基于案例的中國慈善會發(fā)展觀察報告

基于案例的中國慈善會發(fā)展觀察報告

2018年是中國改革開放40周年，也是“5.12”汶川地震10周年。對中國公益慈善行業(yè)發(fā)展而言，亦是極具戰(zhàn)略意義的一年。在這一年，隨著《慈善法》的穩(wěn)步實施以及社會組織管理制度及相應(yīng)政策的變化，無論是學(xué)術(shù)界還是慈善實務(wù)界都在積極思考下一個十年中國現(xiàn)代公益慈善事業(yè)的發(fā)展之路。在此過程中，互聯(lián)網(wǎng)公益、社會企業(yè)與社會投資、基金會、慈善信托等仍是各方討論和關(guān)注的熱點。與此同時，在中國公益慈善體系中，各級慈善會作為發(fā)展歷史較長、組織數(shù)量眾多、資金體量較大的公益慈善類社會團(tuán)體，其改革轉(zhuǎn)型進(jìn)程及發(fā)展方向?qū)χ袊娲壬剖聵I(yè)的整體發(fā)展產(chǎn)生深刻而巨大的影響，也值得特別關(guān)注。因此，對慈善會的發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢等進(jìn)行分析和研究，對于深入理解和促進(jìn)中國公益慈善生態(tài)建設(shè)具有重要的理論和現(xiàn)實意義。略顯遺憾的是，由于國內(nèi)不同地區(qū)慈善信息化建設(shè)水平及信息公開程度的差異，當(dāng)前缺乏能夠全面反映中國各級慈善會發(fā)展情況的基礎(chǔ)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，因此難以對慈善會整體發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行量化描述和分析?？紤]到這一實際問題，本報告定位為觀察報告，嘗試對中國不同地區(qū)有代表性的慈善會組織個案進(jìn)行觀察分析，并從中提取出中國慈善會在當(dāng)前發(fā)展中值得關(guān)注的一些特點。2018年11月5～6日，由中國慈善聯(lián)合會、廣州市民政局主辦的“中國善城大會”在廣州舉辦[1]。筆者有機(jī)會近距離地對全國23家?。ㄖ陛犑校⑹?、區(qū)（縣）等不同層級的慈善會基本發(fā)展情況及工作實踐進(jìn)行了解。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)已有慈善會相關(guān)研究文獻(xiàn)和資料，力圖一窺中國慈善會的發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢。一慈善會在基層慈善組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中發(fā)揮積極作用近年來，隨著基層社會治理體系建設(shè)的深入推進(jìn)，基層慈善組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)也得到快速發(fā)展。例如，自2014年以來，作為社區(qū)慈善的一種新模式，社區(qū)基金會的發(fā)展曾得到政府和業(yè)界的廣泛關(guān)注。但是，當(dāng)前社區(qū)基金會在地域分布上仍主要集中于深圳、上海及江蘇等相對發(fā)達(dá)的城市地區(qū)，并且國內(nèi)總體數(shù)量不足200家，在推動基層慈善事業(yè)發(fā)展中的作用和功能仍有待拓展。與此相對應(yīng)，國內(nèi)諸多地區(qū)所推動的基層慈善組織建設(shè)取得了較大進(jìn)展，一些地區(qū)已形成市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居（社區(qū)）“四級聯(lián)動”、覆蓋城鄉(xiāng)的慈善組織網(wǎng)絡(luò)，慈善會是其中的主要驅(qū)動力量。例如，江蘇省南通市通過加強(qiáng)基層慈善組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，暢通基層社會救助通道，擴(kuò)大救助覆蓋面。從2015年開始，南通在各鎮(zhèn)街、園區(qū)推進(jìn)建立慈善分會，在村居推進(jìn)慈善工作站建設(shè)，當(dāng)前已建成鎮(zhèn)（街道）、村（居）基層慈善組織2004個，包括鎮(zhèn)（街道）慈善分會103個，村（居）慈善工作站1901個[2]?；拘纬闪艘愿骺h（市）區(qū)慈善總會為龍頭、各鎮(zhèn)（街道）慈善分會為依托、各村（居）慈善工作站為延伸的三級慈善組織網(wǎng)絡(luò)，一定程度上解決了幫扶困難群體和全民參與慈善“最后一公里”的問題。2018年度，南通市慈善總會共募集善款到賬2118.68萬元，救助支出1477.18萬元；基層慈善組織募集善款8928.56萬元，救助支出善款2242.7萬元，全市基層慈善組織結(jié)存慈善基金達(dá)24754.11萬元[3]，逐步實現(xiàn)“慈善進(jìn)基層、幫困不出村”。在中國基層慈善組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，各級慈善會無疑扮演著關(guān)鍵角色。這一方面由于慈善會在中國各地區(qū)的高覆蓋度，具備向基層延伸的基礎(chǔ)條件；另一方面也有賴于慈善會相對獨特的體制動員能力。例如南通市民政局、南通市慈善總會通過聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)全市基層慈善組織建設(shè)的意見》，促進(jìn)基層慈善組織建設(shè)。但是，在此過程中，也提出了幾個值得思考的問題：第一，通過“自上而下”的推動，基層慈善組織在實現(xiàn)“全覆蓋”的同時，如何實現(xiàn)內(nèi)在的持續(xù)發(fā)展；第二，面對基層困難社群需求的變化，以慈善救助為重點的多級慈善網(wǎng)絡(luò)如何提供更具多樣性的慈善服務(wù)，相應(yīng)的服務(wù)能力如何構(gòu)建；第三，在營造共建共治共享的社會治理格局背景下，由各級政府、慈善會系統(tǒng)主導(dǎo)的基層慈善組織建設(shè)如何向社會多元參與共建轉(zhuǎn)變。對上述問題的探索和實踐仍有待進(jìn)一步觀察。二慈善會參與脫貧攻堅2017年12月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》（國開發(fā)〔2017〕12號），明確了社會組織參與脫貧攻堅的三大定位：其一，社會組織是聯(lián)系愛心企業(yè)、愛心人士等社會幫扶資源與農(nóng)村貧困人口的重要紐帶；其二，社會組織是動員組織社會力量參與脫貧攻堅的重要載體；其三，社會組織是構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”大扶貧格局的重要組成部分[4]。在參與精準(zhǔn)扶貧的社會組織體系中，慈善會系統(tǒng)基于自身的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢以及在助學(xué)、助醫(yī)、助困、助老、助殘、賑災(zāi)等領(lǐng)域的長期工作積累，成為一支不可或缺的重要力量。其中，值得關(guān)注的是，慈善會除了開展傳統(tǒng)的物質(zhì)和資金救助幫扶外，在參與脫貧攻堅過程中，更加注重“造血式”精準(zhǔn)扶貧項目及模式的開發(fā)。例如，浙江省慈善聯(lián)合總會的探索在全國具有一定的示范意義。2011年9月，浙江省農(nóng)村信用社聯(lián)合社向原浙江省慈善總會捐資1億元設(shè)立“浙江農(nóng)信慈善基金”。該基金主要用于支持慈善創(chuàng)投、農(nóng)村公共服務(wù)、義工服務(wù)等項目。其中，“造血型扶貧基地項目”是慈善創(chuàng)投項目的一部分[5]。浙江省慈善聯(lián)合總會每年投入資金260萬元，在全省范圍內(nèi)建立一批慈善“造血型”扶貧基地，對有一定勞動能力的困難家庭給予生產(chǎn)扶持，引導(dǎo)和支持困難群眾脫貧致富。截至2018年底，浙江省慈善聯(lián)合總會已實施兩輪造血型扶貧基地項目，共支持28個項目的開展，覆蓋浙江11個市、17個縣（市、區(qū)），涉及種植、養(yǎng)殖、林果及農(nóng)副產(chǎn)品加工等多種產(chǎn)業(yè)，帶動2746戶貧困戶進(jìn)入“造血型”脫貧行列[6]。農(nóng)村貧困問題一直是國內(nèi)社會組織關(guān)注的重要議題，參與脫貧攻堅也是社會組織的時代責(zé)任。已有實踐表明，各級慈善會在行動上一直走在前列。隨著國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)的逐步實現(xiàn)，慈善會系統(tǒng)也需要進(jìn)一步思考如下兩個問題：第一，精準(zhǔn)脫貧是鄉(xiāng)村振興的前提基礎(chǔ)，在參與精準(zhǔn)扶貧工作基礎(chǔ)上，如何在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)下，鞏固脫貧成果，提升脫貧質(zhì)量；第二，從精準(zhǔn)扶貧到鄉(xiāng)村振興，需要慈善會在發(fā)展戰(zhàn)略、項目模式、資源募集策略等方面進(jìn)行新的調(diào)整，慈善會如何適應(yīng)這種新的變化。毫無疑問，2020年之后，廣大農(nóng)村地區(qū)仍是慈善組織工作的重點區(qū)域，對上述兩個問題的前瞻性思考，有助于慈善會系統(tǒng)長遠(yuǎn)發(fā)展方向的確定。三互聯(lián)網(wǎng)公益助推慈善會社會化轉(zhuǎn)型加快隨著移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在公益慈善領(lǐng)域中的應(yīng)用，以及《慈善法》實施后慈善組織互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺的建設(shè)加快，對整個公益慈善行業(yè)帶來變革性影響。在此過程中，較公募基金會而言，整個慈善會系統(tǒng)的反應(yīng)略顯緩慢。這一點最為明顯地體現(xiàn)在“99公益日”籌款活動上。在2018年“99公益日”期間，捐贈人次超過百萬的慈善組織共有8家：中華少年兒童慈善救助基金會、深圳市慈善會、中國社會福利基金會、中華思源工程扶貧基金會、深圳壹基金公益基金會、愛德基金會、上海市華僑事業(yè)發(fā)展基金會、河北慈善聯(lián)合基金會[7]。其中，僅有1家慈善會——深圳市慈善會位列其中。此外，在籌款金額上，排名前100位的慈善組織中僅有16家慈善會[8]，所占比例為16%，與全國各級慈善會的總體規(guī)模仍不相匹配。上述僅僅提供了一個觀察角度。若從另一個角度來看，互聯(lián)網(wǎng)公益的快速發(fā)展在不同程度上推動了慈善會系統(tǒng)的社會化轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型又表現(xiàn)在三個層面：第一，雖然各級慈善會在網(wǎng)絡(luò)募捐方面的表現(xiàn)并不突出，但其面向公眾主動發(fā)起的慈善募捐活動近年來逐漸增多。慈善捐贈結(jié)構(gòu)的變化一定程度上會促進(jìn)慈善會信息化建設(shè)水平的提升以及組織管理模式的變化。第二，慈善會系統(tǒng)的整體透明度水平不斷提升，這與國內(nèi)慈善行業(yè)整體透明度提升的趨勢相一致；第三，慈善會的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)開始變化，特別是理事會的成員構(gòu)成從政府部門代表為主向成員的多元化轉(zhuǎn)變。在互聯(lián)網(wǎng)公益發(fā)展方面，廣州市慈善會的實踐頗具典型性。2014年6月24日，廣州市慈善會慈善信息平臺正式上線，廣州市慈善會邁入在線籌款時代；2016年6月24日，平臺月捐計劃功能正式上線，實現(xiàn)個人每月小額捐贈善款的新型捐贈模式，開啟月捐時代；2016年8月31日，廣州市慈善會慈善信息平臺（后更名為“廣益聯(lián)募”）作為全國唯一慈善會信息平臺成為民政部指定的首批13家全國慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺之一；2017年9月1日，成立廣州市廣益聯(lián)合募捐發(fā)展中心，專門負(fù)責(zé)廣益聯(lián)募的運(yùn)營。廣益聯(lián)募平臺規(guī)劃建設(shè)了“善捐、善助、善品、善行、善知”五大板塊內(nèi)容，核心功能分別是為慈善項目在線公開募捐、個案求助、慈善義賣、慈善活動開展以及慈善行業(yè)能力建設(shè)提供在線支持。截至2018年12月31日，平臺累計籌款3.97億元。其中，2018年度平臺籌款達(dá)5277.98萬元[9]。四慈善會積極參與和實踐慈善信托慈善信托是指委托人基于慈善目的，依法將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進(jìn)行管理和處分，開展慈善活動的行為[10]。在《慈善法》中專章對“慈善信托”予以規(guī)定。2017年7月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、民政部聯(lián)合印發(fā)《慈善信托管理辦法》，對慈善信托的設(shè)立、慈善信托的備案、慈善信托財產(chǎn)的管理和處分、慈善信托的變更和終止、慈善信托的監(jiān)督管理和信息公開等進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定。自《慈善法》正式實施以來，慈善會系統(tǒng)較其他社會組織而言，對慈善信托表現(xiàn)出更大的興趣，成為慈善信托的積極探索者和實踐者。通過對“全國慈善信息公開平臺”發(fā)布的數(shù)據(jù)進(jìn)行檢索[11]，在民政部門備案的全部170單慈善信托中，由各級慈善會擔(dān)任獨立或共同委托人及受托人的慈善信托共有24單，財產(chǎn)總規(guī)模為6046.13萬元。其中，南京市慈善總會和成都市慈善總會作為委托人設(shè)立慈善信托均達(dá)4單，在數(shù)量上居于全國慈善會系統(tǒng)首位（見表1）。此外，由南京市慈善總會擔(dān)任獨立受托人的“吳毅文慈善信托”是江蘇省首個由慈善組織擔(dān)任受托人的資金類慈善信托。此外，重慶市慈善總會、四川省慈善總會、東莞市慈善會（廣東省）、陜西省慈善協(xié)會、內(nèi)蒙古自治區(qū)慈善總會、楊凌示范區(qū)慈善協(xié)會（陜西?。?、山西省慈善總會、河南省慈善總會、溫州市甌海區(qū)慈善總會、廣州市慈善會、天津市慈善協(xié)會、西安市慈善會在慈善信托領(lǐng)域也有相應(yīng)嘗試。雖然慈善信托對慈善會發(fā)展的實質(zhì)意義還有待進(jìn)一步觀察，但慈善會的先行先試對于慈善組織應(yīng)用金融手段開展慈善財產(chǎn)管理產(chǎn)生了積極的示范價值。表1南京市和成都市慈善總會所設(shè)立的慈善信托組織名稱慈善信托名稱信托目的財產(chǎn)總規(guī)模（萬元）備注南京市慈善總會紫金信托·厚德6號慈善信托計劃為捐助、救助困難家庭中罹患大病的兒童和殘障兒童等慈善用途100委托人紫金信托·厚德7號慈善信托100委托人紫金信托*厚德8號100委托人紫金信托小銀星女童助學(xué)2號向老少邊窮地區(qū)和城市困難家庭弱勢女童提供求學(xué)方面的求學(xué)生活資金、所需物資、助學(xué)服務(wù)等慈善目的20委托人吳毅文慈善信托用于捐助、救助貧困學(xué)生及患重大疾病的貧困少年兒童等慈善用途904.84受托人成都市慈善總會川信·錦繡未來慈善信托計劃兒童及其相關(guān)的助學(xué)、醫(yī)療、助殘、恤病等慈善項目10委托人川信·尊悅豪生慈善信托計劃1號各類企業(yè)貧困職工、貧困家庭以及相關(guān)慈善救助、教育、醫(yī)療、文化、體育、環(huán)保和社會服務(wù)等領(lǐng)域190委托人川信·尊悅豪生慈善信托2號100委托人川信—臨洮定向扶貧慈善信托甘肅省臨洮縣需要援助的群體40委托人之一|Excel下載表1南京市和成都市慈善總會所設(shè)立的慈善信托五冠名基金成為慈善會資金募集新的增長點“官辦”慈善機(jī)構(gòu)在資源募集過程中的體制依賴問題一直為人所詬病。但是，近年來隨著慈善體制改革的向前推進(jìn)，特別是公募權(quán)的逐步開放以及慈善捐贈模式和捐贈選擇渠道的多元化，各級慈善會的資金募集方式、捐贈來源及收入結(jié)構(gòu)也在發(fā)生不小的變化。最為凸顯的是眾多慈善會都將冠名基金的設(shè)立作為資金募集新的增長點，更加注重對捐贈人的服務(wù)。在此方面，深圳市慈善會的做法很具代表性。深圳市慈善會將冠名基金定義為自然人、法人或者其他組織（捐贈人）在慈善會的基本賬戶下設(shè)立專項冠名基金科目，按照捐贈人意愿，?？顚Ｓ?，用于社會創(chuàng)新、社區(qū)共建共享的倡導(dǎo)或?qū)嵺`、教育創(chuàng)新以及安老扶孤、助學(xué)助醫(yī)、扶貧賑災(zāi)、助殘濟(jì)困、文體藝術(shù)、科研環(huán)保、社會工作等公益慈善領(lǐng)域，并接受深圳市慈善會監(jiān)督和管理的專項資金[12]。截至2018年底，深圳市慈善會的冠名基金數(shù)量達(dá)到241個。2018年度，來自冠名基金的捐贈收入占慈善會全年社會捐贈收入的61.5%，占慈善會全年總收入的54.5%，其已構(gòu)成慈善會收入的主要來源。值得關(guān)注的是，從2018年開始，深圳市慈善會在冠名基金快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，探索和推動“捐贈人建議基金”（Donor-AdvisedFunds，DAF）這一模式在中國的推廣和應(yīng)用，并與建設(shè)銀行合作啟動“善行公益”DAF捐贈人建議基金平臺[13]。該平臺以捐贈者需求為核心，通過金融慈善顧問等核心服務(wù)團(tuán)隊的建立，為慈善組織及個人、企業(yè)、家族等捐贈人提供財產(chǎn)捐贈、慈善資金保值增值、慈善資助機(jī)構(gòu)或項目的選擇等全面而專業(yè)的服務(wù)。深圳市慈善會推行的DAF模式的實際成效有待進(jìn)一步跟蹤，但“金融+慈善”的理念毫無疑問正在對整個慈善行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，也值得慈善會系統(tǒng)持續(xù)關(guān)注。六慈善款物募用分離模式在慈善會中的應(yīng)用實踐增多2015年10月，民政部下發(fā)《關(guān)于鼓勵實施慈善款物募用分離充分發(fā)揮不同類型慈善組織積極作用的指導(dǎo)意見》。該《意見》將“募用分離”定義為在款物募集方面有優(yōu)勢的慈善組織負(fù)責(zé)慈善資源的募集和管理，并以一定方式分配給有服務(wù)專長的慈善組織運(yùn)作項目、開展活動，促進(jìn)不同慈善組織之間的分工協(xié)作，提升慈善款物使用效率?！兑庖姟芬蔡岢鰧嵤┠加梅蛛x的四種方式，包括協(xié)議委托、公益招投標(biāo)、聯(lián)合勸募、公益創(chuàng)投。珠三角地區(qū)是國內(nèi)最早開展政府購買社會組織服務(wù)的區(qū)域之一，受此影響，一些慈善會也較早地開始推進(jìn)實施慈善款物募用分離工作。例如，佛山市慈善會從2013年開始，連續(xù)三年參與主辦“佛山公益慈善項目大賽”，以佛山當(dāng)?shù)毓娲壬祁惿鐣M織為對象，累計資助實施23個項目，資助金額265萬元。2015年，佛山市慈善會與佛山市民政局共同啟動“創(chuàng)益合伙人計劃”，持續(xù)資助和扶持佛山優(yōu)秀公益慈善項目。以“2019創(chuàng)益合伙人計劃”為例，共資助38個公益慈善項目，總資助金額達(dá)742萬元[14]。與此相類似，深圳市寶安區(qū)慈善會發(fā)起的“公益慈善項目大賽”、佛山市順德區(qū)慈善會發(fā)起的“同行善計劃”、廣州市番禺區(qū)慈善會發(fā)起的“公益慈善創(chuàng)投項目大賽”等均是慈善款物募用分離的有效探索與實踐。進(jìn)一步考察和分析上述慈善會的項目資助實踐，可以發(fā)現(xiàn)，在具體操作方式上雖有不同，但在本質(zhì)上是一致的，主要表現(xiàn)為如下三個方面：首先，慈善會通過多年連續(xù)的項目資助，不同程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)孛耖g公益組織的成長，發(fā)揮了組織培育作用和功能；其次，通過項目資助，支持多元領(lǐng)域?qū)I(yè)慈善服務(wù)的開展，拓展了慈善會的服務(wù)廣度和深度，推動了當(dāng)?shù)卮壬品?wù)的專業(yè)化發(fā)展；第三，通過公益創(chuàng)投等多種方式，在優(yōu)化慈善資源配置、提高慈善資源使用效率的同時，增進(jìn)了慈善會與其他公益慈善類社會組織之間的互動與合作，共同打造區(qū)域公益生態(tài)鏈，實現(xiàn)了資源共享和優(yōu)勢互補(bǔ)。七慈善會的行業(yè)平臺及區(qū)域慈善樞紐功能增強(qiáng)中國不同地區(qū)公益慈善事業(yè)的發(fā)展水平存在很大差異，發(fā)展不充分、不平衡的問題在慈善行業(yè)中同樣非常突出。就北京、上海、廣州、深圳等地區(qū)而言，除了各級慈善會外，還聚集了眾多基金會及公益支持型機(jī)構(gòu)。在《慈善法》出臺后，慈善行業(yè)組織的成立速度也在加快。例如，北京、深圳、廣州、佛山等地均成立了慈善聯(lián)合會，通過搭建行業(yè)協(xié)作平臺，促進(jìn)慈善行業(yè)建設(shè)。加之這些地區(qū)政府在社會建設(shè)領(lǐng)域的資金投入較多，慈善法規(guī)和政策體系也相對完善，慈善工作的基礎(chǔ)較好。但是，在國內(nèi)很多地區(qū)，慈善組織的發(fā)育非常不足，表現(xiàn)為數(shù)量少、資源缺乏和能力不足。慈善會在其所在地區(qū)一般都是最具規(guī)模和影響的慈善組織。因此，慈善會能否發(fā)揮支持、輻射和帶動作用，對于慈善會所在地區(qū)整個慈