瑞典、丹麥和挪威電子政務(wù)立法及啟示

瑞典、丹麥和挪威電子政務(wù)立法及啟示

關(guān)鍵詞：電子政務(wù)；瑞典；丹麥；挪威；法律體系在OECD(OrganizationforEconomicCooperationandDevelopment，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)列舉的電子政務(wù)發(fā)展的外部障礙中，法律障礙居于第一位[1]。能否提供適宜的法律環(huán)境，決定了電子政府能否成功?，F(xiàn)代法治國家在推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)的過程中普遍重視立法工作，特別是那些電子政務(wù)發(fā)展水平較高的國家，更是立法先行，可以說已經(jīng)出現(xiàn)了一個電子政務(wù)立法的浪潮[2]。在聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部發(fā)布的2008年電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告《聯(lián)合國電子政務(wù)2008調(diào)查——從電子政務(wù)到互聯(lián)治理》中，對全球電子政務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r做了較為全面的揭示。報(bào)告從電子政務(wù)發(fā)展?fàn)顩r和公民參與程度兩個方面對聯(lián)合國192個成員國進(jìn)行了全面的評估和比較。根據(jù)報(bào)告，瑞典首次成為全球電子政務(wù)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者，丹麥和挪威列居第二、三位[3]。因此，本文選取這3個國家為研究對象，對其電子政務(wù)立法情況進(jìn)行比較，旨在對我國電子政務(wù)立法提供一些借鑒。一、瑞典、丹麥和挪威的電子政務(wù)立法(一)瑞典的電子政務(wù)立法瑞典沒有關(guān)于電子政務(wù)單獨(dú)的立法。電子政務(wù)活動受到有關(guān)公共管理、公共登記處和數(shù)據(jù)安全方面的法律和條例的規(guī)制。瑞典電子政務(wù)的法律體系包括下述幾個方面。⒈信息自由立法——《出版自由法》早在1766年，瑞典就頒布了《出版自由法》，這是世界上第一個進(jìn)行信息自由立法的國家?！冻霭孀杂煞ā吩?949年和1998年兩次進(jìn)行修訂。該法對于政府文件的公共屬性進(jìn)行了規(guī)定，并明確“每個瑞典的公民都有權(quán)知曉政府文件”。行政機(jī)關(guān)必須對民眾查閱政府文件的要求立即做出反映。查閱政府文件的要求可以采用任何形式，也可以是匿名的。每個行政機(jī)關(guān)都應(yīng)對所有的官方文件進(jìn)行登記，大部分的文件索引都是公開的。若行政機(jī)關(guān)拒絕公民查閱政府文件，公民可以向行政機(jī)關(guān)提起申訴。公民還可以向一般行政法庭提起訴訟，最終可以向最高行政法院提起訴訟。民眾還可以向議會監(jiān)察員(ParliamentaryOmbudsman)進(jìn)行投訴，由議會監(jiān)察員進(jìn)行調(diào)查，并做出不具有強(qiáng)制約束力的決定。⒉數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私立法——《個人數(shù)據(jù)法》《個人數(shù)據(jù)法》于1998年12月24日生效，取代了1973年頒布的《瑞典數(shù)據(jù)法》。瑞典出臺《個人數(shù)據(jù)法》的原因是為了將歐盟的《數(shù)據(jù)保護(hù)指令95/46/EC》轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，該指令旨在保護(hù)個人數(shù)據(jù)的完整性以免受侵害。瑞典政府出臺了《個人數(shù)據(jù)條例》，作為《個人數(shù)據(jù)法》的實(shí)施細(xì)則。條例授權(quán)數(shù)據(jù)檢查理事會作為監(jiān)管當(dāng)局。⒊電子商務(wù)立法——《電子商務(wù)和其他信息社會服務(wù)法》該法案于2002年被采納。該法案將“歐盟2000/31/EC指令”中關(guān)于信息社會服務(wù)(尤其是電子商務(wù))的規(guī)定轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。法案規(guī)定了服務(wù)提供者的責(zé)任，并規(guī)定了在線提交信息的處理方法。⒋電子通信立法——《電子通信法》基于歐盟對電子通信的法規(guī)框架，瑞典頒布了《電子通信法》，于2003年7月25日生效。該法案旨在向公眾和政府機(jī)關(guān)提供安全和高效的電子通信服務(wù)，同時促進(jìn)電子通信服務(wù)的競爭；法案的另外一個目的是確保瑞典所有地區(qū)的民眾都可以享受到電子通信服務(wù)。⒌電子簽名立法——《合格的電子簽名法》該法案的出臺是為了執(zhí)行歐盟關(guān)于電子簽名的共同框架指令，2000年由瑞典國會通過，并于2001年1月1日生效。對于電子簽名的定義，法案沒有完全采納歐盟指令中的解釋；相反地，瑞典電子簽名包括了身份驗(yàn)證和完整性要求。電子簽名被界定為“以電子形式附屬于或符合邏輯地與其他電子數(shù)據(jù)相關(guān)聯(lián)的電子數(shù)據(jù)，被用于證實(shí)來源于發(fā)行人內(nèi)容”。法案將“合格的電子簽名”定義為基于一個合格證書的高級電子簽名，且由一個安全的簽名生成設(shè)備生成。這意味著只有特定的認(rèn)證機(jī)構(gòu)才能提供合格的電子簽名。法案規(guī)定，如果某項(xiàng)法律或法規(guī)要求手寫簽名，且通過電子方式可以滿足簽訂，那么“合格的電子簽名”可被認(rèn)為滿足這種要求。此外，根據(jù)法案，在政府機(jī)構(gòu)間進(jìn)行通信時，對標(biāo)準(zhǔn)電子簽名的使用另有規(guī)定的，電子簽名還應(yīng)該符合有關(guān)要求。⒍電子采購立法——《公共采購法》早在1992年，瑞典就已開始實(shí)施《公共采購法》，該法案規(guī)定了在公共采購過程中電子方式的使用，諸如電子通信的規(guī)則、數(shù)據(jù)的存儲和安全。新的《公共采購法》在2007年11月通過，2008年1月1日起生效?！豆膊少彿ā穲?zhí)行了歐盟關(guān)于公共采購的指令(2004/17/EC和2004/18/EC)，尤其在關(guān)于電子拍賣和動態(tài)采購系統(tǒng)等電子采購規(guī)定方面。自2007年9月1日起，瑞典競爭管理局負(fù)責(zé)該法案的執(zhí)行和監(jiān)管，由該局接管了此前公共采購理事會(PublicProcurementBoard)的工作。⒎公共部門信息再利用立法歐盟就公共部門信息再利用進(jìn)行了統(tǒng)一的立法，即歐盟2003/98/EC指令。瑞典將該歐盟指令轉(zhuǎn)化成了國內(nèi)法。由于瑞典在執(zhí)行歐盟法令時沒有正確并完整地執(zhí)行，因此歐盟委員會向瑞典啟動了“侵權(quán)程序”(該程序是《歐盟條約》中的規(guī)定，在成員國不履行共同體法律的情況下，為督促該成員國自愿履行條約要求的一種機(jī)制)。根據(jù)“侵權(quán)程序”，瑞典政府任命了一個工作組，其職責(zé)是：為了正確地將歐盟指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，向政府提出立法建議。工作組的第一步就是審查所有關(guān)于信息再利用的法律，確認(rèn)這些法律完全符合歐盟指令。為了確信指令在所有層面(國家、地區(qū)和地方層面)的貫徹執(zhí)行，工作組將提出建議?；诠ぷ鹘M的建議，財(cái)政部將制定備忘錄說明歐盟信息再利用指令是怎樣被適當(dāng)?shù)貓?zhí)行的。(二)丹麥的電子政務(wù)立法丹麥也沒有針對電子政務(wù)進(jìn)行專門的立法，其電子政務(wù)法律體系由幾個相關(guān)的方面構(gòu)成。⒈信息自由法——《獲取公共管理文件法》丹麥在政府信息公開方面和其他北歐國家一樣，具有很長的歷史。早在1865年，丹麥就允許訴訟的敗訴方查閱行政文件。第一部關(guān)于獲取信息的立法頒布于1964年；此后的《1970年公眾獲取行政檔案文件法》建立了全面的信息公開制度，隨后《1985年獲取公共管理文件法》又取代了《1970年公眾獲取行政檔案文件法》?！?985年獲取公共管理文件法》允許“任何人”要求查閱行政文件。公共管理機(jī)關(guān)對于前述要求應(yīng)盡快答復(fù)，如果超過10日沒有答復(fù)，則應(yīng)告知申請人延遲的理由以及預(yù)計(jì)答復(fù)的時間?！?985年獲取公共管理文件法》不適用于法院或立法機(jī)關(guān)，即與刑事判決或者在提交議會之前的法律草案豁免適用該法，與國家安全、國防、外交、執(zhí)法、征稅以及公共財(cái)政利益相關(guān)的事項(xiàng)，也豁免適用該法。1991年，該法經(jīng)過修正，排除了歐盟文件的豁免；2000年，該法再次修正，規(guī)定對于政府雇員的某些數(shù)據(jù)適用前述豁免。如果公共管理機(jī)關(guān)不公開文件，申請人可以向議會監(jiān)察專員提出申訴，由議會監(jiān)察專員向行政機(jī)關(guān)提出披露有關(guān)文件建議(該建議并無強(qiáng)制約束力)，或者要求當(dāng)局對拒絕披露做出合理解釋。丹麥政府已經(jīng)成立了一個委員會來對該法進(jìn)行評估，并考慮進(jìn)行修改，考慮修改處包括新技術(shù)的影響、其他法律的作用、政府部門重組的影響以及建立一個獨(dú)立督查機(jī)構(gòu)的必要性。⒉數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私立法丹麥關(guān)于數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私的立法有2000年7月1日開始實(shí)施的《個人數(shù)據(jù)處理法》，它是對歐盟1995年數(shù)據(jù)保護(hù)指令的一個必要實(shí)施措施。該法允許個人查閱公共機(jī)構(gòu)與私營機(jī)構(gòu)所掌控的本人個人數(shù)據(jù)。其他有關(guān)個人信息處理的法律包括：《1985年公共管理法》、《1985年信息公開和自由法》、《1992年公共檔案法》和《2000年國家登記法》。這些法律規(guī)定了數(shù)據(jù)保護(hù)的基本原則，確定了哪些數(shù)據(jù)應(yīng)該公開，哪些應(yīng)該保密。⒊電子商務(wù)立法——《信息社會服務(wù)和電子商務(wù)法》《信息社會服務(wù)和電子商務(wù)法》也被稱為丹麥的《電子商務(wù)法》，該法是為貫徹歐盟關(guān)于信息社會服務(wù)法(其是在電子商務(wù)方面)的指令而制定的。⒋電子通信立法——《電信市場競爭條件和消費(fèi)者利益法》為將歐盟指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，丹麥于2003年7月25日起執(zhí)行《電信市場競爭條件和消費(fèi)者利益法》。⒌電子簽名立法——《電子簽名法》《電子簽名法》于2000年10月1日生效，該法執(zhí)行了歐盟《電子簽名共同框架指令》。丹麥《電子簽名法》中關(guān)于電子簽名的法律界定和歐盟類似。丹麥政府制定了一個官方數(shù)字簽名計(jì)劃(Officialdigitalsignaturescheme)。根據(jù)該計(jì)劃，每個丹麥公民都可以得到一個免費(fèi)的基于軟件的電子簽名，為大部分的公共部門和私人部門交易提供安全保障。⒍電子采購立法丹麥在電子采購領(lǐng)域沒有進(jìn)行專門的立法，而是通過將歐盟指令直接轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。⒎公共部門信息再利用立法——《公共部門信息再利用法》丹麥《公共部門信息再利用法》完全執(zhí)行了歐盟關(guān)于公共部門信息再利用的指令。(三)挪威的電子政務(wù)立法⒈信息自由立法挪威于2004年進(jìn)行了修憲，明確了獲取文件的權(quán)利，以及參加法庭程序和會議的權(quán)利。挪威《憲法》第100條規(guī)定：每個人均有權(quán)獲取國家和地方政權(quán)機(jī)構(gòu)的文件，有權(quán)參加庭審，并有權(quán)列席民選的行政機(jī)關(guān)會議。憲法確定了信息公開的基本原則。此外，挪威于1970年6月19日就頒布了《信息自由法》，該法最近一次修訂是在2003年。該法允許“任何人”有權(quán)獲取政府當(dāng)局所持有官方文件的權(quán)利。獲取文件的要求可以是任何形式，也可以是匿名的，且必須及時回復(fù)。如果獲取的要求被拒絕，個人可以向更高的機(jī)構(gòu)申訴，然后可以向公共管理議會監(jiān)察員申訴，或者向法院起訴。雖然監(jiān)察員的建議不是具有強(qiáng)制約束力的，但通常被遵守。⒉數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私立法挪威《個人數(shù)據(jù)法》于2000年4月14日生效，目的是保護(hù)數(shù)據(jù)處理過程中自然人的隱私，以使其隱私不被侵害。挪威頒布了《個人數(shù)據(jù)條例》，對《個人數(shù)據(jù)法》進(jìn)行了細(xì)化。⒊電子商務(wù)立法——《電子商務(wù)法》挪威將歐盟電子商務(wù)指令2000/31/EC直接轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，作為電子商務(wù)領(lǐng)域的立法。⒋電子通信立法挪威《電子通信法》于2003年7月4日開始實(shí)施，目的在于為電子通信使用人提供品質(zhì)良好、價格合理的電子通信服務(wù)。具體措施包括：通過可持續(xù)競爭手段以高效利用社會資源、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新。《電子通信法》規(guī)定了電子通信的傳送、附屬基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)和設(shè)施設(shè)備等；該法還對電磁頻譜的數(shù)量、名字和地址管理進(jìn)行了規(guī)定?！豆残姓娮油ㄐ艞l例》是由挪威勞工與政府管理部起草，經(jīng)挪威政府批準(zhǔn)生效的條例，對安全和有效使用電子通信做出了規(guī)定。⒌電子簽名立法——《電子簽名法》挪威《電子簽名法》于2001年6月15日起實(shí)施，該法條款詳細(xì)地規(guī)定了個人電子身份驗(yàn)證，并且賦予了電子簽名和傳統(tǒng)簽名同樣的法律效力。⒍電子采購立法——《公共采購法》挪威于1999年就通過了《公共采購法》。在歐洲議會關(guān)于公共采購的2004/17/EC指令生效后，挪威將《公共采購法》進(jìn)行了相應(yīng)修改，完全執(zhí)行了歐盟關(guān)于公共采購的指令。公共采購的范圍包括公共建設(shè)工程合同、公共供應(yīng)合同和公共服務(wù)合同等。⒎公共部門信息的再利用為將歐盟的公共部門信息再利用指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，挪威正在準(zhǔn)備將該歐盟指令納入《2003年挪威信息自由法》體系。二、發(fā)達(dá)國家電子政務(wù)立法的啟示我國正在處于電子政務(wù)的快速發(fā)展階段，各地都在積極開展電子政務(wù)建設(shè)。瑞典、丹麥和挪威在電子政務(wù)方面的立法實(shí)踐，為我國完善有關(guān)立法推動電子政務(wù)建設(shè)提供了有益的啟示。(一)發(fā)展電子政務(wù)必須高度重視和加強(qiáng)立法瑞典、丹麥和挪威電子政務(wù)方面的立法實(shí)踐告訴我們，電子政務(wù)發(fā)達(dá)國家普遍重視法律的作用，通過大量的立法和修法活動為電子政務(wù)建設(shè)提供法律保障。電子政務(wù)的相關(guān)立法是電子政務(wù)成功的必要條件之一，沒有電子政務(wù)法律的支持，其他方面的基本條件再好也難以推動電子政務(wù)的發(fā)展[4]。我國電子政務(wù)的專門立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，法律規(guī)范層級普遍不高。到目前為止，我國依然沒有一部專門規(guī)定電子政務(wù)的法律或者行政法規(guī)。當(dāng)前法律中明確提到“電子政務(wù)”概念的法律文件只有一部，即《行政許可法》，該法第二十九條規(guī)定“行政許可申請可以通過信函、電報(bào)、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出”，第三十三條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善有關(guān)制度，推行電子政務(wù)，在行政機(jī)關(guān)的網(wǎng)站上公布行政許可事項(xiàng)，方便申請人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請；應(yīng)當(dāng)與其他行政機(jī)關(guān)共享有關(guān)行政許可信息，提高辦事效率”。但該法對于電子政務(wù)的規(guī)定過于原則，并不是一部專門規(guī)范電子政務(wù)的法律。2005年4月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國電子簽名法》是我國第一部真正意義上的信息化法律，但《電子簽名法》僅適用于電子商務(wù)領(lǐng)域，對于政務(wù)活動，已授權(quán)國務(wù)院和國務(wù)院規(guī)定的部門依據(jù)該法制定使用電子簽名、數(shù)據(jù)電文的具體辦法。現(xiàn)行電子政務(wù)的規(guī)定大多屬于部委規(guī)章或者地方立法，效力層級較低，不利于樹立電子政務(wù)的法律權(quán)威[5]。(二)以分散立法或修法的方式完善電子政務(wù)法律體系推動電子政務(wù)的發(fā)展，既可以制定專門的電子政務(wù)法，也可以通過分散立法或修法的方式進(jìn)行。分散模式也是大多數(shù)國家和地區(qū)電子政務(wù)立法的選擇[6]。從瑞典、丹麥和挪威的立法經(jīng)驗(yàn)可以看出，這3個國家盡管已經(jīng)在科技發(fā)展水平和立法技術(shù)等方面均走在世界前列，但在電子政務(wù)立法方面，還是采取了分散立法的模式，分別在信息公開、個人信息保護(hù)、電子通信、電子商務(wù)、政府信息利用方面制定了單行法律。因此，筆者建議我國電子政務(wù)的立法也應(yīng)采取分散