南昌市兒童保護制度的演變

南昌市兒童保護制度的演變

一引言國家在社會福利提供中的作用一直是社會政策爭論的中心問題之一。很多研究者認為，與西方國家相比，在社會福利的提供方面，東亞國家的國家作用比較少，而民間私人部門則發(fā)揮著重要的作用（Goodman，White，andKwon，1998；Chan，2001；Jacobs，1998）。有研究認為，文化傳統(tǒng)可以用來解釋為什么東亞形成了自己特定的社會福利模式（Goodmanetal.，1998；Jacobs，1998）。另一個被普遍接受的觀點是，在歷史上中國和其他東亞國家之間在文化、社會經(jīng)濟和政治方面的相互影響，造成了這些國家在文化傳統(tǒng)中的某些相似性。但由于中國在20世紀50年代進行的社會主義改造，共產(chǎn)主義的意識形態(tài)在過去的50年中已經(jīng)深刻地影響了中國的社會經(jīng)濟和福利制度，這造成了傳統(tǒng)的某種形式的斷裂。那么，在中國目前的改革中，新的和市場經(jīng)濟相適應的福利制度會具備什么特點？是向傳統(tǒng)某種形式的復歸，出現(xiàn)東亞福利模式的某些特點？或是保留共產(chǎn)主義意識形態(tài)的影響，國家仍然在社會福利的供給中發(fā)揮主導作用？本章從歷史的角度研究這個問題，分別從3個歷史時期看江西省南昌市對孤兒和被遺棄兒童的救助制度，分析國家在兒童保護中所起的作用。我們考察了前資本主義和資本主義時期、社會主義時期和由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變時期幾個主要階段。在不同的歷史階段，相應的經(jīng)濟制度和主導意識形態(tài)發(fā)生了根本性的變化。國家在社會福利供給中的作用也相應改變。我們的主要發(fā)現(xiàn)是，在傳統(tǒng)社會中與東亞福利模式的理論相似，非政府部門在對兒童社會福利的供給中發(fā)揮著重要的作用。在向市場經(jīng)濟過渡的過程中，在社會福利方面，政府逐漸改變了以前國家壟斷的做法，更多地與非政府的力量合作，以便更好地發(fā)揮國家作為政策和規(guī)則制定者的作用。與此同時，非政府部門越來越多地參與了社會福利的供給。這種新的模式強調(diào)國家、家庭、非政府部門和公民社會中各種力量之間的合作。雖然新的福利模式也受到了長期以來占統(tǒng)治地位的共產(chǎn)主義意識形態(tài)的影響，但它與東亞福利模式從一開始就具有一定的相似之處。本項研究以2001～2003年在江西省省會南昌市的實地調(diào)研為基礎。調(diào)查組進行了文獻調(diào)查和深度訪問。被訪問的人員包括在南昌市社會福利院長大的孤兒和被遺棄兒童、遺棄兒童的家庭、福利院的職工和院長以及寄養(yǎng)父母等。調(diào)查組還訪問了各級政府中負責民政工作的官員、有關非政府組織的工作人員、教師、警察、醫(yī)院負責人和學者，并考察了南昌市社會福利院的養(yǎng)護安排。江西省位于長江下游地區(qū)，省會南昌市包括5區(qū)4縣，人口480萬。其經(jīng)濟與全國其他地區(qū)相比相對落后。2000年南昌市人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是4851元（國家統(tǒng)計局，2001），約是上海（34547元）的14%和北京（22460元）的22%，經(jīng)濟狀況使政府在兒童福利上的投入比富裕省份少。二歷史回顧：南昌的兒童遺棄問題江西省的兒童養(yǎng)護問題和當?shù)氐膬和z棄問題緊密相關，兒童遺棄在中國，特別是在江西省所在的長江下游地區(qū)是一個嚴重的社會問題。Johnson等人（1998）對與江西相鄰的省份，例如湖北和安徽的研究認為，計劃生育是導致兒童被遺棄的主要原因（Johnson，1996；Johnsonetal.，1998）。然而，據(jù)南昌市社會福利院的歷史記載，兒童遺棄現(xiàn)象不是自計劃生育開始的，而是長期困擾江西省的一個問題。早在1180年，地方官員就開始建立收養(yǎng)鰥寡孤獨的養(yǎng)濟院（南昌市社會福利院，1988）。在19世紀20年代，南昌市的孤兒院平均每年接納200～300名孤兒和被遺棄的兒童。在饑荒和嚴重的社會動蕩時期，被遺棄兒童的數(shù)量會大幅增加。1931年和1932年，江西遭受了嚴重的自然災害。1931年，南昌最大的孤兒院共收養(yǎng)了1961名兒童，1932年兒童數(shù)量上升為2126名。自1946年10月21日至11月末，這個孤兒院共收養(yǎng)63名孤兒和被遺棄兒童（南昌市社會福利院，1989）。在中華人民共和國成立以后，孤兒和被遺棄兒童的數(shù)量在兩個時期顯著高于其他時期。第一個時期是從20世紀40年代末到50年代初，第二個時期是從1973年開始，到1992年達到頂峰。在這之后，孤兒和被遺棄兒童的數(shù)量有所下降，每年的收容數(shù)量在200～700名之間波動（訪問，2001）。南昌市社會福利院的員工認為，幾乎所有的被遺棄兒童都是被農(nóng)村父母遺棄的（訪問，2001）。兒童被遺棄的主要原因在不同的歷史時期是不同的，但在改革開放之前，貧困是最重要的原因。其他原因還包括自然災害和戰(zhàn)爭（南昌市社會福利院，1989）。另外一個貫穿于各個時期的原因就是傳統(tǒng)觀念中對婦女和殘疾人的歧視，被遺棄的兒童中多數(shù)是女嬰（見表11-1），在20世紀90年代，殘疾兒童的比例也有所上升。表11-1南昌收容兒童的性別和殘疾狀況（1969～1986年）直到20世紀80年代末期以后，社會政策的失誤才被認為是兒童被遺棄的原因，這包括計劃生育政策和農(nóng)村按照家庭人口收取地方提留的政策。另外，由于農(nóng)民負擔不斷加重（李，2002），有些地方按照家庭人口向農(nóng)民收費，殘疾兒童也需要繳費，這增加了殘疾兒童遭到父母遺棄的可能性（訪談，2001）。尚（2001b，2002，2003）的研究表明，在南昌，兒童被遺棄的方式和原因與中國其他地區(qū)不同。兒童遺棄不僅增加了政府的社會福利支出，也對被遺棄的兒童本人造成了重大的傷害。三國家在兒童保護方面作用的轉(zhuǎn)變（一）1949年以前國家在兒童保護中的作用1.國家在提供資助方面的作用傳統(tǒng)上，中國在保護弱勢群體方面，宗教組織不起主導作用，而一般是地方政府和富戶承擔起這個責任。在南昌，有文字記錄可考的國家參與兒童福利供給的歷史最早可追溯到1180年。宋淳熙七年（1180年），江南西路轉(zhuǎn)運司副使芮華（火華）、錢實及判官趙汝愚3人捐資370萬貫，在興隆府（今南昌市）的延慶、崇和兩門外，興建江西運司養(yǎng)濟院（南昌市社會福利院，1989），收養(yǎng)社會上無人照顧的鰥寡孤獨。在清朝中后期，這方面有更多的歷史記錄（南昌市社會福利院，1989）。從現(xiàn)有的記錄來看，有時很難區(qū)分地方政府和個別富有的高級官員在兒童保護中的作用。例如，據(jù)記載，康熙十九年（1680年），巡府安堯鼎在南昌市進賢門外歐家井建立育嬰堂。但是關于育嬰堂的資金來源，我們并不清楚是地方政府還是安堯鼎本人出的費用。一般似乎是由地方政府部分出資并出面組織，聯(lián)合當?shù)氐母粦?，合力辦理地方福利事業(yè)。在明清兩代，江西都有地方政府出資，并組織捐款建立孤兒院的記錄。當政府財政狀況惡化的時候，對兒童救助的財政支持往往會減少。道光年間（1821～1850年），在南昌縣岱山定山梅村兩江總督梅啟照、某部主事梅啟熙兄弟二人和其他一些地方士紳的倡導下，南昌建立了統(tǒng)一的慈善事業(yè)，稱“慈善社”，設有清潔堂（又名寡婦堂）、育嬰堂、庇寒所、養(yǎng)濟院、孤老院和平民習藝所等。收養(yǎng)貧苦嬰幼、孤寡、殘老。為鰥寡孤獨和貧窮的人提供最低限度的福利服務。在這個福利制度中，政府主要是組織者。這些機構(gòu)主要依靠私人捐款設立，往往同時擁有自己的房地產(chǎn)，可以利用租金收入來支付福利機構(gòu)的部分開支（南昌市社會福利院，1989）。在20世紀20～30年代，中國經(jīng)濟迅速地資本主義化，政府也正經(jīng)歷某種現(xiàn)代化進程。地方政府在兒童福利和其他弱勢群體的福利方面開始發(fā)揮更加積極的作用。1912年，南昌市地方的商業(yè)團體正式成立了江西慈善總會，以“協(xié)助政府救濟地方災患而惠貧苦”為宗旨（南昌市社會福利院，1989）。1926年政府成立了救濟委員會，統(tǒng)一管理江西慈善總會所屬的堂、院、所等福利機構(gòu)。1929年，江西省主席接任救濟委員會，進一步加強了對福利機構(gòu)的支持。慈善總會被改組為江西省會救濟院，包括養(yǎng)老、孤兒、殘廢、育嬰、施醫(yī)和貸款各所，利用來自政府和商界雙方的經(jīng)濟資源，為孤兒、棄兒、孤寡老人和失業(yè)貧困者提供庇護棲息之所，為病痛無錢可醫(yī)者提供慈善醫(yī)院。此外還開辦了一所中學對其他孤兒和流浪兒童進行教育。在抗日戰(zhàn)爭期間（1938～1945年），政府和非政府組織都加強了對孤兒院的投入。政府在南昌建立了中國戰(zhàn)時兒童保育會第二保育院，收養(yǎng)陣亡戰(zhàn)士的遺孤和流浪兒童（南昌市社會福利院，1989）。戰(zhàn)后，省會救濟院改組為私立的慈愛救濟院。中華人民共和國成立之后，救濟院被新的政府接管。綜上所述，盡管在20世紀上半葉，政府在兒童救助方面的作用越來越重要，但是與非政府的力量相比，政府的作用還是有限的。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)以后，國家在兒童保護方面承擔起更多的責任，同時，非政府的慈善組織也很活躍。政府撥款、來自地方富戶和社會的捐助、福利機構(gòu)自有財產(chǎn)收入是三個重要的經(jīng)濟來源（南昌市社會福利院，1989）。2.1949年之前的兒童養(yǎng)護制度在西方的歷史上，教會在孤兒養(yǎng)護方面發(fā)揮著重要的作用。在孤兒院內(nèi)對失怙兒童進行養(yǎng)護曾經(jīng)是主導的方式。從20世紀50年代以來，心理學家發(fā)現(xiàn)這種養(yǎng)護方式對兒童的心理發(fā)育會造成很大的傷害，一些發(fā)達國家開始放棄這種養(yǎng)護制度。而中國沒有強大的教會，主要的兒童養(yǎng)護方式是怎樣的？國家在其中的作用又是什么？在早期的歷史記錄中，對失怙兒童養(yǎng)護的具體方式并沒有很清楚地記載。在較晚的時期，歷史記錄中經(jīng)常提到的主要養(yǎng)護方式就是雇用乳母來喂養(yǎng)和照顧嬰兒。清代就有雇用乳母哺育兒童的記載，養(yǎng)育可以在乳母的家中也可能是在福利機構(gòu)中。據(jù)資料顯示，在20世紀30年代初的自然災害期間，1931年，南昌市的孤兒院雇用了52名乳母，1932年則雇用了65名乳母來喂養(yǎng)收容的孩子（南昌市社會福利院，1989），但是由于被遺棄的孩子很多，每個乳母至少要喂養(yǎng)和照料4個孩子，這些孩子由于得不到足夠的哺乳，死亡率很高。當時的地方政府為了解決棄嬰的養(yǎng)護問題，不僅把被遺棄的嬰兒送進專門的孤兒院，而且采取了鼓勵家庭養(yǎng)護的政策。由政府提供一定的資金來支持家庭寄養(yǎng)孤兒和被遺棄兒童。如民國18年（1929年），在地方政府的經(jīng)費支持下，孤兒院（育嬰所）鼓勵把孩子放在家庭環(huán)境中進行照料，為愿意接納撫養(yǎng)照料這些孩子的父母提供4種形式的補助金，統(tǒng)稱為“嬰糧”。這些補助有：第一，常糧，從孤兒院收養(yǎng)一個孩子，可以領取一年的救濟糧；第二，自養(yǎng)糧，提供9個月的救濟給貧困家庭幫助他們照顧自己的孩子，以免其因為貧窮遺棄自己的孩子（赤貧之家嬰孩無力撫養(yǎng)者，經(jīng)申請給自養(yǎng)糧9個月，折法幣18元）；第三，恩糧，提供一年的補助給在家撫育孤兒院中身體較弱的嬰兒的父母；第四，大糧，提供5年的補助給抱養(yǎng)孤兒院中有病或殘疾孩子的家庭。不領糧的家庭可以優(yōu)先從孤兒院挑選嬰兒（南昌市社會福利院，1989）。從這些記錄中，可以看到地方政府在兒童保護中正在發(fā)揮越來越積極的作用，并努力和其他的福利提供者進行合作，同時從消極的事后補救轉(zhuǎn)向積極預防性的兒童保護?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)以后，失怙和流浪兒童的數(shù)量激增，政府加強了自己在兒童福利供給方面的作用，特別是在集中供養(yǎng)方面的作用。在長期的戰(zhàn)爭狀態(tài)下，養(yǎng)護方式無法有重要的創(chuàng)新，仍然集中在雇乳母養(yǎng)護和家庭寄養(yǎng)兩個方面（南昌市社會福利院，1989）。（二）1949年到改革開放以前國家在兒童保護中的作用1.共產(chǎn)主義意識形態(tài)與兒童保護1949年10月，南昌市人民政府民政局接管了舊的孤兒院，接受嬰兒101人。當時，遺棄兒童和流浪兒童的問題在南昌非常嚴重。1950年，新政府將原來的育嬰所取消，在南昌建立了“保嬰工作隊”，設有隊長1人，隊員9人，負責安置和護理迷失、失怙和被遺棄的兒童，并組織了反棄嬰運動。保嬰工作隊公開申明在兒童保護上改變單純、消極的育嬰方法，采取積極的保嬰和反棄嬰方式。南昌歷史上又一次記錄了政府在保護弱勢兒童群體方面所采取的廣泛的預防性行動（南昌市社會福利院，1989）。當時在南昌，兒童被遺棄的主要原因是貧困。按照主導的意識形態(tài)，半殖民地半封建社會的政治、經(jīng)濟制度是導致貧困的主要原因。因此新政府要徹底改革舊的社會經(jīng)濟體系，以便從根源上杜絕貧困。因此，城市貧困的“人民”有權(quán)利接受“人民”政府的幫助。1979年以前，共產(chǎn)黨政府對“人民”一詞有獨特的政治定義，以前的地主、富農(nóng)和政治反對派不屬于“人民”，而屬于“人民的敵人”。孤兒屬于“人民”的范疇，因此，新政府需要全力承擔保護孤殘兒童的責任。在新的意識形態(tài)下，新政府的宏圖大志是中國的工業(yè)化。因此，在社會政策方面，強調(diào)減少國家的福利負擔。為此，采取了傳統(tǒng)的方法來保護兒童。例如，為孤兒和被遺棄兒童尋找收養(yǎng)父母、安排家庭寄養(yǎng)或是盡量使兒童與其親生父母團聚。另外，采取了一些新的措施，主要是對貧困家庭提供救濟以預防因為貧困遺棄兒童。這與歷史上政府曾經(jīng)采取過的方式相同。1949～1953年，大約有16971個家庭接受了各種形式的補助。僅1953年一年，保嬰工作隊就發(fā)出本母自養(yǎng)津貼費1億8200余萬元（舊幣）。另外，保嬰工作隊調(diào)查登記孕婦，對赤貧孕婦，利用集會和家訪的機會進行宣傳教育，勸導這些家庭消除重男輕女的思想，在生育之后，把孩子留在家里照料。另外，政府對這種陋習也采取了強硬措施，主要是宣布遺棄兒童是犯罪行為，遺棄者必須承擔法律責任。同時，發(fā)動群眾檢舉揭發(fā)溺嬰、棄嬰事件，一旦發(fā)現(xiàn)，送法院判處一年到6個月不等的勞動改造。從1950年6月到1951年3月，總共有39名父母由于兒童遺棄受到法律的制裁（南昌市社會福利院，1989）。這樣，經(jīng)過努力，遺棄兒童的現(xiàn)象得到了有效治理，棄嬰的數(shù)量逐漸減少，從1950年的589名，減少到1951年的94名、1952年的12名。1953～1956年期間，在南昌僅發(fā)現(xiàn)5名被遺棄兒童。由于遺棄兒童的現(xiàn)象基本消失，“保嬰工作隊”完成了歷史任務，于1953年10月被撤銷。當時的孤兒院負責照料留下來的孩子和為有需要的家庭提供貧困救濟，接受救濟的家庭從1950年的16971個，減少到1953年的68個（南昌市社會福利院，1989）。1949年，南昌除了有育嬰所，還有專門收養(yǎng)較大兒童的育幼所。1949年以后，私立的育幼所變成了國家辦的孤兒教養(yǎng)院，國家是教養(yǎng)院兒童的監(jiān)護人。1949～1959年，先后有1524名兒童在院。教養(yǎng)院強調(diào)“積極”救助，而以前保護兒童的做法則被批評為“消極救助”，因為當時只對兒童提供照顧和教育。新的原則強調(diào)根據(jù)兒童的體力、智力和社會需要，進行半工半讀，使他們在得到照顧的同時得到教育和培訓，個人的能力得到全面發(fā)展，以參加“新中國的建設”（南昌市社會福利院，1989）。在這一時期，兒童保護原則既反映了新的共產(chǎn)主義的意識形態(tài)，又接受了傳統(tǒng)的做法。這樣發(fā)展起來的新策略有兩個重點：第一，新措施盡可能使幼小的兒童與他們的父母親屬團聚或進入收養(yǎng)和寄養(yǎng)家庭；第二，對大一些的兒童，盡力通過就業(yè)和教育使他們能夠獨立生活。1949～1959年，在福利院收養(yǎng)的975名學齡少年中，大約60%和他們的家庭團聚，16%離開孤兒院后能夠獨立生活（南昌市社會福利院，1989）?？傊谥腥A人民共和國的早期，與舊體制相比，南昌市政府在共產(chǎn)主義意識形態(tài)的指導下，在兒童保護方面發(fā)揮了積極的作用。這些政策也有積極的經(jīng)濟效果，當兒童與父母團聚或被收養(yǎng)之后，政府的福利支出就永久性地減少了。2.新的社會主義條件下的兒童福利制度經(jīng)過20世紀50年代初的過渡，中國建立了新的國家壟斷的兒童保護制度。國家接管了以前的福利院及其資產(chǎn)，同時承擔起對城市孤兒和被遺棄兒童提供替代性養(yǎng)護的責任。新的兒童福利制度有兩個重要的制度特點：第一，國家的作用是全能的，兒童救助事業(yè)由國家壟斷，強調(diào)機構(gòu)內(nèi)的集中養(yǎng)護，非政府組織的作用被降到最小。孤兒和被遺棄兒童在國家的保護下，至少在理論上享有與城市居民同等的權(quán)利。從1949年到20世紀90年代中期，來自非政府部門的慈善捐助不被接受（Shang，2001）。第二，在原則上，國家既強調(diào)全面保護又強調(diào)減輕國家負擔，使需要救助的兒童數(shù)量減少到最小。因此，從新的制度建立伊始，民政部就不斷強調(diào)減輕國家的負擔。這個時期建立起來的社會保障和公共衛(wèi)生制度都不覆蓋兒童，兒童保護的責任主要屬于家庭。同時，在新的制度下城市和鄉(xiāng)村分離，國家對農(nóng)村地區(qū)孤殘兒童的保護更不承擔直接責任。所以，當時的社會福利原則是互相矛盾的。一方面，共產(chǎn)主義意識形態(tài)強調(diào)集體價值，強調(diào)國家在福利救助方面的廣泛作用和全體人民的社會權(quán)利，這些原則體現(xiàn)在保護城市孤殘兒童的福利政策中，就是要對弱勢群體提供全面的保護；然而，另一方面，中國是一個發(fā)展中國家，可利用的財政資源非常有限，因此要減輕國家負擔，最大限度地為中國的工業(yè)化積累資金。這樣，在兒童福利制度中，國家的作用就是相互沖突的。這反映了共產(chǎn)主義意識形態(tài)和國家在社會福利中傳統(tǒng)角色之間的矛盾，也反映了共產(chǎn)黨國家的宏偉目標和有限的財政資源之間的矛盾。這個原則上的矛盾在實踐中，成為南昌市社會福利院面臨的實際問題——福利院必須為所有的孤殘兒童提供全面的照料，但是，來自國家的經(jīng)費和其他資源難以滿足福利院實際開支的費用。同時，（在1993年以前）其他非政府的捐助又被禁止，這個矛盾在20世紀90年代上半葉到達頂點。在社會需求的壓力之下，中國的兒童福利制度由原來國家完全壟斷的模式開始向混合福利的模式轉(zhuǎn)變（尚，2001）。3.兒童保護的主要措施中國傳統(tǒng)和共產(chǎn)主義意識形態(tài)的雙重影響，清楚地反映在這個時期兒童保護的主要措施之中?？v觀歷史，收養(yǎng)被看做是減少政府支出、救助兒童的最好辦法，因為它有效地減少了需要國家救助的兒童數(shù)量。而為了滿足集體主義意識形態(tài)的要求，機構(gòu)內(nèi)的集中養(yǎng)護被看做是僅次于收養(yǎng)的養(yǎng)護方法。自20世紀50年代到70年代早期，南昌市社會福利院收容的兒童數(shù)量保持著相對的穩(wěn)定（南昌市社會福利院，1989）。大多數(shù)被收養(yǎng)的兒童是健康的，其中嬰兒所占的比例相對較小。因此，雖然在其他一些制度上仍然存在問題，如缺乏關于兒童心理發(fā)展的知識，但南昌市社會福利院在為兒童提供照顧和教育方面并沒有面臨嚴重的問題。4.兒童保護的目標在20世紀50年代和60年代，南昌市社會福利院中有很大數(shù)量的健康少年。國家福利院既為他們提供生活保障，也為他們提供教育和職業(yè)培訓。教育和培訓的重點是使他們有一技之長，長大后能維持生計。在傳統(tǒng)社會，這是許多家長為自己的子女選擇的目標。南昌市社會福利院規(guī)定，達到一定年齡的所有孩子，都必須學習國家規(guī)定的課程，參加生產(chǎn)勞動，如縫紉、手工藝或園藝。盡管孩子們必須花費一半時間參加勞動，但他們中的大多數(shù)在學校的成績也很好。福利院還建立了傳統(tǒng)的茶劇團，約有40名孩子參加表演。這個劇團在“文化大革命”中被解散，參加演出的兒童年滿18歲后在當?shù)氐拇矄螐S當了工人。5.福利院的生活水平當時在福利院，孤殘兒童的生活水平比普通城鎮(zhèn)居民略高，政府負擔了他們的衣、食、住、醫(yī)療和教育費用。同時，福利院用生產(chǎn)所得來資助額外的食品供給和文化活動（南昌市社會福利院，1989）。表11-2是在南昌市社會福利院（其兒童部又稱南昌市兒童福利院）的孤殘兒童的生活費標準，包括食品、服裝和醫(yī)療費用。在20世紀50年代和60年代，每月10元～20元是標準的生活津貼，那時，工廠學徒工的工資水平也不過如此。20世紀60～70年代，社會上的工資水平和福利院的津貼水平一直沒有改變。到改革開放之后，國家對兒童的生活費撥款不斷增加，但增加的速度還是趕不上生活費、通貨膨脹率和醫(yī)療費的增長速度。表11-2南昌市社會福利院兒童生活費標準（人/月）總之，改革開放以前，國家在兒童保護中發(fā)揮著全面的作用。而在養(yǎng)護方式和教育目標方面，傳統(tǒng)方式仍然有很大影響，例如，對收養(yǎng)、職業(yè)培訓和就業(yè)的重視。四改革開放中國家作用的轉(zhuǎn)變自1978年以來，中國逐步向市場經(jīng)濟過渡。經(jīng)濟改革在最開始并沒有改變國家在兒童福利提供中所起的作用。但隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的逐漸改變，社會福利院也面臨新的問題和挑戰(zhàn)，地方政府和社會福利院必須尋找新的方法對孤殘兒童提供保護。在這個過程中，由于非政府組織和其他照料者的介入，國家的作用事實上改變了。這些變化逐步積累，導致了舊的兒童福利模式向新的兒童福利模式的轉(zhuǎn)變。（一）國家壟斷的模式受到挑戰(zhàn)在20世紀80年代，國家壟斷的社會福利模式的內(nèi)在矛盾發(fā)展到頂點。導致矛盾激化的主要原因是已經(jīng)貫徹了一定時間的計劃生育政策和當時新出臺的《中華人民共和國收養(yǎng)法》（以下簡稱《收養(yǎng)法》）的影響。在20世紀80到90年代，被遺棄兒童的數(shù)量激增。其中絕大部分是嬰兒，40%以上是殘疾兒童或有嚴重的疾病。這種形勢到1992年發(fā)展到頂點，全年被遺棄到福利院的兒童數(shù)量超過了900名，最多的一天，福利院接納了13名嬰兒。同時，新的《收養(yǎng)法》對普通家庭收養(yǎng)棄嬰增加了很多限制性條件，使得收養(yǎng)家庭的數(shù)量大大減少。因此，大量的嬰兒無人收養(yǎng)，必須長期留在福利院中。在需要得到照顧的兒童數(shù)量大幅增長的同時，由于國家撥款的增長趕不上支出的增長，福利院沒有能力給所有的兒童提供適當?shù)恼樟希瑹o法保證這些嬰兒得到適當?shù)臓I養(yǎng)和醫(yī)療照顧。在最困難的時期，南昌市社會福利院甚至連尿布都短缺（南昌市社會福利院，2001；訪談，2001）。除此之外，福利院還面臨人手短缺的問題。由于不斷有新接收的嬰兒，工作人員經(jīng)常需要加班工作。按國家規(guī)定的標準，每名工作人員應該照顧1～1.5個孩子。但在南昌市社會福利院，1名工作人員必須照顧9個嬰兒（南昌市社會福利院，2001）。在三班倒的情況下，每名工作人員上班時必須照顧27名孩子。如果其中有孩子或工作人員生?。ㄟ@種情況時常發(fā)生），那么其他的工作人員必須照顧比原來更多的孩子。在這么大的壓力下工作，兒童和職工的健康狀況都在惡化，很多兒童營養(yǎng)不良，發(fā)病率和死亡率提高。福利院本來可以雇傭一些臨時工來協(xié)助工作人員。但是，沒有來自政府的經(jīng)費預算，福利院只能使用預算外資金支付臨時工的工資。這使南昌市社會福利院處于一種進退兩難的局面。一方面，在理論上，國家仍然是兒童福利的唯一提供者，作為國家的代表，福利院必須接納南昌市所有的孤兒和被遺棄兒童；另一方面，在實際上，地方政府沒有提供足夠的資源給社會福利院，以滿足對兒童保護服務增長的需求（尚，2001；2003）。由于設備缺乏、資金短缺、工作人員不足，福利院的照顧質(zhì)量不斷下降。在這種情況下，南昌市社會福利院不得不尋找新的出路。家庭寄養(yǎng)，這個傳統(tǒng)的養(yǎng)護方式又被提上了議事日程。家庭寄養(yǎng)在南昌地區(qū)有很長的歷史。1973年，在被遺棄兒童數(shù)量剛剛開始增加時，福利院就開始把兒童寄養(yǎng)到江西農(nóng)村。到20世紀70年代末，有110名兒童在農(nóng)家寄養(yǎng)。但到了1981年，民政部認為集中照料更可取，要求把所有的兒童收回福利院（南昌市社會福利院，2001）。1.在兒童保護中采取以收養(yǎng)為中心的方式農(nóng)村家庭寄養(yǎng)項目失敗后，南昌市社會福利院必須尋求其他的方法養(yǎng)護兒童。從1993年開始，中國的政策環(huán)境逐漸變化，國外收養(yǎng)獲得了政府承認。在兩個非政府組織的幫助下，福利院逐漸把收養(yǎng)作為主要的養(yǎng)護策略。這種方法其實就是中國傳統(tǒng)的方法——把兒童永久性地安置到家庭中。新的養(yǎng)護策略使南昌的兒童保護制度發(fā)生了根本性的改變。首先，福利院的工作重點轉(zhuǎn)變了，從原來著眼于養(yǎng)護孩子轉(zhuǎn)到尋找收養(yǎng)父母。這里既包括國內(nèi)也包括國際上的收養(yǎng)父母；其次，福利院僅僅是暫時的兒童保護所（南昌市社會福利院，1999）；再次，收養(yǎng)父母給福利院的捐助成為額外的資金來源，幫助社會福利院開展家庭寄養(yǎng)項目，也資助其他兒童的養(yǎng)護費用。有了額外的資金注入，福利院成功地解決了養(yǎng)護質(zhì)量下降和死亡率高的問題。在此過程中，國家的作用發(fā)生了改變。在以前的制度中，國家是服務提供者；在新的形勢下，國家還要成為服務的規(guī)范和監(jiān)督者。這兩種作用完全不同，國家不再獨攬福利的提供，而成為混合福利經(jīng)濟中的一個要素。國家規(guī)范性作用成為兒童保護新方式成敗的關鍵。2.福利院功能的轉(zhuǎn)變機構(gòu)內(nèi)的集中養(yǎng)護在南昌仍然存在，但只是臨時性的。在2001年，有200多名兒童生活在福利院中，包括正在等待被收養(yǎng)的兒童、需要康復和手術(shù)的殘疾及重病兒童、學齡兒童和青少年。在南昌，許多嬰兒入院的時候不到一周歲，其中大約一半是健康的女嬰，她們很可能在一兩歲的時候就被收養(yǎng)（訪談，2001）。福利院盡量幫助這些孩子找到收養(yǎng)父母。為此，福利院提供暫時的保護，對有病的兒童進行治療，對殘疾兒童進行康復。所有工作的目的都是為了提高兒童被收養(yǎng)的幾率。因為收養(yǎng)工作的成功，幾乎沒有健康的兩歲以上的學齡前兒童在院。筆者也考察了南昌市社會福利院的養(yǎng)護安排。一個觀察室中住了大約30名新收容的幼兒，在這里他們接受了2個星期的觀察之后被移進嬰兒室，工作人員就開始為他們的收養(yǎng)做準備。如果收養(yǎng)手續(xù)花費的時間過長，福利院會把這些嬰兒寄養(yǎng)到家庭中?；加袊乐丶膊『蜌埣驳膬和^續(xù)留在觀察室中接受治療，或是在醫(yī)生允許的情況下寄養(yǎng)在家庭中。為了使殘疾兒童重獲健康，南昌市社會福利院在籌集資金上做了很多努力，這也是為了提高兒童被收養(yǎng)的幾率。但仍然有很多殘疾兒童無人收養(yǎng)，必須長期生活在福利院。南昌市社會福利院中有3個寢室，住著殘疾、有嚴重疾病和患有乙型肝炎的兒童。由于殘疾兒童和患有嚴重疾病的兒童所占比例增長，收養(yǎng)工作變得比以前困難，因此很多兒童不能找到永久性的收養(yǎng)家庭。有些孩子患有嚴重的疾病，盡早進行手術(shù)和康復治療將大大增加他們被收養(yǎng)的幾率。但是，福利院缺乏資金來負擔手術(shù)所需的高額費用，只能通過外來的援助解決問題。2001年，福利院成功地說服了國際非政府組織承擔了5名兒童的心臟病的手術(shù)費用。5名兒童中的一名在手術(shù)后已經(jīng)被一個外國家庭收養(yǎng)，調(diào)查時正在辦理手續(xù)。另外一名女孩被送往美國進行心臟手術(shù)，她的手術(shù)至少需要50萬元人民幣，大約是福利院全年收入的1/3。其他兩個非政府組織也為30名患有輕度疾病和殘疾的兒童進行手術(shù)提供了經(jīng)濟上的援助，這些兒童中的一部分在手術(shù)后被外國家庭收養(yǎng)（南昌市社會福利院，2001）。3.城市以社區(qū)為基礎的寄養(yǎng)計劃福利院嘗試過以農(nóng)村為基礎的家庭寄養(yǎng)計劃，但不是很成功，在1996年就完全停止了。其后，南昌市社會福利院在兩個非政府組織的幫助下，開始了以城市社區(qū)為基礎的家庭寄養(yǎng)計劃。在新的項目中，國家不再作為服務提供者發(fā)揮作用。收養(yǎng)是家庭寄養(yǎng)的主要目的。在南昌，家庭寄養(yǎng)是替代性養(yǎng)護的一部分，替代性養(yǎng)護的目的是為失怙兒童創(chuàng)造一個永久性的家庭環(huán)境，收養(yǎng)是達到這個目標的最好的辦法。南昌以城市社區(qū)為基礎的家庭寄養(yǎng)項目的主要目的是為兒童被收養(yǎng)做準備。南昌市社會福利院發(fā)現(xiàn)，家庭寄養(yǎng)的孩子與收養(yǎng)他們的父母更容易互相適應。從這個計劃開始以來，1200名兒童，大約占所有寄養(yǎng)兒童的98%，已經(jīng)被收養(yǎng)（南昌市社會福利院，2001）。在2001年，大約300名兒童寄養(yǎng)在城市家庭中。家庭寄養(yǎng)項目需要適當?shù)娘L險管理。為了提高家庭寄養(yǎng)計劃的質(zhì)量，降低兒童在福利院以外所面臨的風險，南昌市社會福利院通過規(guī)范管理程序，與寄養(yǎng)父母通過簽訂合同等方式進行管理。在這里，福利院進行了自我規(guī)范。因為，在家庭寄養(yǎng)項目開始時，有關部門并沒有頒布正式的家庭寄養(yǎng)規(guī)范。因為不知道這樣的行動是否會獲得批準，福利院甚至沒有向有關部門報告（訪談，2001）。在這樣的背景之下，社會福利院代表國家成為規(guī)范者和兒童的合法監(jiān)護人，同時在和寄養(yǎng)家長的合作中成為契約的一方。4.非政府組織在兒童保護中所起的作用在兒童保護制度的改革過程中，國內(nèi)外非政府組織發(fā)揮了非常重要的作用。其中最重要的是幫助社會福利院與可能的項目資助者之間建立聯(lián)系（包括直接提供資金方面的援助）和為家庭寄養(yǎng)項目介紹新的管理方法。這些組織也為可能的國際收養(yǎng)家庭牽線搭橋。國家規(guī)定的兒童生活費津貼非常有限，為每人每月143元（2001年）。因此，只依靠國家的撥款很難在南昌市為兒童找到愿意接收的寄養(yǎng)家庭。福利院在農(nóng)村的家庭寄養(yǎng)項目失敗之后，開始在城市中進行家庭寄養(yǎng)項目，而為了實現(xiàn)這個目的，必須有額外的經(jīng)費，這些額外的經(jīng)費來自非政府組織的援助。在1995年，美國的非政府組織浩德，在南昌參與啟動了家庭寄養(yǎng)項目，3年后中國的非政府組織——愛德基金會（TheAmityFoundation）也參與進來，他們?yōu)榧彝ゼ酿B(yǎng)項目提供部分資金，以彌補政府提供部分的不足。同時，南昌市社會福利院在收養(yǎng)項目成功進行之后，得到收養(yǎng)父母的贊助款，也用于這個