中國大熊貓國家公園體制試點(diǎn)研究

中國大熊貓國家公園體制試點(diǎn)研究（~）

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將保護(hù)地定義為：通過法律及其他有效方式用以保護(hù)和維護(hù)生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋。保護(hù)地建設(shè)是全世界自然保護(hù)的主要方式，2010年生物多樣性公約（CBD）發(fā)布了全球到2020年保護(hù)地面積達(dá)到陸地面積17%的Aichi目標(biāo)。到2017年底，全球保護(hù)地已超過130000個(gè)，保護(hù)著14.8%的陸地和內(nèi)陸水體、12.7%的海岸帶，以及5.1%的全球海洋，對全世界生物多樣性的保護(hù)起到了至關(guān)重要的作用。保護(hù)地建設(shè)包括新建保護(hù)地、原有保護(hù)地?cái)U(kuò)大、原有保護(hù)地的管理改善等，在Aichi目標(biāo)的推動下，不同的國家都在開展保護(hù)地建設(shè)工作，如坦桑尼亞僅2016年下半年就增加了6.3%的保護(hù)地面積，韓國增加了3.6%，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的中國也在積極參與保護(hù)地建設(shè)和改善工作。中國傳統(tǒng)的保護(hù)地類型多樣，從1956年最早的自然保護(hù)區(qū)建立開始，到目前已有11種，包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等，總量超過10000個(gè)，覆蓋了中國17%的陸地和3.5%的海洋。但這些保護(hù)地在生物多樣性保護(hù)和關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的維持上仍然存在空缺。保護(hù)地由不同的管理部門和不同層級的政府管理著，例如，自然保護(hù)區(qū)由林業(yè)、環(huán)保等部門管理，風(fēng)景名勝區(qū)由住建部門管理，同時(shí)保護(hù)區(qū)又有縣級、省級、國家級等。從管理范圍來看，保護(hù)地還有相互重疊的情況，例如，自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的邊界重疊。所以，中國的保護(hù)地建設(shè)和改善必然要在原有保護(hù)地基礎(chǔ)上進(jìn)行整合和擴(kuò)大。根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟的定義，國家公園是指國家為了保護(hù)一個(gè)或多個(gè)典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育提供場所，而劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域。設(shè)立國家公園是世界范圍內(nèi)保護(hù)地建設(shè)的主要形式，從1887年美國第一個(gè)國家公園黃石公園設(shè)立開始，到目前全世界已有超過200個(gè)國家建立了國家公園。但國家公園在中國是全新的，根據(jù)IUCN對于國家公園的定義，特別強(qiáng)調(diào)大尺度上保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)過程的完整性，但中國傳統(tǒng)的自然保護(hù)地受行政邊界（以縣為單位）和特定保護(hù)對象的影響，缺乏大尺度上生態(tài)完整性的考慮。因此國家公園建設(shè)的提出恰好為突破原有的行政邊界、從完整性以及生態(tài)功能的連續(xù)性上整體考慮生物多樣性保護(hù)提供契機(jī)。2013年，中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立國家公園體制”。2015年1月，國家發(fā)改委、中編辦、財(cái)政部、國家林業(yè)局等13部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于印發(fā)建立國家公園體制試點(diǎn)方案的通知》。2015年1月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在9個(gè)省份開始建立國家公園體制試點(diǎn)，提出了青海三江源、吉林和黑龍江東北虎豹、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城以及云南普達(dá)措等8個(gè)試點(diǎn)的國家公園。2016年4月，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組召開大熊貓、東北虎國家公園體制試點(diǎn)工作啟動部署會，要求四川牽頭，會同陜西、甘肅兩省編制《大熊貓國家公園體制試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）。2017年中央又提出在甘肅、青海兩省建立祁連山國家公園。截至目前，全國共有10個(gè)國家公園在開展體制試點(diǎn)。2017年9月，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》），初步完成了中國國家公園體制的頂層設(shè)計(jì)，《總體方案》明確提出中國國家公園的定義：國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出要“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地系”。這是繼《總體方案》之后，進(jìn)一步明確了國家公園的定位和作用，標(biāo)志中國的國家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)推進(jìn)階段。中國國家公園建設(shè)的難點(diǎn)是：中國國家公園不是從無到有的建設(shè)過程，而是如何在現(xiàn)有保護(hù)地建設(shè)的基礎(chǔ)上整合和擴(kuò)大，改變現(xiàn)有多部門、多層級的管理現(xiàn)狀，解決保護(hù)不到位、保護(hù)重疊等問題，理順機(jī)制體制，使中國的自然保護(hù)走向良性發(fā)展的道路。大熊貓是我國特有珍稀物種，被譽(yù)為“國寶”。為保護(hù)大熊貓這一具有國家代表性的旗艦物種，黨中央、國務(wù)院決定在大熊貓的主要棲息地整合設(shè)立國家公園，解決好跨地區(qū)跨部門的體制問題，實(shí)現(xiàn)大熊貓永久續(xù)存。大熊貓國家公園從2016年4月中央確定啟動試點(diǎn)，2016年8月四川、陜西、甘肅三省人民政府上報(bào)試點(diǎn)方案，2016年12月中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會議通過試點(diǎn)方案，2017年1月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《大熊貓國家公園體制試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著大熊貓國家公園正式進(jìn)入試點(diǎn)期，在試點(diǎn)過程中，因?yàn)樯婕安煌》菁安煌瑢蛹壍恼?、不同保護(hù)地類型、不同部門、不同利益相關(guān)方等，大熊貓國家公園是十個(gè)開展試點(diǎn)國家公園中，情況最復(fù)雜、面臨困難最多的，所以分析大熊貓國家公園在機(jī)制體制試點(diǎn)階段的進(jìn)展和難點(diǎn)，有助于我們更好地了解中國國家公園建設(shè)道路上的難點(diǎn)，這些難點(diǎn)的解決能惠及中國未來的自然保護(hù)，也能為世界其他國家提供參考。基于此，本文以大熊貓國家公園為落腳點(diǎn)，從大熊貓國家公園目前的進(jìn)展出發(fā)，分析大熊貓國家公園機(jī)制體制試點(diǎn)中的難點(diǎn)，繼而提出幾點(diǎn)關(guān)于機(jī)制體制試點(diǎn)的思考，為正在建設(shè)的大熊貓國家公園提供參考建議，也為中國其他國家公園的建設(shè)提供參考。一大熊貓國家公園邊界范圍及功能分區(qū)根據(jù)維護(hù)大熊貓棲息地完整性和原真性的原則，大熊貓國家公園將大熊貓種群高密度區(qū)、大熊貓主要棲息地、大熊貓局域種群遺傳交流廊道劃入其中，已確定總面積約為2.71萬平方千米。根據(jù)2016年三省調(diào)查結(jié)果，該范圍內(nèi)有人口20余萬人，野生大熊貓1600余只，棲息地面積約1.81萬平方千米。其內(nèi)有各類保護(hù)地70余個(gè)，涉及42個(gè)自然保護(hù)區(qū)、1個(gè)自然保護(hù)小區(qū)、2個(gè)世界自然遺產(chǎn)地、14個(gè)森林公園、13個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)、2個(gè)水利風(fēng)景區(qū)、5個(gè)地質(zhì)公園，還有幾十個(gè)從事森林保護(hù)的森工企業(yè)和林場。其范圍涉及四川、陜西、甘肅三省的成都、綿陽、德陽、雅安、眉山、阿壩、廣元、西安、寶雞、漢中、安康、隴南等12個(gè)市（州）29個(gè)縣（市、區(qū)）和臥龍?zhí)貏e行政區(qū)。根據(jù)野生大熊貓局域種群狀況、生活習(xí)性及地理分布，試點(diǎn)方案將大熊貓國家公園劃分為岷山片區(qū)、邛崍山-大相嶺片區(qū)、秦嶺片區(qū)和白水江片區(qū)（見表1）。表1大熊貓國家公園范圍內(nèi)現(xiàn)有大熊貓及保護(hù)地現(xiàn)狀片區(qū)名市面積（平方千米）熊貓數(shù)量（只）自然保護(hù)區(qū)（個(gè)）風(fēng)景名勝區(qū)（個(gè)）森林公園（個(gè)）地質(zhì)公園（個(gè)）世界自然遺產(chǎn)地（個(gè)）自然保護(hù)小區(qū)（個(gè)）水利風(fēng)景區(qū)（個(gè)）林場等（個(gè)）岷山5100136561876311023邛崍山-大相嶺4101645491066210228秦嶺443862981202000019白水江1257111120000002合計(jì)14271341614421314521272表1大熊貓國家公園范圍內(nèi)現(xiàn)有大熊貓及保護(hù)地現(xiàn)狀傳統(tǒng)中國自然保護(hù)區(qū)是沿用人與生物圈保護(hù)區(qū)的區(qū)劃原則進(jìn)行劃定的，而針對大熊貓國家公園的實(shí)際情況，根據(jù)保護(hù)對象的敏感度、瀕危度、分布特征，統(tǒng)籌考慮生態(tài)保護(hù)及開發(fā)現(xiàn)狀、居民生產(chǎn)生活與社會發(fā)展需要，中央印發(fā)的《大熊貓國家公園體制試點(diǎn)方案》提出大熊貓國家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)、游憩科普區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)。核心保護(hù)區(qū)：“包括原有自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)、森林公園生態(tài)保育區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的自然保護(hù)核心區(qū)、大熊貓分布高密度區(qū)、國家一級公益林中的大熊貓適宜棲息地，以強(qiáng)化保護(hù)和自然恢復(fù)為主，禁止生產(chǎn)經(jīng)營活動，確保生態(tài)系統(tǒng)原真性，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能?！鄙鷳B(tài)修復(fù)區(qū)：“包括核心保護(hù)區(qū)外的大熊貓棲息地、局域種群交流重要廊道、已關(guān)閉或一定時(shí)期將關(guān)閉的合法礦區(qū)，以保護(hù)和修復(fù)為主，是核心棲息地的重要屏障，實(shí)施必要的人工干預(yù)保護(hù)和恢復(fù)措施，加快生態(tài)系統(tǒng)退化區(qū)域的修復(fù)?！庇雾破諈^(qū)：“包括重要生態(tài)旅游與環(huán)境教育資源、已經(jīng)存在于核心保護(hù)區(qū)與生態(tài)修復(fù)區(qū)之外的生態(tài)旅游區(qū)域及通道，該區(qū)在強(qiáng)化資源保護(hù)管理的同時(shí)，留出適度空間滿足公眾游憩、科研和教育需要?！眰鹘y(tǒng)利用區(qū)：“包括居民聚居區(qū)、居民傳統(tǒng)利用的交通通道、成片非棲息地經(jīng)濟(jì)林，該區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)民俗文化，以及地域、生態(tài)與資源特色，適度發(fā)展各具特色的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，合理控制生產(chǎn)經(jīng)營活動?！焙诵谋Ｗo(hù)區(qū)大熊貓棲息地面積最大，大熊貓數(shù)量最多，游憩科普區(qū)棲息地面積最小，大熊貓數(shù)量最少（見表2）。表2不同功能分區(qū)大熊貓棲息地及大熊貓種群數(shù)量功能區(qū)面積（平方千米）占比（%）棲息地面積（平方千米）占比（%）大熊貓數(shù)量（只）占比（%）核心保護(hù)區(qū)19872.1973.2414349.8279.06150993.49生態(tài)修復(fù)區(qū)3150.0311.611745.129.62764.71游憩科普區(qū)479.531.77296.381.6360.37傳統(tǒng)利用區(qū)3632.3913.391758.589.69231.43合計(jì)27134.14100.0018149.90100.001614100.00表2不同功能分區(qū)大熊貓棲息地及大熊貓種群數(shù)量二大熊貓國家公園體制試點(diǎn)進(jìn)展按照中央批復(fù)的試點(diǎn)方案和印發(fā)的總體方案，在中央各部委，川、陜、甘三省共同努力下，大熊貓國家公園體制試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)并取得了積極成效，各級政府和公眾對國家公園的認(rèn)識也逐步提高。目前已開展的試點(diǎn)工作如下。1.設(shè)立大熊貓國家公園體制試點(diǎn)工作推進(jìn)機(jī)構(gòu)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組、國家發(fā)展改革委牽頭組建了國家公園體制試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)在國家層面協(xié)調(diào)和督促檢查各國家公園試點(diǎn)工作。三省均成立省級層面的大熊貓國家公園體制試點(diǎn)工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，分管省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)國家公園體制試點(diǎn)。四川成立了大熊貓國家公園管理機(jī)構(gòu)籌備委員，從省級相關(guān)部門抽調(diào)人員具體實(shí)施大熊貓國家公園機(jī)構(gòu)整合等相關(guān)工作。2.明確大熊貓國家公園試點(diǎn)期間權(quán)責(zé)利三省根據(jù)不同管理現(xiàn)狀和自然資源情況，分別制定了試點(diǎn)期間大熊貓國家公園體制試點(diǎn)實(shí)施方案和總體規(guī)劃，指導(dǎo)大熊貓國家公園建設(shè)和試點(diǎn)期間機(jī)構(gòu)整合、自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)保護(hù)等重點(diǎn)工作路線圖、時(shí)間表和責(zé)任單位。依照“依托現(xiàn)有機(jī)構(gòu)整合組建管理機(jī)構(gòu)”“體現(xiàn)精簡統(tǒng)一效能”“有利于三省對國家公園的協(xié)調(diào)和管理”等原則，三省提出了大熊貓國家公園機(jī)構(gòu)整合設(shè)置的建議方案。3.啟動自然資源確權(quán)登記結(jié)合全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制改革，試點(diǎn)地區(qū)制定《大熊貓國家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》，調(diào)查核實(shí)國家公園范圍內(nèi)各類自然資源利用現(xiàn)狀，厘清國有和集體所有土地及承載的各類自然資源邊界范圍，啟動建設(shè)國家公園自然資源登記數(shù)據(jù)庫、信息平臺。4.加強(qiáng)試點(diǎn)期間生態(tài)保護(hù)工作成立由6位院士領(lǐng)銜，涵蓋生態(tài)、環(huán)保、地質(zhì)、交通、經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃等20余個(gè)學(xué)科的大熊貓國家公園專家咨詢委員會，為國家公園建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營活動提供決策咨詢和技術(shù)指導(dǎo)。整合發(fā)改、林業(yè)項(xiàng)目資金，重點(diǎn)支持大熊貓走廊帶、保護(hù)站和宣傳設(shè)施建設(shè)。申請大熊貓國際合作資金推進(jìn)大相嶺、岷山L種群大熊貓野化放歸基地建設(shè)，啟動國家公園內(nèi)野生大熊貓個(gè)體DNA檔案建立工作。全面停止國家公園范圍內(nèi)新設(shè)采礦權(quán)、商業(yè)性探礦權(quán)、新建水電站等建設(shè)項(xiàng)目審批，暫停國家公園核心保護(hù)區(qū)及生態(tài)修復(fù)區(qū)內(nèi)征占用林地、林木采伐等行政許可審批。啟動制定國家公園內(nèi)已有生產(chǎn)經(jīng)營活動退出機(jī)制。5.完成勘界落圖工作制定《大熊貓國家公園勘界打樁定標(biāo)工作方案》，通過實(shí)地勘察、相關(guān)部門座談、衛(wèi)星圖像比對等方式和技術(shù)手段，歷時(shí)近兩個(gè)月，完成國家公園邊界及功能區(qū)劃邊界實(shí)地勘察工作，為2018年啟動大熊貓邊界和功能區(qū)劃打樁做好了充分準(zhǔn)備。6.啟動大熊貓國家公園形象標(biāo)識征集2018年1月，三省大熊貓國家公園體制試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組共同發(fā)起大熊貓國家公園形象標(biāo)識征集，面向全球征集國家公園形象標(biāo)識。在征集形象標(biāo)識的同時(shí)，也提高了大熊貓國家公園知名度和影響力。三大熊貓國家公園機(jī)制體制試點(diǎn)中的難點(diǎn)雖然試點(diǎn)工作在往前進(jìn)，但由于大熊貓國家公園面積大，區(qū)內(nèi)人口眾多，又涉及三個(gè)省的不同政府部門等，現(xiàn)有機(jī)制體制試點(diǎn)工作仍有不少難點(diǎn)。1.管理機(jī)構(gòu)設(shè)置遲滯管理機(jī)構(gòu)設(shè)置是國家公園體制試點(diǎn)的關(guān)鍵性工作。中央印發(fā)的《試點(diǎn)方案》和《總體方案》都對如何設(shè)立國家公園管理機(jī)構(gòu)提出要求：整合設(shè)立國家公園，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)，同時(shí)明確試點(diǎn)期間三省承擔(dān)的主體責(zé)任。為此，三省按中央要求向國家相關(guān)部門提交了機(jī)構(gòu)設(shè)置方案。2.事權(quán)劃分不明建立國家公園體制是為了解決“九龍治水”問題，真正實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門對自然資源和國土空間管控，保持生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性。《總體方案》明確國家公園管理機(jī)構(gòu)“履行國家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會教育管理和宣傳推介等職責(zé)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣c周邊社區(qū)關(guān)系”，但同時(shí)也提出部分國家公園由中央行使所有權(quán)，有過渡期，根據(jù)實(shí)際需要整合資源環(huán)境方面的執(zhí)法權(quán)等。也就是說，試點(diǎn)期間，中央未明確大熊貓國家公園究竟是由中央直接履行管理職能，還是委托省級政府履行管理職能。在體制試點(diǎn)中難以做到大熊貓國家公園“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確”。3.協(xié)同管理和資金保障機(jī)制缺乏大熊貓國家公園涉及區(qū)域既是自然資源豐富、生物多樣性高，也是多民族聚居、經(jīng)濟(jì)相對落后區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對自然資源依賴性較高。大熊貓國家公園體制試點(diǎn)既要關(guān)注體制改革、生態(tài)保護(hù)，也要關(guān)心民生問題。據(jù)2016年統(tǒng)計(jì)，大熊貓國家公園內(nèi)有超過300處礦山、300多個(gè)水電站，還有幾十個(gè)旅游開發(fā)項(xiàng)目，從業(yè)人員數(shù)萬人?！犊傮w方案》中雖然明確“不符合保護(hù)和規(guī)劃要求的各類設(shè)施、工礦企業(yè)等逐步搬離，建立已設(shè)礦業(yè)權(quán)逐步退出機(jī)制”，但是目前沒有明確退出的時(shí)限、補(bǔ)賠償標(biāo)準(zhǔn)與資金來源，以及國家公園建立對地方財(cái)政減收的扶持等導(dǎo)向性配套政策。省級政府雖然提出了建立退出機(jī)制、加大生態(tài)補(bǔ)償力度、推進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等重要工作，但受財(cái)力和出臺政策效率等限制，難以建立中央和地方、各部門之間協(xié)同管理機(jī)制和以財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制，增加了試點(diǎn)工作難度。4.法律保障不足在現(xiàn)有各類保護(hù)地法規(guī)制度完成調(diào)整和國家公園法律法規(guī)出臺前，大熊貓國家公園在管理體制、運(yùn)行機(jī)制、資源管控等方面的探索均缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和支撐。隨著試點(diǎn)工作逐步深入，推進(jìn)一些深層次的改革若無法律授權(quán)，政府的行政行為將面臨巨大法律風(fēng)險(xiǎn)。四推進(jìn)大熊貓國家公園機(jī)制體制試點(diǎn)的建議1.在省級層面設(shè)立管理機(jī)構(gòu)開展國家公園體制試點(diǎn)目標(biāo)是“建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國國家公園體制”。為此，必須首先建立專職國家公園管理機(jī)構(gòu)，代表國家行使國家公園內(nèi)資源管理權(quán)限，有效解決交叉重疊、多頭管理的碎片化等問題。大熊貓國家公園范圍涉及四川、陜西、甘肅三省，內(nèi)部有大量原住居民和集體土地，與制定單項(xiàng)制度不同，國家公園體制試點(diǎn)承載著綜合性配套改革的重任。從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，不僅單靠一個(gè)縣建不了國家公園體制，單靠中央部門也不行。按照中央對國家公園試點(diǎn)工作安排，要在2020年前基本完成，目前應(yīng)當(dāng)支持試點(diǎn)省盡快設(shè)立專職國家公園管理機(jī)構(gòu)。由各省根據(jù)各國家公園不同情況設(shè)立不同形式的管理機(jī)構(gòu)，暫行國家公園管理職責(zé)。待國家公園體制頂層設(shè)計(jì)完善，再依法依規(guī)調(diào)整管理機(jī)構(gòu)。這樣既符合中央提出的省級政府承擔(dān)試點(diǎn)期間主體責(zé)任，《總體方案》中提出分級行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，也讓地方政府“上交”自然資源資產(chǎn)管理權(quán)有個(gè)過渡期，有利于調(diào)動參與國家公園體制試點(diǎn)的積極性。《總體方案》提出，“部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，其他的委托省級政府代理行使”，可綜合考慮行政區(qū)域跨度、林地權(quán)屬比重、保護(hù)管理效率等因素，進(jìn)一步明確試點(diǎn)期間由中央直屬和地方政府代管的國家公園，厘清事權(quán)劃分，以便試點(diǎn)工作推進(jìn)有力。中央印發(fā)的《試點(diǎn)方案》明確“大熊貓國家公園實(shí)行國家所有和集體所有并存的土地管理制度”，這就決定了大熊貓國家公園應(yīng)該是中央和地方政府共同行使管理權(quán)限。管理模式可仿效澳大利亞國家公園管理，采用偏平分權(quán)模式，基層管理權(quán)限較大。省級及以下國家公園管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資源保護(hù)、自然資產(chǎn)管理、旅游利用、規(guī)劃建設(shè)、科學(xué)研究等職能；中央層面成立的國家公園管理綜合管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基本立法、宏觀戰(zhàn)略管理、行政問責(zé)等權(quán)力分配職能。省級政府承擔(dān)試點(diǎn)主體責(zé)任，堅(jiān)持“善治”原則，避免一刀切的管理模式，先行先試，待時(shí)機(jī)成熟，逐步過渡到國家公園內(nèi)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央行使。2.建立有效的協(xié)同管理與以中央為主、以地方為輔的資金保障機(jī)制“構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協(xié)同管理機(jī)制”，鑒于大熊貓國家公園復(fù)雜性，試點(diǎn)期間應(yīng)建立以中央投入為主、以地方政府投入為輔的財(cái)政保障機(jī)制。根據(jù)試點(diǎn)情況，以及事權(quán)劃分變化，逐步過渡到中央全額投入保障。這樣保障才能真正實(shí)現(xiàn)“加大政府投入，推動國家公園回歸公益屬性”。中央提供了足額資金保障，地方政府就不需要亂動腦子去搞破壞生態(tài)的“發(fā)展”，也就能履行管好國家公園生態(tài)保護(hù)的主體責(zé)任。國家相關(guān)部門應(yīng)加大對大熊貓國家公園建設(shè)政策上的支持力度，出臺各類保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)整合、生態(tài)補(bǔ)償、扶貧移民、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)定和措施；支持三省政府按照體制試點(diǎn)方案明確的工作任務(wù)推進(jìn)各項(xiàng)工作；在中央預(yù)算層面單獨(dú)建立國家公園管理機(jī)構(gòu)預(yù)算戶頭。通過規(guī)范的捐贈、協(xié)議保護(hù)、專家咨詢等機(jī)制，鼓勵(lì)社會組織、當(dāng)