年中國彩票與慈善發(fā)展報(bào)告

2014年中國彩票與慈善發(fā)展報(bào)告

一中國彩票發(fā)行及公益金籌集情況2014年全國福利彩票銷量達(dá)2059.68億元，當(dāng)年籌集彩票公益金586億元。2014年中國體育彩票年度銷量達(dá)1764億元，當(dāng)年籌集彩票公益金454億元。兩者相加，2014年中國彩票銷售總量達(dá)到3823.68億元，籌集彩票公益金1040億元。[1]1.彩票發(fā)展歷程及現(xiàn)狀中國現(xiàn)代彩票誕生于1987年。1986年，民政部在深入調(diào)查研究和借鑒境外發(fā)展社會福利工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，向國務(wù)院上報(bào)了《關(guān)于開展社會福利有獎募捐活動的請示》。1987年7月27日，首發(fā)“中國社會福利有獎募捐券”（1995年更名為中國福利彩票）。這一新生事物的誕生，開辟了動員社會力量參與社會福利事業(yè)發(fā)展的新途徑。中國彩票業(yè)的發(fā)展可以分為三個階段：初創(chuàng)階段、中國人民銀行監(jiān)管階段、財(cái)政部監(jiān)管階段。1987年6月3日，中國社會福利有獎募捐委員會（簡稱中募委）正式成立。中募委受民政部領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)中國社會福利有獎募捐券發(fā)行中心。1987年7月27日在河北省石家莊市試點(diǎn)發(fā)行了新中國第一套“中國社會福利有獎募捐獎券”。1993年2月，“中國社會福利有獎募捐券發(fā)行中心”更名為“中國社會福利獎券發(fā)行中心”。1994年12月“中國社會福利獎券發(fā)行中心”更名為“中國福利彩票發(fā)行中心”，其發(fā)行的彩票也更名為“中國福利彩票”。中國體育彩票于1994年開始全國統(tǒng)一發(fā)行。經(jīng)批準(zhǔn)，1994～1995年度共發(fā)行10億元體育彩票?；I集的3億元資金主要用于補(bǔ)充第43屆世乒賽等13項(xiàng)大型賽事經(jīng)費(fèi)的不足，為體育事業(yè)的發(fā)展開辟了一條新路。當(dāng)年4月5日，原國家體委體育彩票管理中心正式成立，標(biāo)志著我國體育彩票事業(yè)開始進(jìn)入法制化、規(guī)范化的管理軌道，同時(shí)也意味著中國福利彩票和中國體育彩票兩大發(fā)行體系初步形成。1994年5月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格彩票市場管理禁止擅自批準(zhǔn)發(fā)行彩票的通知》（中辦發(fā)〔1994〕21號），確定“中國人民銀行是國務(wù)院主管彩票的機(jī)關(guān)，要會同民政部、國家體委和國家工商局等有關(guān)部門認(rèn)真把彩票市場的管理工作做好”。1999年12月23日，中國人民銀行、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于移交彩票監(jiān)管工作的通知》（銀發(fā)〔1999〕429號），確定由財(cái)政部負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)和彩票市場。2009年5月4日，《彩票管理?xiàng)l例》公布，《彩票管理?xiàng)l例》提倡責(zé)任和理性彩票的理念，并實(shí)現(xiàn)了彩票公益使命與社會責(zé)任的必要結(jié)合與微妙平衡。在保障彩票公益使命的實(shí)現(xiàn)方面，條例在六個方面作了重點(diǎn)規(guī)范：一是在立法宗旨和彩票定義中明確揭示彩票的公益使命。二是要求彩票機(jī)構(gòu)按照規(guī)定開設(shè)專門的彩票資金賬戶，用于核算彩票資金，并明確要求彩票機(jī)構(gòu)及時(shí)上繳彩票公益金和彩票發(fā)行費(fèi)中的業(yè)務(wù)費(fèi)，不得截留或者挪作他用。三是明確逾期未兌獎的獎金，納入彩票公益金。四是明確彩票公益金專項(xiàng)用于社會福利、體育等社會公益事業(yè)，按照政府性基金管理辦法納入預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理，不用于平衡財(cái)政一般預(yù)算。五是明確彩票公益金的分配政策由國務(wù)院批準(zhǔn)決定。六是要求彩票發(fā)行費(fèi)、彩票公益金的管理、使用單位，依法接受財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)和社會公眾的監(jiān)督，并要求中央和省級財(cái)政部門每年向本級人民政府報(bào)告上年度彩票公益金的籌集、分配和使用情況，并向社會公告。為貫徹落實(shí)《彩票管理?xiàng)l例》，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、民政部、國家體育總局于2012年1月18日聯(lián)合發(fā)布了《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，自2012年3月1日起施行。彩票發(fā)行20多年來，民政部門、體育部門和彩票發(fā)行管理系統(tǒng)認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院的工作部署，全面落實(shí)《彩票管理?xiàng)l例》，正確把握彩票的發(fā)展方向，努力完善彩票工作運(yùn)行機(jī)制，大力推進(jìn)發(fā)行方式和發(fā)行技術(shù)創(chuàng)新，形成了獨(dú)具特色的中國彩票文化和品牌。2.彩票發(fā)行及公益金籌集數(shù)量截至2014年年底，中國兩種類型彩票累計(jì)發(fā)行20483億元，共籌集彩票公益金6084億元。其中自1987年至2014年，全國福利彩票累計(jì)銷量達(dá)到11702億元，籌集公益金約3600億元；自1994年到2014年，全國體育彩票累計(jì)發(fā)行超過8781億元，籌集公益金超過2484億元（見圖1、圖2）。圖11987～2014中國福利彩票發(fā)行及公益金籌集總量圖21994～2014中國體育彩票發(fā)行及公益金籌集總量1987年，當(dāng)年發(fā)行“中國社會福利有獎募捐券”1740萬元，2011年10月23日，中國福利彩票年發(fā)行量突破1000億元，2014年全國福彩銷量達(dá)到2059.68億元，當(dāng)年籌集彩票公益金586億元。體育彩票于1994年開始全國統(tǒng)一發(fā)行，當(dāng)年銷量10億元，2001年年銷量突破100億元，2009年年銷量突破500億元，2012年12月4日年銷量突破1000億元。2014年中國體育彩票年度銷量達(dá)到1764億元，當(dāng)年籌集彩票公益金454億元（見圖3、圖4）。圖31987～2014年中國福利彩票發(fā)行及公益金籌集圖41995～2014年中國體育彩票發(fā)行及公益金籌集2001年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》（國發(fā)〔2001〕35號）對彩票資金有這樣的規(guī)定：彩票返獎比例不得低于50%，發(fā)行費(fèi)比例不得高于15%，公益金比例不得低于35%。但是具體到彩票公益金提取比例和彩票發(fā)行經(jīng)費(fèi)使用比例，《彩票管理?xiàng)l例》并沒有進(jìn)一步給出詳細(xì)解釋，這是因?yàn)楝F(xiàn)有兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)旗下?lián)碛袠吠笖?shù)字型、即開型、競猜型和視頻型在內(nèi)的數(shù)十種彩票玩法，每種彩票玩法因?yàn)樯鲜袝r(shí)間不同，玩法特點(diǎn)不同，彩票獎金、彩票發(fā)行費(fèi)和彩票公益金的構(gòu)成比例也有所不同。以體育彩票為例，以超級大樂透、排列3等為主的樂透數(shù)字型彩票，其中絕大部分彩票游戲的彩票公益金提取比例為35%，彩票獎金和彩票發(fā)行費(fèi)的提取比例為50%和15%。即開型彩票，彩票公益金的提取比例為20%，彩票獎金和彩票發(fā)行費(fèi)的提取比例為65%和15%。以足球彩票為主的競猜型彩票，其中，大部分彩票游戲的彩票公益金提取比例為18%，彩票獎金和彩票發(fā)行費(fèi)的提取比例為69%和13%。彩票公益金的分配相對固定。根據(jù)2006年《財(cái)政部關(guān)于調(diào)整彩票公益金分配政策的通知》，彩票公益金在中央與地方之間按50∶50比例分配。中央彩票公益金中，社會保障基金、專項(xiàng)公益金、民政部和國家體育總局分別按60%、30%、5%和5%的比例分配。地方留成彩票公益金，由省級人民政府財(cái)政部門、體育部門確定分配原則。二彩票公益金社會公益使用分析全球多數(shù)國家彩票發(fā)行管理權(quán)集中在政府，中國福利彩票和體育彩票都是以國家信用為擔(dān)保，由國家特許發(fā)行、依法銷售的公益彩票，公益是它們的根本屬性。1.中央彩票公益金使用自2007年起，財(cái)政部開始公開彩票公益金的具體使用情況。按照政策規(guī)定，中央彩票公益金部分，除了分配給社會保障基金部分和民政部、國家體育總局固定比例部分外，中央彩票公益金專項(xiàng)主要就是用于社會公益，其使用主體包含政府部門、人民團(tuán)體和基金會等（見圖5、表1）。圖52007～2013年中央彩票公益金分配情況表12007～2013年中央彩票公益金分配情況數(shù)據(jù)表根據(jù)財(cái)政部公告的2007～2013年的中央彩票公益金中，中央專項(xiàng)彩票公益金使用情況顯示，605.78億元資金用于17個項(xiàng)目使用，包含賑災(zāi)、扶貧、教育助學(xué)、文化、醫(yī)療救助、法律援助、助殘、紅十字事業(yè)以及北京奧運(yùn)會、區(qū)域福利事業(yè)發(fā)展等。其中18.7%的資金量交由紅十字會總會、中國殘疾人聯(lián)合會、中國教育發(fā)展基金會、中國婦女發(fā)展基金會、中國兒童少年基金會等社會組織實(shí)施，81.3%則交由國家部委和地方政府實(shí)施（見圖6）。圖62007～2013年中央專項(xiàng)彩票公益金使用領(lǐng)域分布2.兩部委彩票公益金使用兩部委為等比例分配，其中分配給民政部的彩票公益金，由民政部按照“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”的宗旨，安排用于資助為老年人、殘疾人、孤兒、有特殊困難等人群服務(wù)的社會福利設(shè)施建設(shè)和受助對象直接受益的項(xiàng)目。實(shí)際使用中又分為列入中央本級支出的中央級項(xiàng)目和列入中央對地方轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助地方項(xiàng)目。1987～2013年，除按規(guī)定上繳中央財(cái)政的部分以外，民政部圍繞福利彩票發(fā)行宗旨，各級民政部門使用彩票公益金約1420億元，加上地方政府配套資金的投入，主要資助了“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”、“農(nóng)村敬老院建設(shè)霞光計(jì)劃”、“兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)藍(lán)天計(jì)劃”、流浪未成年人救助保護(hù)設(shè)施建設(shè)、精神病人福利設(shè)施建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，同時(shí)還資助城鎮(zhèn)老年人居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目、“殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)明天計(jì)劃”、“重生行動——全國貧困家庭唇腭裂兒童手術(shù)康復(fù)計(jì)劃”、殘疾兒童特殊教育等非基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，共計(jì)資助社會福利類項(xiàng)目32.02萬個，直接受益人群和間接受益人群達(dá)4億多人（次）。根據(jù)財(cái)政部核準(zhǔn)數(shù)據(jù)，2012年中央彩票公益金共分配給民政部彩票公益金201048萬元，2013年為230544萬元，2014年為224892萬元，三年合計(jì)656484萬元，其中中央級項(xiàng)目74963萬元，占11.42%；補(bǔ)助地方項(xiàng)目581521萬元，占88.58%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國家體育總局每年都將本級體彩公益金的一半以上，用于援建各地的體育場地設(shè)施和捐贈健身器材，重點(diǎn)向中西部地區(qū)及“老、少、邊、窮”地區(qū)傾斜，如“雪炭工程”和“路徑工程”等。公益金在群眾體育和競技體育兩方面的分配比例大概為8∶2。3.地方彩票公益金使用根據(jù)2006年《財(cái)政部關(guān)于調(diào)整彩票公益金分配政策的通知》，地方留成的彩票公益金，由省級人民政府財(cái)政部門、體育部門研究確定分配原則。其中省、市、縣分別以一定比例留成，而使用領(lǐng)域分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，福彩公益金地方使用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比例大概為7∶3（見圖7）。圖72009～2012年地方福彩公益金分配比例三彩票業(yè)社會責(zé)任彩票事業(yè)發(fā)展，既要積極創(chuàng)新游戲玩法，不斷提升銷量，又要堅(jiān)持彩票公益性，以符合制度規(guī)定、群眾能夠接受的適當(dāng)方式籌集更多公益金用于社會福利事業(yè)。這一方向體現(xiàn)在彩票業(yè)，既包含彩票行業(yè)的國家責(zé)任和對彩民的責(zé)任，也包含社會責(zé)任。1.彩票行業(yè)的三重責(zé)任對國家的責(zé)任。彩票體現(xiàn)的是國家信用，需要與公益慈善實(shí)現(xiàn)結(jié)合和平衡，通過博彩籌集資金助力慈善公益，解決社會問題，增進(jìn)社會福祉。對彩民的責(zé)任。彩票業(yè)是具有高負(fù)外部性的特殊行業(yè)，在發(fā)展彩票業(yè)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持興利除弊的原則，不能僅僅重視經(jīng)濟(jì)效益，更應(yīng)關(guān)注社會效益。應(yīng)立足責(zé)任彩票、理性彩票理念，建立多層次防控責(zé)任體系，努力實(shí)現(xiàn)彩票社會成本、社會風(fēng)險(xiǎn)與不良作用最小化。對社會的責(zé)任。彩票是社會公眾廣泛參與的文化娛樂平臺，不同地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地社會背景及需要確立起適合自身的有效形式，通過制度化方式盡可能地使通過彩票公益金累積的財(cái)富轉(zhuǎn)化為促進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展的資源，發(fā)揮彩票創(chuàng)富的社會效益。2.彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)社會責(zé)任2014年5月24日第八次中華慈善百人論壇“慈善與博彩”論題形成的“澳門共識”指出，彩票機(jī)構(gòu)必須履行社會責(zé)任，始終秉承“與員工共成長、與社區(qū)同命運(yùn)”的理念。善待員工，保障高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境下員工身心健康，給予員工合理的薪酬福利與應(yīng)有的工作尊嚴(yán)。同時(shí)，積極履行社會責(zé)任，致力于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會治安、文化教育、綠色環(huán)保、志愿服務(wù)、人文關(guān)懷、倫理培植等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，努力追求超越一般企業(yè)稅務(wù)責(zé)任之上的道德及慈善責(zé)任。社會責(zé)任從根本上體現(xiàn)的是福彩機(jī)構(gòu)的存在價(jià)值。彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)也在履行社會責(zé)任方面多途徑發(fā)力。一方面，倡導(dǎo)“購買福利彩票，奉獻(xiàn)愛心”，爭取籌集更多的公益金。另一方面，倡導(dǎo)“多人少買、寓募于樂、量力而行、理性投注”，引導(dǎo)人們理性購彩。彩票行業(yè)自身也對社會產(chǎn)生了巨大的產(chǎn)業(yè)價(jià)值。其中僅福利彩票發(fā)行銷售系統(tǒng)在全國就設(shè)有省級銷售機(jī)構(gòu)32個，地級銷售機(jī)構(gòu)320個，銷售站點(diǎn)超過17萬個，直接創(chuàng)造就業(yè)崗位40多萬個。直接參與慈善也是彩票機(jī)構(gòu)履行社會責(zé)任的形式。以福利彩票行業(yè)為例，2014年全年福彩系統(tǒng)開展的公益活動累計(jì)達(dá)114項(xiàng)，投入資金超過2億元，超過10萬人（次）受益。在全球社會責(zé)任風(fēng)潮的引領(lǐng)下，不僅《中國福利彩票2013年社會責(zé)任報(bào)告》得以發(fā)布，湖北、浙江等地的地方福彩報(bào)告也陸續(xù)公布。2014年民政部還下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)福利彩票機(jī)構(gòu)自身建設(shè)的指導(dǎo)意見》，彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的社會責(zé)任必然日益引發(fā)社會各方面的重視。四彩票與慈善發(fā)展彩票從發(fā)行到使用可以分為三個環(huán)節(jié)：一是彩票發(fā)行環(huán)節(jié)，具有市場指向性特點(diǎn)。二是福利彩票公益金的籌集分配環(huán)節(jié)，具有政策指向性特點(diǎn)。三是福利彩票公益金的使用環(huán)節(jié)，具有需求指向性特點(diǎn)。彩票資金取之于民、用之于民，而公益慈善既是彩票擁有巨大感召力的根本原因，也是彩票事業(yè)的發(fā)展根基，更是彩票事業(yè)發(fā)展的主要動力和不竭源泉。1.彩票事業(yè)與慈善事業(yè)發(fā)展關(guān)系根據(jù)財(cái)政部公告，為支持地方社會公益事業(yè)發(fā)展，著力提升基本公共服務(wù)水平，2014～2015年間中央財(cái)政共安排中央專項(xiàng)彩票公益金79.88億元，用于支持部分地方社會公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目。按照《彩票管理?xiàng)l例》規(guī)定，彩票公益金專項(xiàng)用于社會福利和相關(guān)社會公益事業(yè)，不用于平衡財(cái)政一般預(yù)算。彩票公益金按照政府性基金管理辦法納入預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理。根據(jù)新修改的《預(yù)算法》，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。因此，在政府購買服務(wù)工作中，一般公共預(yù)算資金應(yīng)是主渠道，彩票公益金是一般公共預(yù)算資金的有益補(bǔ)充。事實(shí)上中央彩票公益金的使用也完全履行彩票公益性的宗旨，以中央專項(xiàng)彩票公益金為例，歷年支持領(lǐng)域都