《生態(tài)補(bǔ)償制度研究10000字（論文）》

生態(tài)公益林補(bǔ)償制度研究TOC\o"1-3"\h\u14213前言 117892一、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度概述 12326（一）生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)姆山缍?16781（二）我國(guó)有關(guān)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的相關(guān)規(guī)定 29086二、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀及不足 39800（一）生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀 31078（二）生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的不足 3144571.補(bǔ)償給付主體單一 3283442、補(bǔ)償范圍偏窄 4233833、補(bǔ)償方式單一 53612三、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度存在問(wèn)題的原因分析 622485（一）“政府直控型”傳統(tǒng)治理理念導(dǎo)致給付主體單一 612478（二）補(bǔ)償范圍的劃分依據(jù)不合理 712086（三）補(bǔ)償觀念和市場(chǎng)化機(jī)制的欠缺致使補(bǔ)償方式單一 821989四、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的完善建議 9648(一)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償給付主體多元化 917853（二）放寬生態(tài)公益林的補(bǔ)償范圍 1024374（三）政府補(bǔ)償方式 1128205結(jié)論 1224846參考文獻(xiàn) 13前言生態(tài)公益林以發(fā)揮森林的生態(tài)效益為主要目標(biāo)，因此國(guó)家嚴(yán)格限制了生態(tài)公益林的砍伐，導(dǎo)致生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者無(wú)法實(shí)現(xiàn)其追求的經(jīng)濟(jì)效益。生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)者為生態(tài)公益林的保護(hù)和管理付出了大量的人力、物力、財(cái)力，但是他們卻不能從經(jīng)營(yíng)生態(tài)公益林當(dāng)中獲得經(jīng)濟(jì)效益，如果不對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者的損失進(jìn)行補(bǔ)償，必將挫傷其參與生態(tài)公益林管護(hù)活動(dòng)的積極性，甚至對(duì)被劃分為生態(tài)公益林產(chǎn)生抵制情緒。因此，為了使生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可以維持和發(fā)展，就必須采取相應(yīng)措施以平衡生態(tài)公益林各利益相關(guān)主體之間不同的利益訴求，實(shí)現(xiàn)多元利益的協(xié)調(diào)共生。而生態(tài)公益林補(bǔ)償制度通過(guò)一定方式對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者損失的經(jīng)濟(jì)利益給予合理補(bǔ)償，平衡了生態(tài)公益林經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的沖突，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)公益林資源的優(yōu)化配置，在促進(jìn)森林生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生方面發(fā)揮著巨大作用。一、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度概述（一）生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)姆山缍S著我國(guó)在實(shí)踐中越來(lái)越廣泛地運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償也逐漸成為學(xué)界的研究熱點(diǎn)。但迄今為止，學(xué)界對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償卻沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義，各個(gè)學(xué)科的學(xué)者因?yàn)檠芯康闹攸c(diǎn)和方向不同，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x也不盡相同。法學(xué)界也有不少學(xué)者對(duì)這一概念進(jìn)行了界定，由于各學(xué)者研究的側(cè)重點(diǎn)不一樣，其定義也有所差別，其中最具代表性的觀點(diǎn)有三種。第一種觀點(diǎn)從人與自然、人與人之間的關(guān)系角度來(lái)定義生態(tài)補(bǔ)償，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償從法律層面，至少應(yīng)該包括環(huán)境開(kāi)發(fā)利用行為對(duì)環(huán)境自身的補(bǔ)償、對(duì)相關(guān)利益受損主體的補(bǔ)償、對(duì)該行為可能帶來(lái)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償以及對(duì)保護(hù)治理生態(tài)環(huán)境活動(dòng)的補(bǔ)償。這種觀點(diǎn)只是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w進(jìn)行了劃分，沒(méi)有提及補(bǔ)償目的，也沒(méi)有明確補(bǔ)償主體以及補(bǔ)償方式，不能完全表達(dá)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x。第二種觀點(diǎn)從補(bǔ)償活動(dòng)所采用的具體方式來(lái)定義生態(tài)補(bǔ)償，這種觀點(diǎn)將生態(tài)補(bǔ)償分為狹義的生態(tài)補(bǔ)償和廣義的生態(tài)補(bǔ)償。前者是指對(duì)因人類(lèi)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行過(guò)度索取帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等方式的總稱(chēng);后者除了前者的內(nèi)容以外，還包括對(duì)因環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的利益相關(guān)者給予資金、實(shí)物、技術(shù)、政策上的補(bǔ)償，以及國(guó)家為提高環(huán)境保護(hù)水平和社會(huì)環(huán)保意識(shí)在科教方面的資金投入。這種觀點(diǎn)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行了總結(jié)，但是卻沒(méi)有明確相關(guān)的補(bǔ)償主體，并且廣義生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶^(guò)于寬泛，環(huán)境保護(hù)的科研和教育活動(dòng)并沒(méi)有損害相關(guān)主體的利益，所以在這方面的支出不能稱(chēng)為補(bǔ)償。第三種觀點(diǎn)從補(bǔ)償給付主體和補(bǔ)償接受主體之間的關(guān)系來(lái)定義生態(tài)補(bǔ)償，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是指生態(tài)效益的受益者向生態(tài)效益的提供者支付相應(yīng)價(jià)格。（二）我國(guó)有關(guān)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的相關(guān)規(guī)定生態(tài)公益林，又稱(chēng)公益林，這一概念產(chǎn)生于我國(guó)林業(yè)分類(lèi)管理經(jīng)營(yíng)理念。我國(guó)《森林法》確立了林業(yè)分類(lèi)管理經(jīng)營(yíng)制度，將森林分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、特種用途林等五類(lèi)。1995年原國(guó)家體改委、林業(yè)部在《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》中對(duì)森林資源作了進(jìn)一步的劃分，把防護(hù)林和特種用途林歸為公益林，其他三類(lèi)林種歸為商品林。2000年，林業(yè)部發(fā)布的《公益林與商品林的分類(lèi)技術(shù)指標(biāo)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《技術(shù)指標(biāo)》)對(duì)生態(tài)公益林的概念進(jìn)行了明確，指出生態(tài)公益林是“為維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性等滿(mǎn)足人類(lèi)社會(huì)的生態(tài)、社會(huì)需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性、社會(huì)性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木、林地?！睆倪@個(gè)定義來(lái)看，生態(tài)公益林是指為社會(huì)提供生態(tài)效益、發(fā)揮生態(tài)功能的森林、林木、林地，并沒(méi)有對(duì)森林的種類(lèi)進(jìn)行區(qū)分，我們可以認(rèn)為，發(fā)揮著一定生態(tài)效益的森林、林木、林地都可以被認(rèn)定為生態(tài)公益林。但是，《技術(shù)指標(biāo)》卻在森林分類(lèi)系統(tǒng)部分將防護(hù)林和特種用途林歸為公益林，將用材林、薪炭林和經(jīng)濟(jì)林歸為商品林，這實(shí)際上是對(duì)生態(tài)公益林范圍的限縮，生態(tài)公益林的劃分實(shí)質(zhì)上就變成了林種劃分?！吨攸c(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法》和《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》對(duì)重點(diǎn)生態(tài)公益林和國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林的定義充分證實(shí)了這一點(diǎn)，即我國(guó)的生態(tài)公益林劃分是在防護(hù)林和特種用途林的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。二、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀及不足（一）生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)逐漸建立起生態(tài)公益林補(bǔ)償制度。具體來(lái)看，可以分為四個(gè)階段:第一，1978-1998年的探索階段。1978年改革開(kāi)放后，隨著我國(guó)開(kāi)始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，森林生態(tài)問(wèn)題逐漸凸顯，森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)母拍詈退枷胍仓饾u被提出。1992年，國(guó)務(wù)院在批準(zhǔn)國(guó)家體改委《關(guān)于一九九二年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》中明確提出“要建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，實(shí)行森林資源有償使用”。第二，1998-2004年的試點(diǎn)階段。1998年《森林法》以法律的形式確立我國(guó)設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。2000年，國(guó)務(wù)院頒布《森林法實(shí)施條例》，規(guī)定生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)者有權(quán)獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償。2001年，中央財(cái)政設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金，并在全國(guó)11個(gè)省區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，這標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度開(kāi)始建立。第三，2004-2007年的實(shí)施階段。2004年財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)的《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》規(guī)定，中央財(cái)政對(duì)國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的實(shí)質(zhì)性建立。第四，2007年至今的推進(jìn)階段。隨著2007年集體林權(quán)制度改革的順利推進(jìn)，相關(guān)配套措施逐步完善。全國(guó)各省(區(qū)、市)陸續(xù)建立起地方生態(tài)公益林補(bǔ)償制度。2013年、2014年、2016年陸續(xù)頒布了《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》，進(jìn)一步完善了生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的不足1.補(bǔ)償給付主體單一生態(tài)公益林補(bǔ)償是一項(xiàng)長(zhǎng)期且浩大的工程，為了維護(hù)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的可持續(xù)性，補(bǔ)償給付主體必須予以明確。《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》確定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”。斗斗因此，生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)慕o付主體應(yīng)該是生態(tài)公益林生態(tài)效益的受益者。但在實(shí)踐中，中國(guó)的生態(tài)公益林補(bǔ)償卻是單純地依靠中央和地方各級(jí)人民政府以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行。由于生態(tài)公益林生態(tài)效益的公益性質(zhì)，政府成為生態(tài)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)慕o付主體是毋庸置疑的，但這并不意味著政府是唯一的補(bǔ)償給付主體，根據(jù)環(huán)境正義理論，生態(tài)公益林生態(tài)效益的其他受益者也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。目前我國(guó)這種單一的補(bǔ)償給付主體形式不但導(dǎo)致了補(bǔ)償給付主體的范圍狹窄，忽視了其他受益者的補(bǔ)償義務(wù)。而且僅靠政府財(cái)政長(zhǎng)期支撐如此龐大的補(bǔ)償，會(huì)造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，難以發(fā)揮生態(tài)公益林補(bǔ)償制度對(duì)補(bǔ)償接受主體的激勵(lì)作用，影響其參與生態(tài)公益林保護(hù)的積極性，不利于生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的可持續(xù)發(fā)展。補(bǔ)償給付主體單一還直接導(dǎo)致了補(bǔ)償資金來(lái)源渠道單一。對(duì)非政府給付主體的忽視，造成了非政府給付主體沒(méi)有渠道履行生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，沒(méi)有建立起政府、社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人等共同組成的多元化籌資機(jī)制?？梢钥闯?，僅靠政府財(cái)政補(bǔ)償，不僅沒(méi)有體現(xiàn)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，還使政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，資金來(lái)源缺乏穩(wěn)定性。除了生態(tài)公益林補(bǔ)償之外，我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)保障也需要政府投入大量的資金。所以不管是根據(jù)生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)還是根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，目前生態(tài)公益林補(bǔ)償這種完全依靠國(guó)家財(cái)政投入來(lái)實(shí)現(xiàn)的做法都是不現(xiàn)實(shí)的，必須實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償給付主體多元化，拓寬補(bǔ)償資金來(lái)源渠道，才能保證生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性。2、補(bǔ)償范圍偏窄根據(jù)《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》的規(guī)定，中央財(cái)政的補(bǔ)償范圍是國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林。國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林是根據(jù)《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》區(qū)劃界定的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林。從上述規(guī)定可以看出，目前商品林和地方級(jí)公益林并不在中央財(cái)政補(bǔ)償范圍之內(nèi)。隨著我國(guó)集體林權(quán)改革的逐步推進(jìn)，私有林業(yè)也得到了蓬勃的發(fā)展，其發(fā)揮的作用越來(lái)越大，私有林業(yè)中占大部分的商品林雖主要是通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但是不可否認(rèn)，商品林的生長(zhǎng)也發(fā)揮著防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源等生態(tài)功能，是整個(gè)森林生態(tài)系統(tǒng)中的一部分。然而我國(guó)目前并沒(méi)有將商品林納入生態(tài)公益林補(bǔ)償制度體系當(dāng)中，這種規(guī)定使得很大一部分的私有林主得不到補(bǔ)償，違背了法律本應(yīng)有的公平正義性，也不利于保護(hù)全國(guó)范圍內(nèi)的森林生態(tài)系統(tǒng)。地方級(jí)生態(tài)公益林是由各級(jí)地方政府根據(jù)相關(guān)規(guī)定劃定并由省林業(yè)廳審核通過(guò)的生態(tài)公益林，45也是中國(guó)生態(tài)公益林的一部分，自然應(yīng)當(dāng)納入補(bǔ)償范圍之中，但是我國(guó)法律目前也沒(méi)有對(duì)地方級(jí)生態(tài)公益林的生態(tài)效益補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定，對(duì)于廣布各地的地方級(jí)生態(tài)公益林，雖然目前我國(guó)大多數(shù)地區(qū)己經(jīng)根據(jù)自身財(cái)政情況出臺(tái)了相應(yīng)的地方補(bǔ)償政策與法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，但是由于各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是千差萬(wàn)別。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)往往補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，補(bǔ)償接受主體對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的滿(mǎn)意度和積極性也較高;但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)因?yàn)榈胤截?cái)政難以拿出資金進(jìn)行補(bǔ)償導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，難以彌補(bǔ)補(bǔ)償接受主體遭受的損失，造成當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林與商品林的經(jīng)營(yíng)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這種無(wú)法體現(xiàn)法律公平價(jià)值的地方級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償會(huì)直接影響地方級(jí)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者參與建設(shè)和保護(hù)地方級(jí)生態(tài)公益林的積極性，甚至可能出現(xiàn)盜伐地方級(jí)生態(tài)公益林以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益的情況。因此，為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境法公平正義的價(jià)值追求，將商品林和地方級(jí)生態(tài)公益林納入中央財(cái)政的補(bǔ)償范圍是有必要的。3、補(bǔ)償方式單一我國(guó)對(duì)生態(tài)公益林的補(bǔ)償方式來(lái)自于《森林法》的規(guī)定，即通過(guò)設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償，該項(xiàng)基金的資金來(lái)源主要是國(guó)家財(cái)政。雖然這表明了國(guó)家對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)的高度重視，但同時(shí)也要看到這種僅靠政府財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞竭^(guò)于單一。生態(tài)公益林補(bǔ)償是一項(xiàng)長(zhǎng)期且復(fù)雜的工程，耗資龐大、補(bǔ)償范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，僅依靠政府財(cái)政補(bǔ)償將會(huì)給中央與地方財(cái)政帶來(lái)巨大的壓力，一旦政府財(cái)政出現(xiàn)資金缺口，就無(wú)法保障對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)償資金的投入，進(jìn)而影響到生態(tài)公益林管護(hù)活動(dòng)的正常運(yùn)行。另外，從理論上來(lái)講，生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該體現(xiàn)出對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)成本、喪失的機(jī)會(huì)成本以及生態(tài)公益林的生態(tài)價(jià)值三個(gè)方面的補(bǔ)償。但是從我國(guó)的具體國(guó)情來(lái)看，我國(guó)地域遼闊，生態(tài)公益林基數(shù)龐大，加上我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，生態(tài)公益林的生產(chǎn)成本在不斷的提升，國(guó)家財(cái)政難以支撐如此龐大且增長(zhǎng)迅速的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)的政府財(cái)政補(bǔ)償不僅沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)成本、喪失的機(jī)會(huì)成本和生態(tài)公益林生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償，還出現(xiàn)了無(wú)法負(fù)擔(dān)生態(tài)公益林生產(chǎn)成本的問(wèn)題。如果不對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行解決，將會(huì)大大挫傷生態(tài)公益林補(bǔ)償接受主體的生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)哪康臒o(wú)法實(shí)現(xiàn)。綜合上述分析，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)單一的政府補(bǔ)償方式不但加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，使補(bǔ)償資金來(lái)源的穩(wěn)定性受到挑戰(zhàn)，而且難以滿(mǎn)足我國(guó)生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要，不能調(diào)動(dòng)全社會(huì)共同參與生態(tài)公益林建設(shè)的積極性。因此，生態(tài)公益林補(bǔ)償方式不能單靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，必須要健全補(bǔ)償途徑，改變目前單一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償方式，促進(jìn)補(bǔ)償方式多樣化，才能維護(hù)生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展。三、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度存在問(wèn)題的原因分析（一）政府直控型”傳統(tǒng)治理理念導(dǎo)致給付主體單一對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所產(chǎn)生的一系列環(huán)境問(wèn)題，我國(guó)傳統(tǒng)的治理模式是典型的官僚行政模式，即以政府為主體，通過(guò)強(qiáng)制命令的手段，達(dá)到相應(yīng)的環(huán)境治理目的。生態(tài)公益林補(bǔ)償作為環(huán)境法律體系的組成部分，同樣受到這種傳統(tǒng)的環(huán)境問(wèn)題治理理念的影響，因此我國(guó)生態(tài)公益林補(bǔ)償形成了一種“強(qiáng)政府一弱社會(huì)”的補(bǔ)償結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府和社會(huì)對(duì)立起來(lái)?；谶@樣的補(bǔ)償結(jié)構(gòu)，政府順理成章地成為了生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)奈ㄒ唤o付主體，幾乎壟斷和控制了所有生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)墓芾頇?quán)。這突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:第一，在生態(tài)公益林補(bǔ)償政策的制定上，政府起著絕對(duì)的主導(dǎo)作用，其他社會(huì)行為主體如企業(yè)、環(huán)保組織、公民等則處于被“邊緣化”，甚至被“排斥”狀態(tài);第二，在生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施中，政府采取的是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的行政手段，沒(méi)有建立其他非政府補(bǔ)償給付主體參與生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)钠脚_(tái)。很明顯，這種政府主導(dǎo)型的生態(tài)公益林補(bǔ)償結(jié)構(gòu)具有典型的“政府直控型”特征。從歷史的角度來(lái)看，“政府直控型”生態(tài)公益林補(bǔ)償政策有其合理性并在保護(hù)生態(tài)公益林、改善森林生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮了積極作用。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)以及公眾環(huán)保參與意識(shí)的不斷覺(jué)醒，以政府為單一給付主體的補(bǔ)償模式的弊端則日趨暴露。一是會(huì)加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)和森林資源價(jià)值逐漸受到市場(chǎng)重視，生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者損失的機(jī)會(huì)成本將不斷增加，為了體現(xiàn)公平正義原則，調(diào)動(dòng)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者參與生態(tài)公益林建設(shè)的積極性，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也應(yīng)得到相應(yīng)的提升。這就意味著，在未來(lái)一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，政府財(cái)政要負(fù)擔(dān)不斷上漲的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這無(wú)疑使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重;二是會(huì)抑制其他非政府補(bǔ)償給付主體積極性和主動(dòng)性的發(fā)揮。目前我國(guó)只有政府補(bǔ)償一種補(bǔ)償方式，其他社會(huì)資源要想對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償沒(méi)有相應(yīng)的渠道。如此一來(lái)，社會(huì)力量參與生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)姆e極性必然會(huì)受到極大抑制，其結(jié)果不僅會(huì)導(dǎo)致政府生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)男实拖?，還容易造成社會(huì)對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)膽B(tài)度冷漠。因此，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償給付主體多元化，是拓寬補(bǔ)償資金來(lái)源渠道，維持生態(tài)公益林補(bǔ)償可持續(xù)發(fā)展的重要條件。（二）補(bǔ)償范圍的劃分依據(jù)不合理根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)中央生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)姆秶菄?guó)家級(jí)生態(tài)公益林林地，地方政府根據(jù)自身財(cái)政情況確定對(duì)地方級(jí)生態(tài)公益林的補(bǔ)償。可以看出，目前我國(guó)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的補(bǔ)償范圍為生態(tài)公益林，即獲得生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)那疤崾巧帧⒘值?、林木被劃為生態(tài)公益林。將林地是否為生態(tài)公益林作為生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍的劃分依據(jù)其實(shí)是缺乏合理性的。我國(guó)第一次提出將森林資源劃分為公益林與商品林是在1995年的《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》中，其劃分依據(jù)是森林的用途和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目的，劃分的目的是轉(zhuǎn)變林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力。而生態(tài)公益林補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N類(lèi)別，其理論依據(jù)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)理論，即生態(tài)公益林屬于一種公共物品，其生態(tài)效益具有顯著的經(jīng)濟(jì)正外部性，從生態(tài)公益林生態(tài)效益中獲益的社會(huì)主體應(yīng)當(dāng)給予生態(tài)效益的提供者相應(yīng)的補(bǔ)償。生態(tài)公益林補(bǔ)償制度設(shè)立的目的是為了保護(hù)和改善森林生態(tài)環(huán)境，對(duì)相關(guān)利益主體的生態(tài)責(zé)任和生態(tài)利益進(jìn)行公平分配，實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義。因此，生態(tài)公益林補(bǔ)償與生態(tài)公益林的劃分并沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的聯(lián)系，將林地是否為生態(tài)公益林作為劃分生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍的依據(jù)是缺乏理論基礎(chǔ)的。實(shí)際上，公益林與商品林分類(lèi)中的公益林與生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)墓媪?，這兩個(gè)公益林的內(nèi)涵和外延是不同的。在公益林與商品林的分類(lèi)中，公益林是將森林生態(tài)效益作為主導(dǎo)產(chǎn)品的森林、林木、林地，因此其外延就是防護(hù)林和特種用途林。而在生態(tài)公益林補(bǔ)償中，公益林是指以生態(tài)效益和社會(huì)效益為主體功能，主要發(fā)揮公益性作用的森林、林木和林地，其外延是一切發(fā)揮生態(tài)效益的森林、林木、林地。但從我國(guó)目前的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，顯然是將這兩個(gè)公益林混為一談，把生態(tài)公益林補(bǔ)償之中的公益林等同于公益林與商品林分類(lèi)中的公益林，導(dǎo)致商品林得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。有觀點(diǎn)認(rèn)為，不對(duì)商品林生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償是因?yàn)樯唐妨挚梢酝ㄟ^(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益，所以無(wú)需對(duì)商品林進(jìn)行補(bǔ)償。但我國(guó)的實(shí)際的情況是商品林經(jīng)營(yíng)者并不能完全按照自己的意愿對(duì)商品林進(jìn)行采伐以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益，國(guó)家為了控制森林資源的消耗，實(shí)現(xiàn)森林的健康經(jīng)營(yíng)，采取森林采伐限額管理制度對(duì)商品林的采伐額度作了嚴(yán)格的限制，所以商品林經(jīng)營(yíng)者可以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益是非常有限的。因此，與生態(tài)公益林一樣，商品林也應(yīng)該得到相應(yīng)的補(bǔ)償。（三）補(bǔ)償觀念和市場(chǎng)化機(jī)制的欠缺致使補(bǔ)償方式單一我國(guó)己經(jīng)將生態(tài)公益林補(bǔ)償問(wèn)題納入財(cái)政體系，屬于質(zhì)的飛躍，但根據(jù)目前國(guó)家財(cái)政支撐的能力來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的補(bǔ)償還需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期。目前我國(guó)生態(tài)公益林補(bǔ)償方式主要為政府補(bǔ)償中的縱向?qū)ｍ?xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這種補(bǔ)償方式一方面造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)損失的完全補(bǔ)償;另一方面也沒(méi)有體現(xiàn)出“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則，這使得我國(guó)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度形同虛設(shè)。因此，必須建立具有可操作性的機(jī)制來(lái)減輕政府的財(cái)政壓力，確保資金來(lái)源的充足和穩(wěn)定。從補(bǔ)償觀念上看，現(xiàn)行生態(tài)公益林補(bǔ)償主要關(guān)注對(duì)經(jīng)營(yíng)者損失的彌補(bǔ)，忽視了對(duì)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的補(bǔ)償，這導(dǎo)致我國(guó)政府補(bǔ)償?shù)姆绞絾我?。政府作為補(bǔ)償給付主體，其財(cái)政支出手段包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼。但就我國(guó)目前的生態(tài)公益林補(bǔ)償而言，其采用的方式只是政府補(bǔ)償當(dāng)中的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，即政府以財(cái)政撥款的方式開(kāi)展生態(tài)公益林補(bǔ)償活動(dòng)。這種補(bǔ)償方式加重了政府財(cái)政壓力，補(bǔ)償效果也只是治標(biāo)不治本，缺乏可持續(xù)性。再者，我國(guó)目前的政府補(bǔ)償方式屬于中央財(cái)政一地方財(cái)政的縱向生態(tài)公益林補(bǔ)償方式，這種補(bǔ)償方式忽略了地區(qū)間的差異性，掩蓋了政府橫向補(bǔ)償?shù)目赡苄耘c優(yōu)勢(shì)。由于我國(guó)各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，地方政府的財(cái)政收入情況也不同，因此各地方的配套補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差很大，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份，由于地方財(cái)政收入多，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就偏高一些，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的省份，由于地方財(cái)政很難拿出資金進(jìn)行配套支持，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就偏低一些。但我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況是分布在經(jīng)濟(jì)情況比較落后的省份的生態(tài)公益林更需要保護(hù)。我國(guó)西高東低的地形決定了我國(guó)主要江河干流的流向?yàn)樽晕飨驏|，所以上游流經(jīng)的大多是經(jīng)濟(jì)狀況差的省份，上游省份為了保護(hù)生態(tài)公益林不但花費(fèi)了大量成本進(jìn)行管護(hù)，還失去了發(fā)展林業(yè)的機(jī)會(huì)成本。而下游一些經(jīng)濟(jì)狀況好的省份享受了上游生態(tài)公益林帶來(lái)的生態(tài)效益卻沒(méi)有對(duì)其付出任何補(bǔ)償，這也沒(méi)有體現(xiàn)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的基本原則。為了解決這一問(wèn)題，我國(guó)需要建立政府間的橫向補(bǔ)償機(jī)制。政府間橫向補(bǔ)償是指同級(jí)政府之間的補(bǔ)償。政府間橫向補(bǔ)償機(jī)制可以彌補(bǔ)縱向補(bǔ)償機(jī)制的不足，根據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則將應(yīng)該承擔(dān)補(bǔ)償職責(zé)的政府納入補(bǔ)償給付主體當(dāng)中，增加了生態(tài)公益林補(bǔ)償資金的來(lái)源，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境法公平正義的價(jià)值追求。

四、生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的完善建議（一）實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償給付主體多元化森林自然資源及其生態(tài)效益的可持續(xù)發(fā)展關(guān)系著全社會(huì)、全人類(lèi)的健康發(fā)展。生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)某晒?shí)踐不能僅僅依靠政府一方，必須調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，共同參與到生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)墓こ讨衼?lái)。中國(guó)可以借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引入市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制，這樣就將生態(tài)公益林補(bǔ)償給付主體的范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，把生態(tài)公益林生態(tài)效益的廣大受益者納入補(bǔ)償給付主體的范圍以?xún)?nèi)。雖然2007年我國(guó)就在《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確規(guī)定了“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則，但從我國(guó)生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來(lái)看，該原則并沒(méi)有得到有效的貫徹實(shí)施。因?yàn)橹袊?guó)長(zhǎng)期施行“政府直控型”的環(huán)境管理政策，所以在“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)”這個(gè)問(wèn)題上，生態(tài)公益林補(bǔ)償一直依賴(lài)于中央財(cái)政和地方財(cái)政，政府幾乎成為生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)奈ㄒ唤o付主體。生態(tài)公益林的生態(tài)效益作為一種公共物品，在發(fā)揮公共物品屬性時(shí)，為一定范圍以?xún)?nèi)的所有成員提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，但是各個(gè)接受生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的主體卻并未為此支付相應(yīng)的價(jià)格，只有國(guó)家基于為社會(huì)提供公共物品的職能代表全體居民購(gòu)買(mǎi)生態(tài)公益林生態(tài)效益。但是享受到生態(tài)公益林生態(tài)效益的主體不僅僅只是居民，有些企業(yè)組織或者自然人也享受了生態(tài)公益林帶來(lái)的生態(tài)效益，如森林公園的游客;生態(tài)公益林位于上游的江河流域下游地區(qū)的水電站、自來(lái)水公司、淡水養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)者等。上述主體享受了生態(tài)公益林帶來(lái)的生態(tài)效益，理應(yīng)就其所享受的生態(tài)效益對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行補(bǔ)償。但目前我國(guó)尚未建立起這類(lèi)給付主體參與生態(tài)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)那?。針?duì)這個(gè)問(wèn)題，上述主體可以通過(guò)直接與生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)者以市場(chǎng)交易的方式，在雙方平等自愿的基礎(chǔ)上協(xié)商確立生態(tài)公益林生態(tài)效益使用費(fèi)，不過(guò)這種方式只適用于私有林主。對(duì)于國(guó)有或集體所有的生態(tài)公益林，上述主體可以通過(guò)向國(guó)家繳納生態(tài)公益林生態(tài)補(bǔ)償稅來(lái)參與生態(tài)公益林的補(bǔ)償。在這種情況下，國(guó)家實(shí)際上就成為了一個(gè)補(bǔ)償實(shí)施主體，國(guó)家作為補(bǔ)償給付主體與接受主體之間的中間人，稅費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，結(jié)合當(dāng)?shù)氐牧智?、?jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)制定，并將征收的這些稅費(fèi)用于生態(tài)公益林補(bǔ)償工作當(dāng)中。（二）放寬生態(tài)公益林的補(bǔ)償范圍生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍偏窄的問(wèn)題是由生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍的劃分依據(jù)不合理造成的，所以解決這一問(wèn)題的根本是要完善生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍的劃分依據(jù)。我國(guó)目前的劃分依據(jù)是森林的分類(lèi)，根據(jù)森林的主導(dǎo)效益將森林分為公益林和商品林，導(dǎo)致很多人將公益林和商品林看作對(duì)立的兩個(gè)概念，認(rèn)為商品林的主要用途是用于林產(chǎn)品的生產(chǎn)，其主要作用是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，只需要通過(guò)市場(chǎng)交易就可以實(shí)現(xiàn);而公益林是以實(shí)現(xiàn)森林的生態(tài)價(jià)值為目的，對(duì)公益林的保護(hù)使公益林經(jīng)營(yíng)者不能通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此需要國(guó)家對(duì)公益林損失的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。這種說(shuō)法過(guò)于片面，生態(tài)公益林應(yīng)該得到補(bǔ)償這點(diǎn)無(wú)可厚非，但這并不意味商品林就不該得到補(bǔ)償。生態(tài)公益林補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N，其理論基礎(chǔ)有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值理論、公共物品理論、經(jīng)濟(jì)外部性理論、生態(tài)資本理論、環(huán)境正義理論等。不管是其中哪一種理論，都沒(méi)有對(duì)森林資源做公益林和商品林的區(qū)分。根據(jù)生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，發(fā)揮著生態(tài)效益的森林都應(yīng)該得到生態(tài)效益補(bǔ)償。雖然商品林的最終目的是實(shí)現(xiàn)森林的經(jīng)濟(jì)效益，但商品林的生長(zhǎng)同樣發(fā)揮著固碳釋氧、保持水土、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能，具有生態(tài)效益，而商品林生態(tài)效益的受益者卻并沒(méi)有為此付出相應(yīng)的價(jià)格，加上受我國(guó)森林采伐限額管理制度的影響，商品林經(jīng)營(yíng)者能夠?qū)崿F(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益是有限的，商品林同生態(tài)公益林一樣在發(fā)揮生態(tài)效益的同時(shí)，經(jīng)營(yíng)者遭受了無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的損失，具有同樣需要補(bǔ)償?shù)脑颉？傊瑢?duì)商品林生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償，既有相關(guān)的理論支撐，也有實(shí)際上的需求，是我國(guó)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度必須予以完善的一個(gè)方面。政府補(bǔ)償方式從政府補(bǔ)償?shù)慕嵌葋?lái)看，政府需要更新補(bǔ)償觀念，不能只是一味的對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)管者進(jìn)行資金補(bǔ)助，還要對(duì)保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變、林農(nóng)再就業(yè)等問(wèn)題進(jìn)行解決。政府可以發(fā)揮其在政策、組織方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)資金、物資、技術(shù)等多種手段進(jìn)行補(bǔ)償，從而鼓勵(lì)地方轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，增加就業(yè)崗位，降低因?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)公益林給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的影響，從而減輕地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)程度。具體來(lái)說(shuō)，政府對(duì)生態(tài)公益林的支出性補(bǔ)償要從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼兩個(gè)方面著手。首先，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是目前生態(tài)公益林補(bǔ)償采取的主要方式。政府設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，由國(guó)家財(cái)政撥款，為各級(jí)政府的生態(tài)公益林補(bǔ)償提供資金扶持。其次，財(cái)政補(bǔ)貼是國(guó)家干預(yù)林業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種手段，具體包括資金、物資、技術(shù)、政策優(yōu)惠等多種形式。與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不同，財(cái)政補(bǔ)貼通過(guò)對(duì)林業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，達(dá)到對(duì)利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償和保護(hù)生態(tài)公益林的目的，例如對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行技術(shù)援助，在森林生態(tài)效益的指標(biāo)、檢測(cè)手段、計(jì)量技術(shù)方法、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及機(jī)制等方面加強(qiáng)研究，應(yīng)用地理信息系統(tǒng)及現(xiàn)代數(shù)學(xué)手段，提出一套切實(shí)可行的技術(shù)體系，通過(guò)技術(shù)的提高，促進(jìn)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平，增加林