第十章行政訴訟受案范圍

第十章行政訴訟受案范圍第一節(jié)行政訴訟受案范圍概述第二節(jié)我國(guó)行政訴訟受案范圍的基本框架第三節(jié)可訴性行政行為和不作為的特征第四節(jié)幾類不可訴行為第五節(jié)幾類特殊行為的可訴性鑒別1第一節(jié)行政訴訟受案范圍概述一、行政訴訟受案范圍及其法律意義行政訴訟受案范圍，是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍。該范圍同時(shí)決定著司法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體行為的監(jiān)督范圍，決定著受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴權(quán)的范圍，也決定著行政終局裁決權(quán)的范圍。1.行政訴訟受案范圍標(biāo)志著法院審查行政行為的可得性。是對(duì)司法審查權(quán)范圍的界定。2.行政訴訟受案范圍也意味著行政相對(duì)人訴諸法院的可能性。是對(duì)相對(duì)人訴權(quán)的界定。3.行政訴訟受案范圍也意味著對(duì)當(dāng)事人資格的確定。4.行政訴訟受案范圍制約著管轄、證據(jù)、程序以及判決等規(guī)定。2二、制約行政訴訟受案范圍的因素行政訴訟受案范圍的寬窄不是立法者的一種偶然選擇，它是一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化及法治狀況的綜合反映。從各國(guó)的情況來看，決定行政訴訟受案范圍的因素主要有以下幾個(gè)方面：1、行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的狀況及自我約束狀況2、司法機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議的能力3、公民權(quán)利意識(shí)和自主意識(shí)發(fā)展的程度4、行政法治背景3三、行政訴訟受案范圍的表述方式行政訴訟的受案范圍的確定，從形式上來說，大體采用三種方式：1、列舉式。優(yōu)點(diǎn)是便于操作；缺點(diǎn)是分散、繁雜，在列舉不全或有遺漏時(shí)不利于保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利。2、概括式。優(yōu)點(diǎn)是立法形式簡(jiǎn)單、全面；缺點(diǎn)則是籠統(tǒng)、不易把握。3、折中式。分兩種形式：一是肯定概括加否定排除；二是否定排除加肯定概括（或列舉概括結(jié)合）。該模式克服了列舉式的分散和繁雜，避免了概括式的籠統(tǒng)和不易把握，是一種比較理想的立法模式。4第二節(jié)我國(guó)行政訴訟受案范圍的基本框架一、確定我國(guó)行政訴訟受案范圍的基本依據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋根據(jù)我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)階段的法治發(fā)展程度，設(shè)計(jì)行政訴訟受案范圍，基本依據(jù)是：1、正確處理社會(huì)進(jìn)步需求與法治發(fā)展程度的關(guān)系2、正確處理行政權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系3、正確處理必要性和可行性的關(guān)系5

二、我國(guó)行政訴訟受案范圍的規(guī)定我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定由三個(gè)部分組成：（一）對(duì)受案范圍的總體劃定《行政訴訟法》第2條：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。概括性受案標(biāo)準(zhǔn)：1.職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)指引起行政爭(zhēng)議的行為，必須是基于行政職權(quán)的行使而引發(fā)的。2.行為標(biāo)準(zhǔn)包括作為、不作為和事實(shí)行為。3.結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)要求當(dāng)事人認(rèn)為行政行為侵害其合法權(quán)益。6（二）對(duì)受案范圍的正面列舉依據(jù)《行政訴訟法》第12條：1.對(duì)行政處罰不服的2.對(duì)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的3.對(duì)行政許可不服4.對(duì)行政機(jī)關(guān)確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的確定不服的5.對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的6.對(duì)不履行法定職責(zé)不服的7.認(rèn)為侵犯經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的78.認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力派出或者限制競(jìng)爭(zhēng)的9.認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)10.認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的11.認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；12.認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。13.人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。8（三）對(duì)不可訴行為的排除《行政訴訟法》第13條規(guī)定：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（一）國(guó)防、外交等國(guó)家行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為?！缎姓V訟法司法解釋》第1條第2款：公民、法人或者其他組織對(duì)下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（一）行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為；（二）公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為；（三）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；(四)不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；(五)駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；(六)對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為9總結(jié)：1.概括規(guī)定：相對(duì)人認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的。2.肯定列舉：13種行為。3.否定排除：9種行為。10第三節(jié)可訴性行政行為和不作為的特征一、可訴性行政行為的特征1、具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員所實(shí)施的行為（主體特征）。2、與行使國(guó)家行政職權(quán)有關(guān)的行為（內(nèi)容特征）。3、對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生實(shí)際影響的行為排除四種行為：（1）起訴時(shí)機(jī)尚未成熟的行政行為；（2）調(diào)解行為；（3）行政指導(dǎo)行為；（4）重復(fù)處置行為。4、現(xiàn)實(shí)情況下有司法審查可能性的行為5、具有司法審查必要性的行為11二、可訴性不作為的特征1、可訴性不作為是被認(rèn)為違反作為義務(wù)的行為。2、與可訴性不作為相對(duì)應(yīng)的作為必須具有可訴性。與國(guó)家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、終局裁決行為相對(duì)應(yīng)的不作為不具有可訴性。3、可訴性不作為須涉及公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，涉及政治權(quán)利的不作為如無法律、法規(guī)特別規(guī)定，不具有可訴性。4、可訴性不作為是超過法定期間或者合理期間而不實(shí)施一定法定職責(zé)的行為。12第四節(jié)幾類不可訴行為一、國(guó)家行為指國(guó)務(wù)院、中央軍委、國(guó)防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國(guó)家的名義實(shí)施的有關(guān)國(guó)防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)宣布緊急狀態(tài)、實(shí)施戒嚴(yán)和總動(dòng)員等行為。判斷一個(gè)行為是否為國(guó)家行為，主要應(yīng)看這個(gè)行為是否以政治上的利益為目的，是否涉及國(guó)家主權(quán)的運(yùn)用。理由：（1）國(guó)家行為具有主權(quán)性。（2）國(guó)家行為具有整體性。（3）國(guó)家行為具有政治性。（4）國(guó)家行為的監(jiān)督救濟(jì)途徑具有特殊性。13二、刑事司法行為指公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為。其實(shí)施機(jī)關(guān)主要包括：公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理部門、海關(guān)的緝私部門等。其情形主要有：拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、逮捕、現(xiàn)行拘留、勘驗(yàn)、檢查、搜查、扣押、鑒定、通緝等。理由：（1）根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行司法體制，刑事偵查行為被視為司法行為，在習(xí)慣上不作為一般行政行為對(duì)待。（2）我國(guó)刑訴法已經(jīng)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事偵查行為等刑事司法行為進(jìn)行監(jiān)督。（3）根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，因刑事偵查行為等刑事司法行為違法而致人損害的，受害人可以根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定獲得救濟(jì)。14認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：是否有刑事訴訟法的明確授權(quán)。兩層意思：（1）刑事訴訟法有明確的授權(quán)規(guī)定；（2）公安、國(guó)安等機(jī)關(guān)是否按照刑事訴訟法授權(quán)的目的或意圖實(shí)施行為。“授權(quán)”為主要標(biāo)準(zhǔn)，“目的”為輔助標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，部分承擔(dān)刑事偵查職權(quán)的行政機(jī)關(guān)（尤其是公安機(jī)關(guān)）常常假借刑事偵查之名，行干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛之實(shí)，這種行為違背了《刑事訴訟法》授權(quán)的目的，不應(yīng)將其視為刑事偵查行為，當(dāng)事人不服仍可以提起行政訴訟。15【例1】甲公司與乙公司簽訂建設(shè)工程施工合同，甲公司向乙公司支付工程保證金30萬元。后由于情況發(fā)生變化，原合同約定的工程項(xiàng)目被取消，乙公司也無資金退還甲公司，甲公司向縣公安局報(bào)案稱被乙公司法定代表人王某詐騙30萬元。公安機(jī)關(guān)立案后，將王某傳喚到公安局，要求王某與甲公司簽訂了還款協(xié)議書，并將扣押的乙公司和王的財(cái)產(chǎn)移交給甲公司后將王某釋放。下列哪些說法是正確的？A.縣公安局的行為有刑事訴訟法明確授權(quán)，依法不屬于行政訴訟的受案范圍B.縣公安局的行為屬于以辦理刑事案件為名插手經(jīng)濟(jì)糾紛，依法屬于行政訴訟的受案范圍C.乙公司有權(quán)提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)縣公安局行為違法井請(qǐng)求國(guó)家賠償，法院應(yīng)當(dāng)受理D.甲公司獲得乙公司還款是基于兩公司之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，乙公司的還款行為有效16三、內(nèi)部行政行為即“對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”，它是指行政機(jī)關(guān)作出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定。理由：（1）法院對(duì)內(nèi)部行政行為難以進(jìn)行合法性審查。內(nèi)部行政行為是行政機(jī)關(guān)綜合判斷的結(jié)果，涉及自由裁量權(quán)的行使以及內(nèi)部的行政管理的專門性的知識(shí)，法院審查難以勝任。（2）對(duì)內(nèi)部行政行為已設(shè)有內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制（3）不納入受案范圍有利于保障行政效率的實(shí)現(xiàn)（4）內(nèi)部人事管理行為對(duì)政府機(jī)關(guān)外部的公民、法人或其他組織不產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，屬于機(jī)關(guān)自身建設(shè)問題。（5）國(guó)外亦有將內(nèi)部行政行為排除在行政訴訟之外的立法例。如瑞士，關(guān)于任命、晉升等不予受理。17四、終局行政決定行為指法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)作出最終決定的行政行為。這里的法律是指，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定、通過的規(guī)范性文件。分兩類：1、相對(duì)的終局行政裁決。出入境處罰決定；對(duì)省部級(jí)行政機(jī)關(guān)具體行政行為不服。2、絕對(duì)的終局行政裁決?！缎姓?fù)議法》第30條第2款：（1）復(fù)議決定是省級(jí)政府作出的；（2）復(fù)議決定作出的依據(jù)是國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府勘定、調(diào)整行政區(qū)劃或征用土地的決定。18弊端：1、不符合有權(quán)利必有救濟(jì)的行政法原理，容易導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。2、不符合司法最終裁決的法律原則。3、不符合WTO規(guī)則的相關(guān)要求。理由：1.有的行政行為涉及國(guó)家重要機(jī)密，一旦進(jìn)入訴訟，將會(huì)嚴(yán)重危害國(guó)家利益；2.有的行政欣慰不可能或極少可能侵犯相對(duì)人的權(quán)益；3.有的行政行為專業(yè)性極強(qiáng)而且非常復(fù)雜，以至于使法官的審查徒勞無益；4.有的行政行為已有近乎司法程序的行政程序作保障，行政系統(tǒng)內(nèi)部已有充分的公正救濟(jì)手段。19五、抽象行政行為理由：（1）法院的承受能力，法官的素質(zhì)目前恐難勝任。（2）我國(guó)憲法對(duì)抽象行政行為已經(jīng)設(shè)有救濟(jì)途徑。（3）抽象行政行為一般情況下不會(huì)直接侵害相對(duì)人合法權(quán)益，它需要通過具體行政行政行為的轉(zhuǎn)化。法院可在審查具體行政行為時(shí)附帶審查抽象行政行為。（4）抽象行政行為具有較多的政策成分。對(duì)于政策問題，法院不宜介入和審查?！缎姓V訟法》53、64條規(guī)定：規(guī)章以下的抽象行政行為可以附帶審查。20第五十三條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。第六十四條人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。21六、不具備處分性的行政行為沒有處分性，指的是該行為的實(shí)施并不能確定地引起當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)變動(dòng)的法律效果。如果一個(gè)行為不具備處分性，就不屬于具體行政行為，不能納入行政訴訟。（一）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為調(diào)解行為，指行政機(jī)關(guān)主持的，在爭(zhēng)議各方自愿的基礎(chǔ)上，通過行政機(jī)關(guān)的調(diào)停、斡旋等活動(dòng)，促使?fàn)幾h各方達(dá)成協(xié)議，從而解決爭(zhēng)議的行政活動(dòng)。理由：（1）行政調(diào)解雖由行政機(jī)關(guān)主持，但不涉及行政權(quán)力的行使；（2）調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是當(dāng)事人的意思表示；（3）行政調(diào)解所遵循的是自愿原則.22法律規(guī)定的仲裁行為，指的是行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)的組織，根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)依照立法程序制度的法律以及法律性文件，對(duì)當(dāng)事人之間的民事糾紛依照法定程序作出具有法律效力的仲裁的行為。理由：（1）仲裁行為的獨(dú)立性；（2）仲裁是由當(dāng)事人約定的；（3）仲裁具有最終性。23【例2】安某放的羊吃了朱某家的玉米秸，二人爭(zhēng)執(zhí)。安某毆打朱某，致其左眼部青紫、鼻骨骨折，朱某被鑒定為輕微傷。在公安分局的主持下，安某與朱某達(dá)成協(xié)議，由安某向朱某賠償500元。下列說法正確的是：A．安某與朱某達(dá)成協(xié)議后，仍可以對(duì)安某進(jìn)行治安處罰B．如果安某拒不履行協(xié)議，朱某可以直接向法院提起行政訴訟C．如果安某拒不履行協(xié)議，朱某應(yīng)當(dāng)先向區(qū)公安分局的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服再提起行政訴訟D．如果安某拒不履行協(xié)議，朱某可以向法院提起民事訴訟24（二）不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定行政目的，在行政管理過程中采取的通過示范、提供咨詢意見、建議、訓(xùn)導(dǎo)等方式而實(shí)施的一種不具有強(qiáng)制力的行為。理由：行政指導(dǎo)不具有當(dāng)事人必須履行的法律效果，當(dāng)事人可以按照行政指導(dǎo)去做，也可以不按照其指導(dǎo)去做，違法行政指導(dǎo)行為不會(huì)給相對(duì)人帶來不利的法律后果。如名為行政指導(dǎo)行為，實(shí)際卻具有強(qiáng)制力，則可以提起訴行政訴訟。25（三）駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴

的重復(fù)處理行為“重復(fù)處理行為”是指利害關(guān)系人對(duì)業(yè)已確定（通常為已過復(fù)議或訴訟期限）的行政行為提起申訴，有關(guān)行政機(jī)關(guān)維持原行政行為的行為。理由：1、沒有對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的影響，沒有形成新的行政法律關(guān)系；2、如可訴，即事實(shí)上取消了復(fù)議與訴訟的時(shí)效，不利于行政法律關(guān)系的穩(wěn)定。26（四）階段性行政行為指行政機(jī)關(guān)在一個(gè)行政行為尚未最終完成時(shí)作出的階段性處理意見。此時(shí)行政行為尚未最終完成，不可能對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生任何效力，當(dāng)事人也就不能對(duì)其提起行政訴訟，只有在該行政行為最終完成之后，才能對(duì)最后的決定提起行政訴訟。如行政許可中要求補(bǔ)充材料的通知。27【例3】下列當(dāng)事人提起的訴訟，哪些屬于行政訴訟受案范圍？（）A.某造紙廠向市水利局申請(qǐng)發(fā)放取水許可證，市水利局作出不予許可決定，該廠不服而起訴B.食品藥品監(jiān)管局向申請(qǐng)餐飲服務(wù)許可證的李某告知補(bǔ)正申請(qǐng)材料的通知，李某認(rèn)為通知內(nèi)容違法而起訴C.化肥廠附近居民要求環(huán)保局提供對(duì)該廠排污許可證監(jiān)督檢查記錄，遭到拒絕后起訴D.某國(guó)土資源局以建城市綠化帶為由撤回向一公司發(fā)放的國(guó)有土地使用權(quán)證，該公司不服而起訴28第五節(jié)幾類特殊行為的可訴性鑒別一、不作為二、行政裁決行為三、行政合同行為四、準(zhǔn)行政行為五、事實(shí)行為29一、不作為行政主體的行為分為兩類：（1）積極的方式，表現(xiàn)為積極的作為；（2）消極的方式，表現(xiàn)為具體的不作為?！缎姓V訟法》第12條規(guī)定，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不予答復(fù)；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；此外，凡是侵犯相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的不作為，除涉及國(guó)家行為、抽象行為、內(nèi)部行為、法律規(guī)定的終局決定行為等被排除在行政訴訟