北京市法院推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)工作研究報(bào)告

北京市法院推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)工作研究報(bào)告

多元化糾紛解決機(jī)制的成熟和完善，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，在國(guó)家治理體系中處于重要地位。黨的十八大以來，中央高度重視多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)。北京市法院系統(tǒng)積極貫徹落實(shí)中央、最高法院、北京市委關(guān)于完善多元化解矛盾糾紛機(jī)制精神，充分借助社會(huì)力量，加強(qiáng)訴非銜接和訴調(diào)對(duì)接，盡可能通過非訴途徑解決矛盾糾紛，努力滿足群眾多元化糾紛解決需求，快速平復(fù)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。一北京市法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作的總體成效北京市法院系統(tǒng)自2010年以來，著力構(gòu)建立案前調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，在全市基層法院全面推行“人民調(diào)解進(jìn)立案庭”工作，在立案大廳設(shè)置人民調(diào)解室或人民調(diào)解窗口，引導(dǎo)當(dāng)事人通過人民調(diào)解的方式解決糾紛，將矛盾化解在立案前。2015年全國(guó)法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會(huì)議后，面對(duì)立案登記制改革后法院收案量大幅增長(zhǎng)的形勢(shì)，北京市法院將多元化糾紛解決機(jī)制與立案登記制兩項(xiàng)改革同步推進(jìn)，加大了訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)力度，創(chuàng)新訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，規(guī)范訴調(diào)對(duì)接流程，加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接工作保障，大跨步推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)。目前，17家基層法院在立案庭設(shè)立了訴調(diào)對(duì)接中心，22家基層法院共配備速裁法官70名，163名人民調(diào)解員進(jìn)駐17家基層法院立案庭開展調(diào)解工作，22家行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織及322名具有專業(yè)調(diào)解員資格證書的調(diào)解員參與到法院多元調(diào)解工作中。啟動(dòng)在線調(diào)解，選定100多名在線調(diào)解員，形成了具有北京特點(diǎn)的社會(huì)力量訴訟前端分流化解大批適宜調(diào)解的糾紛、員額法官后端審理疑難復(fù)雜糾紛的矛盾糾紛化解格局。截至2016年9月底，全市法院共導(dǎo)出調(diào)解案件29077件，導(dǎo)出率為9%，調(diào)解成功案件11529件，調(diào)解成功率為40%。二北京市法院推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革工作的具體舉措（一）加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)，完善訴調(diào)對(duì)接機(jī)制北京市法院在立案調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善以人民調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解、行政調(diào)解與協(xié)調(diào)為主要內(nèi)容的訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)。1.完善人民調(diào)解平臺(tái)建設(shè)推進(jìn)“人民調(diào)解進(jìn)立案庭”工作，在全市基層法院中設(shè)置完善人民調(diào)解室或人民調(diào)解窗口，為人民調(diào)解工作提供場(chǎng)所和辦公便利。人民調(diào)解員進(jìn)駐法院開展調(diào)解工作，為當(dāng)事人提供“門對(duì)門”糾紛解決渠道，減少因調(diào)解給當(dāng)事人增加的訴累。在立案庭中增設(shè)速裁組或速裁人員，負(fù)責(zé)對(duì)調(diào)解不成的簡(jiǎn)單案件的速裁工作，實(shí)現(xiàn)糾紛分流和訴調(diào)的無縫銜接。加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員的專業(yè)培訓(xùn)，提升調(diào)解成效。2.完善行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解平臺(tái)建設(shè)針對(duì)以往行業(yè)調(diào)解存在的發(fā)展不均衡、管理不規(guī)范、當(dāng)事人認(rèn)可度低等問題，北京市高院與市首都綜治辦共同指導(dǎo)成立全國(guó)首家省一級(jí)的行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織——北京多元調(diào)解發(fā)展促進(jìn)會(huì)，推動(dòng)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織的資源整合與協(xié)同發(fā)展。并以促進(jìn)會(huì)為抓手，通過擴(kuò)展特邀調(diào)解組織名冊(cè)、對(duì)特邀調(diào)解員進(jìn)行專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、向市財(cái)政爭(zhēng)取財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算資金等方式，加大培育和扶持行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織的力度。同時(shí)，依托促進(jìn)會(huì)加強(qiáng)案件管理，指導(dǎo)促進(jìn)會(huì)制定了《法院委托調(diào)解案件流程管理規(guī)定》。市轄區(qū)各法院也結(jié)合轄區(qū)特點(diǎn)，深度挖掘區(qū)域內(nèi)行業(yè)調(diào)解資源，建立特色行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解平臺(tái)。3.完善行政調(diào)解與社會(huì)綜治協(xié)調(diào)平臺(tái)建設(shè)北京市法院系統(tǒng)依托社會(huì)綜合治理平臺(tái)，與市政府法制、公安、信訪、網(wǎng)信等部門建立行政調(diào)解與協(xié)調(diào)工作機(jī)制，確保群體性糾紛、重大案件信息在第一時(shí)間通報(bào)。在北京市委政法委和首都綜治辦的協(xié)調(diào)下，建立群體性糾紛、重大案件聯(lián)席會(huì)議制度，各部門共同研究制訂科學(xué)、合理、合法的工作預(yù)案，相互協(xié)作、密切配合，建立化解糾紛聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各部門間資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。（二）完善程序規(guī)范，提高訴調(diào)對(duì)接實(shí)效北京市高院制定出臺(tái)了《北京法院關(guān)于立案階段多元調(diào)解工作的規(guī)定》和《北京法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的若干意見》，明確全市法院多元調(diào)解工作方向，規(guī)范調(diào)解工作流程，確保多元調(diào)解工作有序開展。1.加強(qiáng)訴前引導(dǎo)工作，完善糾紛解決告知程序，增強(qiáng)調(diào)解對(duì)矛盾糾紛的吸附力北京市法院針對(duì)案件導(dǎo)出難的問題，加大對(duì)當(dāng)事人的多元調(diào)解告知力度和宣傳力度。一是通過訴訟成本評(píng)估提高當(dāng)事人對(duì)調(diào)解的接受度。北京法院制作了《法官多元調(diào)解引導(dǎo)工作指南》和《多元調(diào)解告知書》，提高法官引導(dǎo)工作水平，幫助當(dāng)事人了解案件排期情況、多元調(diào)解優(yōu)勢(shì)等內(nèi)容，提高當(dāng)事人對(duì)多元調(diào)解的接受度。二是通過優(yōu)化工作流程引導(dǎo)當(dāng)事人訴訟選擇。建立調(diào)解不成案件快速轉(zhuǎn)審機(jī)制，在立案大廳、立案和審判流程的安排上全面體現(xiàn)調(diào)解優(yōu)先的導(dǎo)向。發(fā)揮派駐調(diào)解員到法院的地緣優(yōu)勢(shì)，吸引當(dāng)事人選擇人民調(diào)解來解決糾紛。三是深入發(fā)掘、推介優(yōu)質(zhì)調(diào)解案例引導(dǎo)當(dāng)事人意愿。及時(shí)發(fā)掘調(diào)解案件中出現(xiàn)的社會(huì)效果好、群眾評(píng)價(jià)高的案件，定期通過電視、廣播等媒體宣傳推介，提高社會(huì)大眾對(duì)調(diào)解工作的認(rèn)可度。2.完善訴調(diào)對(duì)接程序，注重調(diào)解與訴訟程序的緊密銜接出臺(tái)《北京法院立案階段多元調(diào)解工作的規(guī)定》，對(duì)立案前委派調(diào)解、立案后委托調(diào)解進(jìn)行程序規(guī)范，使調(diào)解機(jī)制貫徹糾紛解決全程。一是探索適用前置調(diào)解程序的案件類型。將交通事故、物業(yè)供暖、婚姻家庭繼承以及標(biāo)的額在10萬元以下的買賣合同、民間借貸五類確定為適宜調(diào)解的糾紛，在順義、昌平、豐臺(tái)、西城、房山五家區(qū)法院開展立案前調(diào)解程序前置試點(diǎn)。在征求當(dāng)事人同意的基礎(chǔ)上，在立案前將案件移交進(jìn)駐法院的人民調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解。試點(diǎn)成功后，2016年8月在全市法院全面推開，加大案件訴前導(dǎo)出力度，充分發(fā)揮人民調(diào)解便捷高效的優(yōu)勢(shì)來化解糾紛。二是積極開展立案后委托調(diào)解工作。利用立案后、排期開庭前的時(shí)間，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇委托調(diào)解。三是案件進(jìn)入審理階段后，法院認(rèn)為適宜委托調(diào)解且經(jīng)雙方當(dāng)事人同意的，可以委托相關(guān)調(diào)解組織或調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解。3.創(chuàng)新審判模式，完善繁簡(jiǎn)分流機(jī)制建立調(diào)解與速裁緊密對(duì)接機(jī)制，在各基層法院立案庭設(shè)立速裁法官或速裁審判組，探索構(gòu)建速裁法官與人民調(diào)解員“1+2”模式。目前已經(jīng)完成了70名速裁法官的配備工作，房山法院采取“法官+人民調(diào)解員+法律服務(wù)志愿者”協(xié)作模式，每名法官指導(dǎo)3～5名調(diào)解員，配備1～2名書記員和志愿者；順義法院采用“1+2+1”的人員配備模式。注重調(diào)解與審判的實(shí)體銜接，對(duì)于調(diào)解不成但事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的糾紛，由立案庭的速裁法官利用調(diào)解過程中的案件信息和固定的證據(jù)進(jìn)行快速裁判，以判促調(diào)，將大量瑣細(xì)糾紛化解處理在立案階段。并規(guī)定速裁上訴案件統(tǒng)一由市中級(jí)人民法院立案庭審理，確保審理標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。4.規(guī)范司法確認(rèn)流程和程序規(guī)定由立案庭統(tǒng)一審理申請(qǐng)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力案件，加強(qiáng)非訴調(diào)解與訴訟的銜接。在全市法院中明確統(tǒng)一的司法確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持確認(rèn)和瑕疵補(bǔ)正原則，統(tǒng)一全市法院司法確認(rèn)尺度，為調(diào)解協(xié)議提供有力的司法保障。在確認(rèn)過程中，注重加強(qiáng)對(duì)虛假、惡意調(diào)解的審查和防控。各轄區(qū)法院也對(duì)促進(jìn)司法確認(rèn)工作進(jìn)行了有益探索，如西城法院通過與多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)建立訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)司法確認(rèn)的專業(yè)化對(duì)接；通過同場(chǎng)辦公，便捷群眾進(jìn)行司法確認(rèn)；通過例會(huì)和座談的形式，提升調(diào)解員水平；通過文書模板化確保調(diào)解協(xié)議書內(nèi)容合法有效、用詞規(guī)范。（三）規(guī)范工作管理，加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接保障北京市法院加強(qiáng)對(duì)多元化解工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，把推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制改革作為“一把手”工程，設(shè)立多元化解糾紛領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成推動(dòng)多元調(diào)解的合力。1.加強(qiáng)多元調(diào)解部門間協(xié)調(diào)運(yùn)作北京市高院與市司法局、市財(cái)政局協(xié)調(diào)，將行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解案件補(bǔ)貼列入法院財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算；對(duì)人民調(diào)解費(fèi)用實(shí)行“以案定補(bǔ)”方式，補(bǔ)貼費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)適用《北京市財(cái)政局、北京市司法局關(guān)于進(jìn)一步做好基層人民調(diào)解案件補(bǔ)貼工作的實(shí)施意見》；規(guī)范調(diào)解員費(fèi)用發(fā)放工作，市高院制定調(diào)解員費(fèi)用發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和程序，市各院規(guī)范開展本院案件補(bǔ)貼發(fā)放工作。市高院與市住建委溝通，建立各區(qū)法院與住建委小區(qū)辦間的聯(lián)系人制度。住建委小區(qū)辦配合法院做好轄區(qū)內(nèi)物業(yè)公司的工作，確保物業(yè)欠費(fèi)案件順利導(dǎo)出進(jìn)入調(diào)解前置程序。與市總工會(huì)溝通，由各區(qū)總工會(huì)派員進(jìn)駐法院開展勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的立案后調(diào)解工作，且開展調(diào)解工作的人員、經(jīng)費(fèi)均由市總工會(huì)予以保障。與市婦聯(lián)協(xié)調(diào)后，派心理咨詢師進(jìn)駐立案前調(diào)解程序前置五家試點(diǎn)法院，參與婚姻家庭糾紛調(diào)解工作。在市保險(xiǎn)協(xié)會(huì)協(xié)助下，全市各保險(xiǎn)公司對(duì)機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛先進(jìn)行理賠核算，便于人民調(diào)解員在理賠核算金額基礎(chǔ)上開展調(diào)解。2.推動(dòng)糾紛解決平臺(tái)信息化建設(shè)抓住實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)＋”戰(zhàn)略的機(jī)遇，推廣現(xiàn)代化信息技術(shù)在矛盾糾紛多元化解中的作用。研發(fā)網(wǎng)上立案系統(tǒng)和委托調(diào)解系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審判系統(tǒng)與網(wǎng)上立案系統(tǒng)、委托調(diào)解系統(tǒng)的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)交換。全市各法院投入使用多元化糾紛調(diào)解信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)記錄調(diào)解案件信息，實(shí)現(xiàn)了調(diào)解全程留痕和監(jiān)控。探索建立集在線調(diào)解、在線審判、在線司法確認(rèn)、在線送達(dá)等于一體的綜合性網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“讓信息多服務(wù)、讓群眾少跑路”。北京法院現(xiàn)已被最高法院納入在線調(diào)解試點(diǎn)法院范圍，選出了100多名在線調(diào)解員，目前正在進(jìn)行技術(shù)對(duì)接。3.完善考核評(píng)價(jià)制度和特邀調(diào)解制度將多元調(diào)解工作納入《北京市法院2016年法官業(yè)績(jī)考評(píng)暫行辦法》，作為考核立案法官、速裁法官及法官助理、書記員工作業(yè)績(jī)的重要內(nèi)容。借助“智匯云”平臺(tái)，將多元調(diào)解系統(tǒng)作為考核數(shù)據(jù)來源，提高考核基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。注重考核結(jié)果的運(yùn)用，將法院、法官的多元調(diào)解考評(píng)結(jié)果作為“雙模雙先”法院評(píng)比的重要依據(jù)，將法官助理在多元調(diào)解工作中的經(jīng)歷作為法官入額的重要評(píng)價(jià)依據(jù)，激發(fā)法官助理從事多元調(diào)解工作的積極性。擴(kuò)展特邀調(diào)解組織名冊(cè)，吸納更多種類調(diào)解組織參與，擴(kuò)展后包含了銀行、婚姻、物業(yè)、仲裁、醫(yī)療等16個(gè)領(lǐng)域的22個(gè)行業(yè)調(diào)解組織。擴(kuò)充補(bǔ)選人民調(diào)解員，在全市法院立案庭配置約300名人民調(diào)解員。加強(qiáng)特邀調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)，研究制定管理辦法，完善特邀調(diào)解員選任、培訓(xùn)、管理、考核機(jī)制。三多元化糾紛解決機(jī)制改革工作運(yùn)行中存在的問題及成因（一）存在多元調(diào)解案件導(dǎo)出難問題1.當(dāng)事人受傳統(tǒng)訴訟優(yōu)勢(shì)的影響，選擇調(diào)解的意愿低我國(guó)民事訴訟法中尚未確立強(qiáng)制調(diào)解制度，目前無論是最高法院《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《多元調(diào)解若干意見》）關(guān)于探索調(diào)解前置程序的規(guī)定，還是北京法院調(diào)解前置程序的實(shí)踐，均嚴(yán)格遵循調(diào)解自愿原則。由于調(diào)解沒有強(qiáng)制立法，傳統(tǒng)訴訟相較多元調(diào)解又具有訴訟可預(yù)期和權(quán)威性較高等明顯的優(yōu)勢(shì)，當(dāng)事人在選擇糾紛解決途徑時(shí)往往不愿選擇多元調(diào)解方式解決糾紛。另外，代理律師基于經(jīng)濟(jì)利益考量也不愿積極推動(dòng)糾紛通過非訴調(diào)解方式解決。2.法院受自身案件審理特點(diǎn)的影響，對(duì)多元調(diào)解的需求不均衡從審判實(shí)踐來看，北京地區(qū)各法院案件受理量存在差異，導(dǎo)致了對(duì)多元調(diào)解應(yīng)用的積極性存在差異?？傮w規(guī)律為：案件結(jié)案壓力最大和最小的法院應(yīng)用多元調(diào)解的積極性不高，案件數(shù)量較多和適中的法院案件導(dǎo)出、多元調(diào)解工作效果較好。其主要原因在于：第一，案件量過大的法院主要精力在審結(jié)案件上，沒有足夠精力投入多元調(diào)解工作，對(duì)多元調(diào)解的分流作用亦未充分認(rèn)識(shí)和重視，導(dǎo)致案件累積、無法分流，形成惡性循環(huán)。案件量過少的法院對(duì)多元調(diào)解幫助分流案件的需求不足，工作開展緩慢。案件較多、適中的法院既有多元調(diào)解的需求，也有開展工作的人力、精力，案件導(dǎo)出質(zhì)效較好。第二，法院內(nèi)各審判庭結(jié)案壓力不同，對(duì)多元調(diào)解的需求不均衡。民事案件增長(zhǎng)不明顯則分流需求小，商事審判增幅明顯則壓力大，案件分流需求較大。第三，由于調(diào)解效果不佳使案件回轉(zhuǎn)，導(dǎo)致審判庭委托調(diào)解意愿不強(qiáng)。實(shí)踐中出現(xiàn)了調(diào)解不成，案件經(jīng)數(shù)月再流轉(zhuǎn)回法院的現(xiàn)象，一定程度上影響案件審判績(jī)效指標(biāo)和效率。3.對(duì)接調(diào)解組織或人員缺乏相應(yīng)的承接能力在案件導(dǎo)出過程中，導(dǎo)出案件數(shù)量較多時(shí)，由于調(diào)解人員或組織沒有相應(yīng)的承接能力，調(diào)解效果較差，制約了案件導(dǎo)出。（二）多元調(diào)解案件的成功率有待提升與國(guó)外較高的多元解紛成功率相比，北京地區(qū)多元調(diào)解成功率還比較低。究其原因，一是調(diào)解權(quán)威仍未樹立，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解的認(rèn)同度較低，無法理性、慎重、真誠(chéng)地對(duì)待多元調(diào)解程序，甚至?xí)⒍嘣{(diào)解當(dāng)作拖延糾紛解決的途徑。二是我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信體系還不完善，由于違約的成本小于違約獲得的利益，違約方通過多元調(diào)解促成糾紛盡快解決的動(dòng)力不足。往往出現(xiàn)拒絕調(diào)解、借調(diào)解拖延訴訟，甚至不履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的情形。三是人民調(diào)解員素質(zhì)參差不齊，制約了調(diào)解工作的開展。人民調(diào)解員的來源主要為法院、公安、檢察院退休干警，現(xiàn)任的人民陪審員及街鄉(xiāng)推薦的人民調(diào)解員，人員選任的隨意性較強(qiáng)，素質(zhì)能力參差不齊。隨著當(dāng)事人法律意識(shí)的增強(qiáng)，當(dāng)事人更希望在法律框架內(nèi)協(xié)商問題，而不是過去“和稀泥”的調(diào)解方式，因此缺乏法律知識(shí)和業(yè)務(wù)能力的人民調(diào)解員難以適應(yīng)現(xiàn)階段調(diào)解工作的需要。（三）法院在多元化糾紛解決機(jī)制中的主導(dǎo)性作用發(fā)揮不平衡最高法院在《多元調(diào)解若干意見》中明確“司法在多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)中要充分發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用”。但具體而言，法院在訴調(diào)對(duì)接機(jī)制中如何發(fā)揮作用，發(fā)揮什么樣的作用，實(shí)踐中做法不一。一部分法院由于人員緊張，沒有設(shè)置專職調(diào)解法官對(duì)委派或委托調(diào)解的案件進(jìn)行全程指導(dǎo)和管理，而僅僅將案件交給調(diào)解員進(jìn)行獨(dú)立調(diào)解，這種松散型訴調(diào)對(duì)接模式的調(diào)解效果不佳。實(shí)踐中，調(diào)解員主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議因不符合法律規(guī)定無法得到司法確認(rèn)的情形時(shí)有發(fā)生，影響了多元調(diào)解方式的權(quán)威性和公信力。四多元化糾紛解決機(jī)制改革工作的完善路徑通過對(duì)北京市法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作的研究，筆者對(duì)推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革工作有以下幾點(diǎn)粗略思考。（一）推動(dòng)調(diào)解前置程序立法建構(gòu)，提升多元調(diào)解的法律地位從世界范圍來看，調(diào)解強(qiáng)制前置程序和拒絕調(diào)解懲戒機(jī)制是ADR發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)比較普遍實(shí)行的制度，如我國(guó)臺(tái)灣的調(diào)解前置和德國(guó)的訴前調(diào)解前置等。一些國(guó)家和地區(qū)的法律甚至規(guī)定多數(shù)民事訴訟都需先經(jīng)過調(diào)解程序方可起訴，如北歐國(guó)家、英國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)等。[1]雖然目前我國(guó)主流觀點(diǎn)仍認(rèn)為強(qiáng)制調(diào)解違背調(diào)解自愿原則，與調(diào)解程序固有的平等協(xié)商、共同參與屬性相矛盾，將調(diào)解設(shè)置為起訴的前置條件會(huì)構(gòu)成對(duì)當(dāng)事人裁判請(qǐng)求權(quán)的限制。[2]但實(shí)際情況并非如此。一方面，從糾紛解決的客觀規(guī)律來看，訴訟機(jī)制并不適用于所有社會(huì)糾紛的解決，對(duì)于某類糾紛而言并非最佳解決途徑。糾紛解決的多元化需求催生多元調(diào)解機(jī)制的建立，但囿于傳統(tǒng)解紛觀念的影響，社會(huì)公眾并未能充分意識(shí)到多元調(diào)解對(duì)其糾紛解決的實(shí)際益處。尤其是在立案登記制改革后訴訟案件迅猛增長(zhǎng)的背景下，一味單純強(qiáng)調(diào)保障當(dāng)事人的裁判請(qǐng)求權(quán)，不對(duì)社會(huì)公眾的解紛方式進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，將會(huì)導(dǎo)致所有糾紛涌向法院，消耗有限的司法資源。若長(zhǎng)此以往，不僅法院不堪重負(fù)，所有進(jìn)入訴訟程序的當(dāng)事人也會(huì)因訴訟效率的低下導(dǎo)致其實(shí)體權(quán)益無法得到及時(shí)有效維護(hù)。另一方面，強(qiáng)制調(diào)解只是參與調(diào)解程序的強(qiáng)制，并非剝奪當(dāng)事人的裁判請(qǐng)求權(quán)。強(qiáng)制調(diào)解僅僅是針對(duì)某些類型的糾紛做出一定的程序限制，關(guān)于是否愿意達(dá)成調(diào)解、調(diào)解協(xié)議的具體內(nèi)容，完全由當(dāng)事人決定。強(qiáng)制調(diào)解在充分發(fā)揮其他社會(huì)糾紛解決資源的效用和價(jià)值的同時(shí)，純化法院的司法審判功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源的合理配置。因此，將多元調(diào)解作為某類糾紛進(jìn)入訴訟的必經(jīng)程序具有正當(dāng)性和合理性。[3]長(zhǎng)期開展多元調(diào)解的實(shí)踐表明，強(qiáng)制調(diào)解是突破多元調(diào)解面臨的困難和問題的必要途徑。同時(shí)，為了督促當(dāng)事人理性、慎重對(duì)待多元調(diào)解程序，推進(jìn)調(diào)解進(jìn)程、提高調(diào)解成效，作為強(qiáng)制調(diào)解制度的配套措施，拒絕調(diào)解的懲治機(jī)制也應(yīng)同步建立。一方當(dāng)事人無正當(dāng)理由不參與調(diào)解或者不履行調(diào)解協(xié)議、故意拖延訴訟的，法院可以酌情增加其訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)部分。（二）建立法院引導(dǎo)為主的緊密型司法附設(shè)ADR模式，提高多元調(diào)解的司法權(quán)威1.設(shè)置專職調(diào)解法官，發(fā)揮司法的引領(lǐng)作用專職調(diào)解法官發(fā)揮辦案經(jīng)驗(yàn)豐富和熟悉法律規(guī)則的優(yōu)勢(shì)，深度參與多元調(diào)解全過程，給予全程具體指導(dǎo)，提高當(dāng)事人對(duì)調(diào)解的信任度，促成雙方和解。對(duì)于調(diào)解成功的案件，且雙方當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)的，由專職調(diào)解法官審查并出具司法確認(rèn)裁定，使得多元調(diào)解與訴訟對(duì)接程序順暢，避免調(diào)解協(xié)議得不到法院司法確認(rèn)的情況出現(xiàn)。2.以特邀調(diào)解為著力點(diǎn)，擴(kuò)展多元調(diào)解隊(duì)伍，發(fā)揮司法的推動(dòng)作用特邀調(diào)解類似于國(guó)外法院的附設(shè)調(diào)解，能有效解決非訴糾紛解決方式權(quán)威性不足的問題。通過建立完善制度，擴(kuò)展特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊(cè)，根據(jù)委派或委托調(diào)解案件的需要，吸納具備一定資質(zhì)的人民調(diào)解組織、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織和調(diào)解員加入法院特邀調(diào)解隊(duì)伍，全面配置各種訴訟外糾紛解決資源，加強(qiáng)對(duì)特邀調(diào)解組織和調(diào)解員的規(guī)范管理，提升調(diào)解組織和調(diào)解人員的專業(yè)化職業(yè)化水平。3.完善調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度，發(fā)揮司法的保障作用修改后的民事訴訟法把“確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力案件”納入了特別程序中，在基本法層面確立了司法確認(rèn)的獨(dú)立程序價(jià)值。法院在受理確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力的案件