實(shí)現(xiàn)貧困人口發(fā)展權(quán)的制度優(yōu)化,憲法論文

實(shí)現(xiàn)貧困人口發(fā)展權(quán)的制度優(yōu)化,憲法論文自1986年聯(lián)合國(guó)(發(fā)展權(quán)利宣言〕公布以來(lái)，國(guó)際社會(huì)充分意識(shí)到，發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)除了制訂一個(gè)公開、公平、有章可循、可預(yù)見和不歧視的多邊貿(mào)易和金融體制等全球舉措之外，調(diào)動(dòng)國(guó)內(nèi)資源是自力維持發(fā)展的基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)資源在國(guó)內(nèi)投資和社會(huì)方案融資方面發(fā)揮主要作用，而國(guó)內(nèi)投資和社會(huì)方案對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及在消除貧困方面獲得永久成績(jī)是必不可少的。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)一直都在運(yùn)用法律和政策的手段解決貧困問(wèn)題，致力于改善貧困人口的人權(quán)狀況。根據(jù)1990年世界銀行設(shè)定的天天1美元生活費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，在1981-2005年的25年間，中國(guó)貧困人口從7.30億減少為1.06億，同期的貧困發(fā)生率從73.5%下降到8.1%因而，貧困人口發(fā)展權(quán)的法律完善，并不是要制定(貧困人口權(quán)益保障法〕或類似的專門法律文件，而是在整合現(xiàn)有法律制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)行更有利于貧困人口實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的制度優(yōu)化。一、以發(fā)展權(quán)為重心定位減貧立法我們國(guó)家減貧立法正在從以權(quán)利為重心向以權(quán)利為重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，法律制度設(shè)計(jì)以及運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和最終目的不再局限于國(guó)家權(quán)利的有效行使，而逐步轉(zhuǎn)向?qū)ω毨丝谌藱?quán)狀況的關(guān)心照顧和改善。然而，在指導(dǎo)立法的理念上，現(xiàn)有的理論和實(shí)踐都尚未清楚明晰地回答下述間題，即究竟是何種權(quán)利樣式能夠成為減貧立法的重心以及為什么這種權(quán)利樣式能夠作為減貧立法的重心。假如僅停留于人權(quán)或權(quán)利的抽象層面，減貧立法所追求的價(jià)值目的就極其容易被虛化，由于從最廣泛的意義上講，任何法律都是圍繞人權(quán)(或權(quán)利)的實(shí)現(xiàn)而展開的，并且權(quán)利本身就與其對(duì)應(yīng)的義務(wù)一起構(gòu)成法律的調(diào)整機(jī)制。從理論的角度分析，前兩代人權(quán)只能引申出通過(guò)人權(quán)的實(shí)現(xiàn)來(lái)緩解貧困，而并未在本體論上將貧困人口的發(fā)展本身當(dāng)作一項(xiàng)人權(quán)。第1代人權(quán)即公民權(quán)利和政治權(quán)利，采取個(gè)人主義的哲學(xué)立場(chǎng)，以國(guó)家消極不干涉的行為方式來(lái)加以保障。換言之，第1代人權(quán)并不將個(gè)人遭受貧困的狀況納人考慮范圍，也不要求國(guó)家和承當(dāng)減貧的義務(wù)。國(guó)家及只要能達(dá)成維護(hù)國(guó)民之自由與安全之功能，不濫行侵犯國(guó)民之自由與人權(quán)，即已足夠。(公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約〕所載的權(quán)利基本上是不考慮人際差異的個(gè)人權(quán)利，因此不能直接關(guān)心照顧權(quán)利主體本身在私人領(lǐng)域(尤其是家庭)的生活狀況。第2代人權(quán)即經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，圍繞適當(dāng)生活水準(zhǔn)而展開，至少要求每個(gè)人得以享有必要的生存條件，包括食物、穿衣、住房、工作、社會(huì)保障、教育和文化生活等內(nèi)容。第1代人權(quán)關(guān)注個(gè)人對(duì)外從事公共政治生活的自由，第2代人權(quán)則側(cè)重個(gè)人對(duì)內(nèi)享受私人生活的質(zhì)量。從這個(gè)意義上講，第2代人權(quán)與貧困問(wèn)題有著密切聯(lián)絡(luò)。更為重要的是，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的施行需要付出成本，這些權(quán)利要求國(guó)家承當(dāng)向個(gè)人提供福利的責(zé)任。即使如此，第2代人權(quán)也未曾拋棄自由主義和個(gè)人主義的哲學(xué)立場(chǎng)。在羅斯福1941年國(guó)情咨文表述的4項(xiàng)人類最根本的自由中，免于匾乏的自由備受贊譽(yù)，也最接近貧困問(wèn)題，甚至被視為是(經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約〕思想淵源之一。然而，羅斯福最初所指的意思是，消除國(guó)際貿(mào)易中的障礙。但他很快將這項(xiàng)自由與那些與普通公民有關(guān)的經(jīng)濟(jì)期望聯(lián)絡(luò)起來(lái)保證美國(guó)工人和農(nóng)場(chǎng)主的生活標(biāo)準(zhǔn)，保證戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)大蕭條不再發(fā)生等。從這個(gè)考證可知，即便羅斯福新政被賦以凱恩斯國(guó)家干涉主義的外衣，但其內(nèi)核還是亞當(dāng)斯密的自然自由體系(thesystemofnaturalliberty)的經(jīng)濟(jì)觀。那么，免于匾乏的自由乃至整個(gè)第2代人權(quán)在娘胎里就被注人了自由主義傳統(tǒng)和美國(guó)價(jià)值觀的基因。綜上所述，前2代人權(quán)即便與貧困問(wèn)題有著一定程度的關(guān)聯(lián)，也尚缺乏以成為減貧立法的價(jià)值重心。從實(shí)證的角度分析，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，不少國(guó)家在加人(或簽署)國(guó)際人權(quán)兩公約后，貧困率沒有能得到本質(zhì)性的降低，甚至出現(xiàn)了明顯的升高。例如，津巴布韋在1991年加人國(guó)際人權(quán)兩公約時(shí)的貧困率為26%，但1996年上升為35%。贊比亞于1984年加人國(guó)際人權(quán)兩公約，貧困率一直居高不下，1991年為70%,1996年則高達(dá)80%除此之外，與貧困問(wèn)題關(guān)系更為密切的(經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約〕在施行經(jīng)過(guò)中，也面臨各種挑戰(zhàn)。全球化和政治上的因素使得西方國(guó)家在某種程度上決定著游戲規(guī)則，國(guó)際權(quán)利的平衡使西方自由資本主義體系受益，政治權(quán)利優(yōu)先，減少國(guó)家干涉的呼聲淹沒了社會(huì)的正義和公平的呼聲。全球?qū)α⒚苄再|(zhì)的變化影響著人權(quán)環(huán)境，最終導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)烈要求起草發(fā)展權(quán)方面文件的訴求[〕。前2代人權(quán)的推行至少在減貧問(wèn)題上顯得力不從心，加人現(xiàn)有的國(guó)際人權(quán)兩公約，與主權(quán)國(guó)家內(nèi)部貧困人口狀況的改善并未呈現(xiàn)直接的正相關(guān)關(guān)系。前2代人權(quán)在指導(dǎo)減貧立法方面既缺乏理論上的根據(jù)，又不能在實(shí)踐上獲得令人信服的結(jié)論，由此構(gòu)成一個(gè)有待進(jìn)一步證立的問(wèn)題:作為第3代人權(quán)的發(fā)展權(quán)怎樣可能，并作為重心，刻寫在減貧法律之中，并從政治承諾上升為權(quán)利話語(yǔ)。一方面，發(fā)展權(quán)的提出旨在提升人們的生活狀況。學(xué)界公認(rèn)的發(fā)展權(quán)定義提出者、聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)委員凱巴姆巴耶，在其出色的演講(作為一項(xiàng)人權(quán)的發(fā)展權(quán)〕中指出:發(fā)展是所有人的權(quán)利。每個(gè)人都有權(quán)生存，并有權(quán)生活的更好。②言下之意，發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)人權(quán)，關(guān)切著生活水平的提高，是讓每個(gè)人(包括貧困人口)生活得更好的人權(quán)。另一方面，發(fā)展權(quán)的減貧功能獲得國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。2000年9月，147位國(guó)家元首、首腦和其他領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)(聯(lián)合國(guó)千年宣言〕，該宣言在發(fā)展與消除貧窮方面指出:我們將不遺余力地幫助我們十億多男女老少同胞擺脫當(dāng)前凄苦可憐和毫無(wú)尊嚴(yán)的極端貧窮狀況。我們決心使每一個(gè)人實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)，并使全人類免于匾乏。由此可見，使全人類免于匾乏的人權(quán)保障在于發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。固然西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展權(quán)的態(tài)度并不明朗，但發(fā)展中國(guó)家大多成認(rèn)并以此作為爭(zhēng)取國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)和制度資源以改善本國(guó)貧窮狀況的一個(gè)武器。我們國(guó)家一直將生存權(quán)與發(fā)展權(quán)視為基本人權(quán)，十八大報(bào)告提出:保證人民平等介入、平等發(fā)展權(quán)利，十八屆三中全會(huì)公報(bào)繼續(xù)強(qiáng)調(diào):推動(dòng)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。由于發(fā)展權(quán)強(qiáng)調(diào)貧困人口等欠發(fā)展的社會(huì)群體介入、促進(jìn)并共享發(fā)展，以此作為減貧立法的重心就具有其合理的根據(jù)和深入的意義。二、以國(guó)家義務(wù)為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)減貧義務(wù)將發(fā)展權(quán)作為減貧立法的價(jià)值重心，對(duì)于個(gè)體基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)以及國(guó)家減貧措施的推行不無(wú)裨益。然而，個(gè)人之基本人權(quán)迄今仍視為一種自然權(quán);在大多數(shù)國(guó)家，還是以憲法中之權(quán)利典章部分之規(guī)定，來(lái)約束國(guó)家應(yīng)該保障基本人權(quán);明白表示個(gè)人基本人權(quán)之保障，畢竟只是國(guó)家意志之問(wèn)題。詳言之，基本人權(quán)之保障，有時(shí)與憲法所明定之內(nèi)容未必能完全一致，有時(shí)憲法所保障之人權(quán)，可以能遭遇國(guó)家之立法、憲法解釋或司法判決扭曲或消減;有時(shí)甚至在國(guó)家緊急權(quán)泛濫之情況下，人權(quán)保障名存實(shí)亡;在諸此狀態(tài)下，個(gè)人所訴求保障人權(quán)，頂多只能援引其國(guó)內(nèi)法之實(shí)定法罷了，無(wú)法仰托高于國(guó)內(nèi)法之其他高層次法律規(guī)范，因而，當(dāng)個(gè)人之基本人權(quán)受其本國(guó)國(guó)家權(quán)利損害時(shí)，個(gè)人也只能怨艾命運(yùn)不濟(jì)，徒呼負(fù)負(fù)莫可奈何。川246固然將人權(quán)保障問(wèn)題完全視為國(guó)家意志之問(wèn)題不免失當(dāng)，但是，在常態(tài)下，個(gè)人所訴求保障人權(quán)，首先是甚至往往只能是援引其國(guó)內(nèi)法之實(shí)定法，這在發(fā)展權(quán)問(wèn)題上尤為明顯。其原因有:(1)在理論上，作為人權(quán)的發(fā)展權(quán)是一個(gè)道德的觀念，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)過(guò)中必須憑借法律機(jī)制才能得以有效保障，這就是從道德權(quán)利向法律權(quán)利的躍遷。在主權(quán)國(guó)家內(nèi)部，無(wú)論對(duì)經(jīng)濟(jì)制度、意識(shí)形態(tài)和政治立場(chǎng)作何選擇，其法律的制定、執(zhí)行和適用都是該主權(quán)國(guó)家的權(quán)利運(yùn)行問(wèn)題。換句話講，法律具有國(guó)家屬性是一個(gè)事實(shí)判定。那么，發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題不僅繞不過(guò)國(guó)內(nèi)法之實(shí)定法，更有賴于國(guó)內(nèi)法之實(shí)定法。(2)在實(shí)踐上，發(fā)展權(quán)全球保衛(wèi)仍然面臨定位不準(zhǔn)、立法缺乏、對(duì)策缺失和機(jī)制疲軟等問(wèn)題。直接針對(duì)發(fā)展權(quán)的國(guó)際性文件還是停留在(發(fā)展權(quán)利宣言〕層面，并無(wú)后續(xù)的公約、條約等對(duì)于締約國(guó)有約束力的文件問(wèn)世。即使是發(fā)展權(quán)能夠嵌套到國(guó)際人權(quán)兩公約的國(guó)際性執(zhí)行機(jī)制，而國(guó)際監(jiān)督機(jī)制(包括報(bào)告和申述程序)往往對(duì)國(guó)內(nèi)保衛(wèi)人權(quán)而言是輔助性的。據(jù)此，以發(fā)展權(quán)為重心的減貧立法就詳細(xì)落實(shí)為國(guó)家怎樣保障貧困人口發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，即對(duì)國(guó)家的減貧義務(wù)進(jìn)行立法設(shè)計(jì)。在國(guó)際人權(quán)法的規(guī)則體系中，固然沒有清楚明晰的義務(wù)體系，各個(gè)國(guó)家怎樣執(zhí)行確保其國(guó)民享有人權(quán)的義務(wù)，也沒有一個(gè)共同的形式，但是，一般以為，締約國(guó)(及其)所承當(dāng)?shù)牧x務(wù)包含3類或3個(gè)層面，尊重的義務(wù)、保衛(wèi)的義務(wù)和實(shí)現(xiàn)(落實(shí))的義務(wù)，而實(shí)現(xiàn)的義務(wù)既包含便利的義務(wù)，又包含提供的義務(wù)。據(jù)此，國(guó)家的減貧義務(wù)可以以參照這3類來(lái)進(jìn)行立法設(shè)計(jì)?！惨?尊重的義務(wù)尊重的義務(wù)就其法律屬性來(lái)講是一種消極的不作為義務(wù)，要求國(guó)家不對(duì)貧困人口發(fā)展權(quán)的享有進(jìn)行干預(yù)。貧困人口發(fā)展權(quán)法律制度設(shè)計(jì)的一個(gè)預(yù)設(shè)前提是貧困人口本身有擺脫貧困的需求和愿望，并且不將貧困的根本源頭歸因于貧困人口本身的性格缺陷或道德敗壞。鮮有證據(jù)表示清楚，貧困者是由于懶惰、酗酒、不愿工作和儲(chǔ)蓄而陷人貧困。恰恰相反，不同國(guó)家的人們都強(qiáng)調(diào)努力工作以及擁有能承當(dāng)繁重工作的健康身體的重要性。阿馬蒂亞森將引起貧困(饑餓)的直接原因歸結(jié)為以貿(mào)易為基礎(chǔ)的權(quán)利、以生產(chǎn)為基礎(chǔ)的權(quán)利、自個(gè)勞動(dòng)的權(quán)利、繼承和轉(zhuǎn)移的權(quán)利等4個(gè)方面權(quán)利關(guān)系的減損或缺失。從發(fā)展權(quán)權(quán)利主體的視角看，貧困人口在人類普遍道德情感和理性觀念許可的前提下，享有上述4項(xiàng)權(quán)利，并最終通過(guò)其自愿且自主的行為予以實(shí)現(xiàn)。這種通過(guò)自主行為而獲得的發(fā)展時(shí)機(jī)和發(fā)展利益，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家的尊重，并避免國(guó)家采取任何有可能阻礙這種時(shí)機(jī)的措施。從發(fā)展權(quán)制度變遷的視角看，國(guó)家的尊重義務(wù)意味著對(duì)誘致性制度變遷的默許和成認(rèn)。自1958年開場(chǎng)施行的生產(chǎn)隊(duì)制度導(dǎo)致我們國(guó)家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，糧食產(chǎn)量缺乏，人民難以維持.溫飽，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)往制在初創(chuàng)階段能夠視為貧困人口自主實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的一個(gè)嘗試，這項(xiàng)誘致性變遷制度的減貧紅利一直延續(xù)了20余年。這個(gè)歷史經(jīng)歷體驗(yàn)表示清楚，貧困人口本身能夠創(chuàng)設(shè)出具有更強(qiáng)適應(yīng)性和生命力的減貧制度，而國(guó)家所承當(dāng)?shù)牧x務(wù)就是不輕易否認(rèn)、打壓或取締誘致性變遷的制度，盡可能地以民間法的視角尊重民間減貧秩序的生成與存在。從立法技術(shù)的視角看，減貧立法不僅包括規(guī)范性文件的制定工作，還牽涉規(guī)范性文件的清理和廢除工作。現(xiàn)行(立法法〕規(guī)定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件的改變和撤銷程序，(各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〕規(guī)定了地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和地方各級(jí)人民發(fā)布的決定、命令的審查和撤銷程序。這些法律規(guī)定為各級(jí)人大和清理阻礙貧困人口發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度提供法律根據(jù)。在立法層面，隨著2001年中國(guó)加人世界貿(mào)易組織和2018年中華特點(diǎn)社會(huì)法律體系的構(gòu)成，全國(guó)人大及其常委會(huì)、和各部委對(duì)其制定的規(guī)范性法律文件進(jìn)行了全面的清理，消除了貧困人口實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的法律障礙和制度歧視。然而，在地方立法層面，農(nóng)村人口流動(dòng)限制、暫住居民差異不同待遇、貧困人口認(rèn)定歧視等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不適應(yīng)的以及與社會(huì)進(jìn)步相悖的地方規(guī)范性文件尚未及時(shí)修改或廢止，進(jìn)而對(duì)貧困人口自主實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)造成制度上的障礙。因而，國(guó)家的尊重義務(wù)還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)損害貧困人口發(fā)展權(quán)的制度進(jìn)行清理，并將法律清理作為一項(xiàng)日常性的立法工作。(二)保衛(wèi)的義務(wù)保衛(wèi)義務(wù)要求國(guó)家采取措施保衛(wèi)貧困人口排他性地使用各種減貧資源的自由，并防止第三方干擾貧困人口發(fā)展權(quán)的享有，其核心在于確保企業(yè)或個(gè)人不得剝奪貧困人口獲得平等發(fā)展的時(shí)機(jī)。在保衛(wèi)義務(wù)的層次上，國(guó)家充當(dāng)一個(gè)利益守衛(wèi)者和正義矯正者的角色，通過(guò)公權(quán)利尤其是司法權(quán)的運(yùn)用，使得貧困人口被損害的發(fā)展權(quán)得以修復(fù)。保衛(wèi)義務(wù)的客體相當(dāng)廣泛，例如，對(duì)于依靠土地生活的貧困人口而言，保衛(wèi)義務(wù)具體表現(xiàn)出為保障其土地及耕種作物的物權(quán);對(duì)于非正式就業(yè)①的貧困人口而言，保衛(wèi)義務(wù)具體表現(xiàn)出為保障其及時(shí)獲得足額的勞動(dòng)報(bào)酬;對(duì)于申請(qǐng)國(guó)家助學(xué)貸款的貧困學(xué)生而言，保衛(wèi)義務(wù)具體表現(xiàn)出為保障其公平地得到貸款資格。從最廣義的角度看，貧困人口發(fā)展權(quán)的保衛(wèi)義務(wù)不僅與少數(shù)民族、殘疾人、婦女、兒童等其他主體發(fā)展權(quán)的保衛(wèi)義務(wù)相融合，還對(duì)接于(公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約〕以及(經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約〕的保衛(wèi)義務(wù)體系?？腕w越確定、有力，其經(jīng)濟(jì)利益越有影響力，諸如反欺詐的保衛(wèi)、反對(duì)貿(mào)易和契約關(guān)系中的不道德行為的保衛(wèi)、反對(duì)兜售和傾銷有害或有危險(xiǎn)的產(chǎn)品的保衛(wèi)。在這個(gè)意義上，設(shè)定保衛(wèi)義務(wù)的減貧立法的外延也隨之拓展到產(chǎn)品質(zhì)量、食品衛(wèi)生、藥品管理、消費(fèi)者權(quán)益保衛(wèi)、勞動(dòng)合同以及社會(huì)保障等旨在維護(hù)弱勢(shì)群體利益的法律領(lǐng)域。除此之外，貧困人口的政治發(fā)展權(quán)也應(yīng)當(dāng)予以十分的保衛(wèi)，例如，流動(dòng)人口在戶籍所在地選區(qū)獲得選民資格，但沒有能返回戶籍所在地參加選舉的，其寓居地或工作單位的選區(qū)不得剝奪其選舉資格，對(duì)于此類特殊情形的選民資格案件，法院應(yīng)當(dāng)受理。(三)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)包括便利和提供2個(gè)方面。前者要求國(guó)家采取積極措施使貧困人口能夠享有發(fā)展權(quán)并便于其享受這項(xiàng)權(quán)利，即國(guó)家必須積極切實(shí)地展開活動(dòng)加強(qiáng)貧困人口獲得利用資源和促進(jìn)發(fā)展的時(shí)機(jī)以實(shí)現(xiàn)減貧;后者則要求國(guó)家直接向貧困人口提供該項(xiàng)權(quán)利，即在個(gè)人或群體由于無(wú)法控制的原因此無(wú)法利用可供利用的手段自行實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的情況下，國(guó)家有義務(wù)提供發(fā)展權(quán)。關(guān)于實(shí)現(xiàn)義務(wù)，能夠從4個(gè)角度加以認(rèn)識(shí)。1.發(fā)展資源的可獲得性發(fā)展的時(shí)機(jī)和物質(zhì)資料提供的覆蓋面應(yīng)當(dāng)包括所有貧困人口，使得每一個(gè)貧困個(gè)體都有資格和時(shí)機(jī)獲得最低限度的社會(huì)資源以改善本身能力，這主要依靠于最低生活保障線制度。1999年公布(城市居民最低生活保障條例〕，家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城市居民，基本實(shí)現(xiàn)了從當(dāng)?shù)厝嗣瘾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。但是，在農(nóng)村地區(qū)尤其是地理位置邊遠(yuǎn)和自然條件惡劣的艱辛地區(qū)，最低生活保障尚未覆蓋到每個(gè)貧困人口。極貧人口本身無(wú)法自行脫貧，更不具備實(shí)現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)部條件，這就要求國(guó)家履行實(shí)現(xiàn)義務(wù)。2.發(fā)展資源的可選擇性平等發(fā)展的時(shí)機(jī)和物質(zhì)資料提供給當(dāng)是多樣化的，盡可能地允許貧困人口自主選擇。貧困人口是發(fā)展權(quán)的主體，只要在貧困人口自主選擇脫貧方式和發(fā)展道路的基礎(chǔ)上，貧困人口才有可能介入、促進(jìn)并共享發(fā)展。尤其是我們國(guó)家貧困的區(qū)域差異明顯，一樣發(fā)展資源在不同地區(qū)投人所產(chǎn)生的回報(bào)效應(yīng)并不一樣，那么，國(guó)家在履行實(shí)現(xiàn)義務(wù)時(shí)，必須考慮多種資源的配套提供，進(jìn)而便于貧困人口自主選擇最合適其需求的發(fā)展形式。例如，在文化發(fā)展權(quán)方面，國(guó)家應(yīng)當(dāng)確保知足少數(shù)民族的特殊需要，在提供普通教育資源的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)提供基于少數(shù)民族語(yǔ)言和文化特殊性的教育資源，并允許權(quán)利主體自主選擇。3.發(fā)展資源的可持續(xù)性平等發(fā)展的時(shí)機(jī)和物質(zhì)資料提供給當(dāng)知足可持續(xù)利用自然資源、環(huán)境保衛(wèi)、代際公平等要求。貧困、人權(quán)與可持續(xù)發(fā)展的密切聯(lián)絡(luò)是近年來(lái)國(guó)際人權(quán)法的新動(dòng)向。1992年(里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言〕原則5提出:為了縮短世界上大多數(shù)人生活水平上的差距，和更好地知足他們的需要，所有國(guó)家和所有人都應(yīng)在鏟除貧窮這一基本任務(wù)上進(jìn)行合作，這是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)不可少的條件。(非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章〕第24條宣告:一切民族均有權(quán)享有一個(gè)有利于其發(fā)展的普遍良好的環(huán)境。強(qiáng)調(diào)國(guó)家提供平等發(fā)展資源的可持續(xù)性，其目的在于防止借減貧之名，在貧困地區(qū)大肆開采自然資源，或向貧困地區(qū)大量轉(zhuǎn)移淘汰產(chǎn)業(yè)?？沙掷m(xù)發(fā)展是貧困人口發(fā)展權(quán)的應(yīng)有之義，國(guó)家在履行相應(yīng)義務(wù)時(shí)必須符合資源節(jié)約和環(huán)境友好的基本要求。4.發(fā)展資源的可調(diào)適性貧困人口實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)是一個(gè)漸進(jìn)的經(jīng)過(guò)，因而，國(guó)家提供的平等發(fā)展資源也應(yīng)是一個(gè)慎重、詳細(xì)和有目的的步驟。隨著經(jīng)濟(jì)狀況的變動(dòng)，不斷地適當(dāng)調(diào)整社會(huì)保障水平，使其不至于固定在一個(gè)水平上，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)，甚至由于過(guò)高或過(guò)低，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。必須講明的是，(發(fā)展權(quán)利宣言〕第2條第2款指出:所有的人單獨(dú)地和集體地都對(duì)發(fā)展負(fù)有責(zé)任，這種責(zé)任本身就可確保人的愿望得到自由和充分的實(shí)現(xiàn)，他們因此還應(yīng)增進(jìn)和保衛(wèi)一個(gè)適當(dāng)?shù)恼巍⑸鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)秩序以利發(fā)展。這就是講包括貧困人口本身在內(nèi)，所有主體都是發(fā)展權(quán)的義務(wù)承當(dāng)者。但是，在一個(gè)主權(quán)國(guó)家內(nèi)，國(guó)家()是最主要的人權(quán)義務(wù)承當(dāng)者。因而，在國(guó)內(nèi)減貧立法中，在設(shè)定企業(yè)法人、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人的減貧義務(wù)之前，必須先規(guī)定國(guó)家的減貧義務(wù)。三、以賦權(quán)法治為機(jī)制推行減貧方式方法賦權(quán)(empowerment)固然是一個(gè)難以清楚明晰界定的術(shù)語(yǔ)，但業(yè)已成為貧困人口人權(quán)話語(yǔ)的本文關(guān)鍵詞語(yǔ)。根據(jù)世界銀行的觀點(diǎn)，賦權(quán)在廣義上是指關(guān)涉?zhèn)€人生活的選擇和行為自由的擴(kuò)大。貧困人口在國(guó)家與市場(chǎng)相關(guān)領(lǐng)域的失語(yǔ)和失權(quán)導(dǎo)致這些自由嚴(yán)重減損，因而，在減貧語(yǔ)境下，賦權(quán)意味著貧困人口資產(chǎn)和能力的提升，進(jìn)而介入、約定、影響、控制并把握牽涉其生活的制度。賦權(quán)的4個(gè)核心要素是信息的可獲得性(accesstoinformation)、包涵與介入性(inclu-sion/participation)、可間責(zé)性(accountability)和地方組織能力(localorganizationalcapacity)牛津大學(xué)貧困與人類發(fā)展研究中心主任阿爾基爾博士在分析世界銀行定義的基礎(chǔ)上，指出大部分關(guān)于賦權(quán)的衡量和評(píng)價(jià)與政治經(jīng)過(guò)、意識(shí)生成、分權(quán)、法律構(gòu)造、民主的部分要素相關(guān)，并因此在特定狀況下具有重要的工具性價(jià)值。因而，賦權(quán)所反映的是相關(guān)領(lǐng)域主體性(agency)的工具性氣力。②無(wú)論站在何種角度來(lái)界定概念，賦權(quán)總是意味著作為主體的人不斷實(shí)現(xiàn)自我發(fā)現(xiàn)、自動(dòng)引導(dǎo)、自行決策、自主管理和自由行為的經(jīng)過(guò)，系人的潛能得以開發(fā)并不斷外化的經(jīng)過(guò)，即人的發(fā)展。因而，發(fā)展權(quán)的本質(zhì)在于賦權(quán)，在于發(fā)展主體的權(quán)能培養(yǎng)以及建立在這一能力之上的各種選擇時(shí)機(jī)的獲得。當(dāng)然，賦權(quán)必須建立在法治之上。當(dāng)前國(guó)際社會(huì)所普遍采用的減貧方式方法，已經(jīng)不再局限于直接向貧困人口撥付維系其生存的物質(zhì)資料，而是依托法治向貧困人口提供可選擇的配套資源組合，使其介入并促進(jìn)本身的發(fā)展，這就是以賦權(quán)法治為機(jī)制的減貧方式方法。詳細(xì)而言，貧困人口的賦權(quán)法治包括4種機(jī)制。〔一)經(jīng)濟(jì)扶助機(jī)制在國(guó)際社會(huì)，最著名的貧困人口經(jīng)濟(jì)賦權(quán)項(xiàng)目是孟加拉國(guó)的格萊氓銀行。創(chuàng)始人經(jīng)濟(jì)學(xué)家尤努斯意識(shí)到貧困人口總是被排除在金融體系之外，在1976年開場(chǎng)創(chuàng)設(shè)無(wú)擔(dān)保的小額短期貸款項(xiàng)目。該項(xiàng)目要求貸款申請(qǐng)人加人一個(gè)由一樣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景、具有類似目的的人組成的小組。貸款人在各自的小組中互相幫助，加強(qiáng)了貸款人的自立能力，并且小組以負(fù)責(zé)任的方式關(guān)注每個(gè)貸款人的行為，以確保不會(huì)有任何人發(fā)生歸還貸款的問(wèn)題。1983年世界上第1家專門借錢給窮人的銀行成立，格萊氓銀行94%的股權(quán)為貧困貸款人擁有，還款率到達(dá)99%并衍生出住房貸款、微小企業(yè)貸款、教育貸款等擴(kuò)展業(yè)務(wù)。由此，貧困貸款人的生活水平得到改善，生存能力與民主意識(shí)也得以開發(fā)和提高，尤其是根本性地推動(dòng)了貧困婦女發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)匯。尤努斯意識(shí)到慈善并不永遠(yuǎn)都起作用，甚至在一定程度上反對(duì)施舍和贈(zèng)與，由于這樣做會(huì)損害別人的創(chuàng)造力和責(zé)任感。假如人們知道能夠免費(fèi)獲得東西，他們就會(huì)投人大量的精神和技術(shù)用于獲取這些免費(fèi)的東西，而本來(lái)他們能夠利用這些精神和技術(shù)自力更生。由此可見，經(jīng)濟(jì)賦權(quán)并不是財(cái)產(chǎn)贈(zèng)與機(jī)制，而是經(jīng)濟(jì)扶助機(jī)制，即通過(guò)改善外部環(huán)境，引導(dǎo)、開發(fā)并鼓勵(lì)貧困人口依靠本身氣力提高介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和獲得經(jīng)濟(jì)利益的能力，最終使其介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。我們國(guó)家的扶貧貸款長(zhǎng)期存在3個(gè)問(wèn)題:在貸款發(fā)放上，商業(yè)銀行因其盈利目的有可能出于風(fēng)險(xiǎn)控制和審慎監(jiān)管而拒絕發(fā)放貸款，使得貧困人口難以獲得政策性貸款;在貸款使用上，貸款被地方克扣、挪用，被企業(yè)用于彌補(bǔ)虧損或歸還債務(wù)，使得政策性貸款并未完全用于貧困人口的發(fā)展領(lǐng)域;在貸款歸還上，地區(qū)之間差異非常大，既有足額按期還款的，又存在拖欠或無(wú)力還款的。建立在小額信貸基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)賦權(quán)應(yīng)當(dāng)以多元化的形式展開:針對(duì)貧困家庭(農(nóng)村或城市貧困戶)的小額信貸能夠采用扶貧小組連環(huán)互保的形式，同質(zhì)性的貧困家庭自愿組建小組，互相協(xié)助、互相支持，甚至能夠設(shè)計(jì)互相承當(dāng)還本付息連帶責(zé)任的制度。針對(duì)貧困地區(qū)企業(yè)的小額信貸能夠采用商業(yè)銀行審查撥款的方式，即貸款并不直接交由貸款企業(yè)自由支配，而是當(dāng)企業(yè)需要購(gòu)買設(shè)備、引進(jìn)技術(shù)、拓展規(guī)模時(shí)，銀行在審查相關(guān)的項(xiàng)目合同的基礎(chǔ)上，直接向合同相對(duì)人撥付價(jià)款。扶貧基金會(huì)、紅十字會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)等慈善機(jī)構(gòu)將慈善基金以小額信貸的方式予以撥付，指導(dǎo)貧困人口建立貸款使用議事機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)貧困人口自行討論并管理貸款的用處。除了扶貧貸款之外，經(jīng)濟(jì)扶助還包括:公司企業(yè)在貧困地區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)或招聘員工時(shí)，開展必要的就業(yè)指導(dǎo)和崗位培訓(xùn);科研機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)進(jìn)行種植、養(yǎng)殖、勘探等技術(shù)推廣時(shí)，指導(dǎo)并鼓勵(lì)貧困人口接受新事物;各級(jí)在貧困地區(qū)施行扶貧項(xiàng)目時(shí)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)并幫助貧困人口介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，尤其是在邊境貿(mào)易、農(nóng)產(chǎn)品加工、手工業(yè)升級(jí)等方面提升貧困人口的勞動(dòng)力素質(zhì)。(二)政治介入機(jī)制假如僅就字面意思看，賦權(quán)即賦予權(quán)利，使貧困人口擁有并行使對(duì)自個(gè)事務(wù)的決策力和執(zhí)行力。(布萊克維爾政治制度百科全書〕將政治一詞定義為:在共同體中并為共同體的利益而作出決策和將其付諸施行的活動(dòng)。這就意味著賦權(quán)與政治有著同質(zhì)性。首先，作為賦權(quán)對(duì)象的貧困人口除了個(gè)體形態(tài)之外，更多的是以共同體的面相出現(xiàn)，尤其是在規(guī)范性調(diào)整的法律機(jī)制內(nèi)，某個(gè)特定貧困個(gè)體的賦權(quán)問(wèn)題很難講具有制度上的意義，減貧立法總是把貧困人口作為一種相對(duì)獨(dú)立的集體主體。其次，作為賦權(quán)內(nèi)容的介入決策并付諸施行的能力構(gòu)成從事政治行為的前提，假如主體要想介入政治活動(dòng)，那么主體必須具備介入政治活動(dòng)的能力，而主體獲得這種能力的經(jīng)過(guò)就是賦權(quán)。最后，賦權(quán)和政治的對(duì)接落實(shí)到權(quán)利運(yùn)作經(jīng)過(guò)之中。政治介入機(jī)制是賦權(quán)法治機(jī)制的同質(zhì)性組成部分。西方學(xué)者以為:社會(huì)底層人員的介入程度通常比擬低，由于他們以為自個(gè)不具備改變政治的氣力。發(fā)動(dòng)社會(huì)上受歧視的群體進(jìn)行介入能夠有助于引導(dǎo)這一群體投身政治介入。賦權(quán)語(yǔ)境下的政治介入機(jī)制詳細(xì)包括3個(gè)方面。1.基層選舉機(jī)制在經(jīng)典作家眼里，選舉構(gòu)成現(xiàn)實(shí)市民社會(huì)的最根本的政治利益。通過(guò)不受限制的選舉和被選舉，市民社會(huì)才第一次真正上升到本身的抽象，上升到作為自個(gè)真正普遍的本質(zhì)的存在的政治存在。選舉使得貧困人口從社會(huì)底層的群眾發(fā)展成為真正介入減貧決策的公民，這是最深入和最本質(zhì)的政治介入方式。無(wú)論是人大代表的選舉，還是居(村)民委員會(huì)的選舉，選舉委員會(huì)不僅要在法律強(qiáng)迫性規(guī)定的層面依法開展工作，還應(yīng)當(dāng)為貧困人口提供法律講解、知識(shí)普及和技術(shù)便利等服務(wù)，尤其要組織候選人與選民見面，選民有時(shí)機(jī)向候選人提問(wèn)。2.人民團(tuán)體與群眾自治組織介入機(jī)制基層選舉是一種非持續(xù)性的政治介入方式，這種政治介入隨著選舉的完成而結(jié)束，而貧困人口在工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、村委會(huì)、居委會(huì)等人民團(tuán)體或群眾自治組織中介入民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的活動(dòng)則是一種持續(xù)性的政治介入方式。日常性的民主介入是貧困人口政治發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的有效途徑，日常性的民主介入鍛煉了貧困人口的政治素質(zhì)，進(jìn)而提升了基層選舉的質(zhì)量;基層選舉的有效開展又反過(guò)來(lái)提高基層組織的服務(wù)水平，進(jìn)而激發(fā)了日常性民主介入的熱情。3.接觸式介入機(jī)制接觸式介入機(jī)制是一類包含各種詳細(xì)途徑的政治介入方式，其特點(diǎn)表現(xiàn)為民眾直接向權(quán)利把握者作出意思表示，以尋求解決問(wèn)題的方案，如接觸上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、接觸人大代表、依靠熟人網(wǎng)絡(luò)、上訪或信訪，甚至還包括游行、請(qǐng)?jiān)浮⒓瘯?huì)以及暴力維權(quán)等極端方式。接觸式介入固然與群體性事件有著密切聯(lián)絡(luò)，但其本身仍然構(gòu)成貧困人口介入政治的方式。貧困人口與權(quán)利把握者的接觸和對(duì)話經(jīng)過(guò)，既是政治發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式之一，又是政治發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的結(jié)果之一。這種方式不但不能禁絕，更應(yīng)該加以理性化的引導(dǎo)，使之符合法定程序。除此之外，貧困人口的接觸式介入能夠與政下訪相結(jié)合，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)尤其是縣下面層級(jí)的政應(yīng)該親身深人貧困地區(qū)，通過(guò)催促檢查、座談走訪、駐點(diǎn)指導(dǎo)等方式，解決貧困人口的實(shí)際困難，并為擺脫困難給予政策上的扶持。(三)文化普及機(jī)制從發(fā)展權(quán)所蘊(yùn)含的價(jià)值內(nèi)涵看，貧困人口享有發(fā)展本身文化的介入和促進(jìn)的資格，文化資源的配置與占有應(yīng)當(dāng)符合正義的準(zhǔn)則、文化發(fā)展上的時(shí)機(jī)必須均等、文化進(jìn)程的介入和促進(jìn)上的權(quán)利應(yīng)當(dāng)平等，其核心是文化發(fā)展上的時(shí)機(jī)均等與成果分享。固然公共文化的財(cái)政投人逐年增加，農(nóng)村公共文化服務(wù)體系初具規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)順利推進(jìn)，但是貧困人口的文化介入并不積極，一方面由于對(duì)經(jīng)濟(jì)需求的迫切程度大于對(duì)文化的需求;另一方面由于貧困人口本身缺乏文化行為能力。文化貧困導(dǎo)致人力資源價(jià)值不高，在市場(chǎng)中獲得的勞動(dòng)報(bào)酬有限，即經(jīng)濟(jì)貧困;經(jīng)濟(jì)貧困導(dǎo)致家庭可支配收人缺乏，在市場(chǎng)中獲得的文化資源有限，即文化貧困。僅僅依靠食物或住房救濟(jì)的減貧手段不能獲得根本性的成果，其原因就在于文化貧困與經(jīng)濟(jì)貧困總是存在循環(huán)連續(xù)的因果關(guān)系，文化賦權(quán)的短板導(dǎo)致貧困人口不能跳出這種因果循環(huán)。貧困人口的文化領(lǐng)域是一個(gè)市場(chǎng)無(wú)力調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，需要依靠的氣力來(lái)實(shí)現(xiàn)文化公共服務(wù)均等化。賦權(quán)語(yǔ)境下的文化普及機(jī)制包括5個(gè)方面。1.義務(wù)教育的補(bǔ)貼機(jī)制義務(wù)教育是對(duì)學(xué)齡兒童施行的具有普及性、強(qiáng)迫性和免費(fèi)性的學(xué)校教育，既是貧困人口文化賦權(quán)的主要方式(甚至是極端貧困人口接受學(xué)校教育的唯一形式)，又是實(shí)現(xiàn)教育公平的起點(diǎn)。2008年9月1日，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育全部免除學(xué)雜費(fèi)，這僅僅僅是義務(wù)教育補(bǔ)貼機(jī)制的第1步。對(duì)于邊遠(yuǎn)地區(qū)的適齡兒童，其教育成本還包括住校的開支、單獨(dú)就餐的開支、課外興趣培養(yǎng)的開支，這些與義務(wù)教育相關(guān)的費(fèi)用往往成為貧困家庭阻止其子女上學(xué)的主要原因，因而，仍需通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)解決。2.貧困地區(qū)老師的補(bǔ)貼機(jī)制固然現(xiàn)行的(義務(wù)教育法〕第31條第3款規(guī)定:在民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)工作的老師享有艱辛貧困地區(qū)補(bǔ)助津貼。但是補(bǔ)助津貼發(fā)放對(duì)象的認(rèn)定、發(fā)放數(shù)額確實(shí)定、發(fā)放時(shí)間的頻度都未以強(qiáng)迫性的方式固定下來(lái)，難以保證貧困地區(qū)老師的收人穩(wěn)定，導(dǎo)致貧困地區(qū)的老師本身面臨貧困問(wèn)題。改善貧困地區(qū)的老師待遇成為貧困地區(qū)文化發(fā)展的人力資源保障，國(guó)家在撥付扶貧款項(xiàng)時(shí)必須明確固定比例的老師補(bǔ)助津貼，并納人預(yù)決算和審計(jì)范圍。3.語(yǔ)言教育的選擇機(jī)制在一個(gè)多民族國(guó)家內(nèi)，語(yǔ)言教育對(duì)于民族之間和平共處和文化溝通有著正相關(guān)的作用。除維護(hù)和使用少數(shù)人語(yǔ)言以及在這方面已確立的國(guó)際和區(qū)域人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)外，少數(shù)人把握其他官方語(yǔ)言的知識(shí)是政治介入、社會(huì)聯(lián)絡(luò)和平等介入社會(huì)的其他活動(dòng)(區(qū)別于強(qiáng)迫同化)的必要工具。因而，在少數(shù)民族貧困人口的賦權(quán)經(jīng)過(guò)中，需要同時(shí)提供漢語(yǔ)和少數(shù)民族的語(yǔ)言教育，并且允許受教育者自主選擇。4.科技進(jìn)步的共享機(jī)制科學(xué)進(jìn)步及其應(yīng)用所產(chǎn)生的福利，尤其是在工業(yè)化和信息化的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)向貧困人口進(jìn)行技術(shù)普及，進(jìn)而確保人人享有科技發(fā)展的福利。我們國(guó)家當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)已經(jīng)具備在每個(gè)村鎮(zhèn)設(shè)立通訊基站的技術(shù)條件，信息網(wǎng)絡(luò)的成果能夠通過(guò)村級(jí)文化站或中小學(xué)校進(jìn)行普及;在醫(yī)療衛(wèi)生方面，現(xiàn)有的醫(yī)學(xué)院校畢業(yè)生規(guī)模已經(jīng)具備在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院確保有全科醫(yī)生，并且能夠?yàn)檗r(nóng)村或邊遠(yuǎn)地區(qū)定向免費(fèi)培養(yǎng)醫(yī)學(xué)學(xué)生，以確保貧困人口共享醫(yī)療衛(wèi)生科學(xué)發(fā)展的成果。5.體育鍛煉的培育機(jī)制以全民健身活動(dòng)為載體的體育鍛煉成為貧困人口文化賦權(quán)的一個(gè)組成環(huán)節(jié)。體育既是文化本身的一種表現(xiàn)，又是文化傳播的一個(gè)途徑。以村級(jí)(社區(qū))公共體育場(chǎng)地建設(shè)為重點(diǎn)，利用傳統(tǒng)