建立可持續(xù)的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系

建立可持續(xù)的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系

在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)中，必須將可持續(xù)性放在異常重要的位置，方案設(shè)計和運行要遵循可持續(xù)原則。重點是三個方面：通過深化改革，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，保證財務(wù)的可持續(xù)性；以提高老年保障的公平性為目標(biāo)，發(fā)展覆蓋城鄉(xiāng)可持續(xù)的養(yǎng)老保險體系；充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，建立多層次、機(jī)制靈活、多樣性可持續(xù)的養(yǎng)老服務(wù)體系。第一節(jié)完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的財務(wù)平衡，不僅是一個簡單的資金收支問題，而是涉及制度體系的各個層面。要通過深化改革，推動城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的完善，增強(qiáng)制度的抗風(fēng)險能力，確保養(yǎng)老保險的可持續(xù)性。1.進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面在擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋面方面，近年來取得不小的成績。但是，繼續(xù)推進(jìn)這項工作的難度越來越大。一個重要原因是，進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面的對象主要是小企業(yè)和微利企業(yè)員工、非正規(guī)就業(yè)人員、低收入者、流動就業(yè)人員等，這些群體的雇主和他們本人都缺乏繳費的積極性，需要依靠政策推動。一要適當(dāng)降低繳費率。目前20%的企業(yè)繳費率過高，中小企業(yè)繳費有困難，應(yīng)該研究降低統(tǒng)一的企業(yè)繳費率。如果現(xiàn)階段降低費率對養(yǎng)老金收支影響過大，可以考慮制定一些在一定條件下適用于小企業(yè)的繳費率標(biāo)準(zhǔn)。在2008年的金融危機(jī)中，一些地方曾有過這樣的政策，但主要是臨時性的政策措施，需要有長期、規(guī)范性支持。二要把低收入、反貧困政策引入到養(yǎng)老保險制度中來，廣泛吸引中低收入者參保。在這方面，國際社會的公共養(yǎng)老金改革提供了多種經(jīng)驗。德國在改革法定養(yǎng)老金制度、加強(qiáng)保險功能改革的同時，保留了具有社會福利性質(zhì)的低工資工人養(yǎng)老金安排。[1]瑞典改革養(yǎng)老金體制、實行待遇與繳費掛鉤的名義個人賬戶之后，設(shè)立了最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，由財政向低收入退休者提供補貼。[2]智利經(jīng)歷了把現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆e累制的實踐，近年來注意到這一制度不能有效覆蓋低收入階層等局限性，開始引入一般稅收開支的非繳費性的基本養(yǎng)老保險金，以更好地體現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的多重目標(biāo)。[3]我國目前有城市最低收入保障制度，但該制度的救助標(biāo)準(zhǔn)過低，無法與基本養(yǎng)老保險制度有效銜接。可以考慮在基本養(yǎng)老保險的制度框架內(nèi)添加適用于低收入?yún)⒈Ｕ叩恼咭?guī)定，或建立與基本養(yǎng)老保險制度的配套制度或政策，把盡可能多的城市就業(yè)人員納入基本養(yǎng)老保險體系，減少低收入階層和貧困群體遭遇社會排斥的可能性。2.采取有效措施解決歷史債務(wù)如前所述，通常所說的“轉(zhuǎn)軌成本”實際上是政府轉(zhuǎn)移養(yǎng)老負(fù)擔(dān)引起的，“老人”和“中人”已經(jīng)對國家做了貢獻(xiàn)，國家應(yīng)當(dāng)明確承擔(dān)他們的養(yǎng)老保障責(zé)任。應(yīng)當(dāng)通過政府轉(zhuǎn)移支付和國有資產(chǎn)化轉(zhuǎn)等措施，不能指望通過加大企業(yè)和職工的當(dāng)前負(fù)擔(dān)（高企業(yè)費率、挪用個人賬戶等）來填平歷史債務(wù)。事實上，與養(yǎng)老基金支出同步增長的財政補貼，已經(jīng)在償還歷史債務(wù)；但是，由于沒有一個明確的規(guī)范和測算，由于操作上的隨意性、各級財政討價還價等的糾纏，這種“償還”的功能和效果被掩蓋了。把歷史債務(wù)算清之后，可以把財政對養(yǎng)老保險的投入劃分為兩部分：一部分用于償還歷史債務(wù)的財政轉(zhuǎn)移支付；另一部分用于與低收入政策、中小企業(yè)政策相關(guān)的財政補貼。后者的財政支出要逐步實現(xiàn)規(guī)范化、法制化。3.探討個人賬戶管理改革自統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度建立以來，個人賬戶一直是一個爭議的焦點。一些學(xué)者認(rèn)為，中國不應(yīng)該做實個人賬戶，而應(yīng)當(dāng)考慮記賬式個人賬戶制。目前，在實際操作中，還是在努力做實個人賬戶。還有學(xué)者認(rèn)為，個人賬戶和統(tǒng)籌資金應(yīng)該完全分開管理，形成一個徹底獨立的個人賬戶資金積累。關(guān)于個人賬戶是“做實”還是“做虛”，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)展開討論，我們傾向于做實。在實踐上，決策部門要對個人賬戶資金的運行進(jìn)行監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題，對現(xiàn)行的個人賬戶制度做出正確的評估與分析。還要總結(jié)這方面的國際經(jīng)驗和教訓(xùn)，通過參照、學(xué)習(xí)和借鑒，構(gòu)思新的調(diào)整和改革方案。4.提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，有利于提高養(yǎng)老保險資金的使用效率和效果，減少地方性收支不平衡。這也是縮小養(yǎng)老保險待遇地區(qū)差距的一個重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，應(yīng)該首先把省級統(tǒng)籌落到實處，從資金調(diào)劑真正過渡到統(tǒng)一收支。在此基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件，推進(jìn)向養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌過渡。5.延長退休年齡這是應(yīng)對人口老齡化、改善養(yǎng)老保險財務(wù)收支平衡的重要措施。從中國目前實際退休年齡遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)定年限客觀實際出發(fā)，不易普遍提高退休年齡；但是由于女性退休年齡距離規(guī)定年限接近，可以從提高女性勞動者的退休年齡開始?，F(xiàn)在一般規(guī)定女性在55周歲退休，男性60周歲退休，性別退休年齡相差過大，有性別歧視之嫌。提高女性的退休年齡符合國際潮流，也可以大幅度地提高養(yǎng)老金的供給率；當(dāng)女性退休年齡達(dá)到或接近男性時，再考慮進(jìn)一步提高全體勞動者的退休年齡，實現(xiàn)男女退休年齡平等。第二節(jié)建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會養(yǎng)老保險體系我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的建立，主要參照了世界銀行提出的效率原則。當(dāng)時的制度設(shè)計重點是減輕國家財政負(fù)擔(dān)、應(yīng)對老齡化和提高經(jīng)濟(jì)效果。因此，新的制度沒有配套的低收入政策。為了使制度覆蓋成為實際覆蓋，有效防止部分老年人口的貧困化，需要增加收入再分配和反貧困的政策考量，把養(yǎng)老保障的社會公平放到重要位置，減少老年收入和福利的差距。第一，要在財務(wù)可持續(xù)的前提下，不斷提高農(nóng)村的老年保障水平，盡量縮小城鄉(xiāng)之間的老年保障待遇差距。農(nóng)村新型養(yǎng)老保險即將覆蓋全部農(nóng)村地區(qū)，這是一個可喜的成績。但是，農(nóng)村養(yǎng)老保障的水平依然非常低，農(nóng)村老年人口貧困還是一個現(xiàn)實問題。要加大地方政府的財政投入，增加中央和省級政府的轉(zhuǎn)移支付，不斷提高農(nóng)村的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。個人繳費的財政補貼，其目標(biāo)不應(yīng)以提高繳費積極性為主，而要與擴(kuò)大覆蓋面、支持低收入農(nóng)村居民參保密切聯(lián)系起來，防止逆向再分配。第二，城市內(nèi)部的養(yǎng)老保障要注意不同制度的協(xié)調(diào)性，縮小不同群體之間的養(yǎng)老保障待遇差距。要拓寬企業(yè)的發(fā)展空間，提高企業(yè)的工資水平和養(yǎng)老金水平；同時，應(yīng)該給予公務(wù)員、事業(yè)單位人員待遇一個合適的參照，“雙軌制”的差距盡可能縮小。對于未被任何養(yǎng)老保險所覆蓋的從業(yè)人員，要通過企業(yè)監(jiān)督、收入政策引導(dǎo)等，把他們納入養(yǎng)老保障范疇。推進(jìn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度和老年福利養(yǎng)老金制度改革，把無業(yè)的城市老年人口納入養(yǎng)老保障范圍。第三，在城鄉(xiāng)各地的社會養(yǎng)老保險制度中，逐步引入“居住地準(zhǔn)則”，把沒有當(dāng)?shù)貞艏呀?jīng)是常住身份的人口納入制度覆蓋范圍。為此，一是中央政府要有統(tǒng)一的方針政策引導(dǎo)；二是地方性保險（如新農(nóng)保、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險等）提高管理層次，力求在省級層面上統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一推進(jìn)；三是不宜在這類養(yǎng)老保險制度中加入“集體補助”，避免制度的排他性。富裕的農(nóng)村社區(qū)對原村民的養(yǎng)老補貼不應(yīng)列入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的收支范圍。貫徹落實參加社會養(yǎng)老保險的常住地原則，有利于加快消除養(yǎng)老保障的戶籍身份不平等。第三節(jié)打造多層次養(yǎng)老服務(wù)體系近期一些研究顯示，老年人表現(xiàn)出參加社會養(yǎng)老保險的強(qiáng)烈意愿，但對于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的呼聲不高。中國老齡科學(xué)研究中心繼2000年、2006年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查之后，于2010年在全國20個省、區(qū)、市又進(jìn)行了一次新的追蹤——“中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查”，所獲取的信息中包括老年人對養(yǎng)老方式的選擇。在四種選擇中（1.買商業(yè)保險；2.錢都花在子女身上，老了靠子女；3.自己儲蓄養(yǎng)老；4.參加社會養(yǎng)老保險），“把參加社會養(yǎng)老保險作為第一選擇的老年人數(shù)最多”，占42.0%。而根據(jù)全國老齡工作委員會辦公室在2012年7月10日發(fā)布的2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查結(jié)果，愿意入住敬老院、社會福利院和老年公寓等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人，城鎮(zhèn)為11.3%，農(nóng)村為12.5%。與過去的調(diào)查結(jié)果相比，城鄉(xiāng)老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿不但沒有上升，反而有所下降。這說明，老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的需求還在發(fā)展初期。這有主觀認(rèn)識上的原因，也有社會化養(yǎng)老服務(wù)不發(fā)達(dá)、不能滿足老年人養(yǎng)老需要的深刻背景。與社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)相比，社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展明顯滯后了。國際經(jīng)驗表明，在老齡化時代，最基本的養(yǎng)老服務(wù)模式是“居家養(yǎng)老”和“社會養(yǎng)老”。因此，在發(fā)展居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和政府福利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運營模式的同時，還要在各級政府的主導(dǎo)下，大力推進(jìn)老年福利事業(yè)社會化、產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，打造多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足不斷增長的老年群體對養(yǎng)老服務(wù)的需求。第一，要結(jié)合中國人口老齡化特點，探索適合中國國情的老年護(hù)理保險之路。中國人口老齡化有著不同于其他國家的一些特征，對其他國家護(hù)理保險制度不能生搬硬套，必須結(jié)合中國人口老齡化速度比較快、達(dá)到的水平比較高、累進(jìn)增長、城鄉(xiāng)和地區(qū)之間分布不平衡，特別是“未富先老”等特點，從實踐中摸索適合的道路、方式和方法。長期護(hù)理保險，就是值得探討的老年護(hù)理保險之一。所謂長期護(hù)理保險，是指對被保險人因為年老、嚴(yán)重疾病或慢性疾病、意外傷殘等導(dǎo)致身體上的某些功能全部或部分喪失，生活起居無法自理，需要入住養(yǎng)老院接受長期的康復(fù)和護(hù)理，或在家中接受他人護(hù)理時支付的各種費用給予補償?shù)囊环N保險。中國開展老年長期護(hù)理保險至少要從以下幾個方面同時采取措施：首先，從政府的角度觀察，一方面需要進(jìn)一步擴(kuò)大社會醫(yī)療保險的保障范圍，實現(xiàn)護(hù)理保險的制度化，在財政承受范圍之內(nèi)快速發(fā)展社會老年護(hù)理保險。另一方面，要對開展長期護(hù)理保險的商業(yè)保險公司和為員工購買老年護(hù)理保險的企業(yè)予以政策優(yōu)惠，如部分稅收的減免等。同時加強(qiáng)老年護(hù)理保險方面的立法，為老年護(hù)理保險的開展創(chuàng)造公平、有序、規(guī)范的政策環(huán)境。其次，從商業(yè)保險公司的角度觀察，要抓住這次戰(zhàn)略機(jī)遇期，積極開發(fā)多樣化護(hù)理產(chǎn)品，滿足老年人不同層次的護(hù)理需求。同時加強(qiáng)護(hù)理保險的宣傳，提高居民保險意識，為老年護(hù)理保險的長期有效開展培育肥沃的精神土壤。而且鑒于開展老年護(hù)理保險風(fēng)險大、難度高，保險公司要進(jìn)一步提高自身的精算技術(shù)和抗風(fēng)險管理能力，實現(xiàn)老年護(hù)理保險的健康經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展。第二，鏈接不同的養(yǎng)老模式，發(fā)揮各自的優(yōu)勢。居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，是我國目前定下的三種養(yǎng)老模式，其中，居家養(yǎng)老是基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老是依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是補充。目前這三種養(yǎng)老模式，分割為三個條塊，彼此之間缺乏應(yīng)有的聯(lián)系。根據(jù)深圳等地的經(jīng)驗，可以考慮建立一種對老人的長期護(hù)理模式，把三者的優(yōu)勢整合起來，形成一個具有連續(xù)性的體系。具體來說，長期護(hù)理著重于將大部分需要長期護(hù)理的老人都留在社區(qū)中生活，在自己家中或者其他社區(qū)設(shè)施中接受長期護(hù)理服務(wù)，一旦身體孱弱時，又可以及時快捷地轉(zhuǎn)到更高一級的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)里去，其中還可以加入醫(yī)療內(nèi)容，形成一條龍的服務(wù)。當(dāng)老人邁進(jìn)60歲之后，他首先將經(jīng)歷低齡老人（60～69歲）階段，此時老人們一般身體很好只需有些社區(qū)文化活動就可以了；在中齡老人（70～79歲）階段，老人們可能身體差了，但是家庭內(nèi)的照料足以應(yīng)付；到高齡老人（80歲以上）階段，可能專業(yè)的護(hù)理人員就要參與進(jìn)來了。對老年人的長期護(hù)理體系正是這樣一種照護(hù)老人全程的服務(wù)體系。第三，建立“雙軌多元化”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運營模式。政府要進(jìn)一步加大落實對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度。目前，由于種種原因，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運營如履薄冰，求生艱難。對于國家已經(jīng)出臺的優(yōu)惠政策，各級相關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真細(xì)化、量化，并且根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，研究制定系統(tǒng)性、操作性更強(qiáng)的配套優(yōu)惠政策，推動養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。依據(jù)修訂草案規(guī)定“將老齡產(chǎn)業(yè)列入國家扶持行業(yè)目錄”，進(jìn)一步加大在土地、用水、用電、用氣、稅收、財政、金融、行政收費等方面的優(yōu)惠力度，支持民間資本投資建設(shè)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，培育發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)。近年來，國家在鼓勵民營資本參與興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化方面，創(chuàng)造了多種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運營模式：①國家或集體興辦。②集資興辦。③政府與非營利機(jī)構(gòu)聯(lián)辦。④民間資本興辦。第一種模式代表著國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以有效利用現(xiàn)有養(yǎng)老資源，提高資金效能。第二、第三種模式不僅不宜推廣，還應(yīng)嚴(yán)格限制，以免造成國有土地資源的流失，給社會秩序帶來不安定因素。第四種養(yǎng)老模式應(yīng)該大力提倡和推廣。民間資本投入，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，既彌補了政府投入的不足，又能提供養(yǎng)老服務(wù)，滿足了日益增長需求，同時也能提供大量的就業(yè)機(jī)會。為發(fā)展民辦養(yǎng)老事業(yè)，需要制定養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運營管理的相關(guān)條例，指導(dǎo)監(jiān)督民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。要解決民辦養(yǎng)老院成本過高的問題，充分調(diào)動和保護(hù)當(dāng)前民間資本投身養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的熱情。目前，在北京市民政局備案的“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)就已經(jīng)達(dá)到了30多家，在數(shù)量上占到了全市公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)的13.95%。建議有關(guān)部門將開辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，采取承包、租賃、股份制等形式，把經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、服務(wù)權(quán)交由企業(yè)、社會組織等非政府部門或個人，吸收民間資本，轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)獨立法人實體運營。通過這樣的模式，降低社會力量進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)的“門檻”，進(jìn)而壓低養(yǎng)老院的入住價格，吸納更多老人入住。第四，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)被公認(rèn)為是一個朝陽產(chǎn)業(yè)，市場潛力巨大。這一龐大的老年人群體，無疑將形成巨大的消費需求。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化、老年醫(yī)療產(chǎn)業(yè)化、老年教育產(chǎn)業(yè)化等，可以看到一個商機(jī)無限、空間廣闊的“銀色產(chǎn)業(yè)”、“夕陽紅產(chǎn)業(yè)”。實行投資主體多元化，就是要改變政府投資的單一渠道，促進(jìn)多種所有制形式共同發(fā)展。同時也便于提高養(yǎng)老質(zhì)量，打破傳統(tǒng)“養(yǎng)老院”范式。要保證社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量為多數(shù)人所接受，收費價格要使多數(shù)人能承受。第五，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人才培養(yǎng)。針對中國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及養(yǎng)老服務(wù)人員技術(shù)和管理服務(wù)水平低，“硬件”設(shè)施差“軟件”服務(wù)管理更差的現(xiàn)狀，應(yīng)盡快建設(shè)專業(yè)的護(hù)理人員培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，在大學(xué)大專中專院校設(shè)立“社會福祉”學(xué)科，在各省市地區(qū)設(shè)立“護(hù)理人員培訓(xùn)中心”、“取得護(hù)理專業(yè)的資格認(rèn)定中心”。第六，完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)療體制。中國仍存在老年人害怕“看病難”、“看病貴”問題，老年人醫(yī)療還沒有更多得到社會重視。近兩年來醫(yī)療保障得到較大改進(jìn)和提高，但真正達(dá)到老有所醫(yī)還有很大的差距。從事老年醫(yī)療護(hù)理的機(jī)構(gòu)和服務(wù)也呈現(xiàn)出“三少”特點：即專業(yè)化部門少、可以報銷的費用少、特色服務(wù)少。如果醫(yī)療保險制度可以改進(jìn)的話，老年人醫(yī)療護(hù)理放在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)里，以滿足老人方便就醫(yī)的愿望。但是現(xiàn)在的醫(yī)療服務(wù)還處于改革階段，規(guī)章制度不健全不合理，在運作上與其他方面相互協(xié)調(diào)存在一定的困難。大力發(fā)展老年人醫(yī)療產(chǎn)業(yè)、健全完善老年醫(yī)療保障制度，是我國老年人醫(yī)療事業(yè)發(fā)展的必由之路。第七，建立健全農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策體系。應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展完善老年護(hù)理服務(wù)產(chǎn)業(yè)的組織架構(gòu)，同時注重各種社會資源的有效整合及其各類社會力量的有序參與，將其聯(lián)合成農(nóng)村社會公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈之間的聚合體。在資源支持政策方面，可以考慮以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管理邊界和統(tǒng)籌單位