勞動(dòng)力市場(chǎng)制度建設(shè)

勞動(dòng)力市場(chǎng)制度建設(shè)

一個(gè)功能完備和成熟的勞動(dòng)力市場(chǎng)，不是一夜之間就形成的；由一系列制度體系和規(guī)則構(gòu)成的勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制，也不是一成不變的。因此，勞動(dòng)力市場(chǎng)幾乎永遠(yuǎn)處在成長(zhǎng)、轉(zhuǎn)型和發(fā)育狀態(tài)中。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，既有在二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，勞動(dòng)力市場(chǎng)從無(wú)到有，從低級(jí)到高級(jí)的發(fā)育任務(wù)，也有在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，勞動(dòng)力資源的配置向市場(chǎng)機(jī)制的軌道轉(zhuǎn)變的任務(wù)。因此，在中國(guó)，勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育是一項(xiàng)格外艱巨的制度變革和發(fā)展任務(wù)。在中國(guó)，勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育又是一個(gè)十分復(fù)雜的現(xiàn)象，不能簡(jiǎn)單地將其歸結(jié)為規(guī)制的解除過(guò)程，用加強(qiáng)規(guī)制來(lái)表征更不準(zhǔn)確。實(shí)際上，只有在深刻認(rèn)識(shí)一般勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育規(guī)律和中國(guó)所處的特殊經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的前提下，才能夠把握好勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育和制度建設(shè)的內(nèi)涵，提出正確的目標(biāo)和達(dá)到這些目標(biāo)的政策建議。本文把勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育中的一般現(xiàn)象與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)及其特殊性相結(jié)合，討論勞動(dòng)力市場(chǎng)存在的不完善方面，概括勞動(dòng)力市場(chǎng)演變的主要內(nèi)容，并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的分析框架之下，揭示在不同的發(fā)展時(shí)期，勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育、變化的不同任務(wù)和特點(diǎn)，從基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析邏輯和方法出發(fā)，在認(rèn)識(shí)勞動(dòng)力市場(chǎng)變化一般規(guī)律的作用下，正確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于轉(zhuǎn)折點(diǎn)時(shí)期中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育的主要方向。一發(fā)展階段與勞動(dòng)力市場(chǎng)演進(jìn)在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，勞動(dòng)力市場(chǎng)功能不是很健全，而二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，就是一個(gè)在勞動(dòng)力市場(chǎng)分割條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)折的時(shí)期，發(fā)育勞動(dòng)力市場(chǎng)和建設(shè)勞動(dòng)力市場(chǎng)制度，是題中應(yīng)有之義。在很多發(fā)展中國(guó)家，勞動(dòng)力市場(chǎng)功能障礙主要來(lái)自勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割，如地區(qū)之間的分割、部門之間的分割、城鄉(xiāng)之間的分割，以及個(gè)人身份上的分割。勞動(dòng)力市場(chǎng)的這些分割，與發(fā)展中國(guó)家的二元經(jīng)濟(jì)特征有密切的聯(lián)系，互為因果。一方面農(nóng)村具有綿綿不斷的勞動(dòng)力過(guò)剩供給，另一方面制度性的因素又阻礙了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的一體化。在中國(guó)，為勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間順暢流動(dòng)設(shè)置制度障礙的，是由戶籍制度導(dǎo)致的勞動(dòng)力市場(chǎng)嚴(yán)重分割。在所有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家中，使勞動(dòng)力市場(chǎng)得以發(fā)揮作用的主要機(jī)制，都有待于通過(guò)改革而重新構(gòu)建。在計(jì)劃配置勞動(dòng)力資源的條件下，勞動(dòng)力不能自由流動(dòng)，工資的形成不是由勞動(dòng)力的市場(chǎng)供求決定的，人力資本不能準(zhǔn)確地予以衡量和回報(bào)，甚至勞動(dòng)力市場(chǎng)供求信息也被人為的計(jì)劃所掩蓋了。因此，體制的轉(zhuǎn)軌同時(shí)就是勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育。通過(guò)考察在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，中國(guó)勞動(dòng)力的配置機(jī)制，我們可以清楚地了解這一點(diǎn)（蔡昉、都陽(yáng)、王美艷，2005）。我們需要了解的是，勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育包括哪些內(nèi)容，以便對(duì)一種勞動(dòng)力市場(chǎng)演變現(xiàn)象作出判斷：看其是否是勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育現(xiàn)象，其演變方向是否朝配置效率改進(jìn)。換句話說(shuō)，我們需要了解勞動(dòng)力市場(chǎng)成分的情況，例如雇傭關(guān)系的決定和工資決定、勞動(dòng)力的流動(dòng)性、勞動(dòng)關(guān)系形成的制度環(huán)境，以及它們的變化趨勢(shì)等。我們通過(guò)對(duì)中國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行分析，觀察其在上述相關(guān)的方面是否具有成熟的勞動(dòng)力市場(chǎng)特征。如果不是，表現(xiàn)在哪些方面，通過(guò)怎樣的演進(jìn)方式可以趨近于更加成熟的勞動(dòng)力市場(chǎng)。勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育水平、功能發(fā)揮和配置效率，可能受到諸多因素的影響，如勞動(dòng)力市場(chǎng)分割和歧視、工資報(bào)酬不能反映人力資本、過(guò)度規(guī)制導(dǎo)致的流動(dòng)性差和工資剛性等。從以往的勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育過(guò)程中，我們可以觀察到勞動(dòng)力市場(chǎng)是如何向其目標(biāo)模式演進(jìn)的。這里，我們可以從二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下普遍存在，同時(shí)對(duì)中國(guó)情形又具有很強(qiáng)針對(duì)性的勞動(dòng)力市場(chǎng)演進(jìn)現(xiàn)象出發(fā)進(jìn)行分析。在經(jīng)濟(jì)史上和當(dāng)代現(xiàn)實(shí)中，勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育的內(nèi)容十分豐富。例如，我們通過(guò)解除對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的規(guī)制、促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化、消除市場(chǎng)分割的歷程，可以看到通過(guò)立法和監(jiān)督、消除勞動(dòng)力市場(chǎng)上雇傭和薪酬歧視現(xiàn)象的實(shí)踐，還可以看到工會(huì)作用的加強(qiáng)和政府立法及規(guī)制程度的提高，以及增強(qiáng)就業(yè)靈活性的勞動(dòng)力市場(chǎng)新政。簡(jiǎn)單觀察這種種被稱為勞動(dòng)力市場(chǎng)演進(jìn)的事物，人們往往會(huì)產(chǎn)生一種感覺(jué)，似乎上述演變并不是沿著相同的方向進(jìn)行的。例如，促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)和消除就業(yè)歧視的努力，可以被歸納為勞動(dòng)力市場(chǎng)自由化的政策傾向；鼓勵(lì)工會(huì)發(fā)揮作用、倡導(dǎo)薪酬決定中的集體談判，以及政府立法，更接近于一個(gè)規(guī)制的過(guò)程；而增強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)靈活性的新政，則是對(duì)已有規(guī)制的解除。這個(gè)觀察十分重要，如果不能理解類似這樣的一系列疑問(wèn)，即便在了解了勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育的重要性的情況下，在遇到具體的政策選擇時(shí)，也可能無(wú)所適從。選擇符合國(guó)情的勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制十分重要。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，一國(guó)往往面臨著如何選擇勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制手段的問(wèn)題。是否能夠擴(kuò)大就業(yè)，是進(jìn)行制度選擇和制度評(píng)判的重要標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，和美國(guó)相比，歐洲許多國(guó)家由于執(zhí)行了一系列更容易導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)僵化的規(guī)制措施，其就業(yè)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)。與此同時(shí)，正如許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家所指出的，在勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制中，并不存在單一的制度原則，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)允許并且創(chuàng)造多樣化（Freeman，1998）。因此，我們?cè)谥贫冉ㄔO(shè)從無(wú)到有的過(guò)程中，應(yīng)該充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，選擇適合國(guó)情的規(guī)制措施，確保對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的有效管理，同時(shí)又不致降低勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活性和競(jìng)爭(zhēng)性。其實(shí)，一個(gè)時(shí)期勞動(dòng)力市場(chǎng)演變的主要內(nèi)容，并不是由預(yù)先就有的某種原則確定的，而是根據(jù)特定的發(fā)展階段，著眼于解決當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)功能發(fā)揮所遇到的最主要障礙而決定的。除了一些明顯具有國(guó)別特色的勞動(dòng)力市場(chǎng)改革任務(wù)之外，通常，勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育的主要方向，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段有直接的關(guān)系。下面，我們以勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制作為代表，用圖形來(lái)描述經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與勞動(dòng)力市場(chǎng)改革任務(wù)之間的關(guān)系（見(jiàn)圖1）。通過(guò)這個(gè)總體的概括，我們可以對(duì)每個(gè)時(shí)期的任務(wù)有一個(gè)大致的認(rèn)識(shí)，從而在遇到特定的改革措施時(shí)，能夠作出相對(duì)正確的判斷。我們之所以把勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制作為勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育的代表，是因?yàn)閷?shí)際上在每個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，以及不同的勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育時(shí)期，勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制都是反映該階段最具有體制特征的制度現(xiàn)象。而同為勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制，其對(duì)于勞動(dòng)力市場(chǎng)配置資源的機(jī)制和效果，卻可能有天壤之別。圖1發(fā)展階段與勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制變化例如，在圖1中的二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，勞動(dòng)力市場(chǎng)演變的趨勢(shì)，總體來(lái)說(shuō)是降低規(guī)制水平，或者說(shuō)是解除那些阻礙勞動(dòng)力在部門之間和地區(qū)之間流動(dòng)的制度障礙。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展一旦通過(guò)了劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)，勞動(dòng)力市場(chǎng)演變?cè)俅尉哂幸?guī)制化的特點(diǎn)，只不過(guò)是朝著保護(hù)勞動(dòng)者利益的制度安排演進(jìn)的，盡管在規(guī)制過(guò)度的情況下，也會(huì)出現(xiàn)一些沿著提高勞動(dòng)力市場(chǎng)靈活性方向的調(diào)整。大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家都要經(jīng)歷一個(gè)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程，其突出的特征是農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力為工業(yè)化提供低廉的勞動(dòng)力供給，工資增長(zhǎng)較慢，雇傭關(guān)系不利于勞動(dòng)者，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)保持。按照發(fā)展的邏輯，這個(gè)過(guò)程將一直持續(xù)到勞動(dòng)力從無(wú)限供給變?yōu)槎倘?，并推?dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，最終進(jìn)入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段。很明顯，在劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)之前與之后，勞動(dòng)力市場(chǎng)制度安排的取向是不一樣的。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)過(guò)劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)，勞動(dòng)者和雇用者之間的關(guān)系也相應(yīng)發(fā)生一個(gè)巨大的變化。通常，一個(gè)變化著的社會(huì)，政府政策傾向的轉(zhuǎn)變需要根據(jù)發(fā)展階段來(lái)推動(dòng)。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)反差鮮明、勞動(dòng)力無(wú)限供給的環(huán)境下，不管政府的愿望如何，打破發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)政策的城市偏向，總要遇到來(lái)自既得利益集團(tuán)的強(qiáng)烈阻力。而一旦維系二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本條件發(fā)生了變化，政策調(diào)整就是可能的，而且具有十分迫切的性質(zhì)。換句話說(shuō)，當(dāng)上述轉(zhuǎn)折點(diǎn)沒(méi)有到來(lái)之前，政策調(diào)整的愿望可能是真誠(chéng)的，但卻是一廂情愿的——因?yàn)檫@個(gè)良好的愿望沒(méi)有和發(fā)展階段的要求相契合，不能在各個(gè)利益集團(tuán)之間形成激勵(lì)相容。而一旦轉(zhuǎn)折點(diǎn)到來(lái)了，政策調(diào)整就是順應(yīng)發(fā)展階段要求的必然，變革的制度成本也大大降低，這時(shí)，任何利益集團(tuán)違背這個(gè)必然性都會(huì)受到制度性的懲罰。二戶籍與相關(guān)制度改革勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙，大多來(lái)自于制度因素。在許多國(guó)家，阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)的因素可能來(lái)自政府對(duì)城市勞動(dòng)者的過(guò)度保護(hù)。例如，最低工資標(biāo)準(zhǔn)如果定得過(guò)高，超過(guò)了市場(chǎng)的均衡水平，企業(yè)即使面對(duì)著無(wú)限供給的農(nóng)村遷移勞動(dòng)力，也無(wú)法以更低的工資水平雇用這些人，除非以規(guī)避這些規(guī)制的非正規(guī)的雇傭方式。此外，工會(huì)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)上工資形成機(jī)制的影響和干預(yù)，也會(huì)導(dǎo)致非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中工資高于市場(chǎng)均衡水平，產(chǎn)生類似的抑制擴(kuò)大雇傭規(guī)模的效果。雖然中國(guó)的戶籍制度有其形成的特殊原因，發(fā)揮著某種特殊的功能，但是，由于其具有勞動(dòng)力流動(dòng)制度障礙的作用，對(duì)其進(jìn)行改革，以及對(duì)各種不利于農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移政策的調(diào)整，同屬于解除規(guī)制這種類型的改革。（一）勞動(dòng)力流動(dòng)的制度障礙由于戶籍制度的形成和存在，在中國(guó)，阻礙勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間流動(dòng)的制度障礙更為直截了當(dāng)。中國(guó)的戶籍制度與其他國(guó)家實(shí)行的居住地登記制度不同，其目的是把城鄉(xiāng)人口的分布和勞動(dòng)力配置固定下來(lái)。戶籍管理規(guī)定，一個(gè)人出生后，依據(jù)其母親的戶籍所在地進(jìn)行戶籍登記。在他或她的一生中，除非政府認(rèn)為有恰當(dāng)?shù)睦碛桑虬凑沼?jì)劃經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一安排，經(jīng)公安部門批準(zhǔn)，才可以改變戶籍登記地。從20世紀(jì)50年代末到改革開(kāi)始，戶籍制度一直得到嚴(yán)格執(zhí)行，人口遷移，特別是從農(nóng)村到城市的勞動(dòng)力遷移，長(zhǎng)期受到嚴(yán)格的限制。具體而言，人口的區(qū)域遷移是由公安部門控制的，計(jì)劃安排之外的農(nóng)村向城市遷移幾乎不可能；勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移則由勞動(dòng)、人事部門計(jì)劃調(diào)配，自發(fā)的勞動(dòng)力市場(chǎng)也不存在。在通過(guò)戶籍制度限制住勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的前提下，城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了全面就業(yè)。城市居民的就業(yè)在傳統(tǒng)體制下得到充分的保障，由勞動(dòng)部門或人事部門按照整體經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和資源配置優(yōu)先次序安排就業(yè)和崗位。在吸收就業(yè)的機(jī)會(huì)中，國(guó)有部門是主要的渠道，輔之以城市集體經(jīng)濟(jì)部門。這種全面就業(yè)的政策是絕對(duì)排他的，即只要一個(gè)人沒(méi)有城市的戶口，無(wú)論其人力資本如何，無(wú)論企業(yè)有何等迫切的需要，如果不是在計(jì)劃安排之內(nèi)，就不能得到雇用。這樣就不難理解，為什么農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的邊際生產(chǎn)率如此大幅度地低于國(guó)有工業(yè)了。由于能夠有效地把農(nóng)村人口控制在城市體制之外，城市福利體制就可以相應(yīng)地建立起來(lái)了。除了諸如住房、醫(yī)療、教育、托幼、養(yǎng)老等一系列排他性福利之外，以保障城市勞動(dòng)力全面就業(yè)為目標(biāo)的排他性勞動(dòng)就業(yè)制度是這種福利體制的核心?？梢?jiàn)，阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)的制度障礙，是以戶籍制度為中心和出發(fā)點(diǎn)，而包括就業(yè)政策、城市福利制度等在內(nèi)的一整套政策體系。從廣義戶籍制度概念出發(fā)，可以說(shuō)對(duì)其改革早在農(nóng)村實(shí)行家庭承包制時(shí)就開(kāi)始了。但是，由于這項(xiàng)改革任務(wù)遠(yuǎn)未徹底完成，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)的制度障礙仍然存在。世界銀行（WorldBank，2005）的一項(xiàng)研究結(jié)果顯示，20世紀(jì)90年代中國(guó)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的資本邊際收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市工業(yè)，而且超出的幅度呈現(xiàn)越來(lái)越大的趨勢(shì)。1990年農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的資本邊際收益率是城市工業(yè)的2.1倍，1995年提高到3.7倍，2001年提高到5.2倍。這期間農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)資本邊際收益率的增長(zhǎng)速度是城市工業(yè)的4.3倍。這充分說(shuō)明了包括勞動(dòng)力在內(nèi)的生產(chǎn)要素市場(chǎng)的分割性。中央政府對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移重要性的認(rèn)識(shí)對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)制度改革的推進(jìn)作用十分明顯。從2000年開(kāi)始，中央政府的有關(guān)文件表現(xiàn)出對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的積極支持和鼓勵(lì)，明確提出改革城鄉(xiāng)分割體制、取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的不合理限制的指導(dǎo)性思路，被稱作城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的政策。這種政策傾向既明確又穩(wěn)定，在2000年以后每年的相關(guān)政府文件中加以強(qiáng)調(diào)，并明確寫進(jìn)2001年公布的“第十個(gè)五年計(jì)劃綱要”和2006年公布的“第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要”中。并且，這種對(duì)待勞動(dòng)力流動(dòng)的鼓勵(lì)政策，通過(guò)改善流動(dòng)人口的就業(yè)、居住、子女教育、社會(huì)保障等公平條件的創(chuàng)造，逐漸成為可執(zhí)行的措施。這些政策變化，歸根結(jié)底是中國(guó)政府對(duì)于現(xiàn)實(shí)中制度需求所做出的積極反應(yīng)，因而是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性變化要求的。然而，由于戶籍制度仍然執(zhí)行著分割城鄉(xiāng)居民的職能，這個(gè)領(lǐng)域改革沒(méi)有完成，就意味著勞動(dòng)力流動(dòng)、人口遷移仍然存在制度性障礙。我們從改革期間的中國(guó)城市化過(guò)程，可以比較清楚地認(rèn)識(shí)這個(gè)問(wèn)題。（二）非典型的城市化作為農(nóng)村勞動(dòng)力及其家庭向城市流動(dòng)的結(jié)果，以及隨著關(guān)于城市化的官方定義和統(tǒng)計(jì)口徑的變更，中國(guó)的城市化速度在20世紀(jì)90年代以后大大加快。與其他國(guó)家和改革之前自身的速度相比，中國(guó)成為城市化進(jìn)程最快的國(guó)家。由于中國(guó)城市化數(shù)字隨著城市人口統(tǒng)計(jì)方法的變化而變化，觀察城市化進(jìn)程有必要先對(duì)其定義問(wèn)題進(jìn)行討論，而中國(guó)戶籍制度則是幫助我們理解有中國(guó)特色的城市化定義的重要角度。在中華人民共和國(guó)成立之初，人口遷移并沒(méi)有受到限制。在1949～1957年期間，70%～80%的城鎮(zhèn)人口增量來(lái)自于農(nóng)村到城市的遷移，與其他發(fā)展中國(guó)家的情形并無(wú)明顯不同（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口研究所，1988）。當(dāng)時(shí)，定義城市居民十分簡(jiǎn)單，只需把那些在城鎮(zhèn)行政區(qū)范圍內(nèi)居住的人口統(tǒng)計(jì)為城市居民即可。在1953年進(jìn)行的第一次人口普查就是這樣做的。而在1958年戶籍制度形成之后，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種身份劃分，成為識(shí)別城鄉(xiāng)居民的實(shí)際方式。例如，分別于1964年和1982年進(jìn)行的第二次和第三次人口普查，都是把具有非農(nóng)業(yè)戶口的居民統(tǒng)計(jì)為城市人口，而把具有農(nóng)業(yè)戶口的居民統(tǒng)計(jì)為農(nóng)村人口。在這個(gè)時(shí)期，由于戶口控制比較嚴(yán)格，幾乎沒(méi)有自發(fā)的城鄉(xiāng)遷移，所以，用農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分城鄉(xiāng)人口，是可操作的方式。這樣，在1982年以前，關(guān)于城市化的數(shù)字，是以人口登記為基礎(chǔ)的，城市人口數(shù)就等于具有非農(nóng)業(yè)戶口的人數(shù)。然而，在改革時(shí)期，隨著城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)越來(lái)越普遍，而戶籍制度的改革還沒(méi)有與這一現(xiàn)象實(shí)現(xiàn)同步，按照戶籍識(shí)別的方式來(lái)區(qū)分城鄉(xiāng)人口，就不再可行了。作為對(duì)這種情況的反應(yīng)，1990年進(jìn)行的第四次人口普查使用常住人口的概念來(lái)區(qū)分城鄉(xiāng)居民，把離開(kāi)農(nóng)村并在城市生活超過(guò)1年的人口定義為城市常住人口。在這次人口普查之后，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局按照常住人口定義，調(diào)整了1982～1990年的所有城市化數(shù)字。2000年進(jìn)行的第五次人口普查，則把常住人口的定義進(jìn)一步縮短到居住半年及以上。除了這次人口普查的一些其他新特點(diǎn)（ChanandHu，2003），這個(gè)定義的修改導(dǎo)致城市化水平的顯著提高，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相應(yīng)地再次調(diào)整了1990～2000年的數(shù)字。從那以后，城市人口就被定義為在過(guò)去6個(gè)月及以上的時(shí)間里，在城市居住的人口，而不管其戶籍登記地在哪里。回顧了城鄉(xiāng)人口劃分的定義變化后，我們就可以按照不盡相同的定義，觀察中國(guó)城市化的進(jìn)程和水平。城市居民占全部人口的比重，1978年為17.9%，1985年提高到23.7%，1990年為26.4%，2000年為36.6%，2007年則提高到44.9%。盡管這些數(shù)字無(wú)疑反映了城市化水平的提高，但是，城市人口的組成卻隨時(shí)間而發(fā)生了變化。例如，通過(guò)對(duì)2000年第五次人口普查和2005年1%人口抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，在2000～2005年期間，城市人口比重從36.6%提高到44.7%，然而，在這種新定義下的城市居民中，具有農(nóng)業(yè)戶口身份的占據(jù)很高的比例。在2000～2005年期間，城市居民中農(nóng)業(yè)戶口的人口比重，從40.3%提高到了46.8%（見(jiàn)圖2）。這就是說(shuō)，城市化水平的提高，在很大的程度上可以歸結(jié)為：有很大數(shù)量的原農(nóng)村居民，在尚未改變戶籍身份的情況下改變了經(jīng)常性的居住地。圖2城鄉(xiāng)人口分布和戶籍狀態(tài)居住在城市但仍然具有農(nóng)業(yè)戶口的人數(shù)增加及比例提高，主要是兩種現(xiàn)象的結(jié)果。為了更好地理解作為改革和發(fā)展過(guò)程中的中國(guó)特色城市化，以及所帶來(lái)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，我們?cè)谙旅鎸?duì)這兩個(gè)因素進(jìn)行詳細(xì)的考察。首先，城鄉(xiāng)行政區(qū)域的邊界變化，對(duì)城市居民人數(shù)的增加有巨大的貢獻(xiàn)。從統(tǒng)計(jì)上看，以下幾種方式都可以提高城市人口比重，降低農(nóng)村人口比重。在根據(jù)一定條件進(jìn)行縣改市或鄉(xiāng)改鎮(zhèn)的情況下，其一部分原來(lái)的村民委員會(huì)被改為居民委員會(huì)，相應(yīng)的，涉及的居民便被重新歸類為城鎮(zhèn)人口，盡管他們的戶籍類別仍然保留為農(nóng)業(yè)戶口。另外，當(dāng)原來(lái)的大城市下屬縣被改為市區(qū)時(shí)，轄區(qū)內(nèi)全部人口都被歸入城市居民，同時(shí)村民委員會(huì)的設(shè)置和居民農(nóng)業(yè)戶口的身份并不一定改變。上述所有這些行政區(qū)劃的變化，都在統(tǒng)計(jì)意義上提高了中國(guó)的城市化水平。在整個(gè)改革期間，特別是20世紀(jì)90年代以后，這種行政區(qū)劃的改變是大量而普遍的現(xiàn)象，對(duì)城市化水平的提高貢獻(xiàn)巨大。如表1所示，鎮(zhèn)和街道數(shù)量的增加以及鄉(xiāng)的數(shù)量的減少，市和市區(qū)數(shù)量的增加以及縣的數(shù)量的減少，都是統(tǒng)計(jì)意義上城市化水平提高的因素和表現(xiàn)。表1城鄉(xiāng)行政劃分和類別消長(zhǎng)其次，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期中國(guó)的城市化作出了巨大貢獻(xiàn)。在勞動(dòng)力流動(dòng)規(guī)模和范圍逐步擴(kuò)大的前提下，隨著城市對(duì)待外來(lái)勞動(dòng)力政策的放松，沒(méi)有城市戶口的流動(dòng)勞動(dòng)力及其家庭，在居住、就業(yè)、子女義務(wù)教育，及其他相關(guān)公共服務(wù)方面的待遇不斷得到改善，因此，他們傾向于在城市居住更久。按照定義，一旦他們?cè)诔擎?zhèn)居住時(shí)間超過(guò)6個(gè)月，他們?cè)诮y(tǒng)計(jì)上便被算作城鎮(zhèn)常住人口，城市化水平因此而得到提高。正如中國(guó)是一個(gè)處于轉(zhuǎn)軌中的發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)經(jīng)歷著二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換和體制轉(zhuǎn)軌一樣，20世紀(jì)80年代出現(xiàn)并于90年代加速的勞動(dòng)力流動(dòng)，不僅是從農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)向工業(yè)化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的重要過(guò)程，還是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的獨(dú)特過(guò)程。中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，幫助中國(guó)以漸進(jìn)的方式解除了各種制度障礙，推進(jìn)城市化步伐加快并逐漸彌補(bǔ)了改革前積累的嚴(yán)重滯后。另一方面，中國(guó)城市化的這種特殊方式，即城市臨時(shí)性就業(yè)人口的擴(kuò)張而非城市戶籍人口的增長(zhǎng)，或者說(shuō)工作地與戶籍登記地之間的分割，也從不同方面帶來(lái)諸多弊端。首先，這種狀況扭曲了農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)行制度框架下的農(nóng)村勞動(dòng)年齡人口向城市流動(dòng)，在增加了城市的勞動(dòng)力供給的同時(shí)，卻造成農(nóng)村人口的依賴性程度提高。由于戶籍制度的存在，流動(dòng)勞動(dòng)力并不指望永久性地留在城市；同時(shí)，由戶籍身份識(shí)別提供重要公共服務(wù)和社會(huì)保障的做法，也使得這些流動(dòng)人口只能是勞動(dòng)者，而不能成為正常居住者。因此，在大多數(shù)情況下，他們把自己的配偶、父母和子女留在農(nóng)村，造成農(nóng)村老齡化、婦女化和留守兒童現(xiàn)象[1]，弱化了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力。隨著勞動(dòng)力短缺現(xiàn)象的出現(xiàn)和在局部地區(qū)的突出化，這種不合理的農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，對(duì)于社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，已經(jīng)表現(xiàn)為一種嚴(yán)重的制約因素。其次，這種狀況扭曲了勞動(dòng)力市場(chǎng)信息，延誤了勞動(dòng)力供給對(duì)需求的正常反應(yīng)。在一個(gè)正常的勞動(dòng)力市場(chǎng)條件下，潛在的勞動(dòng)力與就業(yè)崗位總體上是處在同一地區(qū)的，任何勞動(dòng)力需求變化，都會(huì)通過(guò)工資率和勞動(dòng)參與率的變化，以及勞動(dòng)力的部門再配置得以調(diào)節(jié)。在戶籍制度把勞動(dòng)力需求（通常是發(fā)生在城市和沿海地區(qū)）與勞動(dòng)力供給（存在于農(nóng)村和中西部地區(qū)）割裂開(kāi)的情況下，勞動(dòng)力供給對(duì)需求的反應(yīng)，比正常的勞動(dòng)力市場(chǎng)條件下要緩慢得多，常常導(dǎo)致特定地區(qū)勞動(dòng)力供給的大起大落。更重要的一點(diǎn)是，雖然城市對(duì)外來(lái)勞動(dòng)者的待遇已經(jīng)有了諸多改善，但是，只要現(xiàn)行戶籍制度還存在，歧視性政策就仍然有其合法依據(jù)，就有反彈的可能性。最后，這種狀況阻礙了農(nóng)民工以理直氣壯的身份和合理的價(jià)格獲得住房、社會(huì)保障和子女義務(wù)教育等公共服務(wù)。目前二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的一個(gè)重要特征，就是在永久性的城鄉(xiāng)戶籍人口之外，形成了一個(gè)新的人群——農(nóng)民工及其家庭成員。把農(nóng)民工排斥在基本社會(huì)保障和公共服務(wù)之外，與黨中央、國(guó)務(wù)院的城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)是不一致的。如果不進(jìn)行徹底的戶籍制度改革，農(nóng)民工很可能被遺落在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系建設(shè)之外。（三）戶籍制度改革新思路實(shí)際上，戶籍制度的改革在21世紀(jì)以來(lái)，特別是2004年以后顯著加快。隨著戶籍制度改革成為地方政府相機(jī)決策的內(nèi)容，許多地方政府對(duì)戶籍制度改革的力度明顯加大了。近些年來(lái)，大多數(shù)省市區(qū)在戶籍制度改革方面做出了頗為不凡的動(dòng)作。一個(gè)具有共性的改革，是嘗試建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。到2007年，全國(guó)已有12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口。另外，在原來(lái)戶籍制度改革的基礎(chǔ)上，很多城市進(jìn)一步放寬落戶條件，包括放寬夫妻投靠、老年人投靠子女和未成年子女投靠父母的落戶條件，放寬投資、興辦實(shí)業(yè)和購(gòu)房人員的落戶條件，以及放寬各類地方急需人才的落戶條件，以準(zhǔn)入條件取代以往城市落戶人口控制指標(biāo)。但是，改革也遇到了種種難題。其中最突出的問(wèn)題就是，地方政府發(fā)現(xiàn)，戶籍制度實(shí)際上并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的人口登記制度，而其核心是戶口背后所包含的福利差異。當(dāng)改變了戶籍登記的歸類方式或者放寬了落戶條件之后，現(xiàn)行的城市財(cái)政體制和公共服務(wù)體制卻無(wú)法應(yīng)對(duì)加大了的負(fù)擔(dān)。結(jié)果是，戶籍登記方式的改變沒(méi)能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)內(nèi)容的變化，即作為統(tǒng)一的居民戶口中居住在農(nóng)村的那部分人口，甚至按照條件落戶在城市的新居民，仍然不能平等地享有城市人口所享有的社會(huì)福利、社會(huì)保障和公共服務(wù)。即使城市當(dāng)局意在實(shí)行社會(huì)福利和公共服務(wù)的真正統(tǒng)籌，做到戶口與權(quán)利如影隨形，在實(shí)踐中也遇到地方財(cái)力上的困難，常常導(dǎo)致捉襟見(jiàn)肘，放寬落戶條件的改革只好叫停。改革似乎陷入困境。不過(guò)，戶籍制度的改革并沒(méi)有停止。相反，經(jīng)過(guò)一番周折之后，戶籍制度改革的路徑反而更加清晰了。戶籍制度改革的目的就是形成一個(gè)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)體系。表面上看，城市戶口的福利含金量造成了推進(jìn)戶籍制度改革的悖論：越是在戶口中附著較多福利內(nèi)容的地區(qū)，戶籍制度改革越難以推進(jìn)；而戶籍制度不改革則又無(wú)法改變其附著的福利內(nèi)容。但是，如果我們采取“功夫在畫外”的改革方式，即不是去單純考慮給哪些人改變戶籍身份，而是著眼于把福利內(nèi)容從戶籍身份上剝離掉，或者說(shuō)，把福利上的差距縮小到無(wú)須借助戶籍身份的轉(zhuǎn)變即可共享公共服務(wù)，則可以打破改革面臨的兩難處境。目前與戶籍身份附著在一起的種種福利因素，如社會(huì)保障、社會(huì)保護(hù)、教育獲得以及其他公共服務(wù)，都處于改革的過(guò)程中。不僅中央政府把縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距作為重要的政策目標(biāo)加以實(shí)施，地方政府也認(rèn)識(shí)到了改變這個(gè)方面的現(xiàn)狀，將是更加有效的改革戶籍制度的途徑。歸根結(jié)底，戶籍制度改革的實(shí)質(zhì)并不在于是否放寬了入籍的條件，而根本在于是否把福利因素與戶籍身份相剝離。因此，把戶籍制度與這些領(lǐng)域的改革相結(jié)合，從而形成一種互相補(bǔ)充、相互促進(jìn)的關(guān)系，有助于政策調(diào)整和制度改革的推進(jìn)，也抓住了改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。隨著勞動(dòng)力流動(dòng)政策環(huán)境的逐步改善，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的規(guī)模和范圍都大幅度提高，形成了人類和平歷史上最大規(guī)模的流動(dòng)勞動(dòng)力群體。在這種自由的流動(dòng)擇業(yè)和就業(yè)過(guò)程中，農(nóng)民工工資的地區(qū)差異逐漸縮小，甚至他們與城市普通勞動(dòng)者之間的工資差異也趨于縮小。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，這種工資趨同恰恰是勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化程度提高的標(biāo)志[2]。而伴隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系的改善，出現(xiàn)了全國(guó)范圍的“民工荒”現(xiàn)象，長(zhǎng)期踟躇不前的農(nóng)民工工資，也開(kāi)始以較快的速度提高。毋庸置疑，這個(gè)新趨勢(shì)也是以剝離福利因素為主要內(nèi)容的戶籍制度改革的契機(jī)。三勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制與立法隨著勞動(dòng)力無(wú)限供給特征的逐漸消失，勞動(dòng)關(guān)系中一個(gè)所謂“供求法則”將逐漸替代城鄉(xiāng)關(guān)系中的“數(shù)量悖論”，即勞動(dòng)力供求之間的關(guān)系決定著勞動(dòng)者與用工者之間的談判地位，以及雙方在政府立法和政策決定中的相對(duì)影響力（Olson，1985；Anderson，1995）。撇開(kāi)政府或企業(yè)是否天生具有善待勞動(dòng)者的良好愿望不說(shuō)，西方國(guó)家政府立法更加傾向于保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益，工會(huì)組織得到更高的地位，在雇傭關(guān)系和工資決定中發(fā)揮了更大的作用。雇主為了競(jìng)爭(zhēng)穩(wěn)定和擁有高素質(zhì)的雇員而開(kāi)始改善雇傭條件，以及勞動(dòng)者有了較大的選擇空間，從而較少受制于“饑餓的鎖鏈”，這些大都是從勞動(dòng)力供求關(guān)系發(fā)生變化的時(shí)候開(kāi)始的。由此來(lái)看，中國(guó)目前面臨著一個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)制度形成和完善的大好時(shí)機(jī)。不過(guò)，勞動(dòng)力供求關(guān)系轉(zhuǎn)變并不意味著勞動(dòng)者通過(guò)在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的討價(jià)還價(jià)，可以使勞動(dòng)關(guān)系自然而然地得到改善。無(wú)疑，勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系轉(zhuǎn)變，是工會(huì)組織和工資集體談判機(jī)制獲得發(fā)展的良好機(jī)會(huì)。但是，在勞動(dòng)者從整體上逐漸獲得更強(qiáng)的談判地位的過(guò)程中，在大型企業(yè)和壟斷行業(yè)企業(yè)就業(yè)的職工，因其所在企業(yè)具有較強(qiáng)的市場(chǎng)力量，而有更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)和激勵(lì)先行組織起來(lái)，形成對(duì)資方的抗衡力量，獲得自身的勞動(dòng)力市場(chǎng)地位。然而，對(duì)于那些中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，因其自身缺乏市場(chǎng)力量，或者一些企業(yè)本身就不具有自生能力，因而沒(méi)有能力與勞動(dòng)者分享企業(yè)成長(zhǎng)的成果，無(wú)力滿足職工的利益訴求[3]，這時(shí)，政府進(jìn)行勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制就成為不可替代的安排，具有格外充分的必要性和迫切性。在勞動(dòng)力豐富從而勞動(dòng)力市場(chǎng)供大于求的條件下，勞動(dòng)者在雇傭關(guān)系中經(jīng)常處于不利的地位，易于受到不平等對(duì)待，雇主違反勞動(dòng)立法侵害勞動(dòng)者利益的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，勞動(dòng)者的工作條件和待遇也不盡如人意。雖然在微觀的層次上，雇主侵害勞動(dòng)者利益可能在一定程度上給其帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，但是，在社會(huì)層面上，勞動(dòng)者如果長(zhǎng)期受到不平等對(duì)待，除了其利益受損傷害經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外，還會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)者群體的不滿情緒，并且這種不滿會(huì)從直接針對(duì)雇主轉(zhuǎn)移到針對(duì)社會(huì)，危及整個(gè)社會(huì)的安定。在很長(zhǎng)時(shí)間里，中國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)一直處于供給大于需求的態(tài)勢(shì)，因此，勞動(dòng)力在與資本的博弈中也就處于弱勢(shì)地位。因此，勞動(dòng)者利益和權(quán)益持續(xù)得不到有效保護(hù)，是造成社會(huì)不和諧的一個(gè)重要原因。在勞動(dòng)力供求形勢(shì)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變的條件下，勞動(dòng)者在勞資談判中的發(fā)言權(quán)大大提高。與此同時(shí)，如果沒(méi)有工資水平的提高或者對(duì)勞動(dòng)者利益更好的保護(hù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的勞動(dòng)力仍將無(wú)法得到充分的供給。如果說(shuō)勞動(dòng)力工資水平的提高，主要依靠勞動(dòng)力市場(chǎng)決定的話，那么，勞動(dòng)者利益的保護(hù)，則需要政府付出較大的努力。作為公共政策的供給方，政府應(yīng)該充當(dāng)保護(hù)勞動(dòng)者利益的代言人和執(zhí)行者。目前，中國(guó)正在從長(zhǎng)期的勞動(dòng)力無(wú)限供給階段轉(zhuǎn)向勞動(dòng)力短缺的新階段，這種轉(zhuǎn)折正是政府和社會(huì)加大對(duì)勞動(dòng)者實(shí)施保護(hù)的大好時(shí)機(jī)。在這個(gè)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，政府應(yīng)該積極地通過(guò)立法和各種規(guī)制，保護(hù)普通勞動(dòng)者的利益和權(quán)益。一個(gè)對(duì)勞動(dòng)者實(shí)施良好保護(hù)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，就是一道保持和增進(jìn)社會(huì)和諧的有力保障線。中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)轉(zhuǎn)型與發(fā)育的成功經(jīng)驗(yàn)之一，是解除規(guī)制與制定規(guī)制的改革方式并用。從對(duì)勞動(dòng)力資源的計(jì)劃配置轉(zhuǎn)變到市場(chǎng)配置，要求對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的就業(yè)制度和相關(guān)規(guī)制進(jìn)行深刻的改革，表現(xiàn)為一個(gè)解除規(guī)制的過(guò)程。整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的改革過(guò)程，都伴隨著各種限制農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策改革，以及打破城市“鐵飯碗”的改革，使得勞動(dòng)力資源越來(lái)越建立在市場(chǎng)機(jī)制配置的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化水平不斷得到提高。例如，這類解除規(guī)制的改革包括：打破企業(yè)固定工制度“鐵飯碗”，城市票證制度和住房等福利體系的改革，對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力在城市生活、就業(yè)和社會(huì)保障方面的政策環(huán)境改善，以及戶籍制度的逐步放松等。在參與經(jīng)濟(jì)全球化的過(guò)程中，中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的積極作用得到充分的體現(xiàn)，因而在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)。中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)具有充分靈活性這個(gè)特征，被許多其他發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家所欣羨[如印度，參見(jiàn)MOF（2006）]。與此同時(shí)，中國(guó)在解除勞動(dòng)力市場(chǎng)制度約束的同時(shí)，規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)的立法和規(guī)制也從未停止。例如，早在1994年，全國(guó)人大常委會(huì)就通過(guò)了《勞動(dòng)法》，對(duì)促進(jìn)就業(yè)、勞動(dòng)合同、集體合同、工作時(shí)間、休假、勞動(dòng)報(bào)酬、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、女職工和未成年工特殊保護(hù)、職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)和福利、勞動(dòng)爭(zhēng)議、勞動(dòng)監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)定。隨后，在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)遇到?jīng)_擊的時(shí)期即20世紀(jì)90年代末，政府又先后出臺(tái)了工資指導(dǎo)體系和最低工資制度等規(guī)定，旨在保護(hù)就業(yè)者特別是在非正規(guī)部門就業(yè)職工的利益，規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系。順應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系的變化，為了更好地保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，2008年一系列新的勞動(dòng)力市場(chǎng)法律出臺(tái)，包括《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》和《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》等。其中，《就業(yè)促進(jìn)法》和《勞動(dòng)合同法》是較為重要的促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)和保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的法律，也是總結(jié)以往勞動(dòng)立法經(jīng)驗(yàn)，因應(yīng)了勞動(dòng)力市場(chǎng)新變化對(duì)規(guī)制提出的新要求，對(duì)其做出準(zhǔn)確的理解和認(rèn)識(shí)十分重要。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《就業(yè)促進(jìn)法》，自2008年1月1日起施行。該法包括公平就業(yè)、就業(yè)服務(wù)和管理、職業(yè)教育和培訓(xùn)、就業(yè)援助、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等方面的內(nèi)容，主要目的是促進(jìn)就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)相協(xié)調(diào)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定?？偨Y(jié)一下該法的內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上，政府所實(shí)施的積極的就業(yè)政策的內(nèi)容，在該法中得到了逐一體現(xiàn)。也就是說(shuō)用法律的手段，將積極就業(yè)政策的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。例如，關(guān)于積極的財(cái)政政策，《就業(yè)促進(jìn)法》中規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行有利于促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政政策，加大資金投入，改善就業(yè)環(huán)境，擴(kuò)大就業(yè)”。關(guān)于建立公共和社會(huì)就業(yè)服務(wù)制度，該法有專門的關(guān)于就業(yè)服務(wù)和管理的規(guī)定。關(guān)于建立和完善“三條保障線”，該法指出，“國(guó)家建立健全失業(yè)保險(xiǎn)制度，依法確保失業(yè)人員的基本生活，并促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)就業(yè)”。此外，該法對(duì)加強(qiáng)就業(yè)和再就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育和培訓(xùn)、實(shí)施再就業(yè)扶持和援助等，都做出了明確的規(guī)定?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》除了對(duì)政府的積極就業(yè)政策進(jìn)行了規(guī)定外，還廣泛涉及和規(guī)定了公平就業(yè)的內(nèi)容。該法規(guī)定，“各級(jí)人民政府創(chuàng)造公平就業(yè)的環(huán)境，消除就業(yè)歧視，制定政策并采取措施對(duì)就業(yè)困難人員給予扶持和援助”。該法特別規(guī)定，對(duì)婦女、少數(shù)民族勞動(dòng)者、殘疾人、傳染病病原攜帶者和進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者，不得進(jìn)行歧視性對(duì)待。毫無(wú)疑問(wèn)，這部法將收到促進(jìn)就業(yè)的積極效果。以往的研究表明，導(dǎo)致中國(guó)城市失業(yè)的主要因素不是周期性的，而是摩擦性和結(jié)構(gòu)性的（蔡昉、都陽(yáng)、高文書，2004）。也就是說(shuō)，中國(guó)失業(yè)率的主要組成部分是自然失業(yè)率。摩擦性失業(yè)是正處于兩個(gè)崗位的轉(zhuǎn)換期間的失業(yè)，受勞動(dòng)力市場(chǎng)和政府服務(wù)信息的直接影響；結(jié)構(gòu)性失業(yè)則決定于勞動(dòng)力技能和崗位的匹配程度。如果我們認(rèn)定這兩種失業(yè)是需要解決的主要矛盾，那么培育一個(gè)更加完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)、形成良好的就業(yè)環(huán)境則是急迫的任務(wù)。由于自然失業(yè)率可以通過(guò)改善勞動(dòng)力市場(chǎng)功能得到降低，因此，加強(qiáng)政府勞動(dòng)力市場(chǎng)服務(wù)職能，對(duì)降低中國(guó)失業(yè)率應(yīng)該有較大的作用。顯而易見(jiàn)的是，《就業(yè)促進(jìn)法》的實(shí)施，將有利于擴(kuò)大就業(yè)，降低自然失業(yè)率。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《勞動(dòng)合同法》，自2008年1月1日起施行?！秳趧?dòng)合同法》的主要目的，是完善勞動(dòng)合同制度，明確勞動(dòng)合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。《勞動(dòng)合同法》既堅(jiān)持了1994年《勞動(dòng)法》確立的勞動(dòng)合同制度的基本框架，同時(shí)又做出了較大修改。2008年《勞動(dòng)合同法》的主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，對(duì)1994年《勞動(dòng)法》中已經(jīng)規(guī)定的內(nèi)容，該法進(jìn)行了更加詳盡和更具有可操作性的規(guī)定，有些地方進(jìn)行了一些非常實(shí)質(zhì)性的修訂，有針對(duì)性地解決現(xiàn)行勞動(dòng)合同制度中存在的主要問(wèn)題。目前，勞動(dòng)合同短期化傾向明顯，影響了勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。為了更好地維護(hù)勞動(dòng)者的就業(yè)穩(wěn)定權(quán)，《勞動(dòng)合同法》在用人單位與勞動(dòng)者訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同方面提出了更高的要求。該法的新內(nèi)容還包括關(guān)于勞務(wù)派遣和非全日制用工的規(guī)定，根據(jù)實(shí)際需要增加維護(hù)用人單位合法權(quán)益的內(nèi)容等。四關(guān)于《勞動(dòng)合同法》的爭(zhēng)論《勞動(dòng)合同法》的頒布引起了激烈的爭(zhēng)論，觀點(diǎn)各異，其中兩種主要的并且看似對(duì)立的觀點(diǎn)，卻都陷入某種認(rèn)識(shí)誤區(qū)，對(duì)于我們準(zhǔn)確理解該法的重要性和必要性，起著同樣的誤導(dǎo)作用。一種觀點(diǎn)認(rèn)為該法的出臺(tái)時(shí)機(jī)尚早，可能助推中國(guó)勞動(dòng)力成本提高的趨勢(shì)，導(dǎo)致勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)過(guò)早喪失。另一種觀點(diǎn)堅(jiān)決擁護(hù)該法的出臺(tái)，以便盡早結(jié)束勞動(dòng)力價(jià)格低廉的時(shí)代。兩種觀點(diǎn)雖然對(duì)立，但是在認(rèn)為《勞動(dòng)合同法》初衷就是提高勞動(dòng)力成本，以致把所有的爭(zhēng)論引到該不該提高勞動(dòng)力報(bào)酬上面，忘記了該法保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的根本出發(fā)點(diǎn)這一點(diǎn)上，卻殊途同歸。在這一部分，我們嘗試消除這兩個(gè)有代表性觀點(diǎn)可能產(chǎn)生的誤導(dǎo)。需要指出的是，圍繞《勞動(dòng)合同法》的頒布執(zhí)行而產(chǎn)生不同意見(jiàn)，是十分正常的現(xiàn)象，完全不值得大驚小怪。主要有以下幾點(diǎn)理由。首先，從勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)來(lái)看，關(guān)于要不要規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)，以及如何規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)，是勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)曠日持久的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。甚至對(duì)于一些各國(guó)普遍采用的成熟的勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有取得共識(shí)。例如，最低工資制度、男女同工同酬以及強(qiáng)制休假制度，究竟是保護(hù)了勞動(dòng)者的收入，還是傷害了他們的就業(yè)機(jī)會(huì)，迄今沒(méi)有一致的認(rèn)識(shí)。因此，對(duì)于一部旗幟鮮明地保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的新法，具有自由主義傾向的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，表達(dá)了自己對(duì)于過(guò)度保護(hù)勞動(dòng)者可能產(chǎn)生養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象，以及提高企業(yè)用工成本可能傷害雇主的雇傭意愿，而導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)減少的擔(dān)憂，也屬正常，并非是十分具有針對(duì)性的意見(jiàn)。其次，從勞動(dòng)力市場(chǎng)中的利益紛爭(zhēng)來(lái)看，勞動(dòng)雇傭關(guān)系從來(lái)就有明顯的利益傾向，因而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在處理此類關(guān)系時(shí)，形成了由勞動(dòng)者及其代表即工會(huì)組織、雇主及其代表（如同業(yè)公會(huì)）、政府三方構(gòu)成的協(xié)商機(jī)制。前兩方在雇傭關(guān)系上常常是針?shù)h相對(duì)的，因?yàn)楣べY高了就意味著勞動(dòng)力成本提高，從而利潤(rùn)降低。因此，雇主幾乎永遠(yuǎn)會(huì)對(duì)保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的規(guī)制，以及提高勞動(dòng)力成本的潛在可能性做出抱怨。而政府的作用就在于協(xié)調(diào)兩者之間的利益平衡。長(zhǎng)期以來(lái)勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)不足，目前隨著城鄉(xiāng)就業(yè)的擴(kuò)大，我們已經(jīng)到達(dá)一個(gè)政策調(diào)整的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，加大對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)具有緊迫性，而《勞動(dòng)合同法》恰是這樣一個(gè)重要的宣示，具有里程碑的性質(zhì)。最后，從各國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的改革方向來(lái)看，勞動(dòng)力市場(chǎng)的穩(wěn)定性（security）和靈活性（flexibility）兩個(gè)要求，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)勞動(dòng)力市場(chǎng)政策中存在難以把握的平衡關(guān)系，被認(rèn)為是一個(gè)兩難的政策選擇。不同的國(guó)家在這兩個(gè)要求之間，總是有一定偏倚的。例如，以往人們形容美國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)具有“就業(yè)機(jī)會(huì)多但不穩(wěn)定，收入相對(duì)低”的特點(diǎn)，而歐洲國(guó)家的勞動(dòng)力市場(chǎng)則具有“就業(yè)穩(wěn)定但機(jī)會(huì)少，收入相對(duì)高”的特點(diǎn)。但是，勞動(dòng)力市場(chǎng)政策是不斷調(diào)整的，靈活性強(qiáng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)逐漸向提高穩(wěn)定性的方向調(diào)整，穩(wěn)定性強(qiáng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)則逐漸提高其靈活性，以致在西方國(guó)家，人們創(chuàng)造了一個(gè)新詞“穩(wěn)定靈活性”（flexi-security），把靈活性與穩(wěn)定性結(jié)合起來(lái)作為政策追求目標(biāo)，試圖尋求兩者之間的平衡。具體來(lái)說(shuō)，就是鼓勵(lì)一種就業(yè)的靈活形式，同時(shí)又與對(duì)他們的社會(huì)保護(hù)相容。針對(duì)《勞動(dòng)合同法》的不同意見(jiàn)，反映了針對(duì)穩(wěn)定性和靈活性的不同強(qiáng)調(diào)。具體到針對(duì)中國(guó)頒布《勞動(dòng)合同法》是否恰逢其時(shí)，廣為流行卻產(chǎn)生誤導(dǎo)的觀點(diǎn)都認(rèn)為，其立法初衷在于通過(guò)提高勞動(dòng)者報(bào)酬，把勞資關(guān)系的天平向勞動(dòng)者一方傾斜，因而不可避免的結(jié)果就是提高勞動(dòng)力成本。這種認(rèn)識(shí)并不準(zhǔn)確，即《勞動(dòng)合同法》的實(shí)施的確產(chǎn)生提高勞動(dòng)力成本的效果，但其核心不在于此。為了認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)，我們首先必須厘清與《勞動(dòng)合同法》相關(guān)的兩類勞動(dòng)力成本提高因素，即一類是由于懲罰非法用工行為所造成的，另一類是純粹由于該法追加的規(guī)制約束所造成的。在前一種情況下，主要針對(duì)的是企業(yè)在勞動(dòng)關(guān)系中的濫用現(xiàn)象。針對(duì)這種情形在《勞動(dòng)合同法》中做出的新規(guī)定，屬于在無(wú)論何種條件下，在任何經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上，都必須保護(hù)的一些勞動(dòng)者基本權(quán)益。這一類的情形如關(guān)于試用期及違約金的規(guī)定、最低工資標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用、基本勞動(dòng)條件的保障等。由此導(dǎo)致的企業(yè)增加成本，應(yīng)該屬于必須和必要的。在另一類情況下，主要針對(duì)以往就業(yè)中的非正規(guī)性，新法對(duì)部分不合理用工和不規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行了規(guī)制。也就是說(shuō)，把以往的不規(guī)范、不統(tǒng)一，且常常是在一對(duì)一的討價(jià)還價(jià)中決定的雇傭和解雇行為，從有利于保護(hù)雇傭雙方合法權(quán)益出發(fā)加以規(guī)范化。由于在勞動(dòng)關(guān)系中存在的不對(duì)稱現(xiàn)象，長(zhǎng)期以來(lái)在現(xiàn)實(shí)中不利于勞動(dòng)者的處理方式居多，因此，對(duì)此進(jìn)行規(guī)制以后，企業(yè)可能面臨著增加開(kāi)支的影響。這一類情形如對(duì)勞動(dòng)合同解除條件的規(guī)定、對(duì)社會(huì)保障的規(guī)定、補(bǔ)償金要求和對(duì)勞務(wù)派遣公司的約束等。由于企業(yè)的勞動(dòng)力密集程度不同，勞動(dòng)關(guān)系的規(guī)范程度也不同，因此，對(duì)于不同類別的企業(yè)來(lái)說(shuō)，上述因素可能導(dǎo)致企業(yè)勞動(dòng)力成本增加的幅度也不相同。根據(jù)一些觀察，并且撇除那些單純依靠血汗工資制度掙錢的極端情形，我們可以合理地假設(shè)，由于《勞動(dòng)合同法》的執(zhí)行，在合法雇傭關(guān)系范圍之內(nèi)，的確可能使企業(yè)增加工資成本支出的一定百分比。如何看待這個(gè)勞動(dòng)力成本增加水平呢？實(shí)際上，即使由于立法因素導(dǎo)致勞動(dòng)力成本提高，其幅度并沒(méi)有超過(guò)平均工資增長(zhǎng)的一般趨勢(shì)。而且，這個(gè)因素導(dǎo)致的工資增長(zhǎng)，與一般趨勢(shì)還具有替代關(guān)系。歸根結(jié)底，近年來(lái)工資增長(zhǎng)加速，是企業(yè)用工需求與勞動(dòng)力供給數(shù)量之間關(guān)系變化的反映。工資提高是吸引勞動(dòng)力的動(dòng)因，而無(wú)論工資提高的因素來(lái)自哪里?；蛘卟蝗缯f(shuō)，《勞動(dòng)合同法》對(duì)企業(yè)必然要增加的勞動(dòng)力支出，做出了范圍、項(xiàng)目和規(guī)模的規(guī)范。所以，立法因素可能導(dǎo)致的勞動(dòng)力成本提高，并不會(huì)完全疊加到目前的工資增長(zhǎng)上面。這種勞動(dòng)力成本提高的趨勢(shì)，會(huì)不會(huì)削弱中國(guó)勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，從而削弱在國(guó)際分工中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)呢？正如以前的章節(jié)所論及的，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的制造業(yè)工資水平仍然保持相對(duì)低的特點(diǎn)。更重要的是，近年來(lái)表現(xiàn)出的加快的工資增長(zhǎng)，其背后是有勞動(dòng)生產(chǎn)率的迅速提高作為支撐的。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，平均工資上漲的長(zhǎng)期趨勢(shì)，應(yīng)該與勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)趨勢(shì)一致[4]。如果勞動(dòng)生產(chǎn)率提高速度快于工資提高速度，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)就不會(huì)喪失。由此可見(jiàn)，在不喪失勞動(dòng)力豐富比較優(yōu)勢(shì)的前提下，中國(guó)制造業(yè)工資提高的空間是巨大的。正如我們已經(jīng)作出的判斷，中國(guó)勞動(dòng)力無(wú)限供給的特征正在逐漸消失，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的長(zhǎng)期任務(wù)正在進(jìn)入其收獲時(shí)期。顯然，近年來(lái)人們觀察到的工資上漲趨勢(shì)，正是這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)折點(diǎn)的結(jié)果。與此同時(shí)，人們預(yù)期的工資進(jìn)一步上漲，主要仍將是這個(gè)變化