CMF中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)專題報(bào)告（第56期）地方財(cái)政運(yùn)行和地方財(cái)政體制改革

CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)(第56期)財(cái)政狀況概覽 ?2010-2021年中國(guó)四本預(yù)算收入(億元)一般公共預(yù)算收入社?；鹗杖攵愂帐杖肷绫；鹗杖胝曰鸨窘?jīng)合計(jì)201083101.5173210.799890.7217070.6636785.02995.96137953.152011103874.4389738.3914136.0425757.6741363.131363.74172358.972012117253.52100614.2816639.2431411.0037534.91572.84187772.262013129209.64110530.718678.9435993.5852268.751651.36219123.332014140370.03119175.3121194.7240438.8154113.652023.44236945.932015152269.23124922.227347.0346354.0842338.142560.16243521.612016159604.97130360.7329244.2450112.4746643.312601.84258962.592017172592.77144369.8728222.958437.5761479.662578.69295088.692018183359.84156402.8626956.9879002.5875479.072899.95340741.442019190390.08158000.4632389.6283152.1384517.723971.82362031.752020182894.92154310.0628584.8672115.6593488.744777.82353277.132021202538.88172730.4729808.4194734.7498023.715179.55400476.88中國(guó)財(cái)政預(yù)算由四本預(yù)算組成：一般公共預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算2021年中央一般公共預(yù)算收支平衡情況共預(yù)算收入89450億元從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)調(diào)入950從政府性基金和億元從政府性基金和國(guó)有資本預(yù)算調(diào)入985億元支出大于收入的差額27500億元中央本級(jí)支出35015億元對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付83370億元中央預(yù)備費(fèi)500億元?2010-2021年地方政府四本預(yù)算(本級(jí))收入(億元)一般公共預(yù)算收入社?；鹗杖攵愂帐杖肷绫；鹗杖胝曰鸨窘?jīng)合計(jì)201040613.0432701.497911.5533609.27201152547.1141106.7411440.3738232.31201261078.2947319.0813759.2134216.74525.22201369011.1653890.8815120.2848030.31654.93201475876.5859139.9116736.6750005.57596.68201583002.0462661.9320340.1138219.95937.92201687239.3564691.6922547.6642465.191178.78201791469.4168672.7222796.6957654.891336.63201897903.3875954.7921948.5978412.9171444.261579.41249339.962019101080.6176980.1324100.4882455.1980477.942335.86266349.62020100143.1674668.0625475.175155.4389929.642988.94268217.172021111084.2383789.2727294.9695559.0493936.483163.27303743.02地方各項(xiàng)財(cái)政支出增長(zhǎng)率2022年一月至八月全國(guó)省份一般公共預(yù)算收入累計(jì)同比增速各稅種增長(zhǎng)同比增長(zhǎng)地方債規(guī)模城投債發(fā)行和凈融資(萬(wàn)億)?地方政府債務(wù)償債率：(地方一般債務(wù)還本付息額+地方專項(xiàng)債務(wù)還本付息額)/(地方一般公共預(yù)算收入+地方政府性基金收入)?地方政府債務(wù)利息支出率：(地方一般債務(wù)利息支出額+地方專項(xiàng)債務(wù)利息支出額)/(地方一般公共預(yù)算支出+地方政府性基金支出)?地方政府債務(wù)負(fù)債率：(地方一般債務(wù)余額+地方專項(xiàng)債務(wù)余額)/(地方一般公共預(yù)算收入+地方政府性基金收入)?地方政府債務(wù)債務(wù)依存度：(地方一般債務(wù)發(fā)行額+地方專項(xiàng)債務(wù)發(fā)行額)/(地方一般公共預(yù)算支出+地方政府性基金支出)2022年新增減稅降費(fèi)政策：?2022年增值稅期末留抵退稅政策；?中小微企業(yè)設(shè)備器具所得稅稅前扣除政策；?航空和鐵路運(yùn)輸企業(yè)分支機(jī)構(gòu)暫停預(yù)繳增值稅政策；?公共交通運(yùn)輸服務(wù)收入免征增值稅政策；?科技型中小企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策；?制造業(yè)中小微企業(yè)延緩繳納部分稅費(fèi)政策；?階段性緩繳職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)政策；?小微企業(yè)“六稅兩費(fèi)”減免政策等等；?具體可見(jiàn)“國(guó)家稅務(wù)總局—2022年新的組合式稅費(fèi)支持政策指引”，年均達(dá)6000多億元。減稅1.7萬(wàn)億。4萬(wàn)億元，其中退稅規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)到1.64萬(wàn)億元。2.從主體稅種擴(kuò)大到小稅種；3.從普惠性減稅。累計(jì)稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重稅收入占比上升因素：稅收收入減少(留抵退稅)，地入。11月1日，《關(guān)于盤(pán)活行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》 等多種方式，提升資產(chǎn)盤(pán)活利用效率。名義，對(duì)無(wú)需處置的行政事業(yè)單以變相虛增財(cái)政收入。依規(guī)組織財(cái)政收入，持續(xù)整治違規(guī)收費(fèi)行為，堅(jiān)決防止收過(guò)頭稅，杜絕亂收費(fèi)、應(yīng)減地方財(cái)政支出中轉(zhuǎn)移支付占比轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政體制演變飯1980-1985劃分收支、分級(jí)包干1985-1988劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干1988-1993多種形式財(cái)政包干分稅制分稅制改革，按稅種劃分政府收入營(yíng)業(yè)稅和印花稅分享改革；外資企業(yè)所得稅變?yōu)橹醒攵?002所得稅分享改革2004省直管縣財(cái)政體制改革2014轉(zhuǎn)移支付制度改革2016增值稅分享改革；事權(quán)與支出責(zé)任改革2018年之后基本公共服務(wù)領(lǐng)域、教育、科技、交通等共同事權(quán)與支出責(zé)任改革(側(cè)重支出責(zé)任)近年來(lái)出臺(tái)的各領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案年份領(lǐng)域2018基本公共服務(wù)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任財(cái)政事權(quán)范圍。公共服務(wù)保障國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)方式。調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付制度。進(jìn)省以下支出責(zé)任劃分改革。《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革療保障、計(jì)劃生育、能力建設(shè)四個(gè)方面的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。2019科技《科技領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案將科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分為科技研發(fā)、科技創(chuàng)新基地建設(shè)發(fā)展、科技人才隊(duì)伍建設(shè)、轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)、科學(xué)技術(shù)普及、科研機(jī)構(gòu)改革和發(fā)展建設(shè)等方面。教育《教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案將教育領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分為義務(wù)教育、學(xué)生資助、其他教育(含學(xué)前教育、普通高中育、職業(yè)教育、高等教育等)三個(gè)方面。交通運(yùn)輸《交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、郵政、綜合交通六個(gè)方面的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。2020生態(tài)環(huán)境《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革防治、公共文化《公共文化領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革劃分基本公共文化服務(wù)、文化藝術(shù)創(chuàng)作扶持、文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承、文化交流、能力建設(shè)五個(gè)方面《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革應(yīng)急救援《應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革劃分預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)隱患調(diào)查及監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置與救援救災(zāi)三個(gè)方面的中央?《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)?措施：?清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任?理順省以下政府間收入關(guān)系?完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度?建立健全省以下財(cái)政體制調(diào)整機(jī)制?規(guī)范省以下財(cái)政管理?國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》(國(guó)發(fā)[2002]26號(hào))?措施:?合理界定省以下各級(jí)政府的事權(quán)范圍和財(cái)政支出責(zé)任;?合理劃分省以下各級(jí)政府財(cái)政收入范省以下轉(zhuǎn)移支付制度?根據(jù)鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)狀況合理確定鄉(xiāng)財(cái)政管理體制?強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理，提高財(cái)政資金使用效率?激勵(lì)與平衡：財(cái)政體制關(guān)注的核心問(wèn)題?外部性輻射范圍?規(guī)模經(jīng)濟(jì)分權(quán)?外部性輻射范圍?規(guī)模經(jīng)濟(jì)分權(quán)?事權(quán)分配的決定因素?轄區(qū)間異質(zhì)性?信息復(fù)雜性?各自的激勵(lì)優(yōu)勢(shì)收權(quán)?事權(quán)分配的決定因素財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革?國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào))中，列舉現(xiàn)行的中央與地方財(cái)政事權(quán)分配存在的問(wèn)題，包括政府職能定位不清、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理、職責(zé)交叉重疊、省以下不規(guī)范、法治化程度不高等。?(一)轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系?；旌瞎参锲返奶峁?、社會(huì)參與?(二)合理劃分各級(jí)政府職能，根據(jù)政府職能定位確定財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分事權(quán)包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，合理分割和分配?(三)推動(dòng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分規(guī)范化和法律化要從法律上規(guī)范中央事權(quán)、地方事權(quán)、共同事權(quán)和委托事權(quán)的分配?(四)完善中央與地方支出責(zé)任劃分，保障各級(jí)政府財(cái)力需要一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方收支缺口 其中：均衡性轉(zhuǎn)移支付(小口徑)1.13.1生豬(牛羊)調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金品信息不信息不對(duì)稱縱橫行政架構(gòu)分類性質(zhì)功能分配方法特分類性質(zhì)功能分配方法特點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)缺點(diǎn)一般性轉(zhuǎn)移支付無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付調(diào)整地方政府財(cái)力水平解決地方政府資金使用自由權(quán)大迅速縮小地彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口好錯(cuò)位專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有條件轉(zhuǎn)移支付公共產(chǎn)品提供外部性項(xiàng)目法為主指定用途，地方政府資金使用自由權(quán)小有利于完成中央具體意圖信息不對(duì)稱導(dǎo)致資金錯(cuò)配分類轉(zhuǎn)移支付有條件轉(zhuǎn)移支付兼具功能素法與項(xiàng)目法結(jié)合指定較寬用途，地方政府資金使用自由權(quán)介于鎖定公共物品提供的大致方向2022-11-25轉(zhuǎn)移支付制度改革?轉(zhuǎn)移支付的改革方向：以均衡性和分類支付為輔。地方政府合理稅基的選擇增值稅企業(yè)所得稅選擇性消費(fèi)稅一般性個(gè)人所得稅房地產(chǎn)稅益對(duì)象企業(yè)企業(yè)企業(yè)為主個(gè)人征稅環(huán)節(jié)再分配生產(chǎn)為主再分配積累稅基所得所得稅源地區(qū)布不均勻不均勻極度不均勻不均勻相對(duì)均勻?qū)Φ胤秸e極性推動(dòng)企業(yè)產(chǎn)出推動(dòng)企業(yè)產(chǎn)出推動(dòng)企業(yè)產(chǎn)出推動(dòng)公共服務(wù)推動(dòng)公共服務(wù)推動(dòng)公共服務(wù)征管成本低較高低低較高很高令第一，地方稅系的稅基主要是流動(dòng)性稅基。令第二，地方稅的納稅人主要是企業(yè)納稅人。負(fù)面影響：激發(fā)地方政府間“逐底競(jìng)爭(zhēng)”發(fā)票(依發(fā)票信息將商品銷售分為轄區(qū)內(nèi)和分享比例；地方政府獲得增值稅的依據(jù)是各)占全國(guó)社會(huì)消費(fèi)品總額的比例。行清算調(diào)整(補(bǔ)償性增值稅CVAT)稅率分割中央與地方部分；理，統(tǒng)一繳入增值稅專戶；地方分享的部分，按照域外消費(fèi)原則通過(guò)集收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》 將出臺(tái)，意見(jiàn)稿第二十條提出，國(guó)務(wù)院可以推行消費(fèi)試點(diǎn)，對(duì)消費(fèi)稅的征收范圍、稅率及征收環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)整，相關(guān)方案報(bào)全國(guó)人大常委。?1994-2021年我國(guó)國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅占全國(guó)稅收收入比重?消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)下移后潛在稅收測(cè)算入情況?以國(guó)家層面財(cái)政杠桿替代地方層面財(cái)政杠桿?(一)1978~2001年中央制定區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策?(二)2001~2013年地方性稅收優(yōu)惠政策在各地區(qū)全面開(kāi)花?(三)2014~2016地方性稅收優(yōu)惠政策數(shù)量有所控制、方式不斷創(chuàng)新濟(jì)專題報(bào)告發(fā)布11月9日，由中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、經(jīng)濟(jì)學(xué)院、中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司聯(lián)合主辦的CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)(第56期)于線上舉行。本期論壇由中國(guó)人民大學(xué)一級(jí)教授、經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長(zhǎng)、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇(CMF)聯(lián)席主席楊瑞龍主持，聚焦“地方財(cái)政運(yùn)行與財(cái)政體制改革”，來(lái)自政界、學(xué)界、企業(yè)界的知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家及行業(yè)專家劉元春、毛振華、鄭涌、樊勇、呂冰洋、羅志恒聯(lián)合解析。論壇第一單元，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇(CMF)主要成員呂冰洋代表論壇發(fā)布CMF中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)專題報(bào)告。報(bào)告圍繞以下兩個(gè)方面展開(kāi)：構(gòu)二、如何調(diào)整財(cái)政體制來(lái)解決地方財(cái)政困難一、地方財(cái)政運(yùn)行狀況及其結(jié)構(gòu)今年地方財(cái)政運(yùn)行有較大壓力，在媒體上經(jīng)常會(huì)看到地方財(cái)政緊張，地方財(cái)政壓力大，地方財(cái)政困難等相關(guān)問(wèn)題。地方財(cái)政運(yùn)行狀況與地方財(cái)政收入、支出、轉(zhuǎn)移支付等密切相關(guān)，財(cái)政體制是影響地方財(cái)政收支和轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵因素，因此，地方財(cái)政運(yùn)行與財(cái)政體制密切相關(guān)。今年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在黨的二十大報(bào)告中，關(guān)于財(cái)政問(wèn)題提出三個(gè)關(guān)鍵詞“健全現(xiàn)代預(yù)算制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善轉(zhuǎn)移支付體系”，均關(guān)系到地方財(cái)政體制和地方財(cái)政運(yùn)行問(wèn)題。1、地方財(cái)政狀況概覽2016年以來(lái)，全國(guó)財(cái)政收入狀況整體出現(xiàn)下滑趨勢(shì)。2021年有較高增長(zhǎng)，主要是因?yàn)?020年受疫情影響下滑，底數(shù)比較低導(dǎo)致增長(zhǎng)高，當(dāng)然總量也有增長(zhǎng)。今年收入增長(zhǎng)下降較大，但支出保持著正向增長(zhǎng)。1-9月累計(jì)，全國(guó)一般公共預(yù)算收入153151億元，扣除留抵退稅因素后增長(zhǎng)4.1%，按自然口徑計(jì)算下降6.6%。分中央和地方看，中央和地方財(cái)政收入2021年有所增長(zhǎng)，但近年以來(lái)總體呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，支出增長(zhǎng)率整體也處于下降的趨勢(shì)。中國(guó)財(cái)政預(yù)算由一般公共預(yù)算收入、社保基金收入、政府性基金收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入組成。在一般公共預(yù)算收入中有稅收收入和非稅收入。媒體有時(shí)候會(huì)把四本預(yù)算加起來(lái)算為宏觀稅負(fù)，這是不合適的。因?yàn)樵谡曰鹗杖胫饕獦?gòu)成是土地出讓收入，而土地出讓收入中約有四分之三左右是成本補(bǔ)償性支出，比如對(duì)拆遷農(nóng)民的補(bǔ)償。這些不能完全看成是政府自有財(cái)力。中央和地方關(guān)系中，中央取得的很大一部分收入是用于對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，2021年中央本級(jí)支出是3.5萬(wàn)億，對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付是8.3萬(wàn)億。地方主要財(cái)政收入來(lái)源是一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入。社?；鹗杖胍忾]運(yùn)行，只能用于社?；鹬С?，不能用于其他財(cái)政科目調(diào)劑。所以，一般看地方財(cái)政狀況時(shí)，主要看一般公共預(yù)算和政府性基金狀況。財(cái)政主體是一般公共預(yù)算收入，其中主要是稅收。稅收主要來(lái)自于增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅這四大稅種。中央和地方很多稅種要進(jìn)行分享。地方的主要稅收來(lái)自于增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、契稅、土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等稅種。如果這些稅收的稅源出現(xiàn)較大下降，地方財(cái)政收入就會(huì)下滑。從稅收與一般公共預(yù)算增長(zhǎng)的狀況看，2021年下半年以來(lái)，一般公共預(yù)算收入與稅收收入都處在負(fù)增長(zhǎng)狀況。一般公共預(yù)算收入由稅收和非稅收入組成。今年稅收收入出現(xiàn)較大下降，非稅收入處于上揚(yáng)趨勢(shì)，形成較大反差。一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)率高于稅收收入，很重要的原因是非稅收入增長(zhǎng)速度超過(guò)稅收收入。2019年地方財(cái)政支出增長(zhǎng)率高于2020年，2021年整體上沒(méi)有怎么增長(zhǎng)。當(dāng)中，大量的支出都是處在負(fù)增長(zhǎng)的狀態(tài)。處于正增長(zhǎng)的主要是教育、社會(huì)保障、科學(xué)技術(shù)和債務(wù)付息支出。從長(zhǎng)期趨勢(shì)來(lái)看，地方民生性支出增長(zhǎng)率在上升，這是與我們大力發(fā)展民生有密切關(guān)系的。在民生性支出增長(zhǎng)的同時(shí)，行政管理支出占比大幅下降，這與這幾年大幅壓縮“三公經(jīng)費(fèi)”為代表的行政管理支出有密切關(guān)系。從各省份一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)率來(lái)看，今年1-8月，大多數(shù)省份的一般公共預(yù)算收入是負(fù)增長(zhǎng)的，正增長(zhǎng)的有內(nèi)蒙、山西、新疆等地區(qū)。一般公共預(yù)算收入主要由稅收組成，稅源變動(dòng)情況與財(cái)政收入增長(zhǎng)狀況密切相關(guān)。黃線為今年各稅種增長(zhǎng)的狀況，可以看到增值稅和契稅等稅收收入處在負(fù)增長(zhǎng)，正增長(zhǎng)幅度比較大的是資源稅和耕地占用稅等。內(nèi)蒙、山西、新疆、陜西保持正增長(zhǎng)是有原因的，因?yàn)樗鼈兌际琴Y源大省。政府性基金收入自去年以來(lái)處于下滑趨勢(shì)。這是由于政府性基金主要來(lái)自于土地出讓收入，土地出讓收入下滑使得整體政府性基金收入增長(zhǎng)下滑。土地出讓收入下滑主要是受到土地招拍掛的影響。今年土地交易量下降明顯，這就使得今年前三季度政府性基金收入完成度沒(méi)有達(dá)到75%。一般債與專項(xiàng)債這幾年都處于增長(zhǎng)趨勢(shì)，特別是專項(xiàng)債。專項(xiàng)債對(duì)擴(kuò)大投資，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行起到重要作用，其使用也比較透明規(guī)范。城投債今年的發(fā)行和凈融資相比去年都不容樂(lè)觀。最近幾年確實(shí)增加了對(duì)維持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行起重要作用的專項(xiàng)債的發(fā)行額，主要投入在基建相關(guān)、保障性安居工程等項(xiàng)目上。對(duì)債務(wù)可持續(xù)狀況的分析主要包括以下幾個(gè)指標(biāo)：償債率、利息支出率、債務(wù)依存度，地方債負(fù)債率。償債率=還本付息額/(地方一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入)，地方償債率在上升，利息支出率也在上升。債務(wù)依存度和債務(wù)負(fù)債率能夠反映地方的還債能力，這兩個(gè)指標(biāo)雖然有所上升，但是幅度不是太大。地區(qū)間有很大的差別。無(wú)論是顯性債務(wù)率(即一般債)，隱性債務(wù)率，還是廣義債務(wù)率(廣義債包括顯性和隱性債)，西部地區(qū)都是高于東部和中部的。分省份看，有些西部地區(qū)省份的廣義債務(wù)率是高于東部地區(qū)省份的。2、地方財(cái)政產(chǎn)生壓力的原因今年地方財(cái)政整體上有很大的壓力。財(cái)政壓力的產(chǎn)生主要與四方面相關(guān)：一是財(cái)政收入狀況，它主要由稅源、土地交易變化引起；二是財(cái)政支出狀況，它主要受政府職能履行狀況影響，如疫情反復(fù)沖擊會(huì)使得政府相應(yīng)支出增加；三是積極財(cái)政政策的影響，大規(guī)模減稅降費(fèi)會(huì)影響財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；四是本報(bào)告所說(shuō)的財(cái)政體制因素。今年繼續(xù)施行組合式稅費(fèi)支持政策，這對(duì)地方財(cái)力帶有較大的沖擊。2013年以來(lái)，我們采用了一系列減稅降費(fèi)政策。從2013年到2017年累計(jì)降稅3萬(wàn)億，2018年以來(lái)連續(xù)幾年減稅降費(fèi)規(guī)模均很大。在中國(guó)財(cái)政體制中，主要稅種是共享的，減稅降費(fèi)勢(shì)必影響到地方財(cái)政收入。今年新增退稅減稅降費(fèi)2.64萬(wàn)億，大規(guī)模的減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政收入會(huì)產(chǎn)生重要影響。財(cái)政收入下滑使得地方財(cái)政運(yùn)行出現(xiàn)困難，地方一定會(huì)采取措施解決這個(gè)問(wèn)題。上圖為累計(jì)稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重，2022年稅收占比下滑，意味著非稅收入上升。地方采取的辦法是盤(pán)活閑置國(guó)有資產(chǎn)、與礦產(chǎn)資源、景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)等有關(guān)收入。財(cái)政部這兩個(gè)月連續(xù)兩次發(fā)文指出，“嚴(yán)禁借盤(pán)活資產(chǎn)名義，對(duì)無(wú)需處置的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行處置或虛假交易，以變相虛增財(cái)政收入”，也就是說(shuō)部分地區(qū)財(cái)政收入2、西部地區(qū)高度依賴轉(zhuǎn)移支付中有來(lái)自于變相虛增的財(cái)政收入。10月14日，財(cái)政部下發(fā)關(guān)于加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理嚴(yán)控一般性支出的通知，明確指出“堅(jiān)決防止收過(guò)頭稅，杜絕亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，不增加市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)”，“不得通過(guò)國(guó)企購(gòu)地等方式虛增土地出讓收入，不得巧立名目虛增財(cái)政收入，以彌補(bǔ)財(cái)政收入缺口”，也就是說(shuō)這種現(xiàn)象在地方層面一定程度上是存在的。在地方財(cái)政困難的大形勢(shì)下，要更加關(guān)注這些問(wèn)題。二、如何調(diào)整財(cái)政體制來(lái)解決地方財(cái)政困難1、財(cái)政壓力主要體現(xiàn)在縣鄉(xiāng)級(jí)1994年分稅制改革是一個(gè)重要的歷史節(jié)點(diǎn)。分稅制改革后，地方支出整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。現(xiàn)在90%左右的支出由地方完成，而地方財(cái)政收入占比基本上處于50%-60%之間，其中有一個(gè)很大的收支缺口，依靠轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。所以，轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政支出的比重很高，達(dá)到70%左右。在各類財(cái)政支出中，地方普遍承擔(dān)大量的財(cái)政支出，很多時(shí)候承擔(dān)了90%以上。中國(guó)是由五級(jí)政府組成，各級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任不一樣。省級(jí)政府財(cái)政支出占比下降，縣鄉(xiāng)級(jí)上升，市級(jí)持平。財(cái)政的壓力主要體現(xiàn)在縣鄉(xiāng)級(jí)，市級(jí)壓力也不小。各地區(qū)財(cái)政狀況不同，西藏等地區(qū)是高度依賴于轉(zhuǎn)移支付的，而沿海地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴度比較低。從結(jié)構(gòu)上看，轉(zhuǎn)移支付主要是靠一般性轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付曾經(jīng)占很高比重，2019年改革后占比大幅下降。一般性轉(zhuǎn)移支付主要是按照因素法分配的，地方有較大的自主權(quán)，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付中的均衡性轉(zhuǎn)移支付；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要是項(xiàng)目法分配的，地方自主權(quán)相對(duì)較小。2019年改革后，大幅度減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，其中主要增加的是共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，它是配合各個(gè)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革而產(chǎn)生的。當(dāng)然，轉(zhuǎn)移支付體系改革還在路上，二十大報(bào)告也專門(mén)指出要完善轉(zhuǎn)移支付體系。3、改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政體制演變改革開(kāi)放以來(lái)，財(cái)政體制從“分灶吃飯”體制轉(zhuǎn)向分稅制。從1994年確立分稅制后也在不斷進(jìn)行改革。過(guò)去分稅制重點(diǎn)在稅收分享的改革，即政府間關(guān)于財(cái)政收入分配關(guān)系的改革。2018年以來(lái)，主要推進(jìn)在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的改革，在各個(gè)領(lǐng)域都做了相應(yīng)的部署。中央出臺(tái)文件后，地方也進(jìn)行了相應(yīng)的改革，各省出臺(tái)各個(gè)領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任改革。4、財(cái)政體制改革的關(guān)鍵詞今年下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，主要涉及以下問(wèn)題：清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，理順省以下政府間收入關(guān)系，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全省以下財(cái)政體制調(diào)整機(jī)制，規(guī)范省以下財(cái)政管理。地方財(cái)政運(yùn)行要有收入，因?yàn)橐С?。支出與地方承擔(dān)的事權(quán)相關(guān)，但這些事權(quán)中有些事情不是地方的，而是中央的事，比如長(zhǎng)江流域治理。長(zhǎng)江貫穿很多省市，長(zhǎng)江治理屬于中央事權(quán)，但它的治理要落到地方層面執(zhí)行，相應(yīng)的支出責(zé)任可能落在地方層面。地方承擔(dān)過(guò)多支出責(zé)任后就會(huì)出現(xiàn)收支缺口，就需要轉(zhuǎn)移支付解決問(wèn)題。這里涉及到財(cái)政體制安排問(wèn)題。自1994年分稅制改革以來(lái)，省以下財(cái)政體制的改革動(dòng)作頻頻，各省一直不斷地出臺(tái)文件。通過(guò)分析1994年以來(lái)各省的財(cái)政體制改革文件，可以看到財(cái)政體制關(guān)心的核心問(wèn)題包括如下關(guān)鍵詞：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從中央到省，財(cái)政體制改革必須堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，否則改革推動(dòng)不下去。困難。財(cái)政體制改革很大一部分要解決地方財(cái)政困難的問(wèn)題。分擔(dān)。建立各級(jí)政府分擔(dān)機(jī)制，這是因?yàn)檎g存在很多交叉事權(quán)的問(wèn)題。積極性和激勵(lì)。財(cái)政體制要注意調(diào)動(dòng)地方積極性，特別是發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性。這是自改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)財(cái)政體制改革堅(jiān)持的原則。均衡和平衡。財(cái)政體制要考慮縮小地區(qū)差距問(wèn)題，我們研究發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政收入差距比較大時(shí)，財(cái)政收入分享更加向上級(jí)政府集中。政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整是很大的一個(gè)問(wèn)題，它是央地關(guān)系的重要組成部分。財(cái)政體制的調(diào)整，主要涉及到財(cái)政事權(quán)、財(cái)權(quán)、轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政事權(quán)是事權(quán)的重要組成部分，事權(quán)分配要依據(jù)外部性原則。外部性越強(qiáng)，比如長(zhǎng)江流域治理、青藏鐵路修建等，這些事權(quán)要集中在上級(jí)政府，要收權(quán)；異質(zhì)性越明顯的，比如民族地區(qū)事權(quán)等，這就要分權(quán)到下級(jí)政府；信息復(fù)雜性越強(qiáng)，上級(jí)政府不掌握信息的應(yīng)該分權(quán)給下級(jí)政府；有較大規(guī)模經(jīng)濟(jì)的，比如服務(wù)區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，修建大型基礎(chǔ)設(shè)施等，就要收權(quán)在上級(jí)政府。同時(shí)，還要考慮在調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性的同時(shí)，讓整體利益達(dá)到最大化，即滿足激勵(lì)相容原則。1994年分稅制改革，對(duì)當(dāng)時(shí)中央和地方事權(quán)進(jìn)行了劃分。但事權(quán)劃分難度很大，涉及到法律對(duì)各級(jí)政府職能確定的問(wèn)題。事權(quán)的本質(zhì)就是各級(jí)政府的職責(zé)，各級(jí)政府職責(zé)劃分很多時(shí)候是屬于行政管理體制改革問(wèn)題，需要頂層設(shè)計(jì)和整體推動(dòng)。財(cái)政體制改革無(wú)法影響整體事權(quán)改革，只能就財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行調(diào)整，財(cái)政事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)。2016年后，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，列舉出了一些關(guān)于中央與地方財(cái)政事權(quán)分配存在的問(wèn)題，包括政府職能定位不清、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理、職責(zé)交叉重疊、省以下不規(guī)范、法治化程度不高等。5、推進(jìn)財(cái)政體制改革要從幾個(gè)方面入手：轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系1)一些公共物品的供給可以交給市場(chǎng)的，政府就不要插手過(guò)多有些混合公共物品，帶有競(jìng)爭(zhēng)性或者非金融性、排他性的，理論上可以由社會(huì)提供，至少是政府與社會(huì)合作提供的。這時(shí)候如果政府包攬過(guò)多，相應(yīng)的財(cái)政支出肯定就會(huì)多，財(cái)政壓力增加就是不可避免的。所以，第一步要轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，在有些領(lǐng)域像教育、醫(yī)療等等都可以擴(kuò)大社會(huì)投資的渠道，以此激發(fā)社會(huì)活力，同時(shí)也減輕政府支出的壓力。2)政府要合理劃分各級(jí)政府職能，根據(jù)政府職能定位確定政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分這里涉及到權(quán)力細(xì)致分配的問(wèn)題，分配到事權(quán)包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。有的權(quán)力，比如事權(quán)中的決策權(quán)，像教育標(biāo)準(zhǔn)的確定、老師工資的標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生支出的標(biāo)準(zhǔn)是可以放到上級(jí)政府。花錢這一方要根據(jù)外部性、信息不對(duì)稱等情況，來(lái)確認(rèn)該落在哪一級(jí)政府。這時(shí)候可以進(jìn)行合理的分割分配，確定相應(yīng)政府的職能?，F(xiàn)實(shí)中，自中央到省各級(jí)政府相關(guān)的體制改革文件非常多，打補(bǔ)丁的文件也很多，這就會(huì)導(dǎo)致一些政府及事權(quán)支出責(zé)任劃分的不規(guī)范、法治化程度不高的問(wèn)題。縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政壓力很大，很重要的原因是承擔(dān)了上級(jí)政府交辦的很多任務(wù)。這些任務(wù)的事權(quán)屬于上級(jí)政府，但落腳在下級(jí)政府，下級(jí)政府承擔(dān)了支出責(zé)任。這就需要讓財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任劃分更加規(guī)范，通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方收支缺口，地方資本性支出要確立好融資渠道。轉(zhuǎn)移支付要研究的問(wèn)題很多。2019年進(jìn)行的大改革，增加了共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，這一改革還在進(jìn)行中。行政管理體制的改革與縱向行政架構(gòu)的設(shè)立有密切關(guān)系。6、改革的方向應(yīng)該是增加均衡性轉(zhuǎn)移支付與分類轉(zhuǎn)移支付均衡性轉(zhuǎn)移支付按照公式算出地方的收支缺口，錢給地方以后，地方有較大的自主權(quán)，這有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性。但是也可能會(huì)存在逆向激勵(lì)，即地方發(fā)展得越好，得到的均衡性轉(zhuǎn)移支付就越少。并且地方提供相關(guān)的公共物品，不見(jiàn)得與當(dāng)?shù)氐拿裆枨笪呛?。為了既調(diào)動(dòng)地方積極性，又使地方公共物品的提供與上級(jí)期待的目標(biāo)保持一致，應(yīng)該設(shè)立并擴(kuò)大分類轉(zhuǎn)移支付，它是因素法與項(xiàng)目法結(jié)合。通過(guò)因素法計(jì)算出這個(gè)地區(qū)缺教育資金，就給它增加教育轉(zhuǎn)移支付，但這筆錢不允許用在醫(yī)療、基本建設(shè)支出上，只允許用在教育上。而在教育中的具體用途是什么，上級(jí)政府不管。舉個(gè)例子，告訴你這筆錢要用在教育上，你是用在校舍改造、營(yíng)養(yǎng)午餐計(jì)劃，以及更具體的營(yíng)養(yǎng)午餐計(jì)劃買什么樣的食品，上級(jí)政府不要干預(yù)。分類轉(zhuǎn)移支付介于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間，現(xiàn)在的財(cái)政體制中還沒(méi)有這樣一個(gè)科目，可以在財(cái)政收支科目改革中增加這樣一類，并在實(shí)際中得到廣泛應(yīng)用。大家很重視地方合理稅基的選擇問(wèn)題。地方稅的設(shè)置要考慮幾個(gè)問(wèn)題：調(diào)動(dòng)地方積極性，保持地方財(cái)政收入穩(wěn)定，以及促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變。主要可選稅種有增值稅、企業(yè)所得稅、選擇性消費(fèi)稅、一般性消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅和一般性消費(fèi)稅都沒(méi)有開(kāi)征。怎樣設(shè)置合理的稅制、稅收分享體系是非?？简?yàn)政治智慧的?，F(xiàn)在地方稅的特點(diǎn)主要是流動(dòng)性稅基，納稅人主要為企業(yè)納稅人。流動(dòng)性稅基的好處是可以調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但負(fù)向影響是激發(fā)地方政府間的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，因?yàn)槎惵试降驮接欣谡猩桃Y并發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這就不利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，不利于建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)，不利于地方政府職能轉(zhuǎn)變。改革大致有幾個(gè)方案。1)當(dāng)前比較可行的是分享改革，分享主要稅種——增值稅有兩個(gè)可行方案，以消費(fèi)或人口額分享。地方分享的增值稅主要取決于當(dāng)?shù)氐南M(fèi)和人口狀況，這使得地方財(cái)政收入與當(dāng)?shù)鼐用竦氖芤鏍顩r密切相關(guān)，有利于地方政府職能轉(zhuǎn)變，也能夠根據(jù)預(yù)算狀況來(lái)調(diào)整地方財(cái)力，解決地方財(cái)力困難的問(wèn)題。2)按照消費(fèi)地原則進(jìn)行清算調(diào)整當(dāng)前研究提的比較少，我們認(rèn)為這是比較創(chuàng)新的方案，相對(duì)容易操作。根據(jù)發(fā)票里面的信息，地方分享按照域外消費(fèi)原則集中清算，例如，北京企業(yè)開(kāi)出的增值稅發(fā)票分為兩部分，一部分是開(kāi)給北京市內(nèi)的，另一部分是開(kāi)給外省的，開(kāi)給外省的發(fā)票做為北京市稅收分享的依據(jù)。這既會(huì)調(diào)動(dòng)地方積極性，也使得北京市無(wú)法干預(yù)外地的需求，有利于推動(dòng)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)。對(duì)于消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)下移的改革，文件上一直在說(shuō)但還沒(méi)有推行。有一種聲音是將征稅環(huán)節(jié)移到批發(fā)零售環(huán)節(jié)，并讓地方從中分享收入。我們認(rèn)為這個(gè)方案不太可行，因?yàn)橄M(fèi)稅占稅收收入比重只有8%，解決不了多大問(wèn)題。并且消費(fèi)稅主要來(lái)自于煙、油，它們有很好的縱向管控渠道，中央統(tǒng)一征稅并歸中央就很好，如果作為地方稅的話，容易引發(fā)較嚴(yán)重的稅收競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前非常值得關(guān)注的問(wèn)題是非規(guī)范稅收返還。地方政府為了招商引資，會(huì)答應(yīng)將部分稅收以各種或明或暗的形式返還給企業(yè)。稅收返還使得地方財(cái)力進(jìn)一步下降。例如，億。稅收返還破壞了統(tǒng)一、規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境。稅收返還降低企業(yè)實(shí)際稅負(fù)，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)之間的稅負(fù)不平等，違反了稅收中性原則，也就意味著政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)力度在加大。這不利于高質(zhì)量發(fā)展、不利于建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)，不利于保持地方財(cái)政平衡，并且不利于財(cái)政管理規(guī)范。這是當(dāng)前面臨的一個(gè)問(wèn)題，需要通過(guò)財(cái)政體制改革來(lái)解決。如果增值稅不是按照生產(chǎn)地原則進(jìn)行分配，而是按照消費(fèi)地、按照人口或者發(fā)票清算機(jī)制調(diào)整，這個(gè)問(wèn)題會(huì)緩解很多。總體來(lái)說(shuō)，財(cái)政體制改革是一個(gè)大問(wèn)題，涉及到財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付體系、政府間收入劃分等問(wèn)題，是一個(gè)系統(tǒng)性工程。同時(shí)，它是保證地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性制度安排。論壇第二單元，結(jié)合CMF中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)專題報(bào)告，各位專家圍繞“地方財(cái)政困難出現(xiàn)的原因、財(cái)稅體制改革的方向”等問(wèn)題展開(kāi)討論。中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長(zhǎng)、教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇(CMF)聯(lián)席主席，中誠(chéng)信國(guó)際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家毛振華認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政問(wèn)題涉及到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)周期性的調(diào)整，重點(diǎn)是房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)趨勢(shì)性下滑。從財(cái)政體系內(nèi)部看，預(yù)算體系和非預(yù)算體系這兩大體系未來(lái)的改革值得期待，需要建立科學(xué)的地方稅收體系和改善地方稅收結(jié)構(gòu)。地方政府的權(quán)利是中央政府權(quán)利的延伸。要徹底解決歷史遺留問(wèn)題，可以考慮把地方政府債務(wù)用國(guó)債來(lái)置換，在財(cái)政循環(huán)內(nèi)部建立地方政府和中央政府的某種契約關(guān)系。還要采取統(tǒng)一的新老劃段政策，建立更加完善清晰的體系，明確樹(shù)立稅法的嚴(yán)肅性?？傮w來(lái)說(shuō)，當(dāng)前面臨的壓力很大，財(cái)政部門(mén)的功能和作用都在不斷上升，要加大財(cái)政支出的力度，保民生、保經(jīng)濟(jì)，扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要防止頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的傾向出現(xiàn)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)，中國(guó)人民大學(xué)原副校長(zhǎng)、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇(CMF)聯(lián)合創(chuàng)始人劉元春認(rèn)為，目前的財(cái)政問(wèn)題是趨勢(shì)性，也是特殊時(shí)期周期性的產(chǎn)物。要尋找到一些突破口，在一些特殊事件下進(jìn)行改革。目前地方財(cái)政面臨著以下問(wèn)題：1)收支不平衡；2)地方財(cái)政、地方投融資平臺(tái)、地方國(guó)有企業(yè)、地方中小金融機(jī)構(gòu)的四角關(guān)系惡化；3)省以下財(cái)稅體系的落后，直接導(dǎo)致基層政府出現(xiàn)崩塌，尤其是“三保”上出現(xiàn)了前所未有的壓力。劉元春認(rèn)為解決地方財(cái)政問(wèn)題需要更加系統(tǒng)的思考。目前地方財(cái)政無(wú)論從總量，還是從結(jié)構(gòu)、內(nèi)部循環(huán)關(guān)系來(lái)講，已經(jīng)不適應(yīng)高質(zhì)量的發(fā)展。中央和地方的關(guān)系需要全面梳理，同時(shí)稅制結(jié)構(gòu)必須要進(jìn)行優(yōu)化，轉(zhuǎn)移支付的領(lǐng)域、方式也需要進(jìn)行全面重構(gòu)?；涢_(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒認(rèn)為，當(dāng)前地方財(cái)政的運(yùn)行極端表現(xiàn)為：收支矛盾加劇，財(cái)政壓力下部分區(qū)縣流動(dòng)性和支付風(fēng)險(xiǎn)的上升，以及區(qū)縣的財(cái)政重整風(fēng)險(xiǎn)明顯上升。財(cái)政困難表面上是收支矛盾的情況，實(shí)際上是一種財(cái)政能力和財(cái)政責(zé)任的不匹配和矛盾的問(wèn)題。在整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，財(cái)政作為國(guó)家的基礎(chǔ)和重要支柱，不僅有逆周期總量調(diào)節(jié)的效果，還有結(jié)構(gòu)性改革的效果，所以這些年對(duì)財(cái)政政策的依賴度越來(lái)越高。財(cái)政改革是必要的，但改革又帶來(lái)一些新的問(wèn)題，需要新的措施去應(yīng)對(duì)解決。針對(duì)目前面臨的財(cái)政困難，短期來(lái)看應(yīng)增加收入來(lái)源，稅收方面主要是消費(fèi)稅、資源稅和環(huán)保稅有增收空間。中長(zhǎng)期應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的體制改革，包括：1)界定政府規(guī)模，簡(jiǎn)政放權(quán)；2)深化財(cái)政體制和稅收制度改革；3)深化社保制度改革；4)建立多元目標(biāo)下的地方政府激勵(lì)約束機(jī)制；5)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高國(guó)債占比；6)加強(qiáng)政策、金融、產(chǎn)業(yè)政策間協(xié)調(diào)。廈門(mén)國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院紀(jì)委書(shū)記、副院長(zhǎng)鄭涌指出，當(dāng)前財(cái)政面臨的困難確實(shí)存在，既有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)濟(jì)下行的基礎(chǔ)影響，同時(shí)還有政策因素的影響。未來(lái)五年是全面建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的關(guān)鍵時(shí)期，所以基本公共服務(wù)均等化水平要明顯提升，這就需要轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)力度進(jìn)一步加大。鄭涌對(duì)于下一步深化財(cái)稅體制改革的建議有：1)財(cái)政體制改革需加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，包括政府性資源、資金和資產(chǎn)、預(yù)算與債務(wù)、預(yù)算的年度間統(tǒng)籌；2)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分需繼續(xù)推進(jìn)，要適度強(qiáng)化中央事權(quán)和省級(jí)事權(quán)比重，同時(shí)要確定好共同事權(quán)；3)結(jié)合稅制改革進(jìn)一步完善收入劃分；4)進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化；5)重視省以下財(cái)稅體制改革，進(jìn)一步加強(qiáng)“三?！辟Y金的保障，建立現(xiàn)金長(zhǎng)效保障機(jī)制；6)各層級(jí)全面實(shí)施績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)的績(jī)效管理機(jī)制。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院黨委書(shū)記樊勇認(rèn)為，地方財(cái)政壓力產(chǎn)生的原因首先是分稅制的體制問(wèn)題，即財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。此外，制度性的保障不健全也是導(dǎo)致財(cái)政困難的原因。在收入事權(quán)劃分不清晰時(shí)，轉(zhuǎn)移支付就是在困難的時(shí)候會(huì)發(fā)揮關(guān)鍵性作用的兜底性的制度。建議適當(dāng)強(qiáng)化中央事權(quán)和中央轉(zhuǎn)移支付的能力，并且推行資金直達(dá)。樊勇指出，探討地方稅收體系的構(gòu)建比較適合我國(guó)的稅收機(jī)構(gòu)和我國(guó)政府目前的稅制結(jié)構(gòu)。在地方稅體系稅源建設(shè)中，也強(qiáng)調(diào)要改革稅種。對(duì)于生產(chǎn)地向消費(fèi)地轉(zhuǎn)移改革增值稅制度，需要慎重考慮。毛振華：財(cái)政體制改革要統(tǒng)籌考慮財(cái)政收支、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)家以下觀點(diǎn)整理自毛振華在中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇(CMF)宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)(第56期)上的發(fā)言CMF中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)專題報(bào)告對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行與財(cái)政體制改革進(jìn)行了深入論述，令我頗受啟發(fā)。在地方財(cái)政領(lǐng)域，我主要研究地方政府債務(wù)，我所在的機(jī)構(gòu)中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司每年也會(huì)出版《地方政府債券藍(lán)皮書(shū)》，歡迎感興趣的聽(tīng)眾閱讀。從我國(guó)地方財(cái)政體制來(lái)看，分稅制改革以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)初步構(gòu)建了中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)體系框架，財(cái)權(quán)事權(quán)分離，財(cái)權(quán)更多集中于中央財(cái)政，事權(quán)則主要在地方財(cái)政，雙方合力共同支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，取得了良好成效，但財(cái)政體制機(jī)制問(wèn)題仍存。今年以來(lái)，在三重壓力及疫情、俄烏沖突等非預(yù)期因素沖擊下，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，社會(huì)各界對(duì)財(cái)政政策發(fā)揮穩(wěn)民生、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)作用給予了更大期待，地方財(cái)政收支壓力有所加大。如何在既妥善應(yīng)對(duì)當(dāng)前面臨的突出困難的同時(shí)，繼續(xù)推動(dòng)財(cái)政體制機(jī)制改革，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展注入活力，是一個(gè)需要各方認(rèn)真考量的問(wèn)題。在此，結(jié)合我個(gè)人的研究，談?wù)勎业膸c(diǎn)思考。一、處理央地財(cái)政關(guān)系要妥善平衡公平與效率我國(guó)作為中央集權(quán)國(guó)家，中央與地方角色分配清晰，中央財(cái)政起到兜底和平衡的作用。分稅制下，中央政府通過(guò)對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)力再分配。在此過(guò)程中，需要平衡好、處理好公平與效率的關(guān)系。要充分考量包括不同區(qū)域?qū)ι鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)程度在內(nèi)的多方因素，進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類設(shè)置，厘清轉(zhuǎn)移支付的邊界和功能定位，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。財(cái)政政策是促進(jìn)社會(huì)公平的主要手段之一，但如果寄希望于僅依賴財(cái)政體系來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平則會(huì)降低效率，社會(huì)資源難以被充分利用。要正確認(rèn)識(shí)和看待區(qū)域財(cái)政能力的差異性和非均衡性，建立并完善合理的財(cái)政資源配置機(jī)制。二、與時(shí)俱進(jìn)改善地方稅種結(jié)構(gòu)，科學(xué)完善稅收征管體系土地財(cái)政逐漸弱化下，可將房地產(chǎn)稅作為未來(lái)地方主要穩(wěn)定稅源之一，但推出時(shí)機(jī)仍需慎重。在長(zhǎng)期供需矛盾、人口出生率下滑、居民收入增速放緩以及預(yù)期持續(xù)走弱多重因素影響下，當(dāng)前房地產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入單邊的、不可逆轉(zhuǎn)的下行通道。受此影響，土地財(cái)政持續(xù)承壓，地方財(cái)政收支壓力加大。在此背景下，尤其需改善地方稅收結(jié)構(gòu)，保持地方稅源穩(wěn)定，房地產(chǎn)稅可做為未來(lái)地方主要穩(wěn)定稅源之一。此前，對(duì)于房地產(chǎn)稅征收與否及其相應(yīng)影響，社會(huì)各界已經(jīng)展開(kāi)了多番討論，目前對(duì)于能否征收房地產(chǎn)稅已經(jīng)形成了較為統(tǒng)一的意見(jiàn)。參照西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于擁有房產(chǎn)的人征收房地產(chǎn)稅也十分普遍。以部分西方國(guó)家所謂的“學(xué)區(qū)房”為例，學(xué)區(qū)房?jī)r(jià)格較高也是因?yàn)閷W(xué)區(qū)要繳納更多的稅收負(fù)擔(dān)當(dāng)?shù)氐慕逃?，這是未來(lái)改革的方向和趨勢(shì)。但當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低位運(yùn)行，地產(chǎn)行業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)加速釋放，對(duì)于房地產(chǎn)稅的征收時(shí)機(jī)應(yīng)謹(jǐn)慎選取。對(duì)于彌補(bǔ)當(dāng)前的財(cái)政缺口，仍需尋找其他的解決之法。維護(hù)稅法權(quán)威、完善稅收征管體系過(guò)程中，需處理好歷史遺留問(wèn)題。過(guò)去，征稅環(huán)節(jié)執(zhí)行上并不是十分嚴(yán)格，存在漏洞，積累了較多的歷史遺留問(wèn)題。例如，許多二手房交易通過(guò)簽訂陰陽(yáng)合同，逃避增值稅、契稅。從一定意義上來(lái)說(shuō)，這部分進(jìn)行過(guò)二手房交易的人都是稅法的違反者。如果對(duì)歷史遺留問(wèn)題進(jìn)行追究將會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題，例如購(gòu)房后交易者缺乏資金難以支付稅款，對(duì)房產(chǎn)的擁有權(quán)存在爭(zhēng)議，等等。因此，在對(duì)歷史遺留問(wèn)題的處理上建議采用新老劃斷的政策，建立更加完善清晰的稅收征管體系。三、關(guān)注地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)壓力關(guān)注經(jīng)濟(jì)下行背景下的地方政府尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方政府在推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，也累積了大量的債務(wù)，尤其是包含隱性債務(wù)的政府債務(wù)規(guī)模巨大。在良好的政府公信力以及土地財(cái)政支撐下，地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)整體處于可控區(qū)間。但在當(dāng)前財(cái)政發(fā)力穩(wěn)增長(zhǎng)以及土地財(cái)政承壓下，地方財(cái)政收支缺口擴(kuò)大，多數(shù)政府缺乏還款來(lái)源，償債壓力倍增，在此背景下，若不擴(kuò)大債務(wù)基數(shù)，原有的債務(wù)循環(huán)可能被打破并出現(xiàn)信用違約，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)當(dāng)前政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題予以高度關(guān)注。建議將地方政府債務(wù)置換為國(guó)債，緩釋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央集權(quán)制度下，一定程度上可以說(shuō)地方政府的權(quán)利是中央政府的延伸。從這個(gè)角度來(lái)看，緩釋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以考慮將地方政府債務(wù)置換為國(guó)債。一方面，僅考慮中央政府的政府部門(mén)債務(wù)水平相對(duì)較低；另一方面，相較于地方債而言，國(guó)債的利率水平較低，可以降低債務(wù)成本；此外，通過(guò)置換債務(wù)緩釋風(fēng)險(xiǎn)也有利于維護(hù)中央和地方政府信用。合理、妥善確定發(fā)行專項(xiàng)債限額，警惕應(yīng)急性措施常態(tài)化加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方債尤其是專項(xiàng)債作為積極財(cái)政的重要抓手，今年發(fā)行節(jié)奏前置發(fā)行規(guī)模創(chuàng)歷史新高，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)修復(fù)起到了重要作用。但是在此過(guò)程中，要避免因財(cái)政紀(jì)律缺乏剛性約束而將應(yīng)急性措施作為長(zhǎng)期的制度安排，做好短期應(yīng)急與常態(tài)化政策的區(qū)分，避免專項(xiàng)債高位發(fā)行成為常態(tài)，進(jìn)而加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。四、進(jìn)一步暢通財(cái)政對(duì)中小企業(yè)的支持渠道財(cái)政救助中小企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)仍有施力空間。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大背景下，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力加大，仍需加大財(cái)政支出力度，保民生、穩(wěn)增長(zhǎng)。除了中央層面統(tǒng)一制定的救助政策外，地方政府也用政府性基金或者補(bǔ)貼返稅的方式支持企業(yè)。但救助范圍主要集中于部分需要支持的重點(diǎn)行業(yè)，對(duì)于中小企業(yè)的救助力度仍有欠缺。參考西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，歐美等經(jīng)濟(jì)體在疫情期間對(duì)公民、中小企業(yè)特別是勞動(dòng)密集型企業(yè)采取了較大的補(bǔ)貼力度，給中小企業(yè)生存、經(jīng)營(yíng)帶來(lái)助力。我國(guó)可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)加大相關(guān)補(bǔ)助力度。雖然目前部分地區(qū)地方財(cái)政也捉襟見(jiàn)肘，但在當(dāng)前的特殊時(shí)期，中小企業(yè)面臨經(jīng)營(yíng)困難、利潤(rùn)水平較低的客觀事實(shí)，難以主動(dòng)貸款并支付利息，如果財(cái)政不加大力度，僅依靠貨幣政策和信貸政策給中小企業(yè)支持，或難以為繼。當(dāng)前財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)的救助通道較為暢通，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)尤其是中小民營(yíng)企業(yè)則不然，后續(xù)仍需進(jìn)一步暢通財(cái)政對(duì)中小企業(yè)的支持渠道。總體來(lái)看，當(dāng)前地方財(cái)政運(yùn)行面臨的困難和問(wèn)題仍較多，解決困難需兼顧長(zhǎng)期改革的持續(xù)推進(jìn)以及當(dāng)前問(wèn)題的及時(shí)化解。長(zhǎng)期來(lái)看，更加公平、有效的財(cái)政體制的建立與完善應(yīng)與國(guó)家長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，統(tǒng)籌考慮財(cái)政收支、政府債務(wù)等多方面因素，防止頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。鄭涌：統(tǒng)籌考慮財(cái)政體制改革問(wèn)題記、副院長(zhǎng)以下觀點(diǎn)整理自鄭涌在中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇(CMF)宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)(第56期)上的發(fā)言一、黨中央財(cái)稅體制改革回顧黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、十九大報(bào)告、二十大報(bào)告都對(duì)財(cái)政體制改革提出了明確要求。2012年以來(lái)我國(guó)在財(cái)政體制改革方面取得了非常積極的成效。首先，中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分框架基本確立。政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分是政府間財(cái)政關(guān)系和財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)。2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分取得明顯進(jìn)展，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等11個(gè)領(lǐng)域先后推出了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革方案。我國(guó)作為多民族的人口大國(guó)，建立中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的框架，對(duì)落實(shí)國(guó)家總體戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合地方實(shí)際推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化非常重要。通過(guò)“十三五”“十四五”規(guī)劃持續(xù)推動(dòng)，我國(guó)基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立，特別是出臺(tái)了義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等9項(xiàng)統(tǒng)一的國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、物價(jià)變化等情況實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整。其次，在中央與地方財(cái)力格局保持總體穩(wěn)定的情況下，進(jìn)一步理順了政府間收入劃分。2019年“營(yíng)改增”后增值稅按照“五五”比例分成，證券交易印花稅全部上收到中央，環(huán)保稅留給地方，調(diào)動(dòng)地方生態(tài)環(huán)保積極性。出口退稅改為全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)將增值稅和消費(fèi)稅的1：0.3增量返還改為定額返還。分稅制以來(lái)，“兩個(gè)比重”發(fā)生了重大變化。與1994年相比，2021年全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)38倍，財(cái)政收入占GDP的比重從10.7%提高到17.7%；1993年我國(guó)中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重是22%，分稅制改革之后到了55.7%，2002年所得稅收入分享改革后，進(jìn)一步加大對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，2021年中央收入所占比重為45%，總體來(lái)看這一比例關(guān)系是合理的。第三，中央財(cái)政收入集中度提高后，對(duì)地方特別是對(duì)中西部、東北地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度逐步加大。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡不僅體現(xiàn)在東中西之間的差距，目前南北間的差距也比較大。比如上海人均一般公共預(yù)算收入是最低的甘肅的8倍左右。下左圖是轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)前的人均財(cái)政收入，右圖是通過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付再分配后的人均支出情況，可見(jiàn)中央轉(zhuǎn)移支付制度在推進(jìn)地方間基本公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮了重要的作用。二、當(dāng)前地方財(cái)政困難的主要成因當(dāng)前財(cái)政面臨的困難確實(shí)存在，既有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)下行因素的影響，也有減稅降費(fèi)政策因素的影響，這幾年我國(guó)減稅降費(fèi)政策力度比較大，財(cái)政收入、稅收收入GDP保存量、調(diào)增量”的改革基礎(chǔ)上。如果經(jīng)濟(jì)增幅不高，財(cái)政收入增幅有限，下一步財(cái)稅體制改革的難度就會(huì)加大，因?yàn)樨?cái)政體制改革中比較忌諱動(dòng)既得利益。同時(shí)，還有債務(wù)因素影響。這幾年債務(wù)規(guī)模增加比較快，對(duì)推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了積極作用，但同時(shí)加重了地方財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)。此外，也有管理因素影響。地方財(cái)政運(yùn)行普遍面臨財(cái)政資源配置效率和使用效益需要進(jìn)一步提高的問(wèn)題。修改后的預(yù)算法把講求績(jī)效作為預(yù)算編制執(zhí)行的基本原則，黨的十九大報(bào)告提出全面實(shí)施績(jī)效管理，但是我國(guó)地方預(yù)算績(jī)效管理方面存在著一些薄弱環(huán)節(jié)。比如，部分地方和人員績(jī)效理念和意識(shí)薄弱，對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施、地方政府債項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)、政府采購(gòu)等一系列領(lǐng)域，績(jī)效管理的手段和措施還沒(méi)有有效應(yīng)用到位。三、下一步深化財(cái)稅體制改革的建議“十四五”規(guī)劃對(duì)財(cái)稅體制改革提出了明確要求，包括明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任，健全省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力，健全政府債務(wù)管理制度。黨的二十大報(bào)告把基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)做了進(jìn)一步分解，未來(lái)五年是全面建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的關(guān)鍵時(shí)期，基本公共服務(wù)均等化水平要明顯提升，這就需要轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)力度進(jìn)一步加大；到2035年要基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，這是非常具有挑戰(zhàn)性的。在財(cái)政體制方面，二十大報(bào)告也提到“加大稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度，完善個(gè)人所得稅制度，規(guī)范收入分配秩序，規(guī)范財(cái)富積累機(jī)制”，這些表述都和財(cái)稅體制改革密切相關(guān)，也為下一步深化財(cái)政體制改革指明方向。1、財(cái)政體制改革需加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌下一步深化財(cái)稅體制的改革，要從“大財(cái)政”、“大體制”角度出發(fā)，跳出財(cái)政看財(cái)政，加強(qiáng)統(tǒng)籌和系統(tǒng)性研究。第一，加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌。加強(qiáng)“四本預(yù)算”統(tǒng)籌，特別是公共預(yù)算統(tǒng)籌，主要包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，不能僅是對(duì)一般公共預(yù)算進(jìn)行收入、支出責(zé)任劃分和轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，其他三本預(yù)算也要統(tǒng)籌考慮。第二，加強(qiáng)資金和資產(chǎn)統(tǒng)籌。以前年度的財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施投入和轉(zhuǎn)移支付資金已經(jīng)形成資產(chǎn)，要加強(qiáng)資金和資產(chǎn)、增量和存量的統(tǒng)籌。第三，加強(qiáng)預(yù)算與債務(wù)統(tǒng)籌。當(dāng)前部分地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)比較重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要引起高度關(guān)注，包括地方政府債務(wù)的年度余額、分年度償還的本金、利息，PPP項(xiàng)目的按效付費(fèi)、可行性補(bǔ)貼，這些方面需要在財(cái)稅體制改革中一攬子予以考慮。第四，加強(qiáng)預(yù)算的年度間統(tǒng)籌。財(cái)政體制改革不僅要算年度賬，還要考慮中期財(cái)政規(guī)劃，包括債務(wù)付息年度變化情況，為財(cái)稅體制改革提供數(shù)據(jù)支撐。2、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分需繼續(xù)推進(jìn)最近幾年中央財(cái)政將部分事權(quán)適當(dāng)上劃，下一步不僅要將事權(quán)適當(dāng)上劃中央和省級(jí)，而且相應(yīng)的職能和機(jī)構(gòu)也要上劃，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和機(jī)構(gòu)人員支出責(zé)任的相應(yīng)匹配和統(tǒng)一。同時(shí)，要始終遵循事權(quán)劃分的基本原則，比如事權(quán)的屬性、受益范圍、管理效率等因素，確定好共同事權(quán)范圍。目前中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任范圍比較大，轉(zhuǎn)移支付額度也比較大，如何設(shè)置公平的分擔(dān)比例、健全支出標(biāo)準(zhǔn)、建立根據(jù)財(cái)政困難程度等差異化分擔(dān)的機(jī)制，以及轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助比例都非常重要。3、結(jié)合稅制改革進(jìn)一步完善收入劃分一般公共預(yù)算中要考慮現(xiàn)有的稅收分享比例合理的問(wèn)題。2021年增值稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅占我國(guó)一般公共預(yù)算收入的比重達(dá)到69%。這三個(gè)稅種如何在中央和地方之間劃分非常重要。健全財(cái)產(chǎn)稅和消費(fèi)稅(如成品油消費(fèi)稅、車購(gòu)稅、以及網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物購(gòu)買方的銷售稅等)為主的地方稅體系，增強(qiáng)地方收入穩(wěn)定性，保障地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)、提供基本的公共服務(wù)至關(guān)重要。同時(shí)，對(duì)于地方間不合理的稅收競(jìng)爭(zhēng)，一定要采取更加有力的措施予以消除，否則會(huì)造成國(guó)家整體財(cái)政損失。4、進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化第一，錨定2035年基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，細(xì)化基本公共服務(wù)均等化的階段性目標(biāo)，建立區(qū)域均衡制度的評(píng)估制度和指標(biāo)體系并實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。第二，推動(dòng)保持縣區(qū)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行?；鶎诱叭！笔堑拙€，不可突破，各級(jí)政府要共同采取措施，確?！叭！敝С?，在這方面要采取有力的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，早發(fā)現(xiàn)早處置。第三，健全轉(zhuǎn)移支付與常住人口掛鉤機(jī)制，逐步加大常住人口權(quán)重。目前中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付考慮戶籍人口比較多，但現(xiàn)在常住人口變化對(duì)公共服務(wù)提供造成了很大影響，應(yīng)實(shí)事求是地調(diào)整常住人口權(quán)重。目前中央財(cái)政已經(jīng)單獨(dú)建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)移支付。第四，探索引入基本公共服務(wù)存量因素，提高財(cái)力均衡的精準(zhǔn)度。轉(zhuǎn)移支付要統(tǒng)籌考慮基本公共服務(wù)存量因素，地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付分配格局會(huì)發(fā)生變化，但轉(zhuǎn)移支付的均衡度更加精準(zhǔn)。5、重視省以下財(cái)政體制改革省以下財(cái)政體制有很多工作要做，包括財(cái)政收入全留、開(kāi)發(fā)區(qū)增量返還、對(duì)上市企業(yè)稅收返還等一系列政策。長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方盲目的招商引資，競(jìng)相出臺(tái)與稅費(fèi)收入掛鉤的優(yōu)惠政策，造成了政策洼地，甚至拉稅引稅，這些造成國(guó)家稅收流失與秩序紊亂的問(wèn)題確實(shí)應(yīng)當(dāng)采取更有力的措施予以解決。下一步，要積極推動(dòng)省以下政府間支出責(zé)任劃分、收入劃分調(diào)整，縮小省域內(nèi)財(cái)力差距，目前縣域之間的差距確實(shí)比省域間的差距更大。6、全面實(shí)施績(jī)效管理2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》印發(fā)，明確提出了“三全”的要求，從項(xiàng)目和政策、部門(mén)和單位、以及地方政府都要全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，建立“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效管理機(jī)制。全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理主要包括事前績(jī)效評(píng)估、預(yù)算編制有目標(biāo)、執(zhí)行中有監(jiān)控、事后有評(píng)價(jià)。事前績(jī)效評(píng)估要作為申請(qǐng)預(yù)算的必要要件，主要包括立項(xiàng)的必要性、投入的經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)的合理性、實(shí)施方案的可行性、籌資的合規(guī)性。目前中央與地方已經(jīng)基本建立了預(yù)算績(jī)效一體化的閉環(huán)管理體系，特別是政策和項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算已經(jīng)全面實(shí)施績(jī)效管理。政府投資基金、PPP項(xiàng)目、政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)、地方政府債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理還有很大提升空間，需要持續(xù)推動(dòng)，這是保證經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。下一步，深化財(cái)政體制改革不僅要在體制“三要素”(事權(quán)、財(cái)權(quán)、轉(zhuǎn)移支付)上采取更加有力的措施，繼續(xù)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革做好排頭兵和表率，而且需要在管理方面繼續(xù)深挖，加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，使有限的資金發(fā)揮出更大的效益。樊勇：推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，提高地方財(cái)政自學(xué)院黨委書(shū)記以下觀點(diǎn)整理自樊勇在中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇(CMF)宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)(第56期)上的發(fā)言一、地方財(cái)政壓力產(chǎn)生的原因地方財(cái)政壓力產(chǎn)生的原因是多方面的。首先是體制因素。1994年分稅制改革確定了中國(guó)財(cái)政運(yùn)行的基本體制，此后至今，我國(guó)財(cái)稅體制改革基本是在這一體制下的不斷完善和改革，但較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，分稅制改革在取得了積極的成效的同時(shí)，如緩解了“兩個(gè)比重”過(guò)低的問(wèn)題，在運(yùn)行中也存在一些問(wèn)題，比較突出的是學(xué)術(shù)界經(jīng)常討論的，即財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配在不同層級(jí)政府間一定程度存在，尤其在地方財(cái)政運(yùn)行層面，各級(jí)地方政府不同程度存在壓力較大的問(wèn)題。相對(duì)于財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，現(xiàn)在新的共識(shí)或觀點(diǎn)在政府相關(guān)文件已有概括，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：政府職能定位不清，一些本可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，財(cái)政包攬過(guò)多，同時(shí)一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財(cái)政承擔(dān)不夠；中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過(guò)多，地方?jīng)]有擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的支出責(zé)任；不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項(xiàng)較多；省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范；有的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。因此說(shuō)，各級(jí)政府間的財(cái)政事權(quán)劃分不能形成清晰、易行的制度及機(jī)制，財(cái)權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度不能有效建立起來(lái)是地方財(cái)政壓力產(chǎn)生的制度性原因。此外，近年來(lái)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，我國(guó)政府持續(xù)推進(jìn)積極財(cái)政政策，尤其是減稅，甚至大規(guī)模減稅政策，對(duì)地方政府的稅收收入穩(wěn)定和增長(zhǎng)也是一個(gè)挑戰(zhàn)。事實(shí)上，根據(jù)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)提出的建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任、推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化的要求，我國(guó)新一輪財(cái)政體制改革從2016年開(kāi)始啟動(dòng)，涉及推進(jìn)中央與地方，以及省以下各級(jí)地方間中央和地方的財(cái)政事權(quán)劃分改革，相關(guān)改革內(nèi)容CMF中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)專題報(bào)告中已經(jīng)做了很好的梳理，最新的改革是國(guó)辦印發(fā)的國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，提出在五方面對(duì)省以下財(cái)政體制進(jìn)行改革，這個(gè)文件信息量特別大，包括五方面改革措施：清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任；理順省以下政府間收入關(guān)系；完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度；建立健全省以下財(cái)政體制調(diào)整機(jī)制；規(guī)范省以下財(cái)政管理。相信上述改革可從體制機(jī)制上緩解地方政府運(yùn)行壓力長(zhǎng)期較大的狀況，但清晰界定各級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)尤其在操作上具有較大難度的，也是各國(guó)面臨的共同挑戰(zhàn)，需要不斷探索。二、轉(zhuǎn)移支付的解決建議即使在中央與地方以及地方各級(jí)政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分合理的前提下，由于區(qū)域間包括省際間、省內(nèi)各區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、不均衡，為促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)均等化，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就成為關(guān)鍵性、也是兜底性制度設(shè)計(jì)。黨的十八大以來(lái)，中央和地方間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系逐步形成。但省以下轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范、部分地區(qū)基層財(cái)力保障較為薄弱、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等，亟須通過(guò)進(jìn)一步深化改革來(lái)推動(dòng)解決。這方面《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了較清晰的思路：如：根據(jù)財(cái)政事權(quán)屬性，加大對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)的支持力度，健全轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估機(jī)制；一般性轉(zhuǎn)移支付用于均衡區(qū)域間基本財(cái)力配置，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以及擔(dān)負(fù)國(guó)家安全、生態(tài)保護(hù)、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等職責(zé)的重要功能區(qū)域傾斜，不指定具體支出用途，由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用；共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接，用于履行本級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任，下級(jí)政府要確保上級(jí)撥付的共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金全部安排用于履行相應(yīng)財(cái)政事權(quán)；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付用于辦理特定事項(xiàng)、引導(dǎo)下級(jí)干事創(chuàng)業(yè)等，下級(jí)政府要按照上級(jí)政府規(guī)定的用途安排使用；科學(xué)分配各類轉(zhuǎn)移支付資金，貫徹政府過(guò)緊日子的要求，堅(jiān)持勤儉節(jié)約的原則；按照規(guī)范的管理辦法，圍繞政策目標(biāo)主要采用因素法或項(xiàng)目法分配各類轉(zhuǎn)移支付資金等。三、地方稅的合理設(shè)計(jì)問(wèn)題關(guān)于地方稅的合理設(shè)計(jì)問(wèn)題，可以從兩個(gè)層面去理解，一是地方稅種體系的合理設(shè)計(jì)問(wèn)題；二是地方稅收收入體系的設(shè)計(jì)問(wèn)題。地方稅種概念是按照分稅制理論構(gòu)建的，即在分稅制體制下，將稅種屬性分為中央 (聯(lián)邦)稅種、地方稅種和共享稅種等。所謂地方稅種一般是指地方政府具有立法權(quán)、稅政權(quán)和征管權(quán)的稅種，是指地方政府自主性比較大的稅種。這個(gè)是一般是根據(jù)稅種的屬性來(lái)劃分，如根據(jù)受益原則將一些稅基固定，不易流動(dòng)的稅種劃歸為地方稅種，如不動(dòng)產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)性稅種。地方稅收收入是指地方政府的稅收收入，它不僅包括地方稅種形成的收入，還包括從共享稅種中取得的收入。按我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)，貨物勞務(wù)稅和所得稅是最大的收入主體，收入占全部稅收的比重超過(guò)70%多，除消費(fèi)稅外，其它的都是共享稅，因此，目前或今后一段時(shí)間地方稅收收入體系中，共享稅的分享收入應(yīng)是最大來(lái)源，否則僅依靠現(xiàn)有或新設(shè)地方稅種收入難以支撐地方的一般預(yù)算收入支出。因此，加強(qiáng)和完善共享稅種的建設(shè)，也是地方稅建設(shè)的重要內(nèi)容。理論意義上的地方稅種的合理設(shè)計(jì)應(yīng)該去探討，但其更多體現(xiàn)是提高地方社會(huì)治理能力目標(biāo)，而不是作為根本解決地方政府財(cái)力不足的方案。比如財(cái)產(chǎn)稅就是維持一些區(qū)域性的社區(qū)治理能力、提高地方財(cái)政自治能力的一個(gè)稅種，是符合受益性原則的理解地方稅種，但在我國(guó)如何設(shè)計(jì)，尤其在現(xiàn)有的稅制設(shè)計(jì)框架內(nèi)，學(xué)界和社會(huì)都有很多討論，但有沒(méi)有沒(méi)有形成較多的共識(shí)呢？針對(duì)這一問(wèn)題，既要有技術(shù)性的考慮，但考量更多的可能是我們的智慧。在地方稅建設(shè)方面，目前學(xué)界討論比較多的是對(duì)流轉(zhuǎn)稅的改革，尤其強(qiáng)調(diào)把增值稅從生產(chǎn)地征收改成消費(fèi)地征收的觀點(diǎn)比較多。這個(gè)觀點(diǎn)值得推敲，增值稅本身是一般性商品稅，在設(shè)計(jì)上是“道道”課征，不區(qū)分是生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是銷售環(huán)節(jié)，否則就不是增值稅。所謂增值稅生產(chǎn)地和消費(fèi)地(或目的地)征稅原則，在兩個(gè)國(guó)家或稅境之間容易實(shí)現(xiàn)，但在一國(guó)內(nèi)部不容易或無(wú)法實(shí)現(xiàn)，征管上很難做到。與此相對(duì)應(yīng)，美國(guó)課征零售稅也屬于一般性商品稅，是它僅在最終消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，增值稅和零售稅在理論上兩者的稅基是一致的，如果增值稅與零售稅一并考慮征收，會(huì)產(chǎn)生重復(fù)征稅，這種模式在實(shí)踐中也極少，如果考慮用零售稅取代增值稅這種改革要考慮極高的財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)與稅制改革成本，在短期內(nèi)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也與在各國(guó)普遍采用增值稅模式的現(xiàn)實(shí)不契合。考慮到增值稅在當(dāng)前乃至中長(zhǎng)期作為我國(guó)第一大稅種的現(xiàn)實(shí)，完善增值稅作為中央與地方共享稅種的共享方式或比例可能是更務(wù)實(shí)的地方稅收入體系改革方向。還有就是《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)理順省以下政府間收入關(guān)系也提出了原則和方向性，需要各省結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化和不斷推進(jìn)省以下各級(jí)政府的收入關(guān)系。羅志恒：當(dāng)前地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及改革方向以下觀點(diǎn)整理自羅志恒在中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇(CMF)宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)(第56期)上的發(fā)言一、五大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：收支矛盾加劇，區(qū)縣風(fēng)險(xiǎn)上升當(dāng)前地方財(cái)政運(yùn)行特征集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是總體上收支矛盾加劇。一般公共收入下行的同時(shí)，土地出讓收入出現(xiàn)更大幅度的下行，同時(shí)又疊加了債務(wù)到期的高峰。二是縱向結(jié)構(gòu)上，財(cái)政壓力主要體現(xiàn)在部分區(qū)縣層面。部分區(qū)縣流動(dòng)性和支付風(fēng)險(xiǎn)上升，部分區(qū)縣的庫(kù)款支付能力降低到了3-4天。部分區(qū)縣的財(cái)政重整風(fēng)險(xiǎn)上升。目前部分區(qū)縣的利息支出占比接近或突破10%，按照國(guó)辦2016年的文件，這涉及到財(cái)政重整。未來(lái)還可能面臨房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、通脹風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)的地緣政治等引發(fā)的五大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政困難是個(gè)老問(wèn)題，從1949年新中國(guó)成立、1978年改革開(kāi)放、1994年分稅制改革以來(lái)，一直都存在財(cái)政困難的問(wèn)題。在包干制時(shí)代，中央財(cái)政困難，面臨兩個(gè)比重下降的困境；1994年分稅制改革以來(lái)，90年代末21世紀(jì)初農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前后，地方財(cái)政出現(xiàn)了困難；到現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，積極的財(cái)政政策推出的大力度減稅降費(fèi)退稅舉措，財(cái)政收入的進(jìn)一步下滑引發(fā)了新一輪地方財(cái)政困難。財(cái)政困難表面上是收支矛盾的情況，實(shí)際背后是財(cái)政能力和財(cái)政責(zé)任的不匹配和矛盾的問(wèn)題。在多目標(biāo)考核的多元治理體系下，除了考量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范和污染防治等多元目標(biāo)考核，目標(biāo)越多元意味著支出責(zé)任范圍越大，且都上升到政治的高度，因此支出的剛性程度相比以前有明顯的上升。針對(duì)這個(gè)財(cái)政困難的現(xiàn)狀，短期來(lái)看財(cái)政要運(yùn)轉(zhuǎn)下去，要提供公共服務(wù)、保障百姓生活、防控疫情，這需要開(kāi)源節(jié)流，盤(pán)活資源資產(chǎn)、壓縮不必要開(kāi)支；從中長(zhǎng)期的角度看，還是要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)行體制改革?？傮w看，財(cái)政作為國(guó)家的基礎(chǔ)和重要支柱，在宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，財(cái)政不僅有逆周期總量調(diào)節(jié)的效果，還有結(jié)構(gòu)性改革的效果，所以這些年對(duì)財(cái)政政策的依賴度越來(lái)越高，但是作為化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的代價(jià)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有所上升。具體看最近幾年的財(cái)政形勢(shì)：2020年是數(shù)據(jù)難看，日子尚可以過(guò)；2021年是數(shù)據(jù)好看，日子難過(guò)；2022年總體難于過(guò)往。2020年因?yàn)槭艿搅艘咔闆_擊，經(jīng)濟(jì)和稅基下降，加上一些減稅的行為，所以數(shù)據(jù)不好看，但因?yàn)楫?dāng)時(shí)有特殊的抗疫特別國(guó)債，加上大規(guī)模的赤字做支撐，整體財(cái)政運(yùn)行還相對(duì)順暢。2021年因?yàn)榈突鶖?shù)效應(yīng)，財(cái)政數(shù)據(jù)是好看的，但赤字和債務(wù)退潮使得2021年的財(cái)政運(yùn)行已顯現(xiàn)出壓力。而今年不論是數(shù)據(jù)上還是實(shí)際感受到的財(cái)政壓力上，都難于往年。因?yàn)榻衲赀M(jìn)行了大規(guī)模的留抵退稅，我國(guó)一年20萬(wàn)億左右的財(cái)政收入，直接拉低了收入增速10個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)然，這種難反映出“政府過(guò)苦日子，讓老百姓過(guò)好日子”；地方政府仍在負(fù)重前行，主動(dòng)作為，為“疫情要防住，經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)住，發(fā)展要安全”做了巨大努力。今年的一般公共預(yù)算收入和土地出讓收入負(fù)增長(zhǎng)，宏觀稅負(fù)持續(xù)下行。這里需要特別關(guān)注宏觀稅負(fù)這個(gè)指標(biāo)，某種意義上這反映了政府的財(cái)政能力。圖中的兩條曲線，一是公共財(cái)政收入增速曲線，二是名義GDP增速。在1994年分稅制以來(lái)的大部分年份，財(cái)政收入增速是高于經(jīng)濟(jì)增速的。但是到了2015年、2016年之后兩個(gè)曲線發(fā)生了交織并且逆轉(zhuǎn)，公共財(cái)政收入增速開(kāi)始低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種逆轉(zhuǎn)與經(jīng)濟(jì)增速下行和財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器作用的影響以及主動(dòng)推出的大規(guī)模減稅降費(fèi)有很大的關(guān)系。左圖對(duì)應(yīng)到右圖，就直接反映了狹義宏觀稅負(fù)(一般公共預(yù)算收入/GDP)的情況。2021年一般公共預(yù)算現(xiàn)的情況下，預(yù)計(jì)2.64萬(wàn)億的減稅降費(fèi)退稅規(guī)模會(huì)帶動(dòng)宏觀稅負(fù)大幅下降2個(gè)百分點(diǎn)。如果以后政府的財(cái)政汲取能力還停留在這樣的水平，那么收支矛盾會(huì)持續(xù)凸顯