周邊的河道大量排放，放任危害不特定多數人的生命、健康和公私財產安全結果的發(fā)生，使公私財產遭受重大損失，構成投放危險物質罪，且屬共同犯罪。判處被告人胡文