公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制政策現(xiàn)狀與分析

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制政策現(xiàn)狀與分析

第一節(jié)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制政策的出臺(tái)背景一我國進(jìn)入全面深化改革的時(shí)代背景我國正在進(jìn)入全面深化改革的時(shí)代，為了進(jìn)一步貫徹和落實(shí)黨中央關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，中共中央于2013年11月15日發(fā)布了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文稱《決定》），總結(jié)了我國改革開放以來在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度改革等方面取得的巨大成就和積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，深刻闡釋了新時(shí)代下全面深化改革的重大意義，提出了未來全面深化改革的總體思路和主要舉措。2014年是全面深化改革的“初始年”，也是改革舉措落實(shí)的“驗(yàn)證年”。根據(jù)《決定》精神，我國推進(jìn)全面深化改革的核心問題依然是處理好政府和市場的關(guān)系，即如何在發(fā)揮好政府作用的同時(shí)，使市場在資源配置中起決定性和關(guān)鍵性作用。我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)始辦于20世紀(jì)50年代，建立的初衷是安置城市“三無老人”。隨著社會(huì)保障制度的完善和城市就業(yè)條件的提升，“三無老人”的數(shù)量不斷減少，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“產(chǎn)能過?！薄Ｅc此同時(shí)，不斷加劇的人口老齡化趨勢(shì)激發(fā)了廣大社會(huì)老人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求，于是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開始對(duì)社會(huì)老人開放，但在發(fā)展過程中政府和市場的界限和職能出現(xiàn)混亂，引發(fā)了諸多問題。本次公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革政策的啟動(dòng)是在全面深化改革的時(shí)代背景下，依據(jù)《決議》精神，重新定位政府和市場在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的職責(zé)，是在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域落實(shí)全面深化改革精神的重要舉措。二“雙軌制運(yùn)行”影響了市場公平發(fā)展2000年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見的通知》（國辦發(fā)〔2000〕19號(hào)），開啟了社會(huì)福利的“四化”改革，即投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象公眾化、服務(wù)方式多樣化和服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化。自此社會(huì)資本不斷進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多元發(fā)展的格局。一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資主體從國家和集體走向國家、集體和個(gè)人等多渠道投資方式；另一方面，服務(wù)對(duì)象公眾化，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除確保國家供養(yǎng)的特殊對(duì)象外，還要面向全社會(huì)老年人提供服務(wù)。隨著公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面向全社會(huì)的老人提供服務(wù)以及社會(huì)力量不斷興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，公平和效率的抉擇逐步凸顯：一方面，作為服務(wù)政府托底對(duì)象的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻收住了大量低齡、健康、經(jīng)濟(jì)條件好的社會(huì)老人，排斥了低收入、失能、半失能等最需要入住的弱勢(shì)老人，造成公共養(yǎng)老服務(wù)資源配置的不公和浪費(fèi)。另一方面，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的融資方式建立在政府提供優(yōu)質(zhì)公共資源的基礎(chǔ)上，且通過多種形式享受政府的隱性補(bǔ)貼，定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一般按民政局的規(guī)定而非物價(jià)局的評(píng)算指標(biāo)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，擠壓了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間，影響公平市場環(huán)境的形成。三公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營壓力倒逼改革公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是政府履行“兜底”職責(zé)的主要載體，也是養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分。自建立以來一直在集中供養(yǎng)特困老人和發(fā)揮社會(huì)示范效益方面起到了重要作用。但是，在發(fā)展過程中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身存在的問題也越來越明顯，如機(jī)構(gòu)職能定位不清晰、體制機(jī)制僵化、服務(wù)內(nèi)容單一、運(yùn)轉(zhuǎn)效率較低，服務(wù)能力不足等問題，尤其是專業(yè)的康復(fù)護(hù)理功能不足、價(jià)格形成機(jī)制不健全等問題。這些問題嚴(yán)重影響了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康和可持續(xù)發(fā)展。一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要入住老人并非需要政府“兜底”的困難老人，而是身體能自理的社會(huì)老人。這就造成條件優(yōu)越的公辦養(yǎng)老院長期處于“一床難求”的狀態(tài)。因此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革是在全面深化改革的時(shí)代背景下推進(jìn)事業(yè)單位改革進(jìn)程的重要內(nèi)容，是貫徹《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號(hào)）的重要舉措，是落實(shí)第十三次全國民政會(huì)議和全國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)際行動(dòng)，是發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用、推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速健康活力發(fā)展的重要保障，具有極強(qiáng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義。第二節(jié)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制政策現(xiàn)狀及主要內(nèi)容為了充分了解目前我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制政策的現(xiàn)狀，本章搜集了2013年來中央及部分地方有關(guān)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)制的主要政策文件，并以北京、浙江、湖北、四川等地為例，深入分析了目前我國在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制方面的政策導(dǎo)向和具體規(guī)定與要求，以期對(duì)現(xiàn)行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制政策有一個(gè)充分的了解與認(rèn)識(shí)。我國的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制與改革開始于2013年。2013年7月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號(hào)）（下文稱《意見》）。提出公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在履行好保障性功能的同時(shí)要積極探索改制試點(diǎn)。民政部積極貫徹和落實(shí)《意見》精神，于2013年底印發(fā)了《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕369號(hào)）（下文稱《通知》），正式開始推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制工作?！锻ㄖ芬?guī)定我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)主要包括四大任務(wù)：第一，對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能、定位進(jìn)行明確界定；第二，進(jìn)一步持續(xù)提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和服務(wù)能力；第三，以公建民營為主要形式推行我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制；第四，探索我國提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制。隨后，各地開始紛紛出臺(tái)相關(guān)政策，推進(jìn)各地公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制工作進(jìn)程。以北京市為例，北京市政府在2013年出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》（京政發(fā)〔2013〕32號(hào)），其中，明確提出了要“推進(jìn)政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革”，明確政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要主要發(fā)揮托底保障作用，重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象為三無、五保老人，經(jīng)濟(jì)困難的失能、半失能老年人，低收入群體的老年人，主要服務(wù)內(nèi)容為“基本的供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)”。同時(shí)要求“制定社會(huì)資本運(yùn)營公有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施管理辦法”，“開展綜合改革試點(diǎn)”。在此文件推動(dòng)下，北京市開始加快制定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的相關(guān)政策文件，于2014年率先發(fā)布了北京市地方標(biāo)準(zhǔn)《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人健康評(píng)估規(guī)范》（DB11/T305-2014），并在此后先后出臺(tái)了《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見》（京政辦發(fā)〔2015〕8號(hào)）、《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住及評(píng)估管理辦法》（京民福發(fā)〔2015〕269號(hào)）、《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理暫行辦法》（京民福發(fā)〔2015〕270號(hào)）、《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營實(shí)施辦法》（京民福發(fā)〔2015〕268號(hào)）、《特殊家庭老年人通過代理服務(wù)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》（京民福發(fā)〔2015〕283號(hào)）等，對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類、定位、服務(wù)對(duì)象、入住程序、定價(jià)機(jī)制、公建民營等關(guān)鍵改革內(nèi)容提出了明確要求。表7-1公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革政策一覽時(shí)間政策名稱國家層面政策2013.7《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號(hào)）2013.12《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕369號(hào)）2016.8《關(guān)于開展以公建民營為重點(diǎn)的第二批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（民辦發(fā)〔2016〕15號(hào)）地方層面政策2013.10《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》（京政發(fā)〔2013〕32號(hào)）2014.5《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人健康評(píng)估規(guī)范》（DB11/T305-2014）2015.3《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見》（京政辦發(fā)〔2015〕8號(hào)）2015.7《特殊家庭老年人通過代理服務(wù)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》（京民福發(fā)〔2015〕283號(hào)）2015.8《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住及評(píng)估管理辦法》（京民福發(fā)〔2015〕269號(hào)）2015.8《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理暫行辦法》（京民福發(fā)〔2015〕270號(hào)）2015.8《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營實(shí)施辦法》（京民福發(fā)〔2015〕268號(hào)）2014.4《浙江省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（浙政發(fā)〔2014〕13號(hào)）2014.11《浙江省養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法》（浙價(jià)費(fèi)〔2014〕235號(hào)）2015.12《浙江省財(cái)政廳浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)浙江省民政廳關(guān)于加快推進(jìn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的意見》（浙財(cái)社〔2015〕193號(hào)）2016.2《浙江省民政廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營規(guī)范化的指導(dǎo)意見》（浙民?！?016〕26號(hào)）2016.6《湖北省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評(píng)估管理暫行辦法》（鄂民政規(guī)〔2016〕2號(hào)）2014.1《四川省民政廳關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（川民發(fā)〔2014〕1號(hào)）2014.2《四川省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（川府發(fā)〔2014〕8號(hào)）2015.1《四川省民政廳關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)工作的通知》（川辦發(fā)〔2014〕145號(hào)）2016.6《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理辦法》（滬發(fā)改價(jià)費(fèi)〔2016〕1號(hào)）2014.9《福建省關(guān)于加強(qiáng)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的意見》（閩民?！?014〕400號(hào)）2014.1《河南省關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（豫民文〔2014〕20號(hào)）2014.4《重慶市關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》（渝府發(fā)〔2014〕16號(hào)）2014.1《內(nèi)蒙古自治區(qū)關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（內(nèi)民政社?！?014〕15號(hào)）2016.11《山東省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（魯民〔2016〕86號(hào)）2016.11《山西省關(guān)于開展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》（晉民發(fā)〔2016〕71號(hào)）2016.12《廣西壯族自治區(qū)養(yǎng)老設(shè)施公建民營實(shí)施辦法》（桂民發(fā)〔2016〕40號(hào)）表7-1公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革政策一覽一確定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位與分類公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)的主要是“兜底”職能，即負(fù)責(zé)為弱勢(shì)老年群體提供基本的養(yǎng)老服務(wù)，保障公民基本養(yǎng)老權(quán)利。但在發(fā)展的過程中一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盲目地提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和入住條件，開始走向高端化和特權(quán)化，導(dǎo)致養(yǎng)老資源分配不公和社會(huì)福利服務(wù)對(duì)象錯(cuò)位[1]，倒逼改革?！锻ㄖ诽岢龉k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制改革最首要的任務(wù)就是要明確界定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)職能與機(jī)構(gòu)定位。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持以人為本和保障基本的原則，保障特殊困難老人基本養(yǎng)老服務(wù)，履行政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中“?；尽⒍档拙€”的職能?！锻ㄖ愤M(jìn)一步提出要明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象，完善公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的制度建設(shè)。地方相關(guān)文件中均明確提出公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位為“兜底”保障功能。如北京市明確了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系中是基礎(chǔ)性、保障性作用，承擔(dān)的是政府的托底保障職能，并根據(jù)行政級(jí)別確定了街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）屬、區(qū)縣屬、市屬公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分層、分類保障服務(wù)對(duì)象養(yǎng)老服務(wù)需求的分層統(tǒng)籌保障體系和分類協(xié)作服務(wù)機(jī)制。湖北省則在其相關(guān)文件中明確提出公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是保障困難弱勢(shì)老年人群基本公共服務(wù)需求的機(jī)構(gòu)，其主要服務(wù)對(duì)象包括三無、五保、經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能、失獨(dú)等老年群體，同時(shí)規(guī)定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能再接收不符合入住標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)老人，確因特殊情況需要代養(yǎng)社會(huì)老人的必須實(shí)行“一院兩制”、分區(qū)運(yùn)營、分區(qū)管理。方案明確了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為基本的公共服務(wù)資源只能承擔(dān)兜底功能，收住符合條件的老年人，凡是不符合入住條件的老年人應(yīng)該由市場來承擔(dān)。四川省則將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位為：一是托底保障職能，二是引導(dǎo)示范功能，即公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要發(fā)揮面向社會(huì)示范培訓(xùn)、調(diào)控養(yǎng)老服務(wù)市場、化解民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因暫停或終止服務(wù)導(dǎo)致的老年人安置風(fēng)險(xiǎn)等作用；與此同時(shí)，要進(jìn)一步延伸服務(wù)，為社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和周邊社區(qū)、農(nóng)村提供養(yǎng)老服務(wù)人才和項(xiàng)目支持。同時(shí)，各地在政策文件中，還進(jìn)一步明確了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類。北京市依據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有權(quán)和運(yùn)營權(quán)之間的關(guān)系，將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)劃分為公辦公營、公辦民營和公建民營三種類別，浙江省則將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為公辦公營和公辦民營兩種類別。同時(shí)，浙江省還根據(jù)服務(wù)對(duì)象的身體狀況和提供服務(wù)的類型將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為護(hù)理型、助養(yǎng)型、居養(yǎng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)三類。其中護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要服務(wù)失能、失智老人，向他們提供長期照護(hù)服務(wù)；助養(yǎng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要服務(wù)半自理老人、自理老人，向集中居住的這些老人提供適當(dāng)照護(hù)服務(wù)；居養(yǎng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要服務(wù)自理老人，采取家庭式居住方式，并設(shè)有配套的護(hù)理和生活照護(hù)場所。由此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也分為護(hù)理型、助養(yǎng)型、居養(yǎng)型三類，并特別要求加強(qiáng)護(hù)理型公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。二明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象服務(wù)對(duì)象精準(zhǔn)化是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的第一步?！锻ㄖ芬?guī)定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)首要的服務(wù)對(duì)象是“孤老優(yōu)撫對(duì)象，經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人”。主要從經(jīng)濟(jì)能力、健康狀況、居住安排和年齡等條件判斷老年人是否符合入住條件，一改昔日的排隊(duì)等候狀況。需要注意的是，除了孤老優(yōu)撫對(duì)象外，經(jīng)濟(jì)困難是老年人入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵前提，再一次明確和強(qiáng)化了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“兜底”職能。北京市、湖北省都將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象分為三類，湖北省將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象劃分為以下三類：政府供養(yǎng)特困對(duì)象，困境家庭保障對(duì)象，優(yōu)待服務(wù)保障對(duì)象等。北京市則規(guī)定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象主要包括以下三類：第一類對(duì)象為政府供養(yǎng)保障對(duì)象，如農(nóng)村五保老年人和城市特困老年人；第二類為困境家庭保障對(duì)象，如低收入或低保家庭中的高齡、失能或孤寡老年人；第三類為優(yōu)待服務(wù)保障對(duì)象，如市級(jí)及以上勞模，特殊貢獻(xiàn)人員中的高齡、失能老年人等。這三類對(duì)象在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)服務(wù)對(duì)象（城市“三無”、農(nóng)村“五?！崩先耍┑幕A(chǔ)上，兼顧考慮了年齡、身體狀況、經(jīng)濟(jì)狀況等方面的因素，即高齡、失能、低?；虻褪杖爰彝ダ夏耆说幕攫B(yǎng)老服務(wù)需求。同時(shí)，根據(jù)時(shí)代發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，將兜底保障的對(duì)象擴(kuò)大到特殊貢獻(xiàn)人群和“失獨(dú)”家庭中的失能、中高齡老年人，基本體現(xiàn)了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)針對(duì)重點(diǎn)人群（失能、高齡、低收入）和困難人群（“失獨(dú)”）提供基本養(yǎng)老服務(wù)的職能定位。其他省、市，如四川省、浙江省、杭州市大多根據(jù)老年人的年齡、健康、身體及特殊困難因素等條件，明確提出了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象，包括：“三無”、“五保”老人；低保家庭老年人或低收入老年人；經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失獨(dú)、失能、半失能、孤寡老年人；以及其他有特殊貢獻(xiàn)的優(yōu)撫保障對(duì)象等。三健全公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)管理制度第一，以老年人經(jīng)濟(jì)狀況和身體狀況評(píng)估為重點(diǎn)的養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度。例如北京市出臺(tái)了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人健康評(píng)估規(guī)范》的地方標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)將老年人的自理能力分為完全自理能力、部分自理能力、無自理能力三個(gè)級(jí)別，將后兩個(gè)級(jí)別認(rèn)定為“失能”。湖北省的政策詳細(xì)規(guī)定了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住對(duì)象評(píng)估制度，評(píng)估內(nèi)容包括身份特征評(píng)估、健康狀況審核、經(jīng)濟(jì)狀況、家庭成員狀況、優(yōu)待資格以及自理能力。浙江省則建立了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入評(píng)估和公開輪候制度。《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》明確要求縣級(jí)以上各級(jí)政府建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估制度。經(jīng)評(píng)估確定的需求類型和等級(jí)，作為老年人是否能夠入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和享受社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的依據(jù)。杭州市建立了“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)網(wǎng)上公開輪候平臺(tái)”，有入住需求的老年人可以通過網(wǎng)上申請(qǐng)，再進(jìn)行評(píng)估、輪候和入住。寧波市則要求對(duì)老年人的身體健康狀況、家庭經(jīng)濟(jì)狀況以及老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行評(píng)估，據(jù)此建立老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求數(shù)據(jù)庫，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，并在此基礎(chǔ)上建立公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象入住評(píng)估制度。第二，以增加入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公開透明性為重點(diǎn)的社會(huì)評(píng)議制度。例如北京市出臺(tái)了《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住及評(píng)估管理辦法》（京民福發(fā)〔2015〕269號(hào)），詳細(xì)規(guī)定了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人的入住程序、審核及評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估機(jī)構(gòu)等具體操作事宜，并通過政府購買服務(wù)、依托各區(qū)和市社會(huì)福利事務(wù)管理中心等方式，開展基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象的評(píng)估與入住工作。湖北省則將入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的程序規(guī)范化，包括申請(qǐng)、審核、評(píng)估、公示、復(fù)核等五個(gè)步驟，一個(gè)步驟也不能少。第三，建立公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)格調(diào)控和收費(fèi)管理制度。例如北京市對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)項(xiàng)目、定價(jià)管理、收費(fèi)行為規(guī)范等做了具體要求。明確了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要收費(fèi)項(xiàng)目，并提出基本養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行政府定價(jià)，非基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象的老年人，其服務(wù)收費(fèi)按照市場機(jī)制調(diào)節(jié)管理。同時(shí)規(guī)范了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，包括公辦公營、公辦（建）民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整公示制度，并對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新定或調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)做了明確要求。浙江省的改革力度更大，為了給民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展創(chuàng)造相對(duì)公平的市場環(huán)境，同時(shí)在一定程度上補(bǔ)償政府投資成本，浙江省逐步進(jìn)行了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)和定價(jià)機(jī)制改革。改革的基本做法是在制定服務(wù)價(jià)格時(shí)考慮部分投入成本的補(bǔ)償，同時(shí)結(jié)合老年人的承受能力，逐步建立由市場決定價(jià)格的機(jī)制。湖北省則實(shí)行分類收費(fèi)制度，“三無”老年人免費(fèi)入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能、半失能、孤寡、失獨(dú)等老年人的護(hù)理費(fèi)和床位費(fèi)通過政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)進(jìn)行定價(jià)，其他社會(huì)老人則一律根據(jù)市場情況由機(jī)構(gòu)實(shí)行自主定價(jià)。四加強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能經(jīng)營服務(wù)意識(shí)淡薄是我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中出現(xiàn)的第二大問題。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多由政府舉辦，很多存在競爭意識(shí)不強(qiáng)、經(jīng)營理念滯后、服務(wù)意識(shí)薄弱、服務(wù)內(nèi)容單一、服務(wù)隊(duì)伍落后和專業(yè)人才短缺等問題，影響我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康和可持續(xù)發(fā)展。為此《通知》提出我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的第二大任務(wù)是增強(qiáng)服務(wù)功能。（一）加強(qiáng)護(hù)理型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)功能的發(fā)揮首先應(yīng)當(dāng)從硬件設(shè)施的建設(shè)和改造入手?！锻ㄖ诽岢鋈齻€(gè)方面。第一，盤活公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)有資源，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施改造。第二，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新服務(wù)供給方式，拓展服務(wù)功能，拓寬服務(wù)范圍。例如湖北省規(guī)定可以將保潔、配餐、送餐、衣物洗滌、護(hù)理等服務(wù)項(xiàng)目，通過政府購買形式進(jìn)行外包合作。第三，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提高護(hù)理性床位的數(shù)量和比重。護(hù)理型床位的占比是評(píng)價(jià)我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展水平的重要指標(biāo)，《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》明確提出到2020年我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“護(hù)理型床位占比不低于30%”的發(fā)展目標(biāo)。在加強(qiáng)護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，浙江省的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。浙江省充分考慮護(hù)理服務(wù)快速增長的需求和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理床位不足的矛盾，在把公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為護(hù)理型、助養(yǎng)型、居養(yǎng)型三種類型的基礎(chǔ)上，明確要求加強(qiáng)護(hù)理型公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)以護(hù)理型為重點(diǎn)、以助養(yǎng)型為輔助、以居養(yǎng)型為補(bǔ)充。特別強(qiáng)調(diào)政府投資設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主?！墩憬∪嗣裾P(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（浙政發(fā)〔2011〕101號(hào)）規(guī)定：對(duì)現(xiàn)有存量公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要求加快發(fā)展成為護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；在增量上要求尚未建設(shè)敬老院（五保供養(yǎng)服務(wù)中心）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）原則上都要建設(shè)1所以上護(hù)理型公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。為推動(dòng)護(hù)理型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，浙江省出臺(tái)配套規(guī)定，要求加快將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)納入醫(yī)保定點(diǎn)單位范圍，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老服務(wù)的有效銜接。浙江省各地貫徹文件要求，重點(diǎn)加強(qiáng)護(hù)理型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。杭州市提出要求，公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要增加護(hù)理型床位數(shù)量，提高護(hù)理型床位所占比例，到2020年該比例不低于70%。寧波市出臺(tái)文件要求重點(diǎn)發(fā)展護(hù)理型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，逐步提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位比例，并提出各縣（市）區(qū)至少要有一家服務(wù)失能、半失能老年人為主的綜合性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。（二）提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的軟實(shí)力《通知》提出要通過養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目和設(shè)施安全的標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)手段的信息化和服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化來提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的軟實(shí)力。在地方的文件中都提出可操作化的政策。在服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化方面，山東省提出要科學(xué)合理地設(shè)置崗位，以吸納專業(yè)人才；要加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，提高養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)；要合理確定薪酬待遇，建立能上能下、充滿活力的選人用人機(jī)制，提高從業(yè)人員的職業(yè)歸屬感。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人才隊(duì)伍建設(shè)方面，浙江省的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。為吸引優(yōu)秀人員進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，并保持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，浙江省發(fā)布了多個(gè)政策文件，出臺(tái)了多項(xiàng)舉措，主要有：實(shí)施入職獎(jiǎng)補(bǔ)制度、社保補(bǔ)貼制度、養(yǎng)老護(hù)理員特殊崗位津貼制度等，提供住房優(yōu)惠、完善人才流動(dòng)機(jī)制，定期發(fā)布養(yǎng)老護(hù)理員工資指導(dǎo)價(jià)位等。入職獎(jiǎng)補(bǔ)制度是指對(duì)進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（浙江省規(guī)定福利性、非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，杭州市規(guī)定非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，寧波市規(guī)定民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)）從事養(yǎng)老服務(wù)及相關(guān)工作的普通高校、職業(yè)院校畢業(yè)生，就業(yè)滿5年后給予一次性獎(jiǎng)補(bǔ)的制度；養(yǎng)老護(hù)理員特殊崗位津貼制度是指對(duì)取得《養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格證書》并從事養(yǎng)老護(hù)理崗位工作的人員，按照不同等級(jí)，給予獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼的制度；社保補(bǔ)貼制度是指對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)給予補(bǔ)貼的制度；定期發(fā)布養(yǎng)老護(hù)理員工資指導(dǎo)價(jià)位是指人力資源社會(huì)保障、民政部門在每年一定時(shí)期（浙江省和寧波市規(guī)定每年6月底前，杭州規(guī)定8月底前，）向社會(huì)公布當(dāng)?shù)刈o(hù)理人員職位工資指導(dǎo)價(jià)格，用以督促養(yǎng)老機(jī)構(gòu)落實(shí)價(jià)格，保障養(yǎng)老護(hù)理員的待遇；享受住房優(yōu)惠是指按照《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見（試行）》（杭政辦〔2014〕3號(hào)）的規(guī)定，獲得初級(jí)養(yǎng)老護(hù)理員以上證書的養(yǎng)老護(hù)理員（含外地戶籍），在杭州從事養(yǎng)老服務(wù)滿3年，可申請(qǐng)公租房。獲得初級(jí)養(yǎng)老護(hù)理員以上證書并服務(wù)滿5年，可申請(qǐng)廉租房；完善人才流動(dòng)機(jī)制是指公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（寧波市包括公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)）正式在編在崗從業(yè)人員到社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中任職，人事關(guān)系及個(gè)人檔案轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)氐娜瞬欧?wù)中心，合同期滿，上述人員需重新流動(dòng)到事業(yè)單位工作的，經(jīng)事業(yè)單位、主管部門同意和當(dāng)?shù)厝松绮块T認(rèn)定核準(zhǔn)后可重新聘用為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正式在編人員，工齡連續(xù)計(jì)算。（三）發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)示范效應(yīng)機(jī)構(gòu)、居家和社區(qū)是養(yǎng)老服務(wù)的三根支柱，三者的關(guān)系也在此消彼長中尋找動(dòng)態(tài)平衡。以“居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為支撐”的發(fā)展策略被寫入了《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》。但近幾年來養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“支撐”作用主要體現(xiàn)在片面強(qiáng)調(diào)“床位數(shù)”增加，致使老年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供需失衡，造成養(yǎng)老資源的浪費(fèi)。目前，國家正在建立“以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。拓展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的輻射功能，完善機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居家協(xié)調(diào)發(fā)展的多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的亮點(diǎn)。北京等地公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革意見中明確提出要充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的輻射功能和帶動(dòng)作用，為居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老提供必要的指導(dǎo)和幫助。五現(xiàn)階段重點(diǎn)推進(jìn)公建民營的轉(zhuǎn)制方式在界定清楚公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位與服務(wù)對(duì)象之后，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取什么樣的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)制是目前各級(jí)相關(guān)政策文件的重要內(nèi)容。各地對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制方式進(jìn)行了積極探索，承包、委托、合資合作、聯(lián)合經(jīng)營、服務(wù)外包、專項(xiàng)服務(wù)合作、公私合營PPP模式，包括將專門面向社會(huì)提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)等，都是各級(jí)文件中提到的轉(zhuǎn)制方式。但從現(xiàn)階段的政策導(dǎo)向來看，公建民營能夠形式多樣、方便靈活地實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制目標(biāo)，提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)在生機(jī)和活力，提高效率，成為目前各級(jí)政策文件中主要推進(jìn)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制方式?！锻ㄖ诽岢龉k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的第三大任務(wù)是推行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公建民營。為了進(jìn)一步加大改革力度，民政部辦公廳和發(fā)展改革委辦公廳于2016年8月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展以公建民營為重點(diǎn)的第二批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（民辦發(fā)〔2016〕15號(hào)，下文稱《公建民營通知》），提出在推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制改革的過程中，要不斷擴(kuò)大公建民營的范圍，豐富公建民營的方式，充分發(fā)揮其輻射與示范作用，提升其規(guī)范化水平，同時(shí)，不斷完善公建民營機(jī)構(gòu)的配套措施，不斷加強(qiáng)監(jiān)督和管理。（一）鼓勵(lì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以公建民營方式進(jìn)行轉(zhuǎn)制公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是指所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府投資興建故擁有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有權(quán)，社會(huì)力量通過承包、委托、招標(biāo)和聯(lián)合經(jīng)營等方式取得經(jīng)營權(quán)。雖然地方政府在對(duì)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定義方面取得共識(shí)，但在納入公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)試點(diǎn)范圍的選擇方面有所差異。天津規(guī)定新建成的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全部實(shí)施公建民營，北京和廣西等地將政府購置和改建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也納入公建民營的范圍，浙江規(guī)定PPP項(xiàng)目和公辦機(jī)構(gòu)部分委托管理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不納入公建民營的范圍，而福建則規(guī)定只將以租賃方式引入社會(huì)力量運(yùn)營的公建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)納入公建民營的范圍。從現(xiàn)有的政策文件及實(shí)踐來看，公建民營的實(shí)施方式主要有三類：第一，承包。承包是在不改變公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的前提下，將其經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)、組織或個(gè)人等市場主體經(jīng)營，政府收取一定的承包費(fèi)，并監(jiān)督管理，主要分為整體租賃和“一院兩制”等形式。第二，委托經(jīng)營。委托經(jīng)營是將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)委托給各類市場主體全權(quán)經(jīng)營管理。第三，聯(lián)合經(jīng)營。聯(lián)合經(jīng)營是指公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營權(quán)由市場主體部分代行，根據(jù)政府與市場主體雙方的資金投入比例和能力優(yōu)勢(shì)分配經(jīng)營權(quán)，并通過協(xié)議確認(rèn)雙方的職責(zé)范圍，形成合作關(guān)系，市場主體根據(jù)投入情況獲得相應(yīng)回報(bào)?！豆駹I通知》還指出，如果公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)暫時(shí)不具有實(shí)施公建民營的條件，可以采取服務(wù)外包、購買服務(wù)以及合作等方式，引入社會(huì)力量進(jìn)行運(yùn)營。（二）制定支持公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的補(bǔ)貼措施《通知》規(guī)定政府要通過提供補(bǔ)貼和購買服務(wù)等形式支持公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。在地方政府推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的實(shí)施意見中，進(jìn)一步細(xì)化了補(bǔ)貼的條目和金額。天津市規(guī)定實(shí)施公建民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要享受4種補(bǔ)貼。一次性建設(shè)補(bǔ)貼：政府投資新建和購置建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)3萬元/床，政府改建和擴(kuò)建的新增養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位獲得1.2萬元/床的一次性建設(shè)補(bǔ)貼；運(yùn)營補(bǔ)貼：給收住生活自理老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1050元/床·年，收住生活不能自理和半自理老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2250元/床·年的運(yùn)營補(bǔ)貼；困難老人入住補(bǔ)貼：給收養(yǎng)政府重點(diǎn)“兜底”對(duì)象的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，部分或全額的資金補(bǔ)貼；防范意外風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼：全市統(tǒng)一組織按照實(shí)際入住老人數(shù)和每張床150元/年的標(biāo)準(zhǔn)為公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投保綜合責(zé)任險(xiǎn)，保障入住老人的合法權(quán)益，防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。浙江省的運(yùn)營補(bǔ)貼則包括專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)貼、稅收減免、人才支持計(jì)劃和特困老人入住補(bǔ)貼。（三）加強(qiáng)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的操作規(guī)范為了進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)施，各地紛紛出臺(tái)專項(xiàng)實(shí)施辦法，如北京市民政局、發(fā)展改革委和財(cái)政局于2015年8月聯(lián)合出臺(tái)了《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營實(shí)施辦法》（京民福發(fā)〔2015〕268號(hào)），對(duì)公建民營的定義、實(shí)施公建民營的機(jī)構(gòu)類型、組織實(shí)施公建民營的責(zé)任部門、社會(huì)招投標(biāo)、機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)、監(jiān)督管理等內(nèi)容均做了明確規(guī)定。浙江省專門出臺(tái)了《浙江省民政廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營規(guī)范化的指導(dǎo)意見》（浙民?！?016〕26號(hào)），從公建民營定義和范圍、公建民營后機(jī)構(gòu)定性、公建民營的原則、社會(huì)主體遴選條件、合同管理、運(yùn)營管理、退出機(jī)制和違約責(zé)任追究、機(jī)構(gòu)評(píng)估和準(zhǔn)入退出聯(lián)動(dòng)、政策保障共九個(gè)方面對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營涉及的核心問題進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。在定義和范圍上，文件規(guī)定公建民營是指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府出資興建并擁有所有權(quán)，然后交由社會(huì)力量整體運(yùn)營和管理。在定性上，明確公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)保障公益性，履行?；尽⒍档拙€職責(zé)；在原則上，要求應(yīng)做到積極穩(wěn)妥、公開公正、管辦分離、持續(xù)發(fā)展；在社會(huì)主體的選擇上，規(guī)定要制定科學(xué)的招標(biāo)文件，原則上采取公開招標(biāo)的方式，按照規(guī)范的程序，嚴(yán)格考察社會(huì)主體的運(yùn)營理念、能力、資質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等因素；在合同管理上，規(guī)定要明確雙方（三方）的權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)，明確公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保障基本、兜底線的職責(zé)，明晰國有資產(chǎn)和社會(huì)資本管理辦法和產(chǎn)權(quán)歸屬，明確退出機(jī)制等；在運(yùn)營管理上，對(duì)資產(chǎn)管理、機(jī)構(gòu)資質(zhì)及性質(zhì)選擇、監(jiān)管主體、日常管理、定期考核等方面做了規(guī)定；在退出機(jī)制和違約責(zé)任上，對(duì)退出和移交涉及事項(xiàng)做了安排；在機(jī)構(gòu)評(píng)估和準(zhǔn)入退出聯(lián)動(dòng)上，對(duì)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)估范圍和內(nèi)容以及評(píng)估結(jié)果的利用做了部署；在政策保障上，對(duì)設(shè)施保障、扶持政策做了明確安排。（四）加強(qiáng)對(duì)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理放手經(jīng)營權(quán)后，監(jiān)管成為政府履行職能的重要手段。明晰權(quán)責(zé)關(guān)系是政府加強(qiáng)管理的前提。政府首先要明確公開、透明、公平和合理的準(zhǔn)入條件、運(yùn)營時(shí)限和退出機(jī)制。公建民營運(yùn)營主體的準(zhǔn)入條件包括遴選標(biāo)準(zhǔn)和遴選方式兩個(gè)方面。雖然各地的政策對(duì)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營主體的規(guī)定有所差異，但基本需要具備四個(gè)條件：獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)的管理和服務(wù)團(tuán)隊(duì)，運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所需的資金能力。運(yùn)營主體的確定方式主要是公開招標(biāo)，在特殊情況下可以通過品牌機(jī)構(gòu)連鎖運(yùn)營、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和詢價(jià)協(xié)商等方式確定運(yùn)營主體。公辦民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營時(shí)限主要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營的年限、運(yùn)營方的前期投入和項(xiàng)目的具體規(guī)模等情況來確定，各地規(guī)定通常為15～20年。退出機(jī)制分為合同期未滿需要退出的、合同期滿退出的和出現(xiàn)違法違規(guī)行為被迫退出的三種情況。運(yùn)營主體退出經(jīng)營需要提前3～6個(gè)月向所有權(quán)方提出申請(qǐng)，辦理解除合同等有關(guān)手續(xù)。各地的政策文件還詳細(xì)列舉了公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營，被迫退出的情形。此外，為了及時(shí)監(jiān)管，避免公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營，提高機(jī)構(gòu)的運(yùn)營效率，福建省出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的意見》（閩民?！?014〕400號(hào)），要求每年3月31日前公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營主體將該機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍、服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營管理等情況以工作年報(bào)的形式上報(bào)民政部門審核。浙江省出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營規(guī)范化的指導(dǎo)意見》，提出“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，進(jìn)一步明確了監(jiān)管主體，實(shí)行同級(jí)民政部門主管、其他有關(guān)部門協(xié)助的方式。此外，公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管還包括確保國有資產(chǎn)不流失、養(yǎng)老用途不改變和服務(wù)水平明顯提高。各地在政策中對(duì)這三個(gè)原則都進(jìn)行了具體化的規(guī)定。第一，確保國有資產(chǎn)不流失。廣西規(guī)定運(yùn)營方不能以土地和設(shè)備等國有資產(chǎn)進(jìn)行抵押、融資和貸款；北京規(guī)定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的實(shí)施方案需要進(jìn)行可行性論證，并委托會(huì)計(jì)事務(wù)所評(píng)估國有資產(chǎn)并出具資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告；天津規(guī)定嚴(yán)禁以公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營改革為名，將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到個(gè)人或其他組織名下。第二，確保養(yǎng)老用途不改變。福建省規(guī)定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施公建民營后，經(jīng)營范圍只能是養(yǎng)老服務(wù)，包括日常生活照料、康復(fù)服務(wù)、護(hù)理服務(wù)、文化娛樂、精神慰藉等服務(wù)。第三，服務(wù)水平明顯提高。廣西規(guī)定實(shí)行公建民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要為老年人提供更加優(yōu)質(zhì)、完善和安全的服務(wù)，天津規(guī)定公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不斷提升服務(wù)水平，起到示范作用。六支持多種方式推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制除了公建（辦）民營形式外，各地政策中還提出了許多其他方式來推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制進(jìn)程。如四川省政策規(guī)定，對(duì)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）的項(xiàng)目，除了以政府劃撥的形式供應(yīng)土地之外，還可以支持市、縣政府將國有建設(shè)用地的使用權(quán)以入股或者作價(jià)出資的形式提供土地，以便與社會(huì)資本共同投資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。政府通過給予民營企業(yè)長期特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來引導(dǎo)和促進(jìn)民間資本投資新建或改擴(kuò)建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼、購買服務(wù)、貸款貼息、補(bǔ)助投資、稅費(fèi)減免等方式支持社會(huì)力量投資建設(shè)、運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。此外，對(duì)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)，其前提條件是這些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)行的過程中不承擔(dān)社會(huì)“兜底”職能，專門面向社會(huì)老人提供經(jīng)營性服務(wù)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中出現(xiàn)的最根本的問題是混淆公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，同時(shí)提供二者導(dǎo)致效率低下和不公平。雖然我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立的初衷是為特殊困難老年群體提供養(yǎng)老服務(wù)，滿足條件的老人都可以無條件享受相應(yīng)的服務(wù)，具有非競爭性和非排他性，但隨著改革的推進(jìn)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面向社會(huì)老人并開始收費(fèi)，于是部分變成具有競爭性和排他性的私人服務(wù)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，私人產(chǎn)品由市場提供的效率要高于政府提供。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)提出要將專門面向社會(huì)老人、提供經(jīng)營性養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)交給市場，充分發(fā)揮市場的作用。在轉(zhuǎn)變成企業(yè)的過程中還要處理好機(jī)構(gòu)的性質(zhì)變更、國有資產(chǎn)保值增值以及人員安置等問題。對(duì)于人員安置，湖北的政策提出員工可以通過登記成立公司制企業(yè)，利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，來承接公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營和服務(wù)外包，從而實(shí)現(xiàn)人員分流和機(jī)制轉(zhuǎn)換。此外，《通知》還提出要按照國家分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的要求推動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與其他事業(yè)單位一樣，都是由政府主辦和主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，是行政部門附屬物，不能自主經(jīng)營，不用自負(fù)盈虧，服務(wù)價(jià)格和生產(chǎn)要素供給都處于主管行政機(jī)構(gòu)的控制之下。二者在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下面臨的問題也頗為相似，可以與事業(yè)單位整體改革同步推進(jìn)。第三節(jié)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制政策的主要特點(diǎn)一政策的責(zé)任主體為地方政府公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的政策制定部門雖然是主導(dǎo)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老政策的民政部門，但直接牽頭的依然是試點(diǎn)所在地的地方政府?！锻ㄖ诽岢鑫覈k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的推進(jìn)受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，政策性強(qiáng)，政府必須加強(qiáng)指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，以保證試點(diǎn)工作有條不紊地推進(jìn)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)責(zé)任主體包括中央政府、地方政府、各級(jí)民政部門、其他相關(guān)部門和試點(diǎn)單位五個(gè)方面。在責(zé)任分工方面，中央政府負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)；試點(diǎn)單位所在的地方政府親自掛帥，及時(shí)了解和解決試點(diǎn)中存在的問題；發(fā)改、財(cái)政、人力資源與社會(huì)保障、編辦、工商、稅務(wù)等相關(guān)部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)；省市民政部門負(fù)責(zé)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和制定政策措施；試點(diǎn)地區(qū)的民政部門穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作。二政策的制定理念比較清晰從政策內(nèi)容看，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的方向很明確，即發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“兜底”職能，并盤活現(xiàn)有養(yǎng)老資源。同時(shí)政策制定是建立在對(duì)現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)比較清晰的基礎(chǔ)之上的。但總體來看，對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的認(rèn)識(shí)還不夠明確，尤其是對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的理念還比較模糊，所有的政策文件都沒有涉及服務(wù)理念，這是以后政策制定需要加強(qiáng)的地方。三政策的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革涉及我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的72%，共計(jì)3萬多家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。《通知》強(qiáng)調(diào)各地至少須選擇一個(gè)單位試點(diǎn)并在一個(gè)月內(nèi)向民政部門報(bào)備，并且試點(diǎn)的選擇優(yōu)先從大中城市民政部門舉辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開始，改革推進(jìn)的力度較大。2013年12月啟動(dòng)了第一批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，截至目前，全國已經(jīng)有1100多家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，其中在民政部備案的共有29個(gè)省（自治區(qū)和直轄市）的126家試點(diǎn)單位。隨后，在第一批改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，民政部和發(fā)展改革委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)通知，繼續(xù)開展第二批改革試點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的覆蓋范圍。四政策實(shí)施堅(jiān)持因地制宜公辦養(yǎng)老改革政策整體布局緊緊圍繞國家分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的總體思路，嚴(yán)格遵從試點(diǎn)先行和逐步推進(jìn)的工作步驟。堅(jiān)持先易后難和循序漸進(jìn)的原則，從大中城市民政部門直轄的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開始，從特殊困難老人最基本最迫切的養(yǎng)老服務(wù)需求入手，不斷完善政策內(nèi)容，不斷豐富試點(diǎn)的內(nèi)容和形式，不斷擴(kuò)大試點(diǎn)的廣度和深度。第四節(jié)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制政策的主要問題雖然公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革政策在推進(jìn)試點(diǎn)改革的過程中發(fā)揮了積極的作用，但仍然存在政策結(jié)構(gòu)不健全、操作性不強(qiáng)、扶持不到位和融合度較低等問題。一政策結(jié)構(gòu)不健全政策結(jié)構(gòu)不健全主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。第一，缺少國家頂層設(shè)計(jì)。目前國家層面指導(dǎo)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的政策有民政部頒發(fā)的《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕369號(hào)）以及民政部和發(fā)展改革委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展以公建民營為重點(diǎn)的第二批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》，現(xiàn)有政策都是在貫徹落實(shí)國務(wù)院政策精神。第二，缺少配套政策的支持。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是我國養(yǎng)老服務(wù)體系的重要內(nèi)容，其改革涉及財(cái)政、稅務(wù)、工商等多個(gè)部門的相關(guān)利益，目前這些部門都還沒有出臺(tái)相應(yīng)的配套政策支持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。第三，缺少全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因地制宜的政策設(shè)計(jì)照顧到各地特殊情況，也造成政策碎片化，為后期的政策整合埋下隱患。第四，關(guān)鍵政策內(nèi)容缺失。目前的政策搭起了我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整體框架，但缺少一些關(guān)鍵內(nèi)容的支持，例如對(duì)公辦/公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。二政策操作性不強(qiáng)可操作化是政策落地的重要保障，目前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革政策最大的不足就是操作性不強(qiáng)。首先，《通知》提出公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)“優(yōu)先”保障困難老人的服務(wù)需求，“充分”發(fā)揮托底作用。目前的政策只提出讓誰住進(jìn)來的問題，并沒有解決怎么住進(jìn)來的問題。政策中提到要建立以經(jīng)濟(jì)狀況和身體狀況評(píng)估為重點(diǎn)的養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度，該評(píng)估制度缺少了對(duì)老人年齡、家庭結(jié)構(gòu)和社會(huì)貢獻(xiàn)的考察，滯后于一些地區(qū)現(xiàn)有的評(píng)估制度，缺少指導(dǎo)作用。其次，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營方面，沒有規(guī)定準(zhǔn)確的定價(jià)機(jī)制，機(jī)構(gòu)怎么收費(fèi)，是否允許盈利，利潤怎么分配，是否收取租金等細(xì)節(jié)問題還沒有統(tǒng)一和明確的政策規(guī)定。三政策扶持不到位政策扶持不到位主要是指對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的扶持力度不夠。國家層面的政策中，《通知》提出要通過運(yùn)營補(bǔ)貼支持公建民營機(jī)構(gòu)的發(fā)展，《公建民營通知》提出有關(guān)部門要在民政部門的協(xié)調(diào)下進(jìn)一步制定和完善針對(duì)公建民營機(jī)構(gòu)的稅費(fèi)減免、運(yùn)營補(bǔ)貼和投融資等扶持政策。在政策的落實(shí)過程中，只有個(gè)別地方的政策詳細(xì)規(guī)定了針對(duì)公建民營機(jī)構(gòu)的運(yùn)營補(bǔ)貼，一些地區(qū)雖然提到了扶持政策，但都比較模糊。稅收和金融等相關(guān)部門并沒有出臺(tái)相應(yīng)的稅收減免政策和投融資支持政策，這些都將影響公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。四政策融合度不高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革政策中的相關(guān)規(guī)定涉及其他政策。在推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營方面提出要確保國有資產(chǎn)的保值增值，在政策落地過程中，一些地方政策也提出了如何確保國有資產(chǎn)不流失，如廣西規(guī)定運(yùn)營方不能以土地和設(shè)備等國有資產(chǎn)進(jìn)行抵押、融資和貸款。我國關(guān)于國有資產(chǎn)的管理出臺(tái)過眾多的政策法規(guī)，如國務(wù)院發(fā)布的《國有資