發(fā)達(dá)國家公共體育服務(wù)的經(jīng)驗與啟示

發(fā)達(dá)國家公共體育服務(wù)的經(jīng)驗與啟示

從前述對部分發(fā)達(dá)國家的研究可以看出，由于不同國家政府政治架構(gòu)、文化傳統(tǒng)等方面的差異，即使是西方發(fā)達(dá)國家之間，各國在公共體育服務(wù)的管理體制、政策重點、運(yùn)行機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)等方面差異也極大，實際上不存在一個所謂的西方模式。不同國家往往各具特色，在體育事務(wù)管理的具體微觀層面各自積累了許多可供參考的經(jīng)驗和做法。本文在分析部分發(fā)達(dá)國家在公共體育服務(wù)中呈現(xiàn)的新趨勢與特點的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情提出對我國政府體育職能轉(zhuǎn)變的啟示。一發(fā)達(dá)國家公共體育服務(wù)發(fā)展的新趨勢與特點（一）發(fā)達(dá)國家政府對體育的介入日趨深入歷史上，發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)主要依賴社會組織發(fā)展體育，政府往往采取放任自流和不干預(yù)的態(tài)度。20世紀(jì)60年代以前，除了部分社會主義國家，發(fā)達(dá)國家很少設(shè)立負(fù)責(zé)體育發(fā)展的政府機(jī)構(gòu)。但自20世紀(jì)60年代以來，發(fā)達(dá)國家對體育事務(wù)的涉入呈現(xiàn)出逐漸加深的趨勢，政府對體育的管理職能得到強(qiáng)化。除美國外，英國、法國、澳大利亞、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國家均先后設(shè)立了相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)體育事務(wù)的管理。部分發(fā)達(dá)國家政府體育主管部門如表1所示。表1部分發(fā)達(dá)國家政府體育主管部門一覽近年來發(fā)達(dá)國家總體上出現(xiàn)了強(qiáng)化政府對體育管理職能的趨勢，政府對體育的投入也在進(jìn)一步加大，體育成為政府的政策工具被頻繁使用。在發(fā)達(dá)國家，政府往往采取決策與執(zhí)行分離，政府將管理的重點放在強(qiáng)化政策投入、法規(guī)調(diào)控等職能上。同時，政府通過強(qiáng)化目標(biāo)管理與資金的投向等加強(qiáng)了對體育發(fā)展的宏觀管理，加大了對體育社團(tuán)的引導(dǎo)與合作，從而更好地實現(xiàn)體育發(fā)展的國家意志。（二）發(fā)達(dá)國家中央政府對競技體育的重視程度有所增加發(fā)達(dá)國家依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的有關(guān)理論，將體育產(chǎn)品依據(jù)其社會功能分成三類：公共體育產(chǎn)品、私人體育產(chǎn)品、混合性體育產(chǎn)品。在改革中，發(fā)達(dá)國家依據(jù)體育產(chǎn)品的不同對不同體育組織進(jìn)行職能定位。依據(jù)這樣的原則，近年來，發(fā)達(dá)國家努力轉(zhuǎn)變政府職能，將關(guān)注的目標(biāo)集中于公共體育產(chǎn)品的提供。值得注意的是，近年來一些發(fā)達(dá)國家中央政府越來越關(guān)注高水平競技體育，中央政府的財政撥款主要用于以奧運(yùn)會為代表的高水平競技體育，許多國家投入巨額資金建設(shè)國家高水平競技體育訓(xùn)練中心或基地。為了振興競技體育，日本文部科學(xué)省在1989年11月和2000年8月分別出臺了《關(guān)于面向21世紀(jì)的體育振興策略》和《體育振興基本計劃》，使競技體育得到了長足的發(fā)展。為了進(jìn)一步推進(jìn)、提高日本的體育事業(yè)，2010年8月日本又推出了《體育立國戰(zhàn)略》，標(biāo)志著日本體育政策開始由普及振興階段轉(zhuǎn)向推進(jìn)提高階段。[1]受澳大利亞成立體育學(xué)院的啟發(fā)以及中國競技體育體制的影響，英國成立了英聯(lián)邦體育學(xué)院（UKSportInstitutes），為高水平運(yùn)動員提供訓(xùn)練、科研、康復(fù)、醫(yī)療和信息等多方面的保障服務(wù)。值得一提的是，英國對高水平競技體育的投入主要以贏得奧運(yùn)會獎牌為目標(biāo)，其對全國單項運(yùn)動協(xié)會的資助力度主要以所轄項目是否具有奪取奧運(yùn)獎牌的潛力作為依據(jù)。在北京奧運(yùn)周期，英國中央政府更是通過多種渠道，一共投入了2.35億英鎊，是雅典奧運(yùn)周期投入的3倍多，北京奧運(yùn)周期進(jìn)一步增長至2.6億英鎊，最終取得倫敦奧運(yùn)會金牌榜第三的佳績。[2]表2英國中央政府近幾屆奧運(yùn)周期對各運(yùn)動項目的投入情況續(xù)表（三）中央與地方在公共體育服務(wù)供給中的關(guān)系：分層與分權(quán)在政府對體育事務(wù)的管理中，西方發(fā)達(dá)國家中央政府向地方政府分權(quán)，努力實現(xiàn)體育的層次化管理。分權(quán)以后，中央政府把主要的精力集中在提升國家競技體育實力上，在管理與財力方面向競技體育傾斜。而地方政府則更多關(guān)注全民健身，致力于提高民眾的體育參與率與參與質(zhì)量，實現(xiàn)了體育的層次化管理。20世紀(jì)90年代以后，芬蘭提高了各州政府公共體育發(fā)展的自主性，國家財政對群眾體育服務(wù)方面劃撥的資金在減少，而各州政府在法律的框架體系下，卻極大地加強(qiáng)了大眾體育服務(wù)方面資金的劃撥，自上而下形成了法律條件下發(fā)展的共同認(rèn)知。[3]第二次世界大戰(zhàn)前后，英國體育部門的構(gòu)成發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。社會組織和地方行政部門在第二次世界大戰(zhàn)前控制著體育管理部門，而在第二次世界大戰(zhàn)之后，國家政府部門與體育的關(guān)聯(lián)程度日益密切起來。從政府部門的職責(zé)構(gòu)成上看，每個政府、準(zhǔn)政府部門均有明確的分工，體育的宏觀管理由文化、媒介和體育部負(fù)責(zé)，包括政策制定和財政引導(dǎo)；競技體育管理則由英國體育理事會進(jìn)行，其中也包含了大型賽事申辦和反興奮劑工作；各區(qū)域組織中，英格蘭范圍內(nèi)的群眾體育管理由英格蘭體育理事會進(jìn)行管理，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃則由其下屬的辦公室負(fù)責(zé)具體的制定工作；郡體育理事會和城市委員會的職責(zé)則在于發(fā)展本地區(qū)的體育資源，包括體育設(shè)施和設(shè)備。（四）政府與體育社團(tuán)組織的關(guān)系：合作與契約目前在大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家，法律和協(xié)議以契約的形式成為政府和社會組織聯(lián)系的橋梁，而不再需要通過政府來直接進(jìn)行管理。這種理性的管理模式的特點在于給予社會組織充分的自由，政府通過目標(biāo)管理的方式進(jìn)行監(jiān)管，簽下協(xié)議后，社會組織將擁有較大的自主權(quán)，但須嚴(yán)格按照目標(biāo)管理的要求完成協(xié)議中的各項任務(wù)，并最終取得政府的資金支持。《英國農(nóng)村社區(qū)體育主題資助計劃》是迄今為止英國政府對農(nóng)村體育投資規(guī)模最大、規(guī)格最高的投入計劃。該資助計劃體現(xiàn)了自下而上的投資設(shè)計思路：主題鮮明、目標(biāo)明確而具體；資助項目靈活多樣；對申請項目的評審指標(biāo)全面、科學(xué)；項目遴選過程透明、公平。[4]美國是典型的社會主導(dǎo)型體育管理體制，在有關(guān)公共體育服務(wù)方面的管理中形成了政府、社會、企業(yè)之間共同合作，互相監(jiān)督、互相聯(lián)系的管理機(jī)制。例如美國參議院撥款委員會于2010年7月29日通過了對美國體育用品制造商協(xié)會（SGMA）發(fā)起的體育教育項目的8000萬美元撥款（2011年），主要是資助那些為美國青少年提供了高質(zhì)量體育教育或體育鍛煉活動的學(xué)校和社區(qū)組織，繼續(xù)鼓勵年青一代多參加體育活動，培養(yǎng)更強(qiáng)的健康意識。[5]芬蘭政府在保證公共體育服務(wù)體系中社會體育組織強(qiáng)大自治權(quán)的同時，也通過制定規(guī)劃和頒布政策強(qiáng)有力地介入公共體育事務(wù)。芬蘭政府在努力資助體育活動的同時，在合作中又保持社會體育組織解決問題的自治權(quán)和獨立性，形成了一個完善的公共體育服務(wù)體系并達(dá)到有效治理的目的。（五）目標(biāo)明確、監(jiān)管與協(xié)作并重的公共體育服務(wù)運(yùn)行體系近年來，目標(biāo)管理機(jī)制在發(fā)達(dá)國家體育運(yùn)行過程中的作用越來越明顯。英國于2004年明確提出了體育的發(fā)展目標(biāo)，即英國應(yīng)成為世界上“最積極和最成功的體育國家”，這一目標(biāo)被明確地記載在英國體育理事會撰寫的TheFrame-WorkforSportinEngland（《英國體育框架》）中。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，《英國體育框架》還提出了一個更為長期而具體的體育目標(biāo)：英國每年要使參與體育鍛煉及積極體育人口的比例增加1%。這些目標(biāo)不僅在運(yùn)行階段有嚴(yán)格的流程，還有有效的監(jiān)管評估體系。[6]著名的美國青年基督教會（YMCA），通過自愿者網(wǎng)絡(luò)和市民論壇吸納廣泛的社區(qū)參與體育調(diào)查，實現(xiàn)公民與公共及私營組織的對話，對社區(qū)體育發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會、文化等指標(biāo)加以關(guān)注并對其績效加以評估。[7]日本于2012年頒布的《體育基本規(guī)劃》就是為具體實現(xiàn)日本《體育立國戰(zhàn)略》和《體育基本法》等綱領(lǐng)性文件所提出的一系列目標(biāo)而提出的中長期體育基本規(guī)劃，它明確了日本社會體育的現(xiàn)狀以及今后的課題，提出了實施5年規(guī)劃的具體策略、實施步驟和具體舉措，對日本體育的發(fā)展有非常明確的指向性。[8]值得注意的是，西方發(fā)達(dá)國家越來越重視其所提供公共體育服務(wù)的質(zhì)量和受眾的滿意度，并且通過有效的評估進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)控。例如英國，曾經(jīng)為降低成本、提高公共體育服務(wù)的效益，在20世紀(jì)90年代引入了強(qiáng)制競標(biāo)法案（CompulsoryCompetitiveTendering，CCT），地方公共體育服務(wù)的供給包括體育休閑設(shè)施的運(yùn)營都必須進(jìn)行公開招標(biāo)，雖然較好地提高了運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益，但是同時也導(dǎo)致了對社會效益與服務(wù)質(zhì)量的忽視。進(jìn)入21世紀(jì)，英國開始用“最佳價值”（BestValue）評價與審計取代強(qiáng)制競標(biāo)。所謂“最佳價值審計”，就是指中央政府首先制定評估指標(biāo)體系，每年評估各級地方政府的服務(wù)績效，依據(jù)評估結(jié)果明確需要改善的地方，并在此基礎(chǔ)上，每隔5年再進(jìn)行全面評估，評估合格才能獲得中央政府正常的財政撥款。“最佳價值”評估反映了政府對公共服務(wù)效益性、效率性和經(jīng)濟(jì)性的綜合考量，特別是政府對公共服務(wù)對象滿意度的重視。[9]圖1英國“最佳價值審計”評估指標(biāo)體系二發(fā)達(dá)國家公共體育服務(wù)發(fā)展對我國的啟示（一）目標(biāo)明確是公共體育服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)正如彼得·德魯克所言：“我們首先要做正確的事，然后才是正確地做事?！泵鞔_公共體育服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)對公共體育服務(wù)體系建設(shè)至關(guān)重要。黨的十八大報告指出，基本公共服務(wù)體系是中國特色社會主義社會管理體系的重要組成部分，“必須加快建立政府主導(dǎo)、覆蓋全民、可持續(xù)的公共服務(wù)體系”。這一論斷指明了建立基本公共服務(wù)體系的緊迫性，也證明了我國構(gòu)建公共體育服務(wù)體系的目標(biāo)得到了進(jìn)一步明確，那就是以提高全民福祉為最終目的推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，轉(zhuǎn)變政府提供公共服務(wù)的方式，構(gòu)建多元、多層次、多樣化的公共服務(wù)供給體系。（二）積極發(fā)揮政府管理職能，促進(jìn)競技體育、全民健身以及體育產(chǎn)業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展從發(fā)達(dá)國家體育管理體制的新趨勢上看，政府在競技體育、全民健身以及體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中都發(fā)揮著越來越重要的作用。全面健身與競技體育的發(fā)展都具有公共產(chǎn)品的屬性，體育產(chǎn)業(yè)的政策引導(dǎo)與市場監(jiān)管等也離不開政府，因此競技體育、全民健身以及體育產(chǎn)業(yè)均與公共體育服務(wù)體系的建設(shè)有著密不可分的關(guān)系，三者的協(xié)調(diào)發(fā)展離不開政府的宏觀調(diào)控，可以說政府在這些新趨勢中發(fā)揮著舉足輕重的作用。當(dāng)然，這并非說目前本已是政府主導(dǎo)型的中國體育管理體制還要進(jìn)一步強(qiáng)化政府的作用，而是說從西方發(fā)達(dá)國家的實踐看，政府在體育事務(wù)的管理中也發(fā)揮著越來越重要的作用，包括高水平競技體育、全面健身以及體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府發(fā)揮著不可替代的作用，公共體育服務(wù)的供給也是政府應(yīng)該承擔(dān)的重要職能。因此，根據(jù)目前中國體育管理的具體情況，在政府推動體育管理體制改革的進(jìn)程中，對包括競技體育舉國體制在內(nèi)的現(xiàn)行體制的許多優(yōu)勢與經(jīng)驗應(yīng)該不斷加以總結(jié)與完善，而不是簡單盲目地全盤否定。與此同時，在積極發(fā)揮政府管理職能的基礎(chǔ)上，也應(yīng)該更加廣泛地利用社會資源與市場機(jī)制，積極推動體育的社會化發(fā)展，逐步建立起國際主流的結(jié)合型體育管理體制，以更好地符合中國體育未來的發(fā)展需求。（三）轉(zhuǎn)變政府體育管理職能，不斷厘清政府與市場、企業(yè)、社會組織的權(quán)限從以上的國際新趨勢看，發(fā)達(dá)國家除了更加重視政府職能外，在政府管理體制改革上更加重視轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府、體育社團(tuán)與市場組織各自的職責(zé)，并通過有效的監(jiān)督和績效評估體系確保各種目標(biāo)的實現(xiàn)。目前從總體上看，由于歷史的原因，政府對體育事務(wù)還是管理得過多過細(xì)，主要的優(yōu)質(zhì)體育資源也主要掌握在政府手里，從而限制了社會與市場主體的積極性與活力。轉(zhuǎn)變政府職能，政府體育管理部門不但要充分認(rèn)識到市場機(jī)制的重要性，更要提高公共服務(wù)質(zhì)量。政府要把工作重心放在發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、完善規(guī)章制度、提供公共服務(wù)、維護(hù)行業(yè)秩序上。（四）深化公共體育服務(wù)社會化改革，打造公共體育服務(wù)核心力量相比發(fā)達(dá)國家，我國各種體育社會組織總體上才剛剛開始發(fā)育，組織的外部發(fā)展環(huán)境和內(nèi)部機(jī)制建設(shè)還處于摸索階段，公民社會的發(fā)展程度不發(fā)達(dá)，公民的服務(wù)意識也受到社會轉(zhuǎn)型期大環(huán)境的影響而大打折扣。對我國公共體育服務(wù)體系進(jìn)行社會化改革就是要培育和扶持我國社會體育組織，使其成為我國公共體育服務(wù)體系的核心力量。針對我國目前公共體育服務(wù)的這種現(xiàn)狀，提出三點建議：第一，加強(qiáng)政府與社會組織的合作。出臺體育社會組織的相關(guān)優(yōu)惠政策，加大對體育非營利組織的培育力度，提高其自身能力與獨立性[10]。第二，要大力培育社會公益精神和志愿精神。學(xué)習(xí)美國把志愿活動作為學(xué)生學(xué)習(xí)和公民就業(yè)的考核標(biāo)準(zhǔn)，并對優(yōu)秀志愿者制定相關(guān)規(guī)定給予精神和物質(zhì)獎勵。第三，我國體育社會組織還要加強(qiáng)自身制度建設(shè)、文化建設(shè)。學(xué)習(xí)美國非營利體育諸如公共體育資金募集中的“競賽制度”和“積分制度”。根據(jù)本地實際情況和文化環(huán)境，形成具有自身特色、區(qū)別于其他同類自治體育組織的文化內(nèi)涵。（五）完善的政策法規(guī)是公共體系服務(wù)體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保證長效運(yùn)行機(jī)制形成的基礎(chǔ)主要是體制和法規(guī)的完善，機(jī)制的良好運(yùn)行取決于科學(xué)有效的政策法規(guī)。較之發(fā)達(dá)國家較完善的公共體育服務(wù)相關(guān)政策法規(guī)，我國目前做得較好的方面是在宏觀的基礎(chǔ)立法上已建立了從中央到地方的體育法和體育服務(wù)政策法規(guī)，而在關(guān)乎公共體育服務(wù)微觀制度層面上還有很大差距，如基層體育組織的培育與支援制度、社會體育指導(dǎo)員管理制度等都是當(dāng)前亟待解決的問題。我國在1995年8月通過了《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》），《體育法》的頒布標(biāo)志著我國體育工作走上了法制化的軌道。《體育法》對學(xué)校體育、競技體育、體育社會團(tuán)體等方面提出了責(zé)任與要求?！扼w育法》從正式實施到現(xiàn)在已經(jīng)走過了