民法上有關(guān)儲(chǔ)備土地抵押權(quán)規(guī)定的不足及完善,民法論文

民法上有關(guān)儲(chǔ)備土地抵押權(quán)規(guī)定的不足及完善,民法論文2020年7月國(guó)家開展地力一融資平臺(tái)審計(jì)工作，以摸清地力一負(fù)債情況。華而不實(shí)，最常見的地力一融資平臺(tái)是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，而土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)最常用的融資工具是以儲(chǔ)備土地作為抵押的債務(wù)融資，由此土地儲(chǔ)備抵押這一牽涉到國(guó)計(jì)民生的制度再一次進(jìn)入人們的視野。20世紀(jì)90年代我們國(guó)家從香港地區(qū)引入儲(chǔ)備土地制度，并在上海、杭州等地進(jìn)行地力一試點(diǎn)，并于2001年后在全國(guó)鋪開，國(guó)家試圖以此來解決存量土地利用問題以加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2007年，國(guó)土資源部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布了(土地儲(chǔ)備管理辦法〕下面簡(jiǎn)稱(辦法〕，至此儲(chǔ)備土地制度有了全國(guó)性規(guī)范。為解決儲(chǔ)備土地的資金問題，(辦法〕規(guī)定了儲(chǔ)備土地抵押貸款這一融資力-式，該融資力一式因兼具第一還款源和第二還款源而被銀行、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所廣泛采用，己占到了土地儲(chǔ)備總資金的60%以上，有的地力一甚至到達(dá)了80%以上。然而，這一廣泛使用的融資力一式卻隱藏著一顆法律地雷，需要我們對(duì)之進(jìn)行解剖分析，而這樣的分析又會(huì)帶來更深層次的考慮。一、儲(chǔ)備土地抵押權(quán)民法窘境辨析.(辦法〕第2條對(duì)土地儲(chǔ)備定義為市、縣人民國(guó)土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用口標(biāo)，依法獲得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供給土地的行為。從該行為主體是行政部門，力一式是調(diào)控儲(chǔ)備以備供給等獨(dú)占性的行為，能夠確定儲(chǔ)備土地是行政行為。但是基于土地儲(chǔ)備而設(shè)立的抵押卻既不是以行政主體運(yùn)用行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政口的的一切行為叫忍2為定義的行政行為，也不是以行政主體以實(shí)現(xiàn)行政管理為口標(biāo)，與行政相對(duì)人就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議.為定義的行政合同行為，而是服務(wù)于平等主體問的借貸關(guān)系，國(guó)家機(jī)關(guān)是以私主體而非公主體的身份出如今抵押關(guān)系中。因而儲(chǔ)備土地抵押本質(zhì)是一種民事行為，應(yīng)適用民事規(guī)范。基于此認(rèn)識(shí)，在后文中將只討論民事法律中儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的定位。儲(chǔ)備土地抵押權(quán)是抵押權(quán)的一種，是依托于抵押物上的他物權(quán)，以抵押物的交換價(jià)值優(yōu)先受償而擔(dān)保債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。抵押制度是民事活動(dòng)發(fā)展的一種法律創(chuàng)制，其適法性非常重要，因而筆者擬通過抵押權(quán)的主體、客體兩力一面來討論儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的適法性。(一〕儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的主體不適格.抵押權(quán)的主體是抵押人和抵押權(quán)人，儲(chǔ)備土地抵押的抵押權(quán)人是銀行，與一般的抵押貸款行為并無二致，在這里不作討論。但是儲(chǔ)備土地抵押的抵押人就需稍費(fèi)周章，固然(辦法〕規(guī)定抵押人是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，但是由于(擔(dān)保法〕第8條和第9條對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的擔(dān)保資格進(jìn)行了限制，那么這兩個(gè)規(guī)定能否矛屑，具有行政職能的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)能否能夠作為適格的抵押人?土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)并非機(jī)關(guān)，根據(jù)(辦法〕規(guī)定，其是市、縣人民批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、從屬于國(guó)土資源管理部門、統(tǒng)一承當(dāng)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。有觀點(diǎn)以為，應(yīng)對(duì)事業(yè)單位能否具公益性進(jìn)行劃分，作為公益法人的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不是抵押權(quán)的適格主體①。筆者不同意該觀點(diǎn)，由于(擔(dān)保法〕司法解釋第53條以為，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為口的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，以其教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施以外的財(cái)產(chǎn)為本身債務(wù)設(shè)定抵押的，人民法院能夠認(rèn)定抵押有效。由此公益法人的抵押有效性是通過公益財(cái)產(chǎn)和非公益財(cái)產(chǎn)來進(jìn)行劃分的。對(duì)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，由于收儲(chǔ)的土地并非社會(huì)公益設(shè)施，能以之進(jìn)行抵押，故無論其性質(zhì)是公益或非公益事業(yè)單位都不影響其抵押主體資格，都能夠作為一般抵押的適格抵押人。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是一般抵押的適格主體只是-種行為能力上的適格，法諺云任何人不得轉(zhuǎn)讓超過自個(gè)權(quán)利之權(quán)利，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要成為儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的主體還需要其具有相應(yīng)的權(quán)利來源。抵押權(quán)的權(quán)能核心在于債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)依法處分該土地使用權(quán)并由處分所得的價(jià)款優(yōu)先受償即處分權(quán)和優(yōu)先受償權(quán)，華而不實(shí)處分權(quán)是優(yōu)先受償權(quán)的基礎(chǔ)。那么土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)能否對(duì)儲(chǔ)備土地享有處分權(quán)呢?(辦法〕第2條規(guī)定了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依法獲得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供給土地三大職權(quán)，能夠注意到(辦法〕的表述中使用以備供給而非供給，由此可見，該條并未受權(quán)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)供給土地(即轉(zhuǎn)讓、出讓土地的權(quán)利。儲(chǔ)備、出讓土地屬于一種行政行為，而由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位而非國(guó)家機(jī)關(guān)，其行政管理的權(quán)能來自于行政受權(quán)，必須嚴(yán)格根據(jù)職權(quán)法定，未受權(quán)處分土地就不以為其具有處分土地使用權(quán)的權(quán)利/權(quán)利②。這一點(diǎn)也在(辦法〕第22條得到反證，該條規(guī)定由市、縣人民國(guó)土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。這一正一反兩力一面的表述足以證明是由國(guó)土資源部.享有土地使用權(quán)的處分權(quán)，而非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)欠缺對(duì)抵押物的處分權(quán)，故而是-種無權(quán)處分，抵押權(quán)不可由抵押行為而直接發(fā)生流轉(zhuǎn)。由此能夠證明，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的主體并不適格。(二〕儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的客體不適格.現(xiàn)行法下抵押權(quán)的適法客體包括下面一些抵押物:房地產(chǎn)項(xiàng)口與預(yù)售房屋，建筑物與在建工程、建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)、林地草地農(nóng)作物、準(zhǔn)物權(quán)、車輛船舶航空器、一般動(dòng)產(chǎn)、共有財(cái)產(chǎn)、限制流通財(cái)產(chǎn)、即將獲得的財(cái)產(chǎn)。這些抵押物中之所以不含土地所有權(quán)，是由于我們國(guó)家土地是集體一國(guó)家二元所有權(quán)構(gòu)造，且只要集體所有權(quán)向國(guó)家所有權(quán)單項(xiàng)流轉(zhuǎn)，土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移具有強(qiáng)迫性和單向性，是一種行政行為而不是市場(chǎng)行為川，由是(物權(quán)法〕第184條規(guī)定土地不能進(jìn)行所有權(quán)抵押。參考上述抵押物清單，可能成為儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的客體的僅有準(zhǔn)物權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán);又由于準(zhǔn)物權(quán)客體多具有不特定性，且絕大多數(shù)基于行政許可而產(chǎn)生叫，儲(chǔ)備土地上的權(quán)利情況并不符合規(guī)定，故不應(yīng)是準(zhǔn)物權(quán);那么基于現(xiàn)行民法解釋，可能的抵押客體僅剩下建設(shè)用地使用權(quán)。假如解釋為建設(shè)用地使用權(quán)將在學(xué)理上符合土地抵押權(quán)的定義，可以以很好解釋儲(chǔ)備土地抵押的客體問題，但細(xì)究后發(fā)現(xiàn)儲(chǔ)備土地使用權(quán)解釋為建設(shè)用地使用權(quán)并不適宜，原因有二:其一，(物權(quán)法〕第135條定義建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)對(duì)國(guó)家所有的土地占有、使用和收益，能夠在該土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及一些附屬設(shè)施。顯然土地儲(chǔ)備前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供給土地的土地使用口的不符合建設(shè)用地使用權(quán)的定義;其二，(辦法〕第三章的諸條文中都規(guī)定了土地收儲(chǔ)時(shí)由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲(chǔ)備，這種統(tǒng)一注銷土地登記而非轉(zhuǎn)讓土地的建設(shè)用地使用權(quán)，從側(cè)面佐證了其權(quán)利性質(zhì)并非建設(shè)用地使用權(quán)，否則無需規(guī)定一律注銷登記恢復(fù)所有權(quán)的完美狀態(tài)。而從土地被收儲(chǔ)后都會(huì)被注銷登記能夠推知，土地物權(quán)作為登記物權(quán)，去除登記就去除了所有權(quán)上的負(fù)擔(dān)，因而土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)于儲(chǔ)備土地的權(quán)利形態(tài)應(yīng)是代理國(guó)家行使所有權(quán)③。在注銷后，只要需要抵押的土地才會(huì)核發(fā)土地證書以供貸款，其本質(zhì)是在土地所有權(quán)之上設(shè)立了一種權(quán)利，根據(jù)這種權(quán)利進(jìn)行抵押以進(jìn)行融資，這一操作在現(xiàn)行民法之下欠缺作為獨(dú)立之物的抵押物。為了回避這一矛屑，(辦法〕第21條、第25條直接規(guī)定了儲(chǔ)備土地上能夠設(shè)立抵押，通過直接立法設(shè)立擔(dān)保物權(quán)以消除這種質(zhì)疑對(duì)實(shí)踐的影響。由此可見，在抵押權(quán)主體和抵押權(quán)客體力一面，儲(chǔ)備土地抵押權(quán)都并不完備，這種不完備導(dǎo)致這一權(quán)利的設(shè)立在民法上是有瑕疵的甚至是無根據(jù)的，進(jìn)而該抵押權(quán)的民事合法性遭到質(zhì)疑，于理論上構(gòu)成一種民法解釋論上的窘境，筆者稱之為儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的民法窘境，下面簡(jiǎn)稱民法窘境。二、民法窘境的制度背景分析.面對(duì)這種窘境，有觀點(diǎn)以為該制度既無民事合法性，又在實(shí)踐中存在異化等問題，應(yīng)該予以廢除①。但是筆者并不同意該觀點(diǎn)，制度的存廢需考慮時(shí)代背景，在當(dāng)下復(fù)雜轉(zhuǎn)型的中國(guó)，我們的容錯(cuò)率應(yīng)該更高層次，考慮應(yīng)該更全面。儲(chǔ)備土地抵押的民法窘境是我們?cè)诿穹w系性思維下邏輯推演的產(chǎn)物，假如轉(zhuǎn)換到宏觀視角，觀察制度產(chǎn)生的大背景，那么該民法窘境可以以部分理解，可以以更理性地看待這個(gè)制度。這種大背景主要具體表現(xiàn)出于兩點(diǎn):其一，從法律發(fā)展制度變遷的角度看，這是良性違法的后果;其二，從法域展開的角度，這是轉(zhuǎn)型時(shí)期公私法域交匯的產(chǎn)物。(一〕民法窘境是制度變遷的后果.制度演進(jìn)、法律變遷其本質(zhì)是對(duì)舊有制度的改變，這華而不實(shí)就很難避免對(duì)現(xiàn)行法的沖擊。而我們國(guó)家的新制度推進(jìn)往往又是以地力一試驗(yàn)地力一立法部委規(guī)章行政法規(guī)法律的順序進(jìn)行法律創(chuàng)制，這種行政級(jí)別自下而上，效力級(jí)別由低到高的立法經(jīng)過中往往會(huì)出現(xiàn)與現(xiàn)行高位階法律相違犯之處。但是新制度推進(jìn)的這些舉措之所以意義重大，正是由于它們突破了當(dāng)時(shí)的憲法與法律框架叫。這種情況并不罕見，甚至講是我們國(guó)家法治進(jìn)程中的必經(jīng)之路。這種動(dòng)機(jī)善良、效果良好，但形式不合法的行為稱為良性違法，具體表現(xiàn)出了形式邏輯合法與辯證邏輯合理的張力，同時(shí)也呼喚法律的立、改、廢，為合理與合法重新結(jié)合提供契機(jī)。對(duì)于儲(chǔ)備土地制度而言，該制度迎合了國(guó)企改革、城市規(guī)劃和土地高效利用等多種需求，能發(fā)揮土地調(diào)控、整頓土地市場(chǎng)、推進(jìn)土地利用力一式轉(zhuǎn)變、優(yōu)化土地配置、保衛(wèi)耕地、解決征收拆遷矛屑和增收等多種功能能夠講是一種動(dòng)機(jī)善良并且口前看來效果尚可的制度。經(jīng)營(yíng)土地有強(qiáng)大的融資需求，土地和土地金融是一顆硬幣不可分的兩面，由于我們國(guó)家金融抑制的大環(huán)境，地力一的融資選擇有限，抵押貸款是土地儲(chǔ)備的必然選擇。儲(chǔ)備土地及其抵押制度的演進(jìn)正處于由部委立法到立法的經(jīng)過中，因而口前通過條例規(guī)定的儲(chǔ)備土地抵押與物權(quán)法律定相沖突。但這種沖突僅僅是一種形式上的沖突，還是那樣能實(shí)現(xiàn)物權(quán)法定確認(rèn)物之歸屬、調(diào)整物之利用城的制度口的，這種變通法源形式的違法亦可見于通過司法解釋確立建設(shè)工程優(yōu)先受償權(quán)等其他擔(dān)保性權(quán)利的創(chuàng)制中。由此能夠證成，儲(chǔ)備土地抵押是為加速社會(huì)價(jià)值口標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行的良性違法，等待法律的完全到位再進(jìn)行變革對(duì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)時(shí)問成本過高。因而這種民法窘境的產(chǎn)生并非完全是一件壞事。(二〕民法窘境是公私法域交匯的產(chǎn)物.將視角變換到法域的展開，隨著社會(huì)生活的復(fù)雜，僅僅通過公法或者私法單一途徑對(duì)復(fù)雜問題進(jìn)行處理己不可能，公法的私法化與私法的公法化講明基于公私兩分的法律體系其邊界己開場(chǎng)模糊，結(jié)合公私法兩力一面的手段解決問題成為常態(tài)。然而民法與行政法差異較大:從主權(quán)的統(tǒng)治到為公眾服務(wù)城的轉(zhuǎn)化展現(xiàn)了行政法百年價(jià)值變遷，而(德國(guó)民法典〕歷經(jīng)百年而不變則具體表現(xiàn)出了民法的價(jià)值中性;行政法是行為法，規(guī)范的對(duì)象主要是行政主體與行政相對(duì)人，民法是裁判法，規(guī)范的對(duì)象是法官.行政法零碎，工具性地因事制法解決問題，民法嚴(yán)謹(jǐn)，通過民法體系解釋來回應(yīng)社會(huì)。對(duì)于我們國(guó)家變遷中的行政法與體系性不強(qiáng)的民法而言，變與不變、行為法與裁判法、工具性立法與體系性釋法的銜接必然會(huì)產(chǎn)生張力。這也是民法窘境的大法律背景。詳細(xì)而言民法與行政法的法域交匯有兩種形式:行政立法調(diào)節(jié)民事活動(dòng)的行政經(jīng)濟(jì)法;行政法通過私法手段實(shí)現(xiàn)行政口的的行政私法.。而儲(chǔ)備土地抵押制度正具體表現(xiàn)出了這兩種形式，公私法交匯后的銜接問題并不簡(jiǎn)單，由于民法與行政法之問存在模糊區(qū)，模糊區(qū)里的問題屬性和模糊程度各不一樣，行政法與民法接軌的技術(shù)含量高、難度大，是公、私法接軌工程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。直面這種難點(diǎn)知難而上的法律我們應(yīng)該鼓勵(lì)，故面對(duì)該民法窘境我們應(yīng)該寬容。行政立法調(diào)節(jié)民事活動(dòng)產(chǎn)生行政經(jīng)濟(jì)法，其背景在于我們國(guó)家民事立法對(duì)社會(huì)生活的回應(yīng)缺乏與行政機(jī)關(guān)對(duì)市民生活的參與。這種民事立法對(duì)社會(huì)生活的回應(yīng)缺乏具體表現(xiàn)出在三個(gè)力一面:其一，我們國(guó)家正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)生活日新月異，社會(huì)矛屑加劇，由此有限且安寧的法律與無限的社會(huì)生活問必然存在張力;其二，人大立法風(fēng)格是宜粗不宜細(xì)，尤其具體表現(xiàn)出在民法上，我們國(guó)家普通民事法律的條文有限、可適用性不強(qiáng)，因而對(duì)現(xiàn)有問題的回應(yīng)也缺乏;其三，(立法法〕第7條確定只能由全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改民事基本法律，但我們國(guó)家人大立法效率不高。從1986年(民法通則〕到2018年(侵權(quán)責(zé)任法〕，歷時(shí)23年才完成我們國(guó)家民事立法的基本框架，用舊立法來回應(yīng)新問題確實(shí)有些強(qiáng)法所難。正是我們國(guó)家民事立法對(duì)于社會(huì)生活的回應(yīng)缺乏，才導(dǎo)致大量的法律空白出現(xiàn)，因此需要行政立法、司法解釋進(jìn)行填補(bǔ)。行政立法具有能夠長(zhǎng)期立法、專家立法、可預(yù)見性強(qiáng)、靈敏性強(qiáng)、易于修改、可緊急立法六個(gè)特征，得以迅速填補(bǔ)了國(guó)家法制與社會(huì)發(fā)展的立法空白。由此帶有立法試驗(yàn)特性的各種行政法律、法規(guī)及規(guī)章應(yīng)運(yùn)而生并乘虛而入，迅速占據(jù)了廣闊的立法空問與領(lǐng)域，包括很多本來屬于民事立法的領(lǐng)域和范圍。行政法和經(jīng)濟(jì)法能夠?qū)崿F(xiàn)部分民法口標(biāo)但也會(huì)產(chǎn)生問題。在儲(chǔ)備土地抵押上，儲(chǔ)備土地抵押本來只需適用(物權(quán)法〕的相關(guān)規(guī)定即可，但是由于(物權(quán)法〕制定時(shí)土地儲(chǔ)備尚處于地力一實(shí)驗(yàn)階段，(物權(quán)法〕的制定沒有能考慮到該制度;而推行土地儲(chǔ)備制度又需要法律支持，由此在(辦法〕這一行政規(guī)章中寫入了民事規(guī)范;如此變通雖能填補(bǔ)部分法律空白，但畢竟(辦法〕效力較低，無法設(shè)立物權(quán)，而現(xiàn)實(shí)又需要物權(quán)以為擔(dān)保的基礎(chǔ)，才導(dǎo)致現(xiàn)有的民法窘境。這種立法的無奈應(yīng)該被部分寬有。行政法中通過私法手段實(shí)現(xiàn)行政口的的行政私法，其背景在于行政行為需要奉行比例原則，比例原則要求施行行政行為時(shí)，必須在多種力一案中進(jìn)行選擇，擇其成本最小的、收益最大的、對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最小的力一案施行，私法手段平等協(xié)商故對(duì)抗性低，摩擦成本小，對(duì)行政相對(duì)人保衛(wèi)比擬好，因而比例原則必然導(dǎo)致私法手段在行政法中的勃興，在有選擇公法或者私法行政力一式的情形下，盡可能以私法狀態(tài)的行為為之儲(chǔ)備土地制度從一產(chǎn)生就帶著行政私法特征，這種行政私法也是行政形式轉(zhuǎn)型的后果。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，我們國(guó)家奉行傳統(tǒng)的土地劃撥形式，土地只要國(guó)家一個(gè)分配者，由國(guó)家免費(fèi)征收，再依其意志進(jìn)行土地劃撥。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，我們國(guó)家奉行當(dāng)代的土地出讓形式，土地有多個(gè)使用權(quán)人，由國(guó)家和市場(chǎng)共同進(jìn)行分配，國(guó)家是土地流轉(zhuǎn)的做市商，土地被國(guó)家有償征收再整理儲(chǔ)備后拍賣，按照價(jià)格高低來出讓土地。同樣是通過土地實(shí)現(xiàn)社會(huì)規(guī)劃口標(biāo)，在傳統(tǒng)劃撥形式時(shí)，行政立法無需考慮民事合法性問題;而在當(dāng)代出讓形式時(shí)，則必須考慮到民事合法性問題。對(duì)于正處于范式轉(zhuǎn)換的中國(guó)行政立法來講，能通過類似儲(chǔ)備土地抵押這樣的私法活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)公法口的著實(shí)可喜，但制度與其思維的完全轉(zhuǎn)型尚需時(shí)日，因此此時(shí)出現(xiàn)這種民法窘境尚可理解。對(duì)民法窘境的背景分析算是為該民法窘境作開脫，這種開脫的意義在于確立對(duì)司法審查的抑制態(tài)度。由于利用司法解決個(gè)案糾紛，導(dǎo)致法條打架個(gè)人遭殃，殊非良策，假設(shè)裁判否認(rèn)抵押權(quán)的效力，裁判的示范會(huì)帶來思維的混亂也會(huì)毀壞行為人的可預(yù)期性，進(jìn)而給社會(huì)帶來不必要的損失。畢竟在摸著石頭過河的大環(huán)境下，在成文法滯后的法律條件下，讓司法的歸司法，立法的歸立法，是應(yīng)有的司法態(tài)度。因而，在面對(duì)試點(diǎn)期問欠缺明確法律根據(jù)或者在某力一面、某種程度上突破現(xiàn)有法律框架的現(xiàn)象，司法審查時(shí)應(yīng)當(dāng)在某些改革措施的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)(主要是法律根據(jù)力一面保持適度的寬容〕。故若遇此類糾紛應(yīng)該保持寬容，并肯定抵押權(quán)的設(shè)立有據(jù)。三、民法窘境的立法技術(shù)分析.這種宏觀上的背景闡釋能為我們提供一個(gè)民法窘境合理化的解釋，但是這種概括的合理化不能講明詳細(xì)場(chǎng)景的不合理，良善的立法價(jià)值不能講明立法技術(shù)的不完善。該民法窘境本質(zhì)上是-個(gè)立法技術(shù)問題，完全可能部分乃至全面避免。(一〕民法窘境的行政法解讀.從行政法的角度看，筆者以為，造成這一民法窘境的原因在于行政立法的部門本位局限與知識(shí)局限。民法關(guān)系到每一個(gè)自然人與組織的權(quán)益，正是因而(立法法〕才要求民事基本法律需要全國(guó)人大修改與通過。我們國(guó)家行政立法以部委立法為主，這華而不實(shí)部門本位現(xiàn)象嚴(yán)重。從職能上看，部委立法只能規(guī)定其相應(yīng)權(quán)利范圍內(nèi)的管理工作;從視野上看，其考慮問題的視野狹窄，立法決策局限于部門角度而非全局，各自為政，缺乏與其他部門立法的整體性和關(guān)聯(lián)性。詳細(xì)到土地儲(chǔ)備，固然(辦法〕是三部委聯(lián)合公布，但其主導(dǎo)是國(guó)土資源部，自我賦權(quán)太多，使其有權(quán)十涉儲(chǔ)備土地中所有環(huán)節(jié)，以致太多介入詳細(xì)活動(dòng);相應(yīng)地，儲(chǔ)備土地機(jī)構(gòu)僅僅在平整土地等相對(duì)冗雜的事務(wù)中有自主權(quán)，而缺乏獨(dú)立意志和法人人格獨(dú)立性。這種公權(quán)利進(jìn)入市場(chǎng)導(dǎo)致私法體系混亂，具體表現(xiàn)出為(辦法〕中與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之問怎樣實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)卻仍語焉不詳?shù)膯栴}，并由此導(dǎo)致國(guó)土資源部門壟斷儲(chǔ)備土地出讓權(quán)，而土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)儲(chǔ)備土地的處分權(quán)。從知識(shí)背景來看，行政立法者對(duì)于民事法律并不了解。行政立法(尤其是部門立法多為解決特定問題而制定，體系松懈，工具主義傾向嚴(yán)重;而為處理一般市民事務(wù)的民事法律體系森嚴(yán)，其體系差異不同宏大。行政立法者往往對(duì)于民法并不熟悉，在立法考量時(shí)只能觀察到其與民法中明確的法條不相沖突，無法做到與民法體系的對(duì)接。詳細(xì)到儲(chǔ)備土地抵押制度而言，(辦法〕通過直接規(guī)定抵押權(quán)的力一式來回避抵押權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)，可見其或許力圖避免與物權(quán)法定發(fā)生沖突。但是在儲(chǔ)備土地處分權(quán)的權(quán)利歸屬上，歸于國(guó)土資源部門而非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，這與抵押人需擁有對(duì)抵押物的處分權(quán)相沖突，可見行政立法者對(duì)于民法的體系性思維的準(zhǔn)備還是那樣缺乏。(二〕民法窘境的民法解讀.儲(chǔ)備土地的民法窘境最主要的原因主要還是在于民法。民法力一面的問題除了上述的法條粗略、立法修法不及時(shí)之外，還具體表現(xiàn)出在兩個(gè)力一面:-是我們國(guó)家民法制度過于封閉，不夠開放;二是對(duì)基于公有制的中華特點(diǎn)土地物權(quán)體系準(zhǔn)備缺乏。我們國(guó)家民法的封閉，主要是指強(qiáng)迫性規(guī)范有余，而任意性規(guī)范缺乏，在物權(quán)制度具體表現(xiàn)出為最嚴(yán)格的物權(quán)法定。固然(物權(quán)法〕僅粗略地規(guī)定了8種詳細(xì)物權(quán)，但其同時(shí)又規(guī)定物權(quán)僅能根據(jù)人大制定的法律設(shè)定，這種粗略封閉的立法導(dǎo)致物權(quán)制度無法回應(yīng)社會(huì)需求，以致產(chǎn)生各種形式的立法變通。華而不實(shí)物權(quán)性擔(dān)保制度變通除前述的建設(shè)工程優(yōu)先受償、儲(chǔ)備土地抵押之外，還有中國(guó)證監(jiān)會(huì)通過(證券公司融資融券業(yè)務(wù)試點(diǎn)管理辦法〕為融資融券的擔(dān)保而引入的讓與擔(dān)保制度。這些制度都帶有一定的物權(quán)特性，雖非基于法定物權(quán)，無擔(dān)保物權(quán)之名，但卻行擔(dān)保物權(quán)之實(shí)，都表示清楚現(xiàn)行物權(quán)制度過于封閉，無法知足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)融資擔(dān)保力一式多樣化的需求Czz7，故需要對(duì)儲(chǔ)備土地抵押等融資力一式采取愈加包涵、開放的態(tài)度。我們國(guó)家土地有著社會(huì)公有制特有的所有者恒定的特征。在國(guó)家、集體二元土地所有格局之下，土地只能由集體到國(guó)家單向流動(dòng)，進(jìn)而土地所有權(quán)不能出售不能抵押。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，私權(quán)主體和公權(quán)主體都對(duì)土地有強(qiáng)烈的需求，因而特定的土地所有者與不特定的多數(shù)土地需求者之問需要特定的法律工具將土地物權(quán)化以力一便流轉(zhuǎn)。國(guó)有土地物權(quán)化的力一式準(zhǔn)確地能夠概括為:國(guó)家所有權(quán)+土地使用權(quán)，國(guó)有土地-旦設(shè)立土地使用權(quán)，國(guó)家所有權(quán)僅僅能夠?qū)崿F(xiàn)的是到期之后收回土地的權(quán)利(返還占有請(qǐng)求權(quán)，故不能允當(dāng)土地市場(chǎng)化的制度工具。所有權(quán)虛置下，土地使用權(quán)成為土地物權(quán)體系的中樞，并最終完成了土地的財(cái)產(chǎn)化或物權(quán)化，土地使用權(quán)扮演著他國(guó)土地所有權(quán)的多數(shù)角色，包括設(shè)立抵押權(quán)、地役權(quán)。但2007年(物權(quán)法〕對(duì)于這個(gè)中華特點(diǎn)土地物權(quán)體系的準(zhǔn)備缺乏，僅規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)三種土地使用權(quán)。這種通過土地用處來類型化土地使用權(quán)構(gòu)成了一種割裂，任何用處無法歸于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的土地都無法獲得用益物權(quán)，故不能作為擔(dān)保物，土地只能以國(guó)家/集體所有權(quán)的形式存在。儲(chǔ)備土地使用權(quán)就是如此，己經(jīng)儲(chǔ)備的土地，在出讓建設(shè)用地使用權(quán)之前，僅僅以國(guó)家土地所有權(quán)的形態(tài)存在，并無建設(shè)用地使用權(quán)的身影。由此可見，民法窘境是中華特點(diǎn)土地物權(quán)體系制度的產(chǎn)物，需要擴(kuò)展土地使用權(quán)的類型以為應(yīng)對(duì)。四、民法窘境的解決之道.面對(duì)這一民法窘境，需要立法者在下一次立法修法中給予關(guān)注并進(jìn)行解決，而解決這個(gè)問題需要從行政法與民法兩力一面著力，由此提供了兩個(gè)途徑。(一〕民法窘境的行政法解決之道.從行政立法角度看，需要行政主體能允分意識(shí)到本身行為的民事后果，在立法中關(guān)注與民事法律的銜接。詳細(xì)到儲(chǔ)備土地抵押?jiǎn)栴}上，要求合理分配國(guó)土資源部門與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之問的權(quán)利、權(quán)利。將土地轉(zhuǎn)讓的決定權(quán)交給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，這種權(quán)利配置首先能夠使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成為對(duì)抵押物有處分權(quán)的主體，成為該行為的適法主體，為儲(chǔ)備土地抵押掃除法律障礙;其次，這種配置可以以降低對(duì)儲(chǔ)備土地轉(zhuǎn)讓的十預(yù)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)運(yùn)行愈加獨(dú)立而市場(chǎng)化;再次，解決國(guó)土資源部門既是介入者又是裁判員的問題，減少其事務(wù)性工作，以更專注于監(jiān)管工作。處分權(quán)的轉(zhuǎn)移并不意味著國(guó)土資源部門喪失控制權(quán)，由于國(guó)土資源部門能夠通過法制化途徑介入到轉(zhuǎn)讓決定經(jīng)過中，例如規(guī)定國(guó)土資源部門對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓行為監(jiān)管的法定標(biāo)準(zhǔn)，并要求對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行備案。由此國(guó)土資源部門由土地轉(zhuǎn)讓的直接介入者變成事后審查人，能在花費(fèi)更少行政資源的條件下到達(dá)同樣的管制效果。(二〕民法窘境的民法解決之道。從民事立法角度看，該窘境的解決有賴于我們國(guó)家民事立法的逐步開放與物權(quán)法定的寬松化。由于我們國(guó)家社會(huì)公有制的社會(huì)構(gòu)造，現(xiàn)有基于土地使用權(quán)的土地權(quán)利體系并不能發(fā)生變化，因而只能將儲(chǔ)備土地使用權(quán)納入到現(xiàn)行(物權(quán)法〕的體系中成為物權(quán)，以能獲得抵押。而要將儲(chǔ)備土地使用權(quán)物權(quán)化，不外乎下面五種途徑:其一，修改嚴(yán)格的物權(quán)法定，成認(rèn)行政法規(guī)創(chuàng)制物權(quán)的能力;其二，通過立法/司法解釋對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)行使擴(kuò)大解釋，成認(rèn)儲(chǔ)備土地使用權(quán);其三，修改(物權(quán)法〕成認(rèn)儲(chǔ)備土地使用權(quán)的物權(quán)屬性;其四，通過對(duì)(國(guó)土資源法〕等其他法律的修改，成認(rèn)儲(chǔ)備土地使用權(quán)為物權(quán);其五，將來的儲(chǔ)備土地立法提升為法律時(shí)成認(rèn)儲(chǔ)備土地使用權(quán)。這五種途徑都能夠解決該民法之窘境，但要避免此類窘境的再度產(chǎn)生，最好的力一式是擴(kuò)張物權(quán)法定之法的范圍，士曾加物權(quán)法的開放性，通過立法機(jī)關(guān)的認(rèn)定