第4講公共事業(yè)管理中的組織

第四章公共事業(yè)管理中的組織學(xué)習(xí)要點(diǎn)：政府與公共事業(yè)管理非政府組織與公共事業(yè)管理事業(yè)單位與公共事業(yè)管理

第一節(jié)政府與公共事業(yè)管理一、政府概述1、政府的涵義所謂政府，就是國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，實(shí)際上是國(guó)家代理組織和官吏的總稱。廣義上的政府：立法、行政和司法機(jī)關(guān)狹義上的政府：國(guó)家行政機(jī)關(guān)政府是社會(huì)中“必要的惡”“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是受人照顧最少的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，卻忽視公共的事物；對(duì)于公共的一切，他至多只留心其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物?！?/p>

——亞里士多德“假如人人都是天使，那么這個(gè)社會(huì)將不需要任何政府，假如是天使在統(tǒng)治著人們，那么對(duì)政府的各種內(nèi)外監(jiān)督就沒有必要了。”

——詹姆斯·麥迪遜

“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是經(jīng)濟(jì)衰退的根源?！薄栏窭埂?/p>

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·諾斯什么是政府，政府是如何產(chǎn)生的？在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，政府的概念是與國(guó)家的概念相通用，二者沒有明確的界限。關(guān)于國(guó)家代表觀點(diǎn)：1、社會(huì)共同體論。“國(guó)家是許多家庭及村落的聯(lián)合體，它是為了達(dá)到完善和自治的生活而組織的?！薄獊喞锸慷嗟?、社會(huì)契約論。伊壁鳩魯、格老秀斯、斯賓諾莎、霍布斯、洛克、盧梭等人。3、階級(jí)論。國(guó)家是家庭及其共同財(cái)產(chǎn)所組成的聯(lián)合體，這一聯(lián)合體由最高權(quán)力及理性統(tǒng)治著?！┑?/p>

國(guó)家是社會(huì)發(fā)展到一定階段上的產(chǎn)物；國(guó)家是表示：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無力擺脫這些對(duì)立面。而為使這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益相沖突的階級(jí)，不致在無謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”的范圍以內(nèi)；這種從社會(huì)中產(chǎn)生凌駕于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量，就是國(guó)家。

——恩格斯早期學(xué)者所理解的“政府”是廣義的政府概念，包括立法、行政和司法在內(nèi)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)。而隨后人們逐漸認(rèn)為，政府是在國(guó)家法律的授權(quán)下依法行使國(guó)家行政權(quán)的組織。因此，在政府與國(guó)家概念間不能簡(jiǎn)單劃上等號(hào)。而公共事業(yè)管理上所講的政府是指導(dǎo)狹義的政府概念，即依法行使國(guó)家行政權(quán)的組織。而就我國(guó)看，政府是指從中央到地方的各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。2、政府的基本特性一是公共性；二是階級(jí)性；三是強(qiáng)制性；四是自利性。

3、政府的基本職能和特性“在世界各地，政府正成為人們注目的中心。全球經(jīng)濟(jì)具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展使我們?cè)俅嗡伎缄P(guān)于政府的一些基本問題：它的作用應(yīng)該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做這些事情?！?/p>

——世界銀行：1997世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中政府“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于首先要弄清政府能夠適當(dāng)而且成功地承擔(dān)什么任務(wù)。其次要弄清政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢和人力上的消耗來完成這些專門的任務(wù)?！薄榈铝_·威爾遜

3、政府的基本職能和特性政府職能，是政府依法對(duì)社會(huì)生活諸領(lǐng)域進(jìn)行管理的職責(zé)和功能，通俗地說，就是政府干什么。它揭示了政府管理的基本方向和主要內(nèi)容。政府職能作為國(guó)家基本職能的一個(gè)重要組成部分，是行政機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家通過憲法和法律賦予的行政權(quán)力來實(shí)現(xiàn)的。政府基本職能具有下述特性：第一，整體性。第二，適應(yīng)性。第三，差異性。第四，統(tǒng)一性。第五，動(dòng)態(tài)性。

4、政府職能體系

行政職能體系可以從大的方向上看劃分為行政管理基本職能和行政管理運(yùn)行職能

（1）基本職能（1.1）政治職能政治職能，是維護(hù)國(guó)家政治統(tǒng)治的一項(xiàng)基本職能，它最集中地體現(xiàn)了國(guó)家的階級(jí)性質(zhì)，其核心問題是鞏固國(guó)家政權(quán)。

第一，軍事保衛(wèi)職能第二，外交職能第三，鎮(zhèn)壓和治安職能第四，加強(qiáng)民主建設(shè)職能（1.2）經(jīng)濟(jì)職能

經(jīng)濟(jì)職能是最主要、最基本的職能，它是指政府為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行管理和調(diào)控的職能，通過政府管理經(jīng)濟(jì)的部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理來實(shí)現(xiàn)的。第一，統(tǒng)籌規(guī)劃職能。第二，宏觀調(diào)控職能。第三，信息引導(dǎo)職能。第四，提供公共物品和服務(wù)職能。第五，檢查監(jiān)督職能。（1.3）文化職能第一，制定科學(xué)文化教育發(fā)展的總體戰(zhàn)略、規(guī)劃。制定和頒布重大的科學(xué)文化教育的政策和法規(guī)，組織力量對(duì)重大科技項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)攻關(guān)。第二，指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)科研部門和教育單位有效地貫徹國(guó)家科學(xué)文化教育發(fā)展規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)。有領(lǐng)導(dǎo)有秩序地逐步地展開科技、文化、教育體制的改革，不斷完善有本國(guó)特色的充滿活力的科技、文化、教育體制。發(fā)展科技、文化、教育隊(duì)伍，對(duì)其部門的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行考核、任命、監(jiān)督。第三，加強(qiáng)全民的思想道德建設(shè)。（1.4）社會(huì)職能政府的社會(huì)職能包括社會(huì)保障職能和社會(huì)服務(wù)職能兩大類，這是保持社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)社會(huì)正常秩序的前提條件。具體包括：第一，調(diào)節(jié)社會(huì)分配。這是政府為避免市場(chǎng)失靈而采取的調(diào)節(jié)措施，是保持社會(huì)穩(wěn)定的重要條件。第二，促進(jìn)社會(huì)化服務(wù)體系的建立。即政府通過制定法律法規(guī)、政策扶持等措施，促進(jìn)社會(huì)自我管理能力的不斷提高。第三，組織社會(huì)保障。第四，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源。（2）運(yùn)行職能（2.1）計(jì)劃職能計(jì)劃職能又可稱為決策職能，是行政管理運(yùn)行的首要職能。是指政府為達(dá)到一定的行政目標(biāo)，擬定和抉擇行動(dòng)方案，設(shè)計(jì)具體步驟、方法和途徑等的職能。（2.2）組織職能任何管理目標(biāo)和任務(wù)者要通過一定的組織機(jī)構(gòu)和具體的組織、指揮活動(dòng)才能完成。主要包括對(duì)行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、調(diào)整和有效運(yùn)用，搞好編制管理；對(duì)組織內(nèi)部的職權(quán)劃分和人員配備；對(duì)具體行政工作進(jìn)行有效的指揮、溝通和協(xié)調(diào)；對(duì)組織計(jì)劃目標(biāo)層層分解，并落實(shí)到具體機(jī)構(gòu)和人員。（2.3）協(xié)調(diào)職能

協(xié)調(diào)就是引導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)之間，人員之間建立互相協(xié)調(diào)、互相配合的良好關(guān)系，有效地實(shí)施行政計(jì)劃。它是行政管理運(yùn)行職能的內(nèi)容之一，是有效地利用人、財(cái)、物資源，提高行政效率的重要保證。（2.4）控制職能控制是領(lǐng)導(dǎo)者能夠真正掌握其所管理轄領(lǐng)域內(nèi)工作的局勢(shì)和進(jìn)程，使所屬各個(gè)單位的人員、各個(gè)環(huán)節(jié)的工作，都按照決策的既定目標(biāo)和計(jì)劃，有秩序有節(jié)奏和諧一致地向前推進(jìn)，以便能夠按部就班而且既省開支又省時(shí)間地順利完成決策目標(biāo)所規(guī)定的任務(wù)?！熬鞯牧x務(wù)，首先在于保護(hù)本國(guó)社會(huì)的安全，使之不受其他獨(dú)立社會(huì)的暴行和侵略。君主的第二個(gè)義務(wù)，為保護(hù)人民不使社會(huì)中任何人受其他人的欺侮和壓迫，換言之，就是設(shè)立一個(gè)嚴(yán)正的司法行政機(jī)構(gòu)。君主的第三個(gè)義務(wù)主就是建立和維持某些公共機(jī)關(guān)和公共工程”?！獊啴?dāng)·斯密“資本主義市場(chǎng)中不存在一個(gè)能把私人利益轉(zhuǎn)化為社會(huì)利益的看不見的手，資本主義危機(jī)和失業(yè)不可能消除，只有依靠看得見的手即政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的全面干預(yù)，資本主義國(guó)家才能擺脫經(jīng)濟(jì)蕭條和失業(yè)問題?！薄s翰·M·凱恩斯“政府”這個(gè)詞的詞根來自希臘文，意思是“操舵”。政府的職責(zé)是掌舵而非劃槳，直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長(zhǎng)于劃槳?！狤·S·薩瓦斯世界銀行1997世界發(fā)展報(bào)告中提出政府的五項(xiàng)基本職能：（1）建立法律基礎(chǔ)；（2）保持非扭曲的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；（3）投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施；（4）保護(hù)弱勢(shì)群體；（5）保護(hù)環(huán)境。概括起來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府職能主要包括：

（1）提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)（制度、規(guī)則、框架）；（2）提供公共物品與服務(wù)；（3）保護(hù)共有資源和自然資源；（4）調(diào)解社會(huì)沖突；（5）保護(hù)并維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；（6）調(diào)節(jié)收入分配；（7）保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。（一）政府是公共事業(yè)管理的主體

1、政府的基本屬性和基本職能，從根本上決定了政府是公共事業(yè)管理的當(dāng)然主體。

2、政府是公共事業(yè)管理的核心

其一，政府在一定的公共事業(yè)管理模式形成中起著關(guān)鍵的作用。

其二，政府決定著整個(gè)公共事業(yè)管理的基本范圍、基本性質(zhì)和基本方向。

其三，政府決定著整個(gè)公共事業(yè)管理的體制和運(yùn)行。

其四，政府是公共事業(yè)管理中其他管理主體的管理者。

·二、政府在公共事業(yè)管理中的地位公共事業(yè)管理主體示意圖非營(yíng)利組織政府事業(yè)單位一定的企業(yè)三、公共事業(yè)管理與當(dāng)代中國(guó)政府

社會(huì)管理改革所謂政府的社會(huì)管理，其基本內(nèi)涵是指政府以社會(huì)公平和公正為首要目標(biāo)，通過制定系統(tǒng)的專門的社會(huì)政策和法規(guī)，對(duì)社會(huì)進(jìn)行必要干預(yù)和控制的過程。這里的社會(huì)，主要是指與國(guó)家（政府）相對(duì)的一個(gè)領(lǐng)域，即通常所說的公民社會(huì)。（一）社會(huì)管理改革是當(dāng)前我國(guó)政府管理改革的重點(diǎn)和急需

（二）公共事業(yè)管理體制的建立與公共事業(yè)的發(fā)展直接推動(dòng)政府社會(huì)管理改革的深入★現(xiàn)階段我國(guó)政府的社會(huì)管理改革應(yīng)當(dāng)注意：第一，確立改革目標(biāo)。第二，樹立市場(chǎng)和服務(wù)觀念，轉(zhuǎn)變管理者的指導(dǎo)思想。第三，進(jìn)行社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變，即應(yīng)以公共事務(wù)管理社會(huì)化和市場(chǎng)化為方向，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高服務(wù)質(zhì)量。第四，積極推行“政事分開”，進(jìn)行事業(yè)單位改革。第五，大力培育和管理好非政府組織，促進(jìn)社會(huì)發(fā)育，為政府社會(huì)管理方式改革和構(gòu)建以政府為核心的公共事業(yè)管理體制提高保證。第六，加快社會(huì)公共事務(wù)管理的法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法進(jìn)行公共事業(yè)體制的建構(gòu)和管理。案例分析：

上海頻推社保新政：強(qiáng)勢(shì)政府轉(zhuǎn)型推動(dòng)行政改革在2003年6月，上海在國(guó)內(nèi)率先實(shí)行新聞發(fā)言人制度，宣稱其目的是促進(jìn)政務(wù)公開和信息披露，以滿足社會(huì)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。至2004年，上海又推出打造“透明政府”的行政體制改革，政府15個(gè)部門開始信息公開，一度譽(yù)滿全國(guó)。2006年7月，上海勞動(dòng)和社會(huì)保障局局長(zhǎng)祝均一接受調(diào)查，拉開了新中國(guó)成立以來最大社保資金挪用案的調(diào)查序幕。其后，上海就一直處于全國(guó)乃至世界輿論的風(fēng)口浪尖。至9月下旬，原上海市委書記陳良宇嚴(yán)重違紀(jì)受查，成為當(dāng)年度最能撥動(dòng)人們敏感神經(jīng)的政經(jīng)議題。其間又有一系列高官巨賈紛紛落馬，隨之而來的是大規(guī)模的人事更換?，F(xiàn)任中共上海市委書記韓正在上海“兩會(huì)”上稱，社保案“暴露出我們?cè)谥贫壬嫌腥笔?，管理上有漏洞，監(jiān)督上有缺位”。此番總結(jié)不可謂不深刻，而上海對(duì)社保案的反思仍需繼續(xù)深入。?運(yùn)用政府之力，將多家企業(yè)捏合為集團(tuán)，已成上海經(jīng)濟(jì)的一大特色。進(jìn)入21世紀(jì)，上海在2003年把上海一百、華聯(lián)、友誼、物資四大集團(tuán)重組為全國(guó)最大的商貿(mào)集團(tuán)——百聯(lián)集團(tuán)；2006年，又把農(nóng)工商等五大食品集團(tuán)整合為光明集團(tuán)。?這種行政色彩濃郁的資源整合方式，已日顯局限性?？傎Y產(chǎn)達(dá)700億元的百聯(lián)集團(tuán)規(guī)模雖居全國(guó)第一，但成立以來，每年凈資產(chǎn)收益率都在下降。光明集團(tuán)原有的五家公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)龐雜，跨越多個(gè)行業(yè)，其整合難度更甚于百聯(lián)集團(tuán)。目前上海大型國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)人行列中，不乏局級(jí)乃至市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的身影。政府掌握資源過多，而監(jiān)督力量又顯薄弱，極易滋生腐敗。與之相關(guān)的另一個(gè)現(xiàn)象，則是上海私營(yíng)經(jīng)濟(jì)生存空間狹窄，實(shí)力強(qiáng)勁的民營(yíng)企業(yè)在全國(guó)屈指可數(shù)。?政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已有隱憂。學(xué)界曾把上海的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式形象地稱之為“起吊機(jī)經(jīng)濟(jì)”——通過修橋、修路、蓋房子的固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種通過外延資金投入的經(jīng)濟(jì)，并不能完全激發(fā)其內(nèi)在有效的投資需求，一旦投資放緩，發(fā)展也就受影響。思考：

結(jié)合案例，談?wù)勀銓?duì)我國(guó)政府管理體制改革的認(rèn)識(shí)。

第二節(jié)非政府組織與公共事業(yè)管理一、非政府組織概述（一）國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系1.國(guó)家與社會(huì)關(guān)系思想中的國(guó)家、社會(huì)的基本內(nèi)涵政府是國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，代表著國(guó)家，因而國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中最直接的表現(xiàn)為政府與社會(huì)的關(guān)系，所以，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系通常也稱為政府與社會(huì)的關(guān)系。如何劃分國(guó)家與社會(huì)的界限以及如何界定國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，反映著社會(huì)政治生活中公共領(lǐng)域（publicsphere）和私人領(lǐng)域（privatesphere）、政府與非政府、公共權(quán)威與社會(huì)自治和個(gè)人自由權(quán)利各自范圍和權(quán)重比例關(guān)系。不同觀點(diǎn)無政府主義者主張社會(huì)的完全自治和個(gè)人的絕對(duì)自由，反對(duì)國(guó)家和政府權(quán)威的存在；極權(quán)主義者堅(jiān)持國(guó)家的至高無上，社會(huì)和個(gè)人從屬于國(guó)家。他們分別代表了左右兩種極端化傾向。（1）從時(shí)間的維度上的考查西塞羅：

公元1世紀(jì)提出CivilisSocietas（公民社會(huì)）的含義開始為人們所關(guān)注。在西塞羅那里，它表示一種區(qū)別于部落和鄉(xiāng)村的城市文明共同體。洛克：

第一次將“公民社會(huì)”做為邏輯推演中的一個(gè)分析概念來使用，將其等同于其政治哲學(xué)中從自然狀態(tài)下經(jīng)過訂立契約而形成的政治社會(huì)，這是人類發(fā)展邏輯中的一個(gè)階段，即有政治的階段。洛克雖然已意識(shí)到社會(huì)中的政治領(lǐng)域與非政治領(lǐng)域的區(qū)分，但在他的觀念中，二者同屬于公民社會(huì)。孟德斯鳩：

設(shè)立了分立自治及相互制衡，以建立有利于公民社會(huì)的機(jī)制，指出社會(huì)由政治社會(huì)予以界定，但作為政治社會(huì)的強(qiáng)大的君主制受制于法治，而法治則需按分權(quán)原則獨(dú)立的“中間機(jī)構(gòu)”來加以捍衛(wèi)。黑格爾：

西方社會(huì)歷史上對(duì)政治國(guó)家與公民社會(huì)明確區(qū)分的理論先驅(qū)。他把洛克和孟德斯鳩的觀點(diǎn)融入自己的思想，認(rèn)為公民社會(huì)獨(dú)立于國(guó)家，但在倫理上并不自足，從而需要代表普遍利益的國(guó)家對(duì)其加以救濟(jì)。在他那里，公民社會(huì)的道德地位比較低，代表的是私人特殊利益，“是各個(gè)成員作為獨(dú)立的單個(gè)人的聯(lián)合”。而國(guó)家則代表了普遍利益，是絕對(duì)精神在地上的完美體現(xiàn)，公民社會(huì)是從屬于國(guó)家的，也只有從屬于國(guó)家，才能保證其健康發(fā)展，不致陷入道德淪喪和社會(huì)混亂，因而，黑格爾運(yùn)用公民社會(huì)這個(gè)概念，目的是要抬高國(guó)家的地位。黑格爾雖然也承認(rèn)市民社會(huì)的自治權(quán)利，國(guó)家必須尊重和保護(hù)這一特殊利益，但他認(rèn)為市民社會(huì)是“跟國(guó)家的最高觀點(diǎn)和制度沖突的舞臺(tái)”，致使市民陷入“無聊的激情和幻想的角力場(chǎng)”之中。為了彌補(bǔ)市民社會(huì)的缺陷，就需要“行政權(quán)的全權(quán)代表、擔(dān)任執(zhí)行的國(guó)家官吏以及最高咨議機(jī)關(guān)來照料”，由這些行政官僚組成的“特殊的管理機(jī)關(guān)”從下層來管理市民生活。因此，黑格爾認(rèn)為國(guó)家是市民社會(huì)的基礎(chǔ)，政府是市民社會(huì)的支柱。馬克思：“公民社會(huì)”概念更多的是吸收了黑格爾的用法，用以指稱私人利益關(guān)系領(lǐng)域，“包括各個(gè)個(gè)人在生產(chǎn)力發(fā)展的一定階段上的一切物質(zhì)交往”，“始終標(biāo)志著直接從生產(chǎn)和交往中發(fā)展起來的社會(huì)組織”。馬克思不僅把公民社會(huì)作為與政治國(guó)家相對(duì)應(yīng)的私人活動(dòng)領(lǐng)域這么一個(gè)分析概念來使用，而且將其視作一個(gè)歷史的概念，用以指稱“人類社會(huì)的一個(gè)特定發(fā)展時(shí)期，這個(gè)時(shí)期的本質(zhì)特征是階級(jí)利益的存在”。馬克思批判了黑格爾關(guān)于國(guó)家、政府與社會(huì)的二元論觀點(diǎn)，摒棄了對(duì)公民社會(huì)做倫理上的評(píng)價(jià)，而只對(duì)公民社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系做客觀的分析。他將黑格爾的“絕對(duì)精神——國(guó)家——公民社會(huì)”的分析模式倒了過來，形成“物質(zhì)生產(chǎn)——公民社會(huì)——國(guó)家”的分析模式，不是通過國(guó)家而是通過公民社會(huì)去解說國(guó)家，從而建立起歷史唯物主義體系。

他認(rèn)為，國(guó)家具有一切階級(jí)社會(huì)所共有的一般屬性，即國(guó)家本身同社會(huì)相互矛盾與對(duì)立的基本屬性。從國(guó)家的起源及其與社會(huì)的關(guān)系來看，國(guó)家自始自終都是社會(huì)的對(duì)立物。葛蘭西：出于對(duì)馬克思主義過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)因素的糾正，意大利馬克思主義理論家葛蘭西主張重新理解公民社會(huì)，他把公民社會(huì)重新界定為制定和傳播意識(shí)形態(tài)特別是統(tǒng)治階級(jí)意識(shí)形態(tài)的各種私人的民間的機(jī)構(gòu)，包括教會(huì)、學(xué)校、新聞?shì)浾摍C(jī)關(guān)、文化學(xué)術(shù)團(tuán)體、工會(huì)、政黨等。

哈貝馬斯：將公民社會(huì)理論大大推進(jìn)了一步，認(rèn)為公民社會(huì)是獨(dú)立于國(guó)家的私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域。他認(rèn)為，私人領(lǐng)域指以市場(chǎng)為核心的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，公共領(lǐng)域指社會(huì)文化生活領(lǐng)域。哈貝馬斯特別強(qiáng)調(diào)公共領(lǐng)域的價(jià)值，認(rèn)為它正遭受商業(yè)化原則和技術(shù)政治的侵害，使得人們自主的公共生活越來越萎縮，人們變得孤獨(dú)、冷漠。他主張重建非商業(yè)化、非政治化的公共領(lǐng)域，讓人們?cè)谧灾鞯慕煌兄匦掳l(fā)現(xiàn)人的意義與價(jià)值。（2）關(guān)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式國(guó)家管控社會(huì)模式社會(huì)自治模式小政府大社會(huì)模式強(qiáng)政府強(qiáng)社會(huì)模式合作模式

（3）什么是公民社會(huì)與“自然狀態(tài)”社會(huì)各自為政的情形不同，公民社會(huì)（CivilSociety）是以共同利益和價(jià)值觀為基礎(chǔ)通過契約形式組織起來的人群共同體?！肮裆鐣?huì)”實(shí)際上就是社會(huì)團(tuán)體，屬于“社會(huì)管理”范疇。與官方的組織機(jī)構(gòu)相比較，公民社會(huì)屬于民間組織。

公民社會(huì)既不是家庭，也不是國(guó)家，更不是市場(chǎng)，而是介于家庭、國(guó)家、市場(chǎng)之間的一個(gè)空間。它不完全是私人的，因此被冠以“公民”；它也不屬于國(guó)家與市場(chǎng)，因此被叫做“社會(huì)”；基于前兩者，這個(gè)空間就被人叫做“公民社會(huì)”。簡(jiǎn)言之，公民社會(huì)可以是國(guó)家、家庭以及市場(chǎng)組織以外的任何組織，其中很小很小一部分是近年來人們熟知的所謂“非政府組織”（如環(huán)保團(tuán)體、人權(quán)團(tuán)體等具有倡導(dǎo)性功能的組織）；更大的一部分是“非營(yíng)利組織”（如非營(yíng)利的學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等社會(huì)服務(wù)組織，醫(yī)師協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)、工程師協(xié)會(huì)之類的專業(yè)團(tuán)體）；還有更大一塊是“草根組織”（如讀書會(huì)、足球俱樂部、氣功協(xié)會(huì)、觀鳥協(xié)會(huì)、集郵協(xié)會(huì)、釣魚協(xié)會(huì)等休閑群體）。

3、社會(huì)自我管理及其國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)現(xiàn)代公民社會(huì)思想從強(qiáng)調(diào)區(qū)別到強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)與國(guó)的合作互補(bǔ)關(guān)系

2、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基本思想內(nèi)涵

實(shí)踐表明，如果一個(gè)國(guó)家的社會(huì)結(jié)構(gòu)是社會(huì)個(gè)體與政府之間存在一個(gè)健全的社會(huì)自我管理層，就能既溝通政府與社會(huì)各方面的聯(lián)系，也能保證政府與社會(huì)各司其職、各負(fù)其責(zé)，避免政府管不該管的事務(wù)。這樣，一方面降低政府成本，使政府高效率地集中在政治管理和宏觀決策方面，另一方面也能發(fā)揮社會(huì)自身的積極作用，使社會(huì)管理得更好。政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，將極大地促進(jìn)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的發(fā)展。政府與社會(huì)的關(guān)系表明，社會(huì)中介組織是公民社會(huì)內(nèi)部事務(wù)管理的承擔(dān)者。社會(huì)中介組織對(duì)公民社會(huì)的自我管理，主要是通過向上（即國(guó)家）表達(dá)公眾要求，維護(hù)公眾的權(quán)益，又向下通過經(jīng)營(yíng)盈利性事務(wù)，或承擔(dān)公益性事務(wù)服務(wù)于公眾的需求，同時(shí)，還向社會(huì)轉(zhuǎn)達(dá)信息，溝通政府與社會(huì)各方面的聯(lián)系。社會(huì)中介組織以盈利與否為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為盈利性中介組織和非盈利性中介組織。

4、社會(huì)自我管理的事務(wù)類別劃分及其與公共事業(yè)管理的關(guān)系★盈利性社會(huì)中介組織所謂盈利性社會(huì)中介組織，是指以盈利為目標(biāo)從事社會(huì)管理或服務(wù)工作的中介組織，如職業(yè)介紹所、證券交易所、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所等?！锓怯陨鐣?huì)中介組織所謂非盈利性社會(huì)中介組織，即不以盈利為目的從事社會(huì)管理或服務(wù)的中介組織，如各種志愿者組織、失業(yè)救濟(jì)基金會(huì)、環(huán)保協(xié)會(huì)，以及非營(yíng)利的教育、衛(wèi)生、科學(xué)、文化機(jī)構(gòu)等，另外，非營(yíng)利的律師事務(wù)所等也屬于這一中介組織類別。從中國(guó)的歷史演變來看，國(guó)家與社會(huì)的高度一體性以及國(guó)家權(quán)力至高無上是中國(guó)政治結(jié)構(gòu)的主要特點(diǎn)，因此，一元主義和全能主義國(guó)家被視為中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基本模式。

建國(guó)初期在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系上一直是持一種“非此即彼”的邏輯，實(shí)際上是突出國(guó)家的地位，壓制社會(huì)的正常發(fā)展。改革開放以來，隨著傳統(tǒng)單位制的解體，國(guó)家與社會(huì)高度融合的鐵板狀態(tài)逐漸被打破。市場(chǎng)化的推進(jìn)，造就了代表不同利益的主體，激發(fā)了社會(huì)的活力，社會(huì)對(duì)國(guó)家的依附關(guān)系逐漸減弱，社會(huì)的自治性、多元化、矛盾開始顯現(xiàn)。如何創(chuàng)新社會(huì)管理及構(gòu)建新型的國(guó)家社會(huì)關(guān)系成為現(xiàn)實(shí)問題。（二）非營(yíng)利組織非營(yíng)利組織（NPO，也被稱為NGO，第三部門）通常指的是不以營(yíng)利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動(dòng)的非政府的社會(huì)組織。特性：1.非營(yíng)利性（1）不以營(yíng)利為目的。（2）不能進(jìn)行剩余收入（利潤(rùn)）的分配（分紅）。只能用于組織所開展的各種社會(huì)活動(dòng)和自身發(fā)展。（3）不能將組織的資產(chǎn)以任何形式轉(zhuǎn)讓為私人財(cái)產(chǎn)。資產(chǎn)不屬于組織所有，也不屬于捐贈(zèng)者，它們是一定意義上的“公益或互益資產(chǎn)”，屬于社會(huì)。2.非政府性（1）獨(dú)立的自治組織。（2）民間組織。（3）屬于競(jìng)爭(zhēng)性的公共部門。3.志愿公益性或互益性（1）志愿者和社會(huì)捐贈(zèng)是非營(yíng)利組織的重要社會(huì)資源。（2）非營(yíng)利組織活動(dòng)的社會(huì)公開性或透明性。（3）提供兩種類型的競(jìng)爭(zhēng)性公共物品：一是提供給社會(huì)不特定多數(shù)成員的“公益性公共物品”，難以界定受益者；二是提供給社會(huì)中某一部分特定成員的“互益性公共物品”，如行業(yè)互助、會(huì)員福利，能夠界定受益者。教材中關(guān)于非政府組織的概念及其特征1、非政府組織的概念所謂非政府組織，就是依靠社會(huì)權(quán)力，以增進(jìn)社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)的非官方的非營(yíng)利的社會(huì)組織，顯然，社會(huì)組織中從事社會(huì)公共事務(wù)管理和服務(wù)的非營(yíng)利的社會(huì)中介組織，就是非政府組織。2、非政府組織的特征一是組織性，也稱正規(guī)性。指必須具有正式注冊(cè)的合法身份，有法人資格，即民事責(zé)任能力，而在組織內(nèi)部，則有成文章程、制度，有固定的組織形式和人員等二是民間性，又稱非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隸屬于政府或受其支配，在體制上是獨(dú)立于政府的，而且，其決策層也不是由政府官員控制的董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。

三是非營(yíng)利性。指組織不以營(yíng)利為目的，不進(jìn)行利潤(rùn)分配。四是自治性。指有獨(dú)立的決策與行使能力，既不受制于政府，也不受制于企業(yè)及其他非政府組織。同時(shí)，能夠進(jìn)行組織的自我管理。五是自愿性。指成員參與組織，以及組織的資源集中不是強(qiáng)制性的，而是自愿和志愿性的。六是非政治性。指組織的目標(biāo)和手段在服務(wù)社會(huì)上高度統(tǒng)一，不參加競(jìng)選等政治活動(dòng)，即不是政黨組織，社會(huì)領(lǐng)域是其活動(dòng)范圍。七是非宗教性。指不開展傳教等宗教活動(dòng)，在組織目標(biāo)和活動(dòng)中都不具有宗教色彩，是非宗教組織，從而區(qū)別于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教組織。在西方，非營(yíng)利組織已成為公共事務(wù)治理中的“關(guān)鍵加入者”和政府的合作伙伴。他們不僅提升了政府的管理形象，也為政府的合法性注入了新的資本，更為重要的是，它壯大了公民社會(huì)，提高了社會(huì)自治程度。作用：（1）提供服務(wù)。（2）社會(huì)溝通。（3）社會(huì)評(píng)價(jià)。（4）社會(huì)仲裁。（5）影響決策。（6）民主價(jià)值的訓(xùn)練營(yíng)。盡管非營(yíng)利組織在公共治理中承擔(dān)了重要作用，但也存在難以克服的缺陷：(1)非獨(dú)立性。許多國(guó)家的非營(yíng)利組織的經(jīng)費(fèi)開支直接來源于政府，各種非營(yíng)利組織日益專業(yè)，許多工作人員不再是志愿者而是職業(yè)受薪者，成為類似的職業(yè)官僚，志愿人員缺乏必要的專業(yè)知識(shí)和培訓(xùn)。(2)財(cái)力不足。缺少有效的資金來源。(3)志愿失靈。慈善不足、慈善的特殊主義、慈善的家長(zhǎng)制作風(fēng)、慈善的業(yè)余主義。(4)管理問題。人力資源狀況、透明度、監(jiān)督、與外界的關(guān)系等。在社會(huì)生活領(lǐng)域中，政府和非政府組織不僅僅是相互補(bǔ)充關(guān)系，而且是互助合作的伙伴關(guān)系，在這種關(guān)系中，高度合作和相互支持是最重要的。……一般說來，在部門之間建立了合作關(guān)系的地方，非營(yíng)利部門的規(guī)模會(huì)比較大，而且公民社會(huì)更發(fā)達(dá)；而在缺乏合作的地方，兩者都不會(huì)發(fā)達(dá)。——萊斯特·薩拉蒙

“參加合唱團(tuán)和觀鳥俱樂部、研究俱樂部，能夠使自己學(xué)會(huì)自律和享受合作成功的快樂?！薄_伯特·帕特南“一個(gè)民主國(guó)家的居民，如果沒有為政治目標(biāo)而結(jié)社的權(quán)利和要求，其自主性就會(huì)有危險(xiǎn)，但他們可以在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保有他們的財(cái)富和知識(shí)。但如果他們?cè)谌粘Ｉ钪袥]有養(yǎng)成集體行動(dòng)的習(xí)慣，文明本身就處于危險(xiǎn)之中。”——托克維爾資金來源：服務(wù)收費(fèi)、捐贈(zèng)、政府補(bǔ)貼相關(guān)調(diào)查顯示，在任何一個(gè)國(guó)家，私人捐款的比率最高不會(huì)高出26%。平均而言，在社團(tuán)組織的收入總額中，只有10.5%是來自私人慈善捐款（這其中主要是個(gè)人捐款，基金會(huì)和公司捐款相比很少）。收入來源主要來自其他：幾乎一半（48.2%）是來自產(chǎn)品銷售和服務(wù)費(fèi)，另外41.3%則來自政府。

澳大利亞、芬蘭、日本和美國(guó)等，特點(diǎn)是私人捐款比較多，美國(guó)是此類模式的典型。但即使私人捐款在美國(guó)比在其它任何國(guó)家都更重要，它也決不是非營(yíng)利部門收入的主要來源。在德國(guó)和法國(guó)等歐洲大國(guó)，政府補(bǔ)貼分別占非營(yíng)利部門收入總額的64.3%和57.8%。在比利時(shí)，非營(yíng)利部門支出的近80%是由政府資助的。在瑞典，非營(yíng)利組織的收入有2/3以上來源于政府。瑞士是地方分權(quán)的典型例子，但就非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)而言，它卻幾乎完全依靠政府撥款。中國(guó)非營(yíng)利組織包括：社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、未登記或轉(zhuǎn)登記團(tuán)體（工商注冊(cè)）、事業(yè)單位、人民團(tuán)體。

1.事業(yè)單位事業(yè)單位是我國(guó)特有的提法。特指我國(guó)從事事業(yè)活動(dòng)的社會(huì)組織。1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中規(guī)定，“本條例所稱的事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織?！毙再|(zhì)：公益性、國(guó)有制（利用國(guó)有資產(chǎn)成立）、獨(dú)立法人、部分事業(yè)單位享有行政主體資格、服務(wù)實(shí)體事業(yè)單位現(xiàn)狀：資產(chǎn)閑置率在15-20%，閑人占總?cè)藬?shù)的30%以上。

2.民辦非企業(yè)單位

民辦非企業(yè)單位就是過去所稱的民辦事業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人，利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。即政府以外的單位和個(gè)人興辦、且利用的是非國(guó)家資產(chǎn)。性質(zhì)：民間性、非營(yíng)利性、社會(huì)性、獨(dú)立性、實(shí)體性（活動(dòng)特點(diǎn)是連續(xù)的、經(jīng)常的，組織結(jié)構(gòu)具有實(shí)體性）民辦非企業(yè)單位活動(dòng)小于事業(yè)單位活動(dòng)領(lǐng)域的原因：一是國(guó)家政策對(duì)民辦非企業(yè)單位活動(dòng)還存在一定的限制，包括新聞、廣播電視、氣象等公共事業(yè)領(lǐng)域目前尚未全部向社會(huì)放開。二是作為新生事物，民辦非企業(yè)為法律法規(guī)承認(rèn)時(shí)間不長(zhǎng)，活動(dòng)領(lǐng)域小。

3.社會(huì)團(tuán)體

社會(huì)團(tuán)體是指中國(guó)公民根據(jù)自愿組成的、為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織，如各種慈善會(huì)、基金會(huì)、學(xué)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、研究會(huì)等。從法律的角度來看，著名學(xué)者康曉光把目前實(shí)際存在的社團(tuán)分為四類：1）合法登記注冊(cè)的社團(tuán)，2）無法人地位的次級(jí)社團(tuán)，即掛靠在合法登記的社團(tuán)之下，實(shí)際上獨(dú)立開展活動(dòng)的社團(tuán)，3）以企業(yè)法人身份在工商管理部門注冊(cè)的社團(tuán)，4）不進(jìn)行注冊(cè)的“非法”社團(tuán)，如各種以“沙龍”、“論壇”、“俱樂部”名義活動(dòng)的團(tuán)體（康曉光1997：630）。社團(tuán)歸為三類：注冊(cè)社團(tuán)、掛靠社團(tuán)（包括企業(yè)名義之下的社團(tuán)）、非法社團(tuán)。

當(dāng)前的政策：1.雙重管理2.分級(jí)管理和非競(jìng)爭(zhēng)性3.優(yōu)惠政策問題：1.政社不分2.經(jīng)費(fèi)不足3.能力不足4.法制的缺陷*社團(tuán)的合法性在理解社團(tuán)的實(shí)際狀況的時(shí)候，合法性（legitimacy）是一個(gè)比“合法”（legality）更優(yōu)的范疇?！昂戏ㄐ浴笔且粋€(gè)內(nèi)涵非常復(fù)雜的概念。它的形容詞legitimate（合法的或具有合法性的）的詞典意思包括：1）根據(jù)法律的，符合法律的；2）與既定的規(guī)章、原則、標(biāo)準(zhǔn)相一致的；3）合法婚姻所生的；4）符合推理規(guī)則的，有邏輯的，并因而有效力的；5）以繼承權(quán)的原則為依據(jù)的；6）正當(dāng)?shù)模╦ustified）；7）正常的或通常類型的?！昂戏ㄐ浴备拍畋挥脕肀砻骶哂羞@些屬性。概括地說，“合法性”表明某一事物具有被承認(rèn)、被認(rèn)可、被接受的基礎(chǔ)，至于具體的基礎(chǔ)是什么（如某條法律、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)或邏輯），則要看實(shí)際情境而定。韋伯所謂的合法秩序（alegitimateorder）是由道德、宗教、習(xí)慣（custom）、慣例（convention）和法律（law）等構(gòu)成的（萊因斯坦1998：38）。那些由專門人員和機(jī)構(gòu)保證人們遵從的規(guī)則是法律，社會(huì)自然遵守的規(guī)則是慣例。合法性是指符合某些規(guī)則，而法律只是其中一種比較特殊的規(guī)則，此外的社會(huì)規(guī)則還有規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、原則、典范以及價(jià)值觀、邏輯等等。因此，合法性的基礎(chǔ)可以是法律程序，也可以是一定的社會(huì)價(jià)值或共同體所沿襲的先例。中國(guó)當(dāng)前的社團(tuán)的合法性資源除了法律，主要還有政治、行政和社會(huì)文化傳統(tǒng)。一個(gè)社團(tuán)可能只在其中的一個(gè)領(lǐng)域獲得了合法性，也可能在四個(gè)領(lǐng)域都獲得了合法性。也就是說，一些社團(tuán)獲得了比較完全的合法性，一些社團(tuán)只獲得了局部或部分的合法性。在1989年的《社會(huì)團(tuán)體管理暫行條例》頒行以后，社團(tuán)的法律合法性才正式開始成為明確的要求，而在1997年的社團(tuán)清理、整頓和1998年的《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》公布以后，社團(tuán)的法律合法性終于成為硬性的要求。在法律合法性的強(qiáng)制性逐漸形成但還留有太大的余地的情況下，社團(tuán)是通過滿足政治、行政、社會(huì)文化的合法性要求而被納入社會(huì)秩序的。近年來，關(guān)于放松社團(tuán)登記門檻限制的呼聲不絕于耳，盡管如此，民政部2005年明確表示“雙重管理不變，登記門檻不降”。針對(duì)社團(tuán)登記門檻高的問題，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府開始扮演“第一行動(dòng)集團(tuán)”的角色，進(jìn)行制度創(chuàng)新的探索。比如，上海市2000年在部分市區(qū)推行以街道作為社區(qū)社團(tuán)的業(yè)務(wù)主管單位。2002年設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署。2004年深圳成立行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署充當(dāng)各行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管部門。廣東省《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》明確，從2012年7月1日起，除特別規(guī)定、特殊領(lǐng)域外，將社團(tuán)的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，社團(tuán)直接向民政部門申請(qǐng)成立，無須業(yè)務(wù)主管單位前置審批程序。2011年，北京市推出破解社團(tuán)登記難的新辦法：工商經(jīng)濟(jì)、公益慈善、社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)這四大類社會(huì)組織，可由民政部門直接申請(qǐng)登記，由民政部門兼任業(yè)務(wù)主管部門或幫助尋找合適的業(yè)務(wù)主管部門。

地方層面的誘致性制度變遷，有望成為減少全國(guó)社會(huì)組織登記門檻限制，規(guī)范行業(yè)管理的政策先導(dǎo)。當(dāng)前，這種政策跡象已經(jīng)日益顯現(xiàn)。2011年，民政部釋放出很多寬松的、積極的政策信號(hào)，比如明確對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織，由民政部門履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能，開始降低這三類組織的登記門檻。*社團(tuán)與政府及社會(huì)的關(guān)系社團(tuán)不但面臨登記注冊(cè)困難，而且難以獲得政府的支持，甚至?xí)獾降胤秸拇驂骸?/p>

清華大學(xué)鄧國(guó)勝教授的調(diào)查研究顯示，中國(guó)環(huán)保NGO在總分為10的發(fā)展環(huán)境條件（社會(huì)認(rèn)知度與支持度、登記注冊(cè)制度、參與渠道、政府扶持）的得分僅為3.91分，處于較低的水平。

廈門PX事件市民要求當(dāng)?shù)豊GO綠十字組織游行、媒體對(duì)其負(fù)責(zé)人馬天南采訪以便發(fā)出環(huán)保NGO的聲音時(shí)，遭到馬天南的拒絕。原因在于，“她希望組織能生存下去”，“綠十字經(jīng)過百折千回終于能夠在2007年8月獲得民政局注冊(cè)，跟其在PX事件中的謹(jǐn)慎有關(guān)”。在廈門PX被曝光的早期，馬天南曾將《中國(guó)青年報(bào)》關(guān)于《106位全國(guó)政協(xié)委員簽名提案——建議廈門一重化工項(xiàng)目遷址》報(bào)道轉(zhuǎn)載到自己的網(wǎng)站，結(jié)果兩天后，就接到有關(guān)部門打來的電話，威脅讓她把報(bào)道撤下來。“我轉(zhuǎn)載的并不是地?cái)傂?bào)，而是《中國(guó)青年報(bào)》這樣全國(guó)性的大報(bào)紙。”馬天南辯解。“你的網(wǎng)站還沒有注冊(cè)，我們可以隨時(shí)把它關(guān)了?！睂?duì)方回應(yīng)?！叭珖?guó)有那么多沒有注冊(cè)的網(wǎng)站，為什么偏偏關(guān)我的？”“你必須撤下來，否則就把你網(wǎng)站關(guān)了。”馬天南只能照辦，之后在論壇上出現(xiàn)任何關(guān)于PX項(xiàng)目的帖子，她都刪除，超過24小時(shí)不刪除就會(huì)給自己帶來麻煩。

怒江建壩事件由于“云南大眾流域”（云南方面環(huán)保NGO）對(duì)怒江建壩的強(qiáng)烈反對(duì)，其領(lǐng)導(dǎo)人于曉剛受到了組織合法性、人身自由等多方面力量的“威脅”：怒江事件發(fā)生后，在“大眾流域”年審十天前于曉剛接到通知，年審報(bào)告不合格，需要重新提交。于曉剛在2005年初去緬甸開會(huì)，但到機(jī)場(chǎng)被工作人員以經(jīng)濟(jì)問題為由扣下所有證件和手提電腦，限定其兩年內(nèi)不能出國(guó)。

二、非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位作用（一）非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位和作用1、非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位非政府組織是公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)必要的組成部分且是公共事業(yè)管理的主體。非政府組織是公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供過程中的必然參與者。

2、非政府組織在公共事業(yè)管理中的作用第一，非政府組織是微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者，也就是公共事業(yè)管理的必然主體。第二，非政府組織能提高公共物品的供給效率。第三，非政府組織能較好地滿足社會(huì)多元化的需求。此外，如從整個(gè)現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行來看，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，還具有擴(kuò)大就業(yè)渠道，增強(qiáng)社會(huì)保障制度能力，以及提高公民民主意識(shí)，增加社會(huì)公民化程度等作用。

三、當(dāng)代中國(guó)公共事業(yè)管理中的非政府組織（一）我國(guó)非政府組織的興起

伴隨著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的展開和深入，回應(yīng)著新型公共事業(yè)發(fā)展，我國(guó)的非政府組織應(yīng)運(yùn)而生，承擔(dān)起了特定的公共事業(yè)領(lǐng)域中的公共服務(wù)和管理任務(wù)。

第一、非政府組織自身存在的問題方面：一是身份不清。二是非政府組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性。此外，還有一些組織傳播封建迷信，滋生不穩(wěn)定因素。第二、與非政府組織相關(guān)的政策實(shí)施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境方面：一是在對(duì)非政府組織的基本政策的實(shí)施一定程度上存在培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記管理而疏過程監(jiān)督的現(xiàn)象。二是與包括非政府組織在內(nèi)的整個(gè)民間組織相關(guān)的法律過于簡(jiǎn)略、薄弱。（二）當(dāng)前我國(guó)非政府組織的不足（三）我國(guó)非政府組織改革發(fā)展的基本取向一是在社會(huì)領(lǐng)域推進(jìn)“政社分開”；二是重點(diǎn)在資金方面進(jìn)行必要的資助。

第一，從培育非政府組織來看，現(xiàn)階段政府有兩項(xiàng)主要的工作：第二，從加強(qiáng)對(duì)非政府組織的監(jiān)督管理看，現(xiàn)階段政府要重點(diǎn)抓好兩方面的工作：一方面，是逐步完善有關(guān)非政府組織的尤其是其活動(dòng)的民事法律法規(guī)。另一方面，是在逐步完善有關(guān)法律法規(guī)的過程中,通過依法行政和強(qiáng)化法律追懲的制度建設(shè)，將監(jiān)督管理的重點(diǎn)放在過程管理上，對(duì)非政府組織運(yùn)行的規(guī)范化及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。第三節(jié)事業(yè)單位與公共事業(yè)管理

一、事業(yè)單位及事業(yè)單位管理體制概述

（一）事業(yè)單位的基本界定、類別和特征1、事業(yè)單位的規(guī)范性定義2005年《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》中指出，事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會(huì)福利、救助減災(zāi)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、技術(shù)推廣與實(shí)驗(yàn)、公用設(shè)施管理、物資倉儲(chǔ)、監(jiān)測(cè)、勘探與勘察、測(cè)繪、檢驗(yàn)檢測(cè)與鑒定、法律服務(wù)、資源管理事務(wù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督事務(wù)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督事務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)、公證與認(rèn)證、信息與咨詢、人才交流、就業(yè)服務(wù)、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織?，F(xiàn)有事業(yè)單位按照職能可以劃分為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性、社會(huì)公益性、行政管理性、行政與公益混合性四類。

（1）教育事業(yè)單位（2）衛(wèi)生事業(yè)單位（3）農(nóng)業(yè)事業(yè)單位（4）科技事業(yè)單位（5）文化事業(yè)單位（6）體育事業(yè)單位（7）城市公用事業(yè)單位（8）交通事業(yè)單位（9）社會(huì)福利事業(yè)單位（10）機(jī)關(guān)后勤服務(wù)事業(yè)單位（11）社會(huì)中介事業(yè)單位此外，還有氣象、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢測(cè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管、電力監(jiān)管等各類獨(dú)立監(jiān)管單位。2、事業(yè)單位的類別：3.事業(yè)單位的主要特性：

第一，服務(wù)性第二，公益性第三，實(shí)體性第四，公有性4.事業(yè)單位資金供給方式事業(yè)單位資金供給方式全額撥款差額撥款經(jīng)費(fèi)自理其他關(guān)于目前事業(yè)單位規(guī)模沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)。一說認(rèn)為，目前大約有130萬個(gè)，公共服務(wù)人員近4000萬。二說認(rèn)為，目前，全國(guó)共有事業(yè)單位126萬個(gè)，從業(yè)人員約2900萬人。僅次于企業(yè)的第二大法人組織。其中，教育事業(yè)單位48萬個(gè)，人員1400萬，約占事業(yè)單位人員總數(shù)的50%；衛(wèi)生事業(yè)單位10萬個(gè)，人員400萬，約占事業(yè)單位人員總數(shù)的15%。從事業(yè)單位行政層級(jí)看，中央所屬約占4%，省屬約占16%，地市屬約占20%，縣屬約占45%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬約占15%。各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出占政府財(cái)政支出的30％以上，其中事業(yè)單位人員的工資占整個(gè)財(cái)政支付工資的60%以上。5.事業(yè)單位登記管理事業(yè)單位由縣級(jí)以上人民政府及有關(guān)主管部門批準(zhǔn)成立后，應(yīng)當(dāng)依法登記或者備案?？h級(jí)以上各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)所屬的事業(yè)單位登記管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施事業(yè)單位的登記管理工作。事業(yè)單位實(shí)行分級(jí)登記管理。事業(yè)編制不同于行政編制，行政編制由中央統(tǒng)一管理，統(tǒng)一下達(dá)給各省區(qū)市和中央各部門，事權(quán)在中央；事業(yè)單位的設(shè)立和事業(yè)編制的核定，事權(quán)在各級(jí)政府，即從中央到縣都有自主設(shè)立事業(yè)單位和核定事業(yè)編制的權(quán)力。事業(yè)單位的成立應(yīng)當(dāng)具備法人條件：（1）經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立。（2）有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所。（3）有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的從業(yè)人員。（4）有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)來源。（5）能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。申請(qǐng)事業(yè)單位法人登記，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交下列文件：（1）登記申請(qǐng)書；（2）審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件；（3）場(chǎng)所使用權(quán)證明；（4）經(jīng)費(fèi)來源證明；（5）其他有關(guān)證明文件。登記管理機(jī)關(guān)對(duì)符合法定條件的事業(yè)單位登記或者備案申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)核準(zhǔn)登記或者備案，并向其頒發(fā)《事業(yè)單位法人證書》?！妒聵I(yè)單位法人證書》是事業(yè)單位法人資格的唯一合法憑證。未取得《事業(yè)單位法人證書》的事業(yè)單位不得以事業(yè)法人名義開展活動(dòng)。事業(yè)單位應(yīng)在核準(zhǔn)登記或者備案的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展活動(dòng)。

（二）事業(yè)單位管理體制的內(nèi)涵與特點(diǎn)

1、事業(yè)單位管理體制的基本內(nèi)涵

事業(yè)單位管理體制，是為了有效對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行管理，使之更好地提供事業(yè)產(chǎn)品即必須的公共服務(wù)，保障和發(fā)展公共利益，國(guó)家通過相關(guān)的法律法規(guī)等而形成的一整套有關(guān)政府對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行管理的各種制度和行為規(guī)范的總和。指計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成，并且目前雖經(jīng)一定改革但總體上還保留其特征的事業(yè)單位管理體制。

2、事業(yè)單位管理體制的特點(diǎn)特點(diǎn)表現(xiàn)為以下三方面：其一、政府辦事業(yè)，即事業(yè)單位主要由各級(jí)政府及其工作部門直接舉辦；其二、政府管事業(yè)，即事業(yè)單位的管理和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)均由其主管的政府部門直接控制；其三、政府養(yǎng)事業(yè)，即經(jīng)費(fèi)開支均由國(guó)家財(cái)政撥付。3、事業(yè)單位管理體制下事業(yè)單位運(yùn)作的特點(diǎn)

第一、事業(yè)單位活動(dòng)的非經(jīng)濟(jì)性和政治性；第二、事業(yè)的活動(dòng)由國(guó)家直接負(fù)責(zé)；第三、事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政供給；第四、整個(gè)事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。

政府既是事業(yè)單位的所有者、經(jīng)營(yíng)者，又是事業(yè)單位的行政管理者和運(yùn)行指揮者，政府同時(shí)兼任了“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，擴(kuò)大了政府的事業(yè)職能范圍。事業(yè)單位是作為政府部門的附屬物或延長(zhǎng)線而存在的。同時(shí)事業(yè)單位具有相應(yīng)的行政級(jí)別，尤其是事業(yè)單位的財(cái)務(wù)制度、人事制度、社會(huì)福利制度等都與行政機(jī)構(gòu)相似，導(dǎo)致和強(qiáng)化了事業(yè)單位機(jī)構(gòu)性質(zhì)的行政化，造成政事不分和政事的一體性。二、事業(yè)單位改革的必要性及目標(biāo)取向

（一）事業(yè)單位及其管理體制改革的必要性

1、現(xiàn)階段事業(yè)單位在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的地位

2、事業(yè)單位本身存在的問題（1）事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出大，人頭費(fèi)比例高，使國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)十分沉重。（2）社會(huì)效益不高，官僚作風(fēng)嚴(yán)重。（3）與經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)合不緊密。（4）內(nèi)部機(jī)制不活。

（5）各種吃空餉、招聘貓膩問題。3、事業(yè)單位管理體制存在的問題

（1）投資主體單一；（2）法人地位不實(shí)；（3）布局結(jié)構(gòu)不合理，資源浪費(fèi)嚴(yán)重；（4）政事不分的格局沒有打破，管理手段不適應(yīng)。事業(yè)單位改革事業(yè)單位內(nèi)部凸顯“分配不公”（一）編外人員目前，在我國(guó)各級(jí)政府部門和事業(yè)單位中，編外用人十分普遍。特別是基層政府的一些執(zhí)法部門(如各地公安局普遍使用編外人員協(xié)助執(zhí)法，名曰“協(xié)管員”，各地城市行政管理執(zhí)法局即城管，也普遍使用編外人員協(xié)助執(zhí)法)普遍使用編外人員，導(dǎo)致吃財(cái)政飯的人有增無減(有些單位的編外人員收入不是財(cái)政發(fā)的，而是由這些單位通過“創(chuàng)收”或“其他渠道籌資”解決)。（二）編外用人情況

一是編外用人已經(jīng)成為一個(gè)普遍現(xiàn)象。目前，除極少數(shù)職能弱化、財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足且沒有創(chuàng)收能力的單位外，編外用人已經(jīng)成為各種類型事業(yè)單位的常態(tài)現(xiàn)象。

二是編外人員在事業(yè)單位發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。相當(dāng)一部分編外人員處于核心業(yè)務(wù)崗位。（三）編外法規(guī)依據(jù)據(jù)了解，政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位使用編外人員現(xiàn)已通過“合法”手段來實(shí)現(xiàn)，即目前《勞動(dòng)合同法》所規(guī)定的勞務(wù)派遣用工方式。目前，如下崗位在政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位中被以勞務(wù)派遣方式使用：1、管理類：包括文秘、檔案管理、宣傳報(bào)道員、辦公室行政管理等。2、技術(shù)類：教師、護(hù)士、記者、駕駛員等。3、后勤類：保潔工、食堂廚師等。

（四）編外人員管理編外用人管理混亂，編外人員的各項(xiàng)權(quán)益得不到有效保護(hù)。一句話，編外人員更多的是履行義務(wù)，卻沒有相應(yīng)的權(quán)利保障?！逼湟唬幫馊藛T的基本工資低于編內(nèi)人員，且缺乏必要的增長(zhǎng)機(jī)制。其二，編外人員社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)較低，退休后的養(yǎng)老保障水平低于編內(nèi)人員。其三，編外人員專業(yè)技術(shù)職務(wù)和行政職務(wù)晉升受到限制，職業(yè)發(fā)展渠道不暢。（五）收入的雙軌制以下是收集到的一張浙江某城市某全額撥款事業(yè)單位編外員工與編內(nèi)同崗員工的工資獎(jiǎng)金對(duì)比表(不包括節(jié)假日福利)。從此可見當(dāng)前政府、事業(yè)單位內(nèi)部凸顯的“分配不公”(主要體現(xiàn)在在職時(shí)的收入和退休待遇上,事實(shí)上政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位內(nèi)部人事規(guī)章、收入分配、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面已形成了“雙軌制”):（二）事業(yè)單位改革發(fā)展的目標(biāo)取向

1、改革開放以來事業(yè)單位管理體制改革的簡(jiǎn)單回顧與改革有待深入的原因分析第一，由于同時(shí)期的政府社會(huì)管理改革以及社會(huì)非政府組織的改革沒有同步，社會(huì)長(zhǎng)期形成的對(duì)“事業(yè)”的思想的轉(zhuǎn)變也要有一個(gè)過程。第二，更主要的是因?yàn)樵趯?shí)際改革中出現(xiàn)了目標(biāo)不明、盲目擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)化、法制不全、配套措施滯后等，相當(dāng)程度上無法打破政事不分的格局。第三，對(duì)事業(yè)單位涉及領(lǐng)域產(chǎn)品屬性的簡(jiǎn)單化定位。即將這些產(chǎn)品簡(jiǎn)單地定位于完全純公益的產(chǎn)品，或者是視為市場(chǎng)商品。2、事業(yè)單位改革的目標(biāo)定位第一，事業(yè)單位社會(huì)化。

其一、社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦。除必須由國(guó)家舉辦的事業(yè)單位之外，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與或直接創(chuàng)辦各類公益性事業(yè)單位。完善相關(guān)政策，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)力量依法進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域。對(duì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評(píng)定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面，與事業(yè)單位公平對(duì)待，并切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，引導(dǎo)其健康發(fā)展。完善和落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人捐贈(zèng)公益事業(yè)。大力倡導(dǎo)和發(fā)展志愿服務(wù)。其二、資源配置和服務(wù)的社會(huì)化。完善扶持政策，充分發(fā)揮市場(chǎng)在公益事業(yè)領(lǐng)域資源配置中的積極作用，為社會(huì)資本投資創(chuàng)造良好環(huán)境，通過改革，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局，努力為人民群眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務(wù)。第二，事業(yè)單位運(yùn)行的法制化和民主化。加強(qiáng)公共事業(yè)立法，建立和完善包括科學(xué)技術(shù)立法、教育法、文化法、衛(wèi)生法、體育法等方面的公共事業(yè)法律法規(guī)體系。同時(shí)，作為進(jìn)行公共服務(wù)與管理的社會(huì)組織，事業(yè)單位不僅需要在其內(nèi)部進(jìn)行法律的基礎(chǔ)上民主化運(yùn)行，更必須向社會(huì)公開，接受政府行政管理部門的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。

三、事業(yè)單位改革的基本方向和分類改革(一)事業(yè)單位改革的方向

2011年溫家寶在《政府工作報(bào)告》中提出要按照政事分開、事企分開、管辦分開、營(yíng)利性與非營(yíng)利性分開的要求，積極穩(wěn)妥分類推進(jìn)事業(yè)單位改革。

1.政事分開所謂政事分開，從根本上說，是要解除政府與各事業(yè)單位的隸屬關(guān)系，政府行政主管部門進(jìn)行宏觀管理，但具體事務(wù)則完全由事業(yè)單位自主解決，同時(shí)，要根據(jù)中央有關(guān)取消事業(yè)單位行政級(jí)別的精神和指示，有步驟地取消現(xiàn)行事業(yè)單位的行政級(jí)別。在這一基礎(chǔ)上，重點(diǎn)進(jìn)行政府和事業(yè)單位的職責(zé)分開、管理方式及手段分開工作。

其一、職責(zé)分開。職責(zé)分開的主要內(nèi)容，是指原來政事一體化情形中由事業(yè)單位承擔(dān)的政府行政職能，應(yīng)交回政府由政府承擔(dān)，而原來各級(jí)政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的一些技術(shù)性、服務(wù)性的工作，則可以交給事業(yè)單位去完成。其二、管理方式及手段的分開。主要是政府行政主管部門對(duì)事業(yè)單位實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，對(duì)事業(yè)單位在宏觀上按有關(guān)法律進(jìn)行行政監(jiān)督管理，而在事業(yè)單位的人事、工資、計(jì)劃、編制、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目、職能等方面事務(wù)的具體運(yùn)行上，由事業(yè)單位自己管理。2.管辦分開管辦分開在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部將對(duì)事業(yè)單位的宏觀監(jiān)管職能與微觀舉辦管理職能進(jìn)行分離，避免同一部門既辦又管的現(xiàn)象。有完全分開及適度分開兩種模式。（1）完全分開模式是由一級(jí)政府組建新的事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將政府和政府部門所屬的事業(yè)單位資產(chǎn)完全注入這個(gè)機(jī)構(gòu)，由這個(gè)機(jī)構(gòu)舉辦事業(yè)單位，并從出資人的角度行使對(duì)事業(yè)單位的管理權(quán)，其他行政主管部門從法規(guī)政策、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)督檢查等角度對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督管理。這種模式可以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)事業(yè)單位單純的行政命令方式管理向綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律多種方式管理轉(zhuǎn)變；事業(yè)單位的部門隸屬關(guān)系向行政契約關(guān)系轉(zhuǎn)變；公益性資源由部門所有、分散配置向政府集中所有、整體配置轉(zhuǎn)變。（2）適度分開模式政府責(zé)成其財(cái)政部門作為出資人代表與行業(yè)行政主管部門聯(lián)合組建新的事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將行業(yè)行政主管部門所屬的事業(yè)單位資產(chǎn)剝離注入這個(gè)機(jī)構(gòu)，事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍隸屬行業(yè)行政主管部門，其主要負(fù)責(zé)人由該行業(yè)行政主管負(fù)責(zé)人兼任，但決策層實(shí)行委員會(huì)制，有財(cái)政部門等其他部門派出的代表，事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立做出決定，不受行業(yè)行政主管部門的直接命令。這種模式實(shí)行起來比較簡(jiǎn)單易行，不需要單獨(dú)成立新的機(jī)構(gòu)，只需要在行業(yè)行政主管部門的基礎(chǔ)上，組建成立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)行使該部門所屬事業(yè)單位的管理權(quán)，但這種模式不能完全保證事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性?！吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中提出的分類改革方略：清理、分類和細(xì)分。清理規(guī)范現(xiàn)有事業(yè)單位。對(duì)未按規(guī)定設(shè)立或原承擔(dān)特定任務(wù)已完成的，予以撤銷。對(duì)布局結(jié)構(gòu)不合理、設(shè)置過于分散、工作任務(wù)嚴(yán)重不足或職責(zé)相同相近的，予以整合。劃分現(xiàn)有事業(yè)單位類別。在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。今后，不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位。(二)事業(yè)單位的分類改革細(xì)分從事公益服務(wù)的事業(yè)單位。根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式等情況，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細(xì)分為兩類：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益二類。具體由各地結(jié)合實(shí)際研究確定。對(duì)公益一類，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障；對(duì)公益二類，根據(jù)財(cái)務(wù)收支狀況，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持。事業(yè)單位的復(fù)雜性、差異性決定了要對(duì)不同特點(diǎn)的事業(yè)單位采取不同的措施，進(jìn)行分類改革:第一，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位（如監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)、許可管理部門、帶有較強(qiáng)執(zhí)法性質(zhì)的部門）總體方向是讓其轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T。對(duì)部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，要認(rèn)真梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關(guān)行政機(jī)構(gòu)；職能調(diào)整后，要重新明確事業(yè)單位職責(zé)、劃定類別，工作任務(wù)不足的予以撤銷或并入其他事業(yè)單位。對(duì)完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，可調(diào)整為相關(guān)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，確需單獨(dú)設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的，要按照精簡(jiǎn)效能原則設(shè)置。已認(rèn)定為承擔(dān)行政職能、但尚未調(diào)整到位的事業(yè)單位，在過渡期內(nèi)繼續(xù)按照現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定履行職責(zé)，使用事業(yè)編制且只減不增，人事、財(cái)務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)等依照國(guó)家現(xiàn)行政策規(guī)定實(shí)施管理。

第二，具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性和能力的事業(yè)單位（如培訓(xùn)中心、出版社、雜志社等）總體方向?yàn)槠髽I(yè)化，轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)，讓其在市場(chǎng)中與其他主體進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，利用市場(chǎng)機(jī)制提高其效率并實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。一是周密制定從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作方案，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)清查、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估，核實(shí)債權(quán)債務(wù)，界定和核實(shí)資產(chǎn)，由同級(jí)財(cái)政部門依法核定國(guó)家資本金。轉(zhuǎn)制單位要按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制，進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和工商登記，并依法與在職職工簽訂勞動(dòng)合同，建立或接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制后，要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，深化內(nèi)部改革，轉(zhuǎn)變管理機(jī)制，并依照政企分開、政資分開的原則，逐步與原行政主管部門脫鉤，其國(guó)有資產(chǎn)管理除國(guó)家另有規(guī)定外，由履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。二是完善過渡政策。為平穩(wěn)推進(jìn)轉(zhuǎn)制工作，可給予過渡期，一般為５年。在過渡期內(nèi)，對(duì)轉(zhuǎn)制單位給予適當(dāng)保留原有稅收等優(yōu)惠政策，原有正常事業(yè)費(fèi)繼續(xù)撥付。在離退休待遇方面，轉(zhuǎn)制前已離退休人員，原國(guó)家規(guī)定的離退休費(fèi)待遇標(biāo)準(zhǔn)不變，支付方式和待遇調(diào)整按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；轉(zhuǎn)制前參加工作、轉(zhuǎn)制后退休的人員，基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)和調(diào)整按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，保證離退休人員待遇水平平穩(wěn)銜接。在醫(yī)療保障方面，離休人員繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行辦法，所需資金按原渠道解決；轉(zhuǎn)制前已退休人員，轉(zhuǎn)制后繼續(xù)按規(guī)定享受職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、補(bǔ)充醫(yī)療保障等待遇。有條件的轉(zhuǎn)制單位，可按照有關(guān)規(guī)定為職工建立補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和企業(yè)年金。要進(jìn)一步做好離退休人員的服務(wù)管理工作。第三、具有一定經(jīng)濟(jì)效益的公益性的事業(yè)單位（如高等教育、職業(yè)教育等，非公立醫(yī)院、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、收費(fèi)公園等）對(duì)這類事業(yè)單位，政府仍需通過差額撥款進(jìn)行資助，其經(jīng)濟(jì)上的收入應(yīng)收支兩條線。同時(shí)，應(yīng)通過相當(dāng)法律進(jìn)行非營(yíng)利公共組織的嚴(yán)格管理，避免其由公益性變?yōu)闋I(yíng)利性，防止改變其作為社會(huì)公共組織的基本性質(zhì)和宗旨。

第四、具有公益性質(zhì)的事業(yè)單位（如承擔(dān)義務(wù)教育的學(xué)校、博物館、公立醫(yī)院、免費(fèi)公園等）解除與政府直接隸屬關(guān)系，強(qiáng)化公益屬性。政府應(yīng)對(duì)其進(jìn)行全額撥款，并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上逐步加大公共財(cái)政對(duì)其的扶持力度；同時(shí)進(jìn)行必要的行政監(jiān)督與績(jī)效考評(píng)，積極探索管辦分離，逐步取消行政級(jí)別。一是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，探索建立理事會(huì)、董事會(huì)、管委會(huì)等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，提高運(yùn)行效率，確保公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。不宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，要繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式。二是人事制度改革。以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點(diǎn)，建立權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度。加快推進(jìn)職稱制度改革。對(duì)不同類型事業(yè)單位實(shí)行分類人事管理，依據(jù)編制管理辦法分類設(shè)崗，實(shí)行公開招聘、競(jìng)聘上崗、按崗聘用、合同管理。

三是深化收入分配制度改革。以完善工資分配激勵(lì)約束機(jī)制為核心，建立體現(xiàn)崗位績(jī)效和分級(jí)分類管理要求的工作人員收入分配制度。結(jié)合規(guī)范事業(yè)單位津貼補(bǔ)貼實(shí)施績(jī)效工資。

四是完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)政策，逐步建立起獨(dú)立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)確定預(yù)算、負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)懲與收入分配等的重要依據(jù)。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督。面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位要建立信息披露制度，重要事項(xiàng)和年度報(bào)告要向社會(huì)公開，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務(wù)事項(xiàng)體系。

五是加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督。建立事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)制度，考評(píng)結(jié)果作為要進(jìn)行社會(huì)公示和聽證。

（三）推進(jìn)和完善事業(yè)法人制度

推進(jìn)事業(yè)單位改革必須要健全完善事業(yè)單位法人制度，分離，克服目前一定程度上存在的這種名義上履行了登記手續(xù)，具有法人資質(zhì)，但實(shí)際上仍無獨(dú)立法人權(quán)利的現(xiàn)象。從法律上確立其獨(dú)立的事業(yè)主體地位，明確其社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。這樣也有利于淡化事業(yè)單位與政府主管部門的行政隸屬關(guān)系，促進(jìn)政事分開，只有這樣才能增強(qiáng)事業(yè)單位適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和自我發(fā)展的能力與活力，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。要根據(jù)事業(yè)單位的特點(diǎn)和具體條件，逐步探索建立以理事會(huì)為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)。理事會(huì)可由舉辦者、出資者和管辦、管理者等共同組成，是事業(yè)單位的決策機(jī)構(gòu)，決定本單位的業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算方案、人事任免等重大事項(xiàng)。事業(yè)單位的行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)本單位的具體管理，定期向理事會(huì)報(bào)告?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中提出的改革原則：堅(jiān)持以人為本，把提高公益服務(wù)水平、滿足人民群眾需求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；堅(jiān)持分類指導(dǎo)，根據(jù)不同類別事業(yè)單位的特點(diǎn)，實(shí)施改革和管理；堅(jiān)持開拓創(chuàng)新，破除影響公益事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，鼓勵(lì)進(jìn)行多種形式的探索和實(shí)踐；堅(jiān)持著眼發(fā)展，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與和市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，注意與行業(yè)體制改革、政府機(jī)構(gòu)改革等相銜接，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。

（四）改革的原則（五）改革的方略改革應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、先易后難、循序漸進(jìn)、分步進(jìn)行改革應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)改革應(yīng)因地制宜、先行試點(diǎn)改革應(yīng)有完備的法制保障改革應(yīng)全面配套《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中提出的目標(biāo)：到2020年，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國(guó)特色公益服務(wù)體系。今后5年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務(wù)事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)稅政策和機(jī)構(gòu)編制等方面改革取得明顯進(jìn)展，管辦分離、完善治理結(jié)構(gòu)等改革取得較大突破，社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。為加強(qiáng)對(duì)改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立中央分類推進(jìn)事業(yè)單位改革工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，負(fù)責(zé)交流改革情況、研究共性問題、提出工作建議等工作，具體工作由中央編辦承擔(dān)。教育、科技、文化、衛(wèi)生、新聞出版等部門要按照現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制和政策規(guī)定，繼續(xù)推動(dòng)行業(yè)體制改革。中央和國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織所屬事業(yè)單位進(jìn)行改革。中央編辦、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部等部門要各司其職，密切配合，指導(dǎo)做好相關(guān)工作。各?。▍^(qū)、市）黨委和政府對(duì)本地區(qū)的改革負(fù)總責(zé)，要建立領(lǐng)導(dǎo)小組，健全工作機(jī)制，結(jié)合實(shí)際研究制定實(shí)施意見并抓好組織落實(shí)。

法律體系可分為三個(gè)層級(jí):第一層次是《事業(yè)單位組織法》，主要明確改革后事業(yè)單位的性質(zhì)、定位、權(quán)利義務(wù)、創(chuàng)設(shè)撤銷、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、救濟(jì)途徑等基本原則和方向使之成為事業(yè)單位各項(xiàng)具體制度的根本依據(jù)。第二層次是與組織法相配套的單項(xiàng)制度條例或規(guī)章，如事業(yè)單位人事管理、編制管理、收入分配、財(cái)政保障、財(cái)務(wù)管理、人員社會(huì)保障、國(guó)有資產(chǎn)管理以及登記管理等，這些法規(guī)與組織法相呼應(yīng)，主要將組織法中原則性規(guī)定進(jìn)一步具體，使各項(xiàng)制度更符合實(shí)際、更具操作性;第三層次是針對(duì)具體問題的政策文件，如明確推進(jìn)管辦分離、法人治理的具體措施，人員分流安置和單位轉(zhuǎn)制的優(yōu)惠政策，總結(jié)推廣地方和部門經(jīng)驗(yàn)做法等等。事業(yè)單位改革涉及事業(yè)單位的職能、機(jī)構(gòu)、管理體制、財(cái)政體制、產(chǎn)權(quán)制度、分類、人事、社會(huì)保障等諸多方面的改革，這些方面相互作用、相互制約，統(tǒng)一于改革整體中，這就要求我們必須推進(jìn)事業(yè)單位綜合配套改革，而不應(yīng)該是某一方面或某幾個(gè)方面的單兵突進(jìn)。

比如，在財(cái)政方面，加快建立健全公共財(cái)政體系，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大投入力度，著力構(gòu)建財(cái)政支持公益事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。制定和完善支持社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的財(cái)政政策，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機(jī)制。對(duì)事業(yè)單位的財(cái)政資金使用情況進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，嚴(yán)格資金管理，提高使用效益。

三、負(fù)責(zé)改革的部門目前，我國(guó)的事業(yè)單位改革主要由兩個(gè)部門——中編辦及人保部?jī)杉覔?dān)當(dāng)。中編辦負(fù)責(zé)制度層面的改革，比如分類改革；而人保部負(fù)責(zé)更為具體的比如招聘制度改革、用人制度改革、職稱改革、工資改革等方案的制定改革試點(diǎn):廣東事業(yè)單位改革

2006年就作為改革試點(diǎn)省份的廣東，幾年來積極探索，不論是針對(duì)事業(yè)單位的專項(xiàng)改革還是分類改革，都付諸行動(dòng)并卓有成效。在廣東，事業(yè)單位改革牽涉到200多萬人，這樣一個(gè)牽涉面廣，涉及到人、財(cái)、利益糾結(jié)的改革。改革進(jìn)度：全省分類改革已進(jìn)行過半

全國(guó)在推進(jìn)事業(yè)單位改革之前，2006年國(guó)家確定選擇了