陳振明公共管理學(xué)2版知識點(diǎn)

第1章導(dǎo)論

一、公共管理及其相關(guān)概念

1.“公共管理”與“公共行政”

(1)公共管理的含義

公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)。它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及

內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任。

(2)公共行政的含義

公共行政是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)。行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別

人(政治家)所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并以內(nèi)部定向，關(guān)

心機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。

(3)“公共管理”與“公共行政”的聯(lián)系與區(qū)別

①“公共管理”除包含“行政”的許多內(nèi)涵外，還具有以最低的成本達(dá)到目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)

涵。

②"公共管理”是一種以“管理”概念為基礎(chǔ)的公共服務(wù)，而“公共行政”是一種以傳統(tǒng)的“行政”概念為基礎(chǔ)

的公共服務(wù)。

1“公共部門”和“公共物品”

(1)公共部門

公共部門是公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者。

①廣義上的公共部門，包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門以及各種不同組織的公

共層面。

②狹義上的公共部門，僅包括政府機(jī)構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。

(2)公共物品

①公共物品的含義

公共物品是指具有消費(fèi)的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品。與公共物品相對應(yīng)

的是私人物品，即具有消費(fèi)上的競爭性和排他性等特征的物品。公共物品的上述特征以及規(guī)模效益大、初始投資量大

的特點(diǎn)，使得私人企業(yè)或市場不愿意提供、難以提供或提供難以做到有效益，因而一般由政府或其他公共部門提供。

②公共物品的分類

公共物品可以從不同的角度來加以劃分，具體有以下幾種劃分方法：

a.純公共物品和準(zhǔn)公共物品。凡是能嚴(yán)格滿足消費(fèi)上的非排他性等特征的物品都是純公共物品；凡是不能

嚴(yán)格滿足消費(fèi)上的非排他性等特征的物品都是準(zhǔn)公共物品。

b.有形的公共物品(硬公共物品)和無形的公共物品(軟公共物品)。有形的或“硬”的公共物品是指看得

見、摸得著的公共物品，如公共設(shè)施；無形的或“軟”的公共物品主要是指政府所提供的法律、政策和制度一類的服

務(wù)。

c.全國性的公共物品和地方性的公共物品。全國性的公共物品是指由國家或中央政府提供的物品和服務(wù)，

如國防、外交、全國性的法規(guī)、政策等；地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服務(wù)，如城市基礎(chǔ)設(shè)施、

地方性法規(guī)、政策等。

2.“公共管理”與“私人管理”

公共管理與私人管理有許多相似之處，但公共管理在許多重要的方面與私人管理存在著差別，兩者的差別主

要表現(xiàn)在：

(1)使命不同。公共管理為公眾服務(wù)，追求公共利益；而私人管理以營利為目的。

(2)效率意識不同。與私人管理相比，公共管理的效率意識不強(qiáng)。因?yàn)檎块T的資金大部分來自財(cái)政撥

款，政府官員不必為利澗擔(dān)憂，他們并沒有太多的削減開支和有效運(yùn)作的誘因；而商業(yè)組織以有效的運(yùn)作為動(dòng)機(jī)因?yàn)樗?/p>

們必須在市場中靠競爭獲得生存與發(fā)展的機(jī)會。

(3)責(zé)任意識不同。與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。

(4)人事管理的復(fù)雜性不同.公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜

和嚴(yán)格得多。

(5)管理的性質(zhì)不同。與私人部門的管理不同，公共管理包括了廣泛而復(fù)雜的政府活動(dòng)，而且公共管理的

運(yùn)作是在政治環(huán)境中進(jìn)行的，因而它具有明顯的政治性或公共性的特征。

3.“治理”和“善治”

(1)治理

治理可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。當(dāng)涉及國家的發(fā)展問題時(shí)，治理被等同于單個(gè)國家的可統(tǒng)治性，是為

了發(fā)展而在一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)與社會資源的管理中運(yùn)用權(quán)力的方式。全球治理委員會認(rèn)為“治理是或公或私的個(gè)人和

機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程?！?/p>

（1）善治

善治的基本要素包括合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府等幾個(gè)方面，這幾個(gè)要素是規(guī)范政治權(quán)力的主要標(biāo)

準(zhǔn)。

二、西方公共管理學(xué)的范式變化

I.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

在20世紀(jì)二三十年代所形成的并在60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層

制理論和政治一行政二分法的基礎(chǔ)上的，其研究對象主要集中于行政組織或官僚體制，注重組織的內(nèi)部取向，以

及機(jī)構(gòu)、過程和程序和行政原則的研究，并將行政效率作為追求的最高目標(biāo)。

傳統(tǒng)的公共行政學(xué)主要以狹義政府（行政機(jī)關(guān)）及其行政管理活動(dòng)作為研究對象。公共行政學(xué)的傳統(tǒng)或“范

式”的特征有以下幾個(gè)方面：

（1）公共行政學(xué)研究對象及主題涉及組織原理、官僚體制、人事行政、財(cái)務(wù)行政、行政法規(guī)、行政職能、

行政原則、行政方法、行政效率等主題。

（2）公共行政學(xué)主要采用制度或法理的研究方法或途徑，并以正式的政府組織（官僚體制）作為研究的主

要領(lǐng)域。

（3）就其理論基礎(chǔ)而言，傳統(tǒng)行政學(xué)堅(jiān)持政治一行政二分法觀點(diǎn)，國家或政府的職能及過程被一分為二：

①政治領(lǐng)域，即政策和法律的制定；②行政領(lǐng)域，即政策和法律的執(zhí)行.后者所包含的機(jī)構(gòu)及程序才是行政學(xué)研究

的對象.

（4）公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)。公共行政學(xué)學(xué)者認(rèn)為，通過對行政現(xiàn)象的研究，可以推出

的基本原則中最重要的就是效率標(biāo)準(zhǔn)，即以最小的投入獲得最大的效果。

2.“新公共行政學(xué)”與政策科學(xué)范式

>“新公共行政學(xué)”

“新公共行政學(xué)”是20世紀(jì)60年代末70年代初一批青年行政學(xué)學(xué)者對傳統(tǒng)行政學(xué)提出挑戰(zhàn)而形成的“新”

理論。該理論以弗雷德里克森等人為代表，強(qiáng)調(diào)一種民主取向的公共行政學(xué)。主要觀點(diǎn)如下：

①強(qiáng)調(diào)公共行政學(xué)以公平與民主作為目標(biāo)及理論基礎(chǔ)，主張政治與行政、事實(shí)與價(jià)值關(guān)聯(lián)：

②重視人性和行政倫理研究，倡導(dǎo)民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制研究；

③反對把行政學(xué)固定在“預(yù)算”“人事管理”“組織與管理”一類的“組織內(nèi)部”的研究，要求拓展行政學(xué)的研

究范圍；

④主張采用新的研究方法，從公共組織中存在的分配、整合、邊界交換、社會動(dòng)機(jī)四種作用過程來理解和改

善公共行政學(xué)。

>政策科學(xué)范式

其根源可以追溯到1951年拉斯韋爾等人主編的《政策科學(xué)》一書，它在20世紀(jì)60年代末70年代初迅速成

長，在七八十年代成為與傳統(tǒng)公共行政學(xué)相抗衡的學(xué)派。

①政策科學(xué)力圖克服傳統(tǒng)行政學(xué)的一系列弊端，要求將科學(xué)知識、方法與公共決策過程密切聯(lián)系起來，提倡

一種以政策實(shí)踐、政策系統(tǒng)及過程作為研究對象，以端正人類社會發(fā)展方向、改善公共政策系統(tǒng)、提高政策質(zhì)量為目

標(biāo)的公共部門或政府研究領(lǐng)域的新“范式”。

②政策科學(xué)提倡跨學(xué)科、未來研究，提倡以問題為焦點(diǎn)而不是以學(xué)科為焦點(diǎn)的知識產(chǎn)生方式，并以行動(dòng)為取

向，體現(xiàn)理論與實(shí)踐、知識與行動(dòng)的高度統(tǒng)一。

3.“新公共管理”范式

i“新公共管理”范式的形成

①“新公共管理”范式是20世紀(jì)70年代開始在美國大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院中發(fā)展起來的，也有學(xué)者

將“公共管理”這一新學(xué)派的淵源追溯到威爾遜的《行政（學(xué)）之研究》一文。政策分析途徑和公共管理途徑都可

以被看作對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過時(shí)或失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競爭或替代途徑而出現(xiàn)的。

②20世紀(jì)七八十年代，公共管理途徑在美國大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長起來。波茲曼和凱特爾

等學(xué)者對此做了清楚的說明。其中，波茲曼提出，在70年代末的美國大學(xué)中，幾乎同時(shí)出現(xiàn)了兩種明顯不同的

公共管理途徑：一種是來自公共政策學(xué)院的“政策途徑”，簡稱“P-途徑”；另一種是來自商學(xué)院并受傳統(tǒng)公共行政

學(xué)影響的“商汁屣徑”，簡稱“B■途徑”。

③經(jīng)過20世紀(jì)七八十年代的孕育和發(fā)展，公共管理的P-途徑和B-途徑逐漸匯合，形成公共管理的新范式。

1991年9月20日至21日，來自全美的73位學(xué)者匯集于MPA

項(xiàng)目發(fā)源地的雪城大學(xué)麥克斯韋學(xué)院，舉行第一次全美公共管理研討會，這可以說是公共管理新范式誕生的

象征性標(biāo)志。

?“后新公共管理”的時(shí)代

在過去的一二十年，全球公共部門尤其是政府改革繼續(xù)深化的動(dòng)因，不僅在于全球化、信息化、技術(shù)進(jìn)步、

經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、財(cái)政危機(jī)、傳統(tǒng)官僚制的無效率等一類的客觀因素，而且在于公民對政府的不滿與信任危機(jī)以及對

政府與日俱增的期望。公民對政府提出了更高的要求，即要求更好更快的公共服務(wù)以及更多的公共事務(wù)參與，公共管理

的實(shí)踐進(jìn)入了“后新公共管理”的時(shí)代。在這種背景下，發(fā)端于20世紀(jì)末的“公共治理”“新治理”“建各治理”和“新

公共服務(wù)”一類的理論及研究視角或途徑流行起來，以至于可以說出現(xiàn)了“公共治理”及“公共服務(wù)”的新范式。

三、中國公共管理學(xué)的研究現(xiàn)狀

1.中國公共管理學(xué)的發(fā)展歷史

(1)19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方行政學(xué)誕生之初，該學(xué)科就被引進(jìn)到我國，并逐步生根和發(fā)展。

(2)20世紀(jì)50年代初到70年代末，該學(xué)科作為完整學(xué)科專業(yè)在大陸曾一度中斷。

(3)20世紀(jì)80年代初中期，我國恢復(fù)了公共行政學(xué)的教學(xué)與研究。

經(jīng)過了30多年的發(fā)展，公共管理學(xué)科逐步成長為一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域，成為我國社會科學(xué)及管理科學(xué)大家

庭中的重要一員，并成為我國大學(xué)教育的熱門專業(yè)以及黨政干部培訓(xùn)的新支柱。

2.中國公共管理學(xué)的發(fā)展前景

(1)學(xué)科發(fā)展的機(jī)遇

巨大的現(xiàn)實(shí)與理論需求促進(jìn)了我國公共管理學(xué)科的迅速發(fā)展。我國全面深化改革和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，對

公共管理研究提出了更高的要求。與此同時(shí)，各項(xiàng)政策的支持也使得公共管理學(xué)科的發(fā)展面臨著前所未有的歷史

機(jī)遇。

(2)學(xué)術(shù)研究的進(jìn)展

對國內(nèi)外相關(guān)重要期刊和思想庫在該學(xué)科領(lǐng)域所做研究工作的統(tǒng)計(jì)分析表明，近10年來，本領(lǐng)域發(fā)表的論

文和其他研究成果數(shù)量有了顯著增加。公共管理與公共政策方向有了大量的譯著、論著及教材問世，本學(xué)科和其

他學(xué)科的人才不斷加入本領(lǐng)域，公共管理學(xué)科的研究及師資隊(duì)伍逐漸壯大。

(3)學(xué)科社會建制的成熟

學(xué)科社會建制即學(xué)科的制度化建設(shè)。具體表現(xiàn)為教學(xué)科研機(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)組織的建立，專業(yè)設(shè)置以及教學(xué)培訓(xùn)的

普及，基金資助來源的增加，出版渠道的多樣化。

(4)成果應(yīng)用的加強(qiáng)

目前，我國公共管理研究機(jī)構(gòu)以及學(xué)者活躍在黨和政府決策的各個(gè)領(lǐng)域，尤其是公共事務(wù)管理以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)

展的方方面面，充分發(fā)揮智囊團(tuán)和思想庫的作用，為我國的改革開放及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策的制定與執(zhí)行做出了重要的

貢獻(xiàn)。

3.中國公共管理學(xué)的發(fā)展面臨的突出問題

(1)學(xué)科研究范式的不成熟。

(2)嚴(yán)謹(jǐn)研究方法的缺乏。

(3)理論建構(gòu)及學(xué)術(shù)創(chuàng)新不足。

(4)學(xué)科的本土化有待加強(qiáng)。

四、為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界

1.對作為一個(gè)學(xué)科的公共管理學(xué)的三種不同理解

(1)將“公共管理學(xué)”等同于“公共行政學(xué)”。這種用法常見于日常公共部門管理活動(dòng)中，也來自堅(jiān)持傳統(tǒng)的公

共行政范式或途徑的學(xué)者們。他們反對將“公共管理”一詞看作新術(shù)語的說法，認(rèn)為公共行政學(xué)早就使用“公共管理”一詞,

其含義與“公共行政”并無二致。

(2)把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科。這是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和

管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源配置、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。

(3)將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。

2.公共管理學(xué)的對象與性質(zhì)

(1)公共管理學(xué)的對象

公共管理學(xué)的研究對象是公共事務(wù)管理，即國家治理或治國理政的實(shí)踐，它是一種客觀的社會活動(dòng)及過程。

①與傳統(tǒng)公共行政學(xué)一脈相承，公共管理學(xué)要研究作為公共事務(wù)管理主體的公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)、

功能及其與環(huán)境的關(guān)系，研究公共管理活動(dòng)的過程及其環(huán)節(jié)(如組織、決策、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、評估等)。

②作為一種有別于公共行政學(xué)的新“范式”，公共管理學(xué)的研究更注重如何應(yīng)用人類所創(chuàng)造的各種科學(xué)知識及

方法來解決公共事務(wù)的管理問題，以促進(jìn)政府及其他公共組織更有效地提供公共物品或公共服務(wù).

（2）公共管理學(xué)的性質(zhì)

作為一門研究公共事務(wù)管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，公共管理學(xué)可以被界定為綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識

和方法來研究公共事務(wù)管理，即公共組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科?？梢哉f，公共管理學(xué)是一門研究公共

組織（主要是政府）如何有效地提供公共服務(wù)的學(xué)問。

公共管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)可以歸納為以下幾個(gè)方面：

①就研究對象與范圍來說，相比傳統(tǒng)的公共行政學(xué)，公共管理學(xué)并不局限于政府行政機(jī)關(guān)的研究上，而是把研

究對象擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)）和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。

②公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)。公共管理學(xué)的研究者來自廣泛的不同的學(xué)科，他們充分吸收了當(dāng)代

各門科學(xué)的理論和方法，特別是更多地依賴于經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法，并日益與工商管理學(xué)相融合。它的基礎(chǔ)更扎實(shí)，

并具有更廣泛的學(xué)科知識框架。

③公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序

研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績效的研究，這使得一些在傳統(tǒng)公共行政學(xué)中沒有的或不受重視的主題成為公共管理學(xué)的

核心主題。

④公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)沒有涉及的其他主題，如公共物品、公共選擇、集體行動(dòng)的邏輯、委

托一代理、產(chǎn)權(quán)、交易成本、交換范式、制度安排與創(chuàng)新、政府失敗、準(zhǔn)市場、學(xué)習(xí)型組織、多元組織、認(rèn)知風(fēng)格、管

理網(wǎng)絡(luò)、管理工具、成本核算、信息管理系統(tǒng)等。

⑤公共管理學(xué)既是實(shí)證的（重視經(jīng)驗(yàn)研究，從經(jīng)驗(yàn)中汲取知識），又是規(guī)范的（提倡研究“應(yīng)該不應(yīng)該”的

問題，用以規(guī)范公共管理行為）。

⑥公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是國家或政府治理變革的實(shí)踐基礎(chǔ)上，是從這種實(shí)

踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過來成為指導(dǎo)這種實(shí)踐的模式。與傳統(tǒng)行政學(xué)相比，它更具現(xiàn)實(shí)性。

3.公共管理學(xué)的研究途徑

公共管理學(xué)是一個(gè)跨學(xué)科、綜合性的研究領(lǐng)域，它可以有不同的研究途徑、方法或觀點(diǎn)。首先，公共管理學(xué)可

以從不同的社會科學(xué)學(xué)科的框架中來加以研究，在西方（美國）公共管理學(xué)的發(fā)展中，形成了較有影響的學(xué)科途徑,

主要有管理學(xué)途徑、政治學(xué)途徑、法學(xué)途徑和經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑。其次，可以從某些社會科學(xué)的理論、假設(shè)或模型出發(fā)來研

究公共管理過程，由此形成的研究途徑更是多種多樣。

0美國學(xué)者戴維?H?羅森布魯姆認(rèn)為，公共行政學(xué)的研究有三種主要的研究途徑，即管理途徑（包括

傳統(tǒng)管理途徑和新公共管理途徑）、政治途徑和法律途徑。羅森布魯姆對這幾種研究途徑的內(nèi)容與特征的歸納如

表1-1所示。

表1-1公共行政的不同視角

視角

特征

傳統(tǒng)管理途徑新公共管理途徑政治途徑法律途徑

憲法的誠實(shí)和公

效率、效能及成本一效益，顧客代表性、回應(yīng)正，正當(dāng)法律程

價(jià)值

經(jīng)濟(jì)（3E）的回應(yīng)性性及責(zé)任性序、實(shí)質(zhì)權(quán)利、平

等保護(hù)、公平

充滿竟?fàn)幍?、企業(yè)組織多元主行政裁決制（抗辯

組織結(jié)構(gòu)理想官僚模型

化模型又模式）

完整個(gè)體，特定階

非人性化個(gè)

對人的認(rèn)識顧客群體成員層之組成成員，理

案，理性人

性人

理論推理，經(jīng)驗(yàn)觀歸納性案例分析，

理性一科學(xué)主協(xié)議，民意，

認(rèn)知模式察，指標(biāo)測量，實(shí)演繹式的法律分

義的政治爭辯

驗(yàn)析，反復(fù)箝論程序

漸進(jìn)主義（福

理性（成本一以績效為基礎(chǔ)，市以權(quán)利保護(hù)為基

順?biāo)憷峙浜拓?fù)

收益）場驅(qū)動(dòng)礎(chǔ)

擔(dān)）

漸進(jìn)模式，湊

決策觀理性一全面分散化，降低成本程序性漸進(jìn)主義

合著過

政府職能特征執(zhí)行執(zhí)行立法司法

2公共管理學(xué)更多地以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑已成為公共管理學(xué)研究的一個(gè)重要途徑。它采

用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論假定、概念框架、分析方法及技術(shù)來看待公共管理問題。在當(dāng)代公共管理及公共政策學(xué)科中,

最有影響力的經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑是公共選擇理論和新制度學(xué)派。

①公共選擇理論

公共選擇理論是20世紀(jì)70年代發(fā)展起來的一種“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”或“政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)”理論，80年代以后

被廣泛地應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。公共選擇理論將“經(jīng)濟(jì)人”假說、交換范式和方法論個(gè)人主義應(yīng)用到

政治和公共政策領(lǐng)域。作為一種公共政策的研究途徑，公共選擇理論假定：政治行動(dòng)者個(gè)人（不管是決策者還是投

票者）都被自利的動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對其最有利的行動(dòng)方案。

②新制度學(xué)派

新制度主義或新制度學(xué)派是一種很有影響力的公共管理與公共政策研究途徑。它強(qiáng)調(diào)制度在政治生活中的決

定性作用，認(rèn)為制度自身是人類設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，是工具性指向的個(gè)人的合目的結(jié)果；制度之所以在社會中存在，是因

為它們可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本；在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制

（官僚制）；作為持續(xù)不斷的正式或非正式的規(guī)則，制度規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望，因而它們不僅增

加或減少交易成本，而且也形成偏好。

B治理網(wǎng)絡(luò)或政策網(wǎng)絡(luò)是一種新的、影響在不斷加強(qiáng)的公共管理與公共政策研究途徑。20世紀(jì)七八十年

代，西方社會發(fā)生深刻變化，私人部門迅速發(fā)展，政府角色逐漸減弱，公共部門與私人部門之間相互依賴，國家

機(jī)構(gòu)和社會的不同部門共同參與公共治理過程。治理網(wǎng)絡(luò)或政策網(wǎng)絡(luò)被視為一種新的國家治理模式，即一種與科

層制、市場相對應(yīng)的治理模式。

五、公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻

I.為公共管理學(xué)“劃界”

（1）為公共管理學(xué)“劃界”就是要弄清公共管理的學(xué)科性質(zhì)，限定研究范圍，梳理核心的研究領(lǐng)域和提煉

重要主題。

（2）公共管理學(xué)或公共行政學(xué)是一個(gè)跨學(xué)科而又分散的知識領(lǐng)域，許多學(xué)科為其發(fā)展做出貢獻(xiàn)。必須弄清

公共管理學(xué)與相近學(xué)科的關(guān)系，聚焦本學(xué)科的核心問題，梳理出基本的研究領(lǐng)域或分支學(xué)科，并提出值得研究的學(xué)

科問題。

2.引入多樣化的研究方法

針對缺乏嚴(yán)謹(jǐn)研究方法的問題，學(xué)界應(yīng)該加強(qiáng)公共管理研究方法論的探索，引入多樣化的研究方法和分析技術(shù),

這包括從問題或假說的提出到理論的形成、檢驗(yàn)和發(fā)展的整個(gè)研究過程所使用的基本方法及技術(shù)。當(dāng)前，要特別關(guān)

注大數(shù)據(jù)和智能化時(shí)代來臨及其所引起的思維方式與認(rèn)知方式的革命性變化。

3.推動(dòng)公共管理的理論創(chuàng)新

（1）中國公共管理的學(xué)科發(fā)展及理論構(gòu)建需要世界眼光，既要突出本土化及其傳統(tǒng)，采取中國立場，解決

中國問題，發(fā)出中國聲音；又要具有全球視野，面向世界、開放包容、兼容并蓄、海納百川，彰顯中國特色。

（2）公共管理的知識和理論發(fā)展應(yīng)該以多種方式進(jìn)行，包括假設(shè)檢驗(yàn)、案例研究、比較分析、行政和政策

過程分析、資料（內(nèi)容）分析以及對該領(lǐng)域的整體或部分的歷史詮釋（歷史研究）、演繹論證、哲學(xué)批判和對行

政經(jīng)驗(yàn)的個(gè)人反思。

（3）公共管理是一個(gè)典型的跨學(xué)科、交叉學(xué)科和綜合性的專業(yè)領(lǐng)域，必須關(guān)注后學(xué)科時(shí)代的人文社會科學(xué)

發(fā)展的新趨勢。

4.促進(jìn)公共管理的知識應(yīng)用

處于國家治理轉(zhuǎn)型時(shí)代的中國公共管理學(xué)科有大量的理論與實(shí)踐問題需要研究與解決。我國改革開放和現(xiàn)代

化建設(shè)尤其是國家治理轉(zhuǎn)型急需公共管理的創(chuàng)新研究。因此，必須順應(yīng)當(dāng)代社會科學(xué)及管理科學(xué)的發(fā)展趨勢和我國

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，推動(dòng)我國公共管理學(xué)科的進(jìn)一步發(fā)展。

第2章公共組織

一、了解公共組織

1.公共組織的特征

（1）組織與公共組織的內(nèi)涵

①組織

組織是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按

一定的方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體。組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征，尤其是組織目標(biāo)往往被許多學(xué)者作為對組織

進(jìn)行系統(tǒng)研究的邏輯起點(diǎn)。

②公共組織

公共組織是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，主要指國家或政府組織

（廣義的公共組織包含第三部門組織）。廣義上的公共組織是所有不以營利為目的，服務(wù)社會大眾，以提高

公共利益為宗旨的組織；狹義上的公共組織是行使行政權(quán)，達(dá)成公共目的的組織。

公共組織的基本特征具體如下：

a.公共組織以追求公共利益為其價(jià)值取向。

b.公共組織的活動(dòng)受法律法規(guī)的限制并具有強(qiáng)制性。

c.公共組織受到高度的公共監(jiān)督。

d.公共組織具有明顯的政治性。

e.公共組織的目標(biāo)大多模糊不清且不易測量。

f.公共組織具有獨(dú)占性或非競爭性。

（2）公共組織與私人組織的關(guān)系

①瑞尼認(rèn)為，要對公共和私人領(lǐng)域進(jìn)行清楚地分界是不可能的，簡單機(jī)械地將組織區(qū)別為公共和私人組織有可

能造成思維混亂的危險(xiǎn)。他指出，公共組織不同于私人組織的特點(diǎn)為：不存在產(chǎn)品市場。他認(rèn)為，公共組織的產(chǎn)品和服

務(wù)不存在市場價(jià)格，對責(zé)任、公平和公開化、誠實(shí)和工作表現(xiàn)的評估都受到價(jià)值觀的影響。

②納特和巴可夫?qū)⒐步M織、第三部門與私人組織的差異做了歸納，具體如表2-1所示。

表2-1公共組織、第三部門與私人組織的差異

部門

因素

公共組織第三部門私人組織

市場由監(jiān)督機(jī)構(gòu)和委托人的人們的購買行為決定了

市場由監(jiān)督機(jī)構(gòu)構(gòu)成

購買行為構(gòu)成市場

相互默認(rèn)或談判而達(dá)成各自

提供同一服務(wù)的組織相互為提供某項(xiàng)服務(wù)相互競

只為某一特定市場區(qū)域提供

合作爭

服務(wù)的協(xié)議

環(huán)境市場資金來源依賴預(yù)算撥款資金來源既依賴預(yù)算撥款，

資金來源依賴收費(fèi)

（免費(fèi)服者）又依賴服務(wù)收費(fèi)和稅金

合作以提供數(shù)據(jù)并且共享數(shù)

缺乏數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)充分可用

據(jù)

有的市場信號清晰，有的模

市場信號弱市場信號清晰

糊

部門

因素

公共組織第三部門私人組織

簽約限制了自主權(quán)和靈活性自主板和靈活性只受到

指令和義務(wù)限制了自主權(quán)

制約（例如，醫(yī)院的醫(yī)生，表演法律和內(nèi)部多數(shù)人意見

和靈活性

藝術(shù)中心的用戶）的限制

環(huán)境需要緩沖裝置以應(yīng)對外部政治影響被當(dāng)作例外處

需要緩沖裝置以應(yīng)對簽約方

政治影響和幫助談判理，沒有特別的安排

影響政治影響源于權(quán)威網(wǎng)絡(luò)和政治影響源于權(quán)威網(wǎng)絡(luò)和簽

政治影響是間接的

用戶約方

強(qiáng)制人們必須資助和消費(fèi)組組對服務(wù)的奧助和使用依賴于消費(fèi)是自愿的，依據(jù)斫用

力的服務(wù)對此做出規(guī)定的合同及安排情況付費(fèi)

影響具有較大社會影響的大范協(xié)議的指令限制了社會關(guān)注具有較小社會影響的窄

范國國問題的范圍，不受立法干預(yù)范圍的關(guān)注

交易不能將計(jì)劃保密或暗地里定期檢查計(jì)劃及其活動(dòng)，并可以隱藏地制定計(jì)劃并

制定計(jì)劃將此作為一項(xiàng)任務(wù)將計(jì)劃保密

公眾

公民經(jīng)常以所有者的身份所有權(quán)屬于股東，他們的

審查所有權(quán)屬于促進(jìn)了他們利益

向組織活動(dòng)及其執(zhí)行提出利益可以用財(cái)務(wù)指標(biāo)來

的使用者（如醫(yī)院的醫(yī)生）

期望和要求衡里

續(xù)表

所有除了股東之外，幾乎沒有

交易無所不在的利益相關(guān)者計(jì)多利益相關(guān)者

權(quán)利益相關(guān)者

長期和短期目標(biāo)不斷變多重長期目標(biāo)，很難將它們

化、復(fù)雜、相互沖突且難按照優(yōu)先順序排列，使得短清楚的、大家認(rèn)同的目標(biāo)

目標(biāo)

以界定期目標(biāo)不清

最關(guān)注公平既關(guān)注公平，又關(guān)注效率最關(guān)注效率

執(zhí)行依不受校威領(lǐng)導(dǎo)控制執(zhí)行依賴于獲得關(guān)鍵的簽約執(zhí)行被授權(quán)給有權(quán)力行

的利益相關(guān)者而定方（如醫(yī)院的醫(yī)生）的同意動(dòng)的權(quán)威人物

權(quán)力

組織基本不受外界影響的機(jī)

限制政府控制下的機(jī)構(gòu)管理權(quán)威結(jié)構(gòu)下的機(jī)構(gòu)管理

程序構(gòu)管理

公共行動(dòng)所帶來的限制傳統(tǒng)所帶來的限制沒有限制

模糊并處于不斷變化中，

績效在共同的看法出現(xiàn)之前，對清楚，在長時(shí)間內(nèi)穩(wěn)定不

隨選舉和政治任命的變化

期望緊迫感有多種解釋變，因而使人產(chǎn)生緊迫感

而變化，鼓勵(lì)無斫事事

穩(wěn)定的工作、贊同、任務(wù)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造了對工作的期

激勵(lì)金錢

和角色望值

（3）公共組織的構(gòu)成因素

①組織人員。任何組織都是以人為核心的，組織首先不是物質(zhì)關(guān)系的體現(xiàn)，而是人際關(guān)系的體現(xiàn)。

②組織目標(biāo)。組織都是為了實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)而建立起來的，它決定著組織行為的方式和組織發(fā)展的方向，是組織

成員認(rèn)為可以追求達(dá)到的某種未實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)或條件。

③職能范圍。它是組織目標(biāo)的具體化，決定著組織規(guī)模、內(nèi)部職位設(shè)置等方面的內(nèi)容。

④機(jī)構(gòu)設(shè)置。指承載組織權(quán)力的一系列特定的機(jī)構(gòu)的確定。它是組織內(nèi)部分工的結(jié)果，公共組織通過一定的機(jī)

構(gòu)體現(xiàn)出來。

⑤職位設(shè)置。指機(jī)構(gòu)內(nèi)職位（包括職級、職數(shù)、職責(zé)等）的確定。職位是公共組織運(yùn)行最基本的要素之一，

職位設(shè)置保證了組織權(quán)力的流動(dòng)和組織資源的整合與分配。

⑥權(quán)力與職權(quán)。權(quán)力是指影響他人的能力；職權(quán)是指被組織正式承認(rèn)的權(quán)力，它主要來自于組織的認(rèn)可，與職

位密切相關(guān)。

⑦權(quán)責(zé)劃分。指公共組織中各個(gè)部門、層次、成員之間若干從屬、并列等相互關(guān)系的確認(rèn)。權(quán)責(zé)劃分是保證組

織角色明晰化的基本手段。

⑧規(guī)章制度。指以書面文件等形式對組織構(gòu)建、組織行為、運(yùn)行程序等方面的嚴(yán)格規(guī)范。規(guī)章制度需要足夠

的相容性，以與其他組織和社會規(guī)則相適應(yīng)。

⑨團(tuán)體意識。團(tuán)體意識是形成組織目標(biāo)的共同心理基礎(chǔ)。缺乏團(tuán)體意識，難以組織集體行動(dòng)。公共組織往往需

要比私人組織的統(tǒng)一程度更高的團(tuán)體意識。

⑩組織設(shè)計(jì)。主要指組織結(jié)構(gòu)的分化和整合及組織目標(biāo)的修正。組織是一個(gè)開放系統(tǒng)，因而必須依靠組織設(shè)計(jì)

來進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。

?支持硬件。組織離不開物質(zhì)硬件的支持，硬件包括公共組織賴以存在的載體，如場地、房屋、辦公設(shè)備、經(jīng)

費(fèi)等。

?技術(shù)和信息。這里的技術(shù)不僅指組織活動(dòng)過程中所采用的科學(xué)技術(shù)，也包括組織決策原則、方式在內(nèi)的

“政治技術(shù)”。信息是組織活動(dòng)不可缺少的因素，信息傳遞的途徑和方式，也是組織各部分相互協(xié)調(diào)的途徑和方式，

組織過程在一定意義上是一個(gè)信息收集、整理、制造、傳遞、反饋的過程。

2.公共組織的類型

（1）按財(cái)務(wù)一會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類

總體上，公共組織大體可分為六種類型：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。

（2）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類

按照公共權(quán)力的強(qiáng)制性大小，公共組織可分為三種類型：

①強(qiáng)制型公共組織。這類公共組織主要是指政府部門，其主要特點(diǎn)之一是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共

權(quán)力對公共事務(wù)實(shí)行強(qiáng)制性管理。強(qiáng)制型公共組織對某一事務(wù)做出裁決，有關(guān)組織和個(gè)人必須遵從，否則將受到

懲罰。

②半強(qiáng)制型公共組織。這些公共組織實(shí)施管理更多地依靠市場手段而不是行政手段，其管理行為對當(dāng)事人有

一定的強(qiáng)制性，要求當(dāng)事人遵守。但這類公共組織的強(qiáng)制性在一定程度上是可對抗的，當(dāng)事人也可拒絕裁決。

③非強(qiáng)制型公共組織。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時(shí)擔(dān)負(fù)著重要的公共事務(wù)管理任務(wù)。它們的最大特點(diǎn)

是非強(qiáng)制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非營利組織。非強(qiáng)制型公共組織主要是各類院校、社區(qū)學(xué)校、研究所、基金會、醫(yī)

療保健機(jī)構(gòu)、文化和科學(xué)技術(shù)團(tuán)體、各種咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

(1)按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類

組織理論的發(fā)展直接推動(dòng)了組織結(jié)構(gòu)的選擇及組織形式的變化。這些理論成果將公共組織劃分為三種模型：

古典模型、官僚模型和第三部門行政模型。這三種模型的共同點(diǎn)在于它們都涉及組織的權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)，只是各自的

著重點(diǎn)不太一致。

①古典模型的特點(diǎn)

a.組織具有目標(biāo)、過程、顧客、地域四個(gè)基礎(chǔ)。

b.對于每個(gè)組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位。

c.行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)。

d.任何上級僅能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，即存在“控制范圍”?

e.行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機(jī)構(gòu)。

f.垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格加以區(qū)分。

②官僚模型的特點(diǎn)

總體上，純粹官僚模型具有以下特點(diǎn)：

a.基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工。

b.有明確的職權(quán)等級制。

c.有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度。

d.有處理工作的程序系統(tǒng)。

e.人與人之間關(guān)系的非人格化。

f.雇員的選擇與職位晉升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)。

③第三部門行政模型的特點(diǎn)

a.公共事務(wù)往往由多人的董事會或委員會進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中。

b.在很多方面政府成為“代理人政府”，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事

務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級權(quán)力。

c.政府不可能輕而易舉地監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公眾利益，政府不能隨意

利用等級命令來取消與代理商之間的合同。

d.行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

3.公共組織理論概觀

目前，公共組織領(lǐng)域需要研究的若干理論問題包括以下幾個(gè)方面：

(1)公共組織的特征、類型及其與私人組織的關(guān)系。

(2)公共部門戰(zhàn)略管理研究。

(3)公共部門人力資源管理研究。

(4)公共部門的績效管理研究。

(5)公共組織的變異和權(quán)力制約研究。

(6)公共組織領(lǐng)導(dǎo)行為的研究。

此外，需要研究公共部門改革的系統(tǒng)配套，特別是研究構(gòu)建和諧社會和建設(shè)創(chuàng)新型國家視野中的公共組織(主要是

政府)改革的系統(tǒng)戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，將組織重建、體制變革、機(jī)制創(chuàng)新、職能轉(zhuǎn)變、流程再造和管理方式更新以及相互關(guān)

系的調(diào)整有機(jī)地結(jié)合起來，以全方位推進(jìn)我國的公共組織變革。

二、公共組織的結(jié)構(gòu)與體制

1.公共組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性

組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性指的是公共組織中的差異性，即橫向差異性和縱向差異性。

(1)橫向差異：部門化和專業(yè)化

組織結(jié)構(gòu)的橫向差異是指一個(gè)組織內(nèi)成員之間受教育和培訓(xùn)的差異程度，專業(yè)方向和技能、工作的性質(zhì)和任

務(wù)等方面的差異程度，以及由此而產(chǎn)生的組織內(nèi)部部門與部門之間或單位與單位之間的差異程度。組織成員間的上

述差異以及組織活動(dòng)的復(fù)雜性必然會影響組織內(nèi)的部門化和專業(yè)化。

①部門化指的是按照工作的性質(zhì)分設(shè)部門，從而將繁雜的工作分別歸類到各個(gè)部門，并使各部門皆有明確的

職責(zé)及權(quán)限關(guān)系。部門化由古利克和厄威克提出，并一直在組織中得到廣泛采用。

②專業(yè)化指的是一個(gè)組織把它的總?cè)蝿?wù)分成最小而又有機(jī)相連的部分，并據(jù)此形成專業(yè)化系統(tǒng)或部門。

部門化與專業(yè)化之間的關(guān)系密切。勞動(dòng)分工必然導(dǎo)致專業(yè)化，而專業(yè)化又必然產(chǎn)生對從事某一專門或相類似工

作的人的活動(dòng)和行為進(jìn)行協(xié)調(diào)或管理的部門，即部門化。在高度復(fù)雜的組織中，高度部門化與專業(yè)化是一個(gè)必然趨勢。

(1)縱向差異：管理層次和管理幅度

組織結(jié)構(gòu)的縱向差異是指組織結(jié)構(gòu)中縱向垂直管理的層級數(shù)及層級之間的差異程度，這就是管理層次和管理

幅度及其關(guān)系。

①管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。公共組織劃分層次，目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重。一

般而言，公共組織具有三個(gè)層次，即高層、中層、基層。高層側(cè)重于決策，基層側(cè)重于執(zhí)行，中層起承上啟下的作用。

②管理幅度是指一名上級管理者或一個(gè)組織有效管理的下級人員單位或部門的數(shù)量。管理幅度是衡量管理工作

復(fù)雜性的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作愈復(fù)雜，管理幅度一般也愈寬。管理幅度多寬為宜并沒有一個(gè)普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)，只

能因人、因事而定。

管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)成反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越?。还芾韺哟卧缴?，管

理幅度越大。

2.公共組織的結(jié)構(gòu)形式

(1)直線結(jié)構(gòu)

①特點(diǎn)：單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，

不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。

②優(yōu)點(diǎn)：信息傳遞途徑單一，傳遞速度快。

③缺點(diǎn)：基層自主性小，且由于各職位工作程序固定，容易導(dǎo)致僵化。

④適用對象：規(guī)模不大、工作較為簡單的公共組織。

(2)職能結(jié)構(gòu)

職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向依職能不同進(jìn)行分工，再分別對下級部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。

①特點(diǎn)：每個(gè)上級部門并沒有單一服從自己的下級部門，每個(gè)下級部門也不只服從一個(gè)上級部門。

②優(yōu)點(diǎn)：依靠水平分工領(lǐng)導(dǎo)，拓展了各層管理事務(wù)的范圍。

③缺點(diǎn)：下級部門由于多頭領(lǐng)導(dǎo)，容易出現(xiàn)政出多門的情況，而領(lǐng)導(dǎo)部門如果相互缺乏協(xié)調(diào)，會造成執(zhí)行混亂

的局面。

④適用對象：相對較復(fù)雜的管理工作。

(3)直線一職能結(jié)構(gòu)

直線一職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。各級部門間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)

系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

①優(yōu)點(diǎn)：加強(qiáng)了對水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，同時(shí)，每個(gè)下級部門在只有一個(gè)明確

上級領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)上級部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。

②缺點(diǎn)：垂直領(lǐng)導(dǎo)有可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)，部門之間的關(guān)系更加復(fù)雜。

(4)矩陣結(jié)構(gòu)

矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。

①特點(diǎn)：在矩陣結(jié)構(gòu)中，垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)并重。

②優(yōu)點(diǎn)：a.矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率

相對較高。b.與其他結(jié)構(gòu)形式相比，矩陣組織更加靈活，適應(yīng)能力也更強(qiáng)，因此又稱適應(yīng)性組織。

3.我國政府組織的結(jié)構(gòu)

(1)縱向結(jié)構(gòu)

縱向結(jié)構(gòu)又稱層次結(jié)構(gòu)，它反映了行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系?？v向結(jié)構(gòu)有

宏觀和微觀之分。

①宏觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指各級行政組織間的層級關(guān)系，我國的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩

大層次。中央層次即指中央人民政府一級，地方行政組織的層次劃分有三種類型：兩級制、三級制和四級制。

②微觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系，如國務(wù)院各部委下設(shè)的司局級、處級和科級層次，

省(自治區(qū)、直轄市)人民政府的廳局下設(shè)處級、科級等層次.

(2)橫向結(jié)構(gòu)

橫向結(jié)構(gòu)又稱分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。橫向

結(jié)構(gòu)中的各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。

我國的行政管理部門按職能大體可分為業(yè)務(wù)部門和輔助部門。但是，行政組織活動(dòng)的復(fù)雜性決定了僅僅按職

能方式劃分設(shè)置部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進(jìn)行劃分。主要有：按地區(qū)劃分、按服務(wù)對象劃分、按行

業(yè)與產(chǎn)品類型劃分。

（1）我國行政組織中縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)的關(guān)系

行政組織的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)并不是相互脫離的，二者相互交織形成行政組織的結(jié)構(gòu)網(wǎng)。在我國，行政組

織中的橫向結(jié)構(gòu)服從于縱向結(jié)構(gòu)。

4.行政組織體制的基本類型

（1）首長制與委員制

①首長制

首長制又稱一長制或獨(dú)任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長執(zhí)掌的組織體制。

a.優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任

務(wù)。

b.缺點(diǎn)：由于行政決策大權(quán)由首長一人獨(dú)攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人

牽制監(jiān)督；首長個(gè)人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，也不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。

②委員制

委員制又稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。

a.優(yōu)點(diǎn)：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全；委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。

b.缺點(diǎn)：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端；委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且

容易泄露決策機(jī)密。

（2）層級制與職能制

①層級制

層級制又稱分級制，是指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上

至下逐層縮小的組織體制。

a.優(yōu)點(diǎn)：組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。

b.缺點(diǎn)：上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性小；各層級行政首長權(quán)力集中，要求下

級對上級的絕對服從，容易造成獨(dú)斷專行。

②職能制

職能制又稱分職制，是指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)

容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。

a.優(yōu)點(diǎn)：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進(jìn)行組織的宏觀管理。

b.缺點(diǎn)：分工單位無力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部

門無所適從。

（3）集權(quán)制與分權(quán)制

①集權(quán)制

集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。

a.優(yōu)點(diǎn)：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。

b.缺點(diǎn)：層級節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被動(dòng)性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時(shí)處理行政事務(wù)，也

容易導(dǎo)致機(jī)關(guān)及個(gè)人的獨(dú)裁和長官意志。

②分權(quán)制

分權(quán)制是指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。

a.優(yōu)點(diǎn)：各級行政組織可以因地制宜，發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的

變化；各層級有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性；可防止上級組織和個(gè)人的獨(dú)斷專行。

b.缺點(diǎn)：權(quán)力過于分散，上級組織的目標(biāo)、意圖難以實(shí)現(xiàn)，上級反受下級牽制；下級組織機(jī)關(guān)彼此分離，

中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。

（4）完整制與分離制

①完整制

完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制，是指行政組織中同一層級的各個(gè)機(jī)關(guān)受一個(gè)機(jī)關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)

督的組織體制。

a.優(yōu)點(diǎn)：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命

令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。

b.缺點(diǎn)：行政首長權(quán)力過分集中，下屬單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。

②分離制

分離制又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級的各機(jī)關(guān)，受兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組

織體制。

a.優(yōu)點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)獨(dú)立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。

b.缺點(diǎn)：機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個(gè)別部門的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政

效率。

三、公共組織的過程與行為

I.組織權(quán)力及其運(yùn)作

(1)權(quán)力的來源

權(quán)力是指一個(gè)組織中的個(gè)人或部門影響他人以達(dá)到預(yù)期結(jié)果的能力。權(quán)力的來源可分為縱向來源與橫向來源。

縱向權(quán)力體現(xiàn)了組織層級制的特征，因而權(quán)力來源因所處職位高低而不同。

①組織高層管理者的權(quán)力來源，主要有四個(gè)方面：a.正式的職位：b.所控制的資源；c.對決策前提和信

息的控制；d.居于組織中心位置。

②組織中層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力來源，主要取決于組織設(shè)計(jì)時(shí)對他們的定位。在有些情況下，中層領(lǐng)導(dǎo)只被當(dāng)作一種

過渡環(huán)節(jié)，并沒有被賦予特定的權(quán)力。影響中層領(lǐng)導(dǎo)力的主要因素是具體任務(wù)和組織網(wǎng)絡(luò)的相互作用。