政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的優(yōu)惠政策與反補(bǔ)貼專向性關(guān)系的研究

政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的優(yōu)惠政策與反補(bǔ)貼專向性關(guān)系的研究政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的優(yōu)惠政策與反補(bǔ)貼專向性關(guān)系的研究

中圖分類號(hào)：F752.0文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X〔2022〕11-0009-02

2022年11月，中國(guó)正式參加世界貿(mào)易組織。作為世界貿(mào)易組織成員之一，中國(guó)將遵守世界貿(mào)易組織規(guī)那么和?中國(guó)參加世界貿(mào)易組織議定書》開放市場(chǎng)的各項(xiàng)承諾。遵守?世界貿(mào)易組織規(guī)那么》之一的?補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》是中國(guó)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)調(diào)整或者廢除國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼措施中與該協(xié)議不合乎的各項(xiàng)規(guī)定。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位逐漸被包括興旺國(guó)家在內(nèi)的各國(guó)成認(rèn)，我國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的扶持政策遭受反補(bǔ)貼起訴的可能性增加了。由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位，我國(guó)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開展方面實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策大多數(shù)被國(guó)有企業(yè)所享有，另外，銀行貸款也主要向國(guó)有企業(yè)傾斜，這就有可能造成這些優(yōu)惠政策成為對(duì)國(guó)有企業(yè)的專向補(bǔ)貼，從而被國(guó)外進(jìn)行反補(bǔ)貼起訴。?補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼協(xié)議》中對(duì)公共機(jī)構(gòu)的定義是模糊的，這就有可能導(dǎo)致我國(guó)的國(guó)有商業(yè)銀行對(duì)國(guó)有企業(yè)的貸款或者國(guó)有企業(yè)自身的資金資助被認(rèn)定為補(bǔ)貼行為。

以美國(guó)為代表的興旺國(guó)家已經(jīng)修改了國(guó)內(nèi)法律，使得反補(bǔ)貼措施可以適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，為美國(guó)將反補(bǔ)貼措施運(yùn)用于我國(guó)企業(yè)掃清了障礙。2022年，美國(guó)商務(wù)部對(duì)“中國(guó)銅版紙案〞采取反補(bǔ)貼措施，這意味著未來美國(guó)政府將改變對(duì)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家〞不征收反補(bǔ)貼稅的措施，未來我國(guó)企業(yè)將面臨更多的反補(bǔ)貼起訴。

一、?補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》中關(guān)于補(bǔ)貼的規(guī)定

?補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》簡(jiǎn)稱SCM協(xié)議，是世界貿(mào)易組織管轄下的一項(xiàng)多邊貿(mào)易協(xié)議，是對(duì)關(guān)貿(mào)總協(xié)定第6條反補(bǔ)貼稅和反傾銷稅條款和第16條一般補(bǔ)貼條款內(nèi)容的具體化。根據(jù)?補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》的規(guī)定，如果政府或者公共機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)給予一項(xiàng)專向的利益或者實(shí)行了?SCM協(xié)議》第二條禁止性補(bǔ)貼，由此導(dǎo)致企業(yè)獲得了特殊的利益，那么被認(rèn)定為實(shí)施了補(bǔ)貼行為。

二、我國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)扶持的方式

我國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的扶持方式既有財(cái)政資助、價(jià)格支持方式，也有非利益扶持方式；既有針對(duì)國(guó)有企業(yè)的專向補(bǔ)貼，也有并非針對(duì)國(guó)有企業(yè)的非專向補(bǔ)貼。表現(xiàn)為財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠的土地、銀行貸款利率等政策。

這些專向性的補(bǔ)貼政策主要見之于我國(guó)?參加世界貿(mào)易組織協(xié)議》附件5A：?根據(jù)第25條作出的通知》中。補(bǔ)貼的類型包括幾種：第一，贈(zèng)款和稅收免除形式；第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼；第三，貸款和外匯的便利性優(yōu)惠；第四，對(duì)于特定行業(yè)和企業(yè)的補(bǔ)貼..這些專向性補(bǔ)貼中有給予國(guó)有企業(yè)的特殊照顧，也有僅僅是產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策而并非獨(dú)自給予國(guó)有企業(yè)的專向補(bǔ)貼。針對(duì)國(guó)有企業(yè)的特殊照顧包括價(jià)格支持、稅收減免、土地優(yōu)惠和貸款和外匯的便利性優(yōu)惠。

1.貸款的便利性

我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行已經(jīng)進(jìn)行股份制改造，成為獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，在經(jīng)營(yíng)過程中按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)那么從事貸款業(yè)務(wù)，對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行提供優(yōu)惠利率貸款的可能性下降。我國(guó)提供優(yōu)惠利率貸款的是中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家開發(fā)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)開展銀行。國(guó)家開發(fā)銀行的貸款主要用于中國(guó)中西布地區(qū)的能源、運(yùn)輸、電信和水利、資源開發(fā)的根底設(shè)施建設(shè)。在這些行業(yè)處于壟斷地位的國(guó)有企業(yè)實(shí)質(zhì)上獲得了大局部國(guó)家開發(fā)銀行的根底設(shè)施貸款，形成了補(bǔ)貼中的事實(shí)專向性。中國(guó)進(jìn)出口銀行的出口信貸政策主要用于保證商業(yè)銀行的出口信貸，小局部用于直接出口信貸。出口信貸補(bǔ)助大局部被國(guó)有企業(yè)獲得，也構(gòu)成了事實(shí)上的專向補(bǔ)貼。國(guó)家開發(fā)銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行在進(jìn)行貸款工程選擇時(shí)，往往是依據(jù)政府的行政指令或者國(guó)家產(chǎn)業(yè)開展方案，具有較小的自主性。另外，在銀行提供的市場(chǎng)利率貸款中，貸款的流向在很大程度上流向了國(guó)有企業(yè)。造成流向國(guó)有企業(yè)的原因是國(guó)有企業(yè)是資本密集型企業(yè)，能夠在更大程度上吸收資本，民營(yíng)企業(yè)主要集中在勞動(dòng)密集型企業(yè)，并且以中小企業(yè)為主，在吸收資金上不及國(guó)有企業(yè)。但是貸款便利性并沒有形成價(jià)格支持或者財(cái)政資助，貸款的便利性不能構(gòu)成補(bǔ)貼行為。

2.特殊的價(jià)格支持

我國(guó)大多數(shù)商品和效勞的價(jià)格已經(jīng)由市場(chǎng)決定，但是，對(duì)于某些特殊商品，政府是可以進(jìn)行指導(dǎo)定價(jià)。在?中華人民共和國(guó)價(jià)格》法中規(guī)定的政府定價(jià)的商品有，“與國(guó)民經(jīng)濟(jì)開展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品，資源稀缺的少數(shù)商品，自然壟斷的商品，重要的公用事業(yè)商品，重要的公益性效勞〞，此外，于?價(jià)格法》中未做規(guī)定的利率、匯率價(jià)格政府也可以進(jìn)行指導(dǎo)定價(jià)。示例，我國(guó)煤炭和石油的價(jià)格仍然由國(guó)家按照方案價(jià)格實(shí)行低定價(jià)，造成補(bǔ)貼向下游的發(fā)電、運(yùn)輸、石油加工行業(yè)傳導(dǎo)。2022年，國(guó)家取消了對(duì)電煤的國(guó)家指導(dǎo)價(jià)格，但電煤價(jià)格雙軌制以及電煤由政府指導(dǎo)定價(jià)的形勢(shì)仍然沒有基本改變，即使在2022年政府決定全部放開電煤價(jià)格之后。不分重點(diǎn)合同內(nèi)外，均由供求雙方協(xié)商確定。但在五大電力集團(tuán)與煤炭企業(yè)談判未能達(dá)成協(xié)議時(shí)，國(guó)家仍舊選擇了對(duì)煤炭市場(chǎng)實(shí)行價(jià)格干涉。2022年我國(guó)實(shí)行新的石油價(jià)格形成機(jī)制，以新加坡、鹿特丹、紐約的石油成交價(jià)格為根底，由國(guó)家發(fā)改委按照海洋運(yùn)費(fèi)、關(guān)稅等流通本錢和稅費(fèi)調(diào)整為國(guó)內(nèi)成品油銷售價(jià)格。中石化、中石油在發(fā)改委銷售價(jià)格的根底上再適度調(diào)整，形成成品油零售價(jià)格。人民幣匯率形成也是一種特殊的價(jià)格。興旺國(guó)家長(zhǎng)期以來一直認(rèn)為我國(guó)政府低估人民幣匯率，形成巨額的國(guó)際收支順差，屢次要求我國(guó)上調(diào)人民幣匯率，減少外匯傾銷行為。人民幣匯率的形成對(duì)所有出口企業(yè)均提供了相同的便利性和利益，并未使國(guó)有企業(yè)獲得優(yōu)于其他企業(yè)的優(yōu)惠，沒有形成補(bǔ)貼專向性，不能視為是對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼。運(yùn)價(jià)是否構(gòu)成補(bǔ)貼。

3.區(qū)域性的差異補(bǔ)貼

我國(guó)政府區(qū)域性的差異補(bǔ)貼既有中央政府給予的區(qū)域差異政策也有地方政府的區(qū)域差異政策。在中央政府層面上，我國(guó)東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)開展存在差異，國(guó)家實(shí)行西部大開放，振興東北，中部崛起等區(qū)域性政策扶持落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開展。我國(guó)實(shí)行對(duì)外經(jīng)濟(jì)開放政策，形成經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開放區(qū)、沿海、沿江、沿邊多層次優(yōu)惠政策開放的經(jīng)濟(jì)格局。在地方政府層面，地方政府為了開展本地經(jīng)濟(jì)，實(shí)行有差異的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。這些區(qū)域差異的政策并非針對(duì)某些企業(yè)授予，而是對(duì)于在該區(qū)域的所有企業(yè)一視同仁。國(guó)有企業(yè)僅僅作為區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體而獲得這些優(yōu)惠政策，那么不會(huì)被認(rèn)定為構(gòu)成針對(duì)國(guó)有企業(yè)的專向補(bǔ)貼。

4.稅收政策

我國(guó)政府對(duì)于出口企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策分為直接稅和收優(yōu)惠政策和間接稅收優(yōu)惠政策。直接稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在減稅或者免稅措施，特定優(yōu)惠稅率安頓以及再投資的抵扣。間接優(yōu)惠政策主要表現(xiàn)在折舊加速、特定準(zhǔn)備金提取和盈虧相抵等。與我國(guó)稅收優(yōu)惠政策不同，間接稅收優(yōu)惠政策是興旺國(guó)家主要采用的補(bǔ)貼措施，而我國(guó)對(duì)于國(guó)有企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要是直接出口退稅，其表現(xiàn)為出口退稅和減免稅相結(jié)合。出口退稅一般不違反世界貿(mào)易組織的規(guī)定，只要已經(jīng)征收的間接稅超過政府對(duì)出口產(chǎn)品的實(shí)際退稅。但是如果出口退稅過多，以至于超過政府對(duì)該產(chǎn)品征收的間接稅，那么超過局部將會(huì)被認(rèn)為違反?SCM》構(gòu)成出口補(bǔ)貼。

國(guó)有企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策最明顯的表現(xiàn)為企業(yè)所得稅率優(yōu)惠。從事高新技術(shù)的國(guó)有企業(yè)享受15%的稅收優(yōu)惠政策；從事經(jīng)營(yíng)文化產(chǎn)業(yè)的國(guó)有企業(yè)，那么根據(jù)?關(guān)于文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的假設(shè)干稅收優(yōu)惠政策的通知》享免征受企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策。從事涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的國(guó)有企業(yè)個(gè)面具?國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于明確農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國(guó)家重點(diǎn)龍頭企業(yè)所得稅征免問題的通知》也能享受所得稅優(yōu)惠政策，被農(nóng)業(yè)部評(píng)為重點(diǎn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和其絕對(duì)控股的下屬的子公司，從事農(nóng)林牧副漁初加工、種養(yǎng)植業(yè)經(jīng)營(yíng)所獲得的收入可以暫時(shí)免征企業(yè)所得稅；國(guó)有企事業(yè)等法人經(jīng)濟(jì)實(shí)體，從事農(nóng)林牧副漁初加工、種養(yǎng)植業(yè)經(jīng)營(yíng)獲得的營(yíng)業(yè)收入，暫免征所得稅。未能享受國(guó)家區(qū)域政策或者產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)有企業(yè)仍舊可以享受地政府免征的企業(yè)所得稅。對(duì)于正在改制中的國(guó)有企業(yè)也可以享受企業(yè)所得稅收優(yōu)惠政策，國(guó)有企業(yè)創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，用以解決企業(yè)在改制過程中安置本企業(yè)充裕人員，進(jìn)行主輔業(yè)別離，可以在3年內(nèi)免征、企業(yè)所得稅?，F(xiàn)有的效勞型企業(yè)和現(xiàn)有的商貿(mào)企業(yè)〔從事批發(fā)、批零兼營(yíng)以及其他非零售業(yè)務(wù)的商貿(mào)企業(yè)除外〕新增加的崗位，當(dāng)年新招用下崗失業(yè)人員到達(dá)職工總數(shù)30%以上〔含30%〕，并與其簽訂3年以上期限勞動(dòng)合同的，3年內(nèi)對(duì)年度應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅額減征30%。

在所得稅基的認(rèn)定上，國(guó)有企業(yè)也享受優(yōu)惠政策，對(duì)于在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有重要地位，技術(shù)進(jìn)步快的電子生產(chǎn)企業(yè)、船舶工業(yè)企業(yè)、生產(chǎn)“母機(jī)〞的機(jī)械企業(yè)、飛機(jī)制造企業(yè)、汽車制造企業(yè)、化工生產(chǎn)企業(yè)，其機(jī)器設(shè)備可以采用雙倍余額遞減法折舊。在所得稅額抵扣上國(guó)有企業(yè)也享受優(yōu)惠政策，國(guó)有企業(yè)在改制之前發(fā)生的3年以上的應(yīng)收賬款，改制時(shí)可以在企業(yè)所得稅之前扣除，3年內(nèi)的應(yīng)收賬款，的確已經(jīng)形成壞賬的，也可以在企業(yè)所得稅之前扣除。

另外國(guó)有企業(yè)還可以享受除所得稅之外的其他稅收優(yōu)惠政策。在國(guó)有企業(yè)改革中，對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓不征收營(yíng)業(yè)稅，以無形資產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)投資入股，不征收營(yíng)業(yè)稅。對(duì)于債轉(zhuǎn)股國(guó)有企業(yè)、進(jìn)行公司制改造的國(guó)有企業(yè)在新設(shè)、合并重組、分設(shè)企業(yè)時(shí)，對(duì)于企業(yè)土地、房屋權(quán)屬，免征契稅。

三、我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整對(duì)國(guó)有企業(yè)的扶持政策

1.廢除進(jìn)行補(bǔ)貼行為

我國(guó)關(guān)系國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域和戰(zhàn)略性領(lǐng)域通常由國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，民營(yíng)資本不允許進(jìn)入這些領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)。國(guó)有企業(yè)居于絕對(duì)壟斷地位的產(chǎn)業(yè)有軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、航空運(yùn)輸、航運(yùn)等產(chǎn)業(yè)。這些領(lǐng)域普遍的優(yōu)惠價(jià)格支持和財(cái)政補(bǔ)助行為，由于民營(yíng)企業(yè)無法進(jìn)入該領(lǐng)域，將被國(guó)有企業(yè)獨(dú)自享受，很容易造成專項(xiàng)性補(bǔ)貼的口實(shí)。因此，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入國(guó)有資本壟斷性領(lǐng)域。國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行股份制改造，降低國(guó)家在企業(yè)中的持股比重，增加公眾在企業(yè)中的持股比重，將國(guó)有企業(yè)改制成“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)〞的現(xiàn)代企業(yè)，形成科學(xué)的法人管理機(jī)制。

2.對(duì)信貸政策的調(diào)整

?SCM》對(duì)國(guó)有企業(yè)專項(xiàng)