我國人口老齡化對就業(yè)的影響

我國人口老齡化對就業(yè)的影響

第一節(jié)人口老齡化對就業(yè)影響的不確定性通常認為，人口增長速度下來了，就業(yè)率就上去了。上面的分析說明，人口增長速度下降和人口老齡化確實可以降低勞動力供給的增長甚至導致勞動力供給的負增長，但是動態(tài)來看，勞動力稀缺性的增加會提高勞動力成本，促使資本對勞動力的替代，降低對勞動力的需求。所以在老齡化降低勞動力供給的同時，也會降低對勞動力的需求。結果對就業(yè)的影響并不是決定性的。左學金和楊曉萍根據(jù)經濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家的相關統(tǒng)計對人口老齡化與就業(yè)率進行相關分析，發(fā)現(xiàn)兩者并沒有確定的相關關系。[1]實際上歐洲和日本人口增長率最低甚至已經出現(xiàn)負增長，是人口老齡化最嚴重的兩個地區(qū)，但是人口老齡化并沒有幫助這兩個地區(qū)實現(xiàn)較高的就業(yè)率。日本近一半的年輕人從非正規(guī)就業(yè)開始進入勞動力市場，如果當他們在30歲時還未轉入正規(guī)就業(yè)，則他們可能終生只能從事非正規(guī)部門的工作，及至退休時只能領取微薄的養(yǎng)老金。[2]歐洲的人口老齡化與歐洲的金融財政危機混合，更是對就業(yè)產生了空前的沖擊。經合組織2012年7月公布的就業(yè)數(shù)據(jù)表明，歐元區(qū)18歲以上年輕人失業(yè)率高達22.6%。其中，意大利年輕人失業(yè)率超過35%，愛爾蘭年輕人失業(yè)率超過30%，法國年輕人失業(yè)率創(chuàng)兩年新高；西班牙和希臘的年輕人失業(yè)率已經超過53%，只有葡萄牙的失業(yè)率有所下降，從37.6%下降到36.4%，但仍然處于高位。第二節(jié)老齡化與老年人口就業(yè)中國老年人口就業(yè)情況存在明顯的城鄉(xiāng)二元結構：農村地區(qū)老年人就業(yè)比例高，而城鎮(zhèn)地區(qū)老年人就業(yè)比例低。城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的法定退休年齡較早，一般為女性55周歲，男性60周歲，而一些繁重體力勞動者還要提早5年退休。此外，政府機關和國有企事業(yè)單位也常常通過提前退休（或“待退休”）來減少多余的冗員。目前城鎮(zhèn)的實際退休年齡平均不到53歲。在人口老齡化加速的背景下，推遲法定退休年齡勢在必行。但是對于推遲法定退休年齡還缺少社會共識和相應的配套鼓勵政策。1.老齡人口就業(yè)現(xiàn)狀在城鄉(xiāng)分割二元結構情況下，一般講就業(yè)是指城鎮(zhèn)而言，將農業(yè)勞動排斥在外。這里為了比較研究方便起見，也將農業(yè)勞動列為就業(yè)范疇。如此，老齡人口就業(yè)二元結構是明顯的特點。在農村地區(qū)，特別是一些邊遠的山區(qū)，由于農業(yè)勞作技術構成低，老齡人口就業(yè)比例較高，特別是一些青壯年勞動人口從農村到東部一些大城市打工后，剩下的是一些老齡勞動人口和留守的兒童，這些老齡人口只要能夠行動，就會一直勞動下去，不存在退休不退休問題。即使有的農村實行了農民退休政策，這些農民就算到領取退休工資的時候，也會繼續(xù)從事力所能及的勞動。一方面是較低的退休工資不足以維持他們的日常生活，另一方面是他們已經習慣于勞作，把勞作看作生命繼續(xù)的一種形式。根據(jù)國家人口調查資料，縣以下農村老年人口就業(yè)率31%左右，市為15%左右，鎮(zhèn)為11%左右?？h以下男性老年人口中53%左右從事農、牧、漁業(yè)生產。城市老年人口離退休人員再就業(yè)率為18%左右，城鎮(zhèn)老齡人口再就業(yè)率為13%左右。城市男性老齡人口比女性老年人口再就業(yè)率要高。農村老齡人口主要從事農、牧、漁業(yè)生產，而城鎮(zhèn)老齡人口多為原來單位返聘或者受雇于其他企事業(yè)單位。從事創(chuàng)業(yè)的老齡人口較少，但是近年來，個人、私營、股份部分城鎮(zhèn)離退休老人發(fā)揮所長，自籌資金、自負盈虧，從事創(chuàng)業(yè)活動，主要涉及商業(yè)、服務業(yè)以及科研、設計、培訓、開發(fā)等行業(yè)。根據(jù)抽樣調查資料，我國市鎮(zhèn)老年人口離退休人員再就業(yè)的以生產工廠工人、專業(yè)人員、辦事人員三類為主，三者合計占57%左右。2.老齡人口就業(yè)政策我國現(xiàn)行退休政策源于20世紀50年代。1951年頒發(fā)的《勞動保險條例》中規(guī)定：男職工的退休年齡為60周歲，女職工為50周歲。1955年國務院頒發(fā)的《關于國家機關工作人員退休暫行辦法》中把女干部的退休年齡從50歲提高到55周歲。后來，又對一些特殊情況做了規(guī)定：比如高級知識分子中的少數(shù)高級專家可延長5～10年退休。個別行業(yè)或單位根據(jù)具體情況可延長退休年齡，因此不同行業(yè)和不同職業(yè)的退休年齡存在較大差異。從1951年頒發(fā)《勞動保險條例》到今天，已經過去了60多年。我國的養(yǎng)老保險制度已經經歷了重大變革，人口期望壽命也從當時的40歲左右延長到了目前的74歲，但是我國的法定退休年齡并未做過大的調整。在我國人口老齡化進程加快的背景下，現(xiàn)行的法定退休年齡必將使我國的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金難以為繼。在人口老齡化的發(fā)達國家中，通過延遲法定退休（或領取養(yǎng)老金）年齡來緩解公共養(yǎng)老保險金負擔是一種比較普遍的做法。1990～2007年，經合組織中有18個國家都不同程度地提高了公共養(yǎng)老金領取的法定年齡。同時提供給老齡人口更多的培訓機會，讓他們掌握新技能，以適應新的工作提高退休年齡。為了應對人口老齡化的挑戰(zhàn)，一些地區(qū)開始了探索延遲退休年齡的試點。如2010年9月，上海市人力資源和社會保障局頒布了《上海市關于各類企業(yè)人才施行柔性退休的規(guī)定》，允許企業(yè)中具有專業(yè)技術職務資格人員，具有技師、高級技師證書的技能人員和企業(yè)需要的其他人員，在單位和個人雙方協(xié)商同意的基礎上，延遲辦理申領基本養(yǎng)老金手續(xù)。延遲退休年齡的上限，一般男性不超過65歲，女性不超過60歲。這里稱之為“柔性”退休規(guī)定，是強調目前上海市進行的試點是有條件的、基于單位和個人雙方自愿的，而不是強制性地延遲退休年齡。不過從試點一年多來的實際實行情況看，上海符合條件的單位和個人參加柔性延遲退休年齡的積極性并不高。第三節(jié)關于延遲退休年齡的討論1.延遲退休年齡勢在必行實際上，目前我國公眾對于延遲退休年齡問題還存在較大疑慮。2012年6月5日，人社部官員就熱點問題集中回答網友提問時明確表示，推遲退休年齡已是一種必然趨勢，該部將適時提出彈性延遲領取基本養(yǎng)老金年齡的政策建議。這在全國上下引起軒然大波。人民網發(fā)起了一個關于彈性延遲領取養(yǎng)老金年齡的網上投票調查，截至2012年6月18日，共有230萬人投票，反對票高達94.8%。有220多萬人投票選擇了“反對，不利于年輕人就業(yè)”這一項，只有2%左右的投票選擇了“支持，平均壽命延長，養(yǎng)老金缺口大”。這個結果表明，我國要延遲退休年齡，還有相當多的工作要做。我們認為，延遲領取基本養(yǎng)老金年齡勢在必行。但是要延遲退休年齡，需要研究出臺鼓勵延遲領取基本養(yǎng)老金年齡的配套政策，以取得公眾的更多支持。如上所述，我國現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險，實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌與實行積累制的個人賬戶相結合的模式?，F(xiàn)收現(xiàn)付，就是在職職工繳費，退休人員領取。積累制就是職工個人的繳費存入自己的個人賬戶，繳費與繳費的增值部分歸個人退休后領取。目前全國各地企業(yè)一般按（在職職工）工資總額的20%向社會統(tǒng)籌繳費，職工個人按本人工資的8%向個人賬戶繳費。實際上，現(xiàn)在個人賬戶存在大量空賬，即社會統(tǒng)籌部分入不敷出，不得不挪用個人賬戶里的錢來發(fā)養(yǎng)老金。個人賬戶空賬，對社會養(yǎng)老保險的可持續(xù)性來說是很大的財務風險。所以在2005年中央從東北三省開始做實個人賬戶的試點，此后向全國推廣。但到目前為止，做實個人賬戶很困難。做實個人賬戶的前提是社會統(tǒng)籌賬戶可以收支平衡甚至有所結余，實際上現(xiàn)在統(tǒng)籌賬戶普遍收不抵支，所以拿不出錢來做實個人賬戶。另外，根據(jù)目前基本養(yǎng)老保險基金的管理辦法，由各地地方政府管理的個人賬戶的資金，與社會統(tǒng)籌余額一樣，只能在國有商業(yè)銀行專戶存儲。由于存款的利率較低，有些年份甚至低于消費者物價指數(shù)，所以地方政府也缺少做實個人賬戶的積極性。根據(jù)我國人力資源和社會保障部尹蔚民部長在2012年全國兩會期間披露的信息，2011年全國養(yǎng)老金收入大約為1.3萬億元，支出約為1.2萬億元，收支平衡，略有結余，從全國層面看不存在養(yǎng)老金缺口的問題。但2011年財政對職工養(yǎng)老金的補助大約為1800多億元，如果扣除財政補助，有13個省份有缺口。[3]從上述情況可以看到，第一，我國基本養(yǎng)老金基金的個人賬戶還在繼續(xù)做空。2011年養(yǎng)老金收入1.3萬億元，如不計財政補貼，養(yǎng)老金繳費收入約為1.1萬億元。在養(yǎng)老金繳費收入中，個人賬戶與社會統(tǒng)籌的比例是8∶20，所以約有3000億元應屬個人賬戶，按照原來的制度設計，這部分不應用來發(fā)放養(yǎng)老金。實際上，2011年我國養(yǎng)老金，即使加上財政補貼收入，也僅結余1000億元左右，表明個人賬戶仍然在做空。第二，現(xiàn)在我國65歲及以上老年人口占總人口的比重僅達9.1%，人口老齡化才露出冰山一角，但我國基本養(yǎng)老保險已有13個省市收不抵支，在21世紀中葉以后65歲以上老年人口比例將上升到接近30%，公共財政補貼養(yǎng)老金的負擔前景堪憂。所以，延遲領取養(yǎng)老金年齡勢在必行，否則我國未來的勞動年齡人口將難以支持越來越多的退休人員和他們的養(yǎng)老金費用，養(yǎng)老保險基金和公共財政將難以為繼。2.完善為延遲退休年齡提供更多支持的配套政策如上所述，延遲退休年齡的問題非常復雜，牽涉到職工和企業(yè)雙方的積極性。激勵雙方的積極性還需要更多的配套政策。如果缺少配套政策的支持，雙方都沒有積極性，延遲退休年齡的政策就很難落實。首先，要鼓勵企業(yè)雇傭延遲退休的老年職工，妥善解決老年職工的工資待遇。不少企業(yè)特別是國有企業(yè)，年齡是決定工資的一個重要因素，工齡越長工資越高。但一個職工對企業(yè)的收入的貢獻即“邊際生產率”，并非隨年齡不斷提高。一般來說，體力勞動者的貢獻可能在30～40歲左右達到峰值，創(chuàng)造性的腦力勞動者可能在50歲左右達到峰值，此后的貢獻會有所下降。如果老年職工的工資隨年齡不斷提高，在大多數(shù)情況下，企業(yè)雇傭老年職工的邊際成本會大于該職工創(chuàng)造的邊際收入，從而對企業(yè)的利潤會產生負面影響。在這種情況下，企業(yè)會缺少雇傭延遲退休的老年職工的積極性。為了解決這個問題，要研究老年職工的工資標準如何決定，可以考慮不增加延遲退休職工工資的辦法。其次，還可采取措施減少企業(yè)雇傭老年職工的其他相關成本。例如，如果企業(yè)雇傭延遲退休的老年職工，可以允許企業(yè)免繳該職工的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金（一般為工資總額的20%，上海為工資總額的22%），甚至企業(yè)可免繳住房公積金（工資總額的7%），但延遲退休的職工須繼續(xù)向其養(yǎng)老金個人賬戶繳費。這樣對于相關企業(yè)來說，可以減少企業(yè)養(yǎng)老保險繳費，從而降低企業(yè)雇傭延遲退休職工的用人成本。對于延遲退休的職工來說，可以繼續(xù)獲得在職職工的勞動報酬，同時可以繼續(xù)積累自己的個人養(yǎng)老金。對于基本養(yǎng)老保險基金來說，可以減少養(yǎng)老金發(fā)放，有利于養(yǎng)老保險基金的財務可持續(xù)性。當然，這里只是舉個例子，想強調的是從政府的角度要有政策來鼓勵企業(yè)雇傭延遲退休的職工，要有政策來鼓勵職工個人延遲退休。再次，要保持退休人員養(yǎng)老金與在職職工工資的適當比率（替代率）。替代率過低固然不可取，但是如果替代率過高，養(yǎng)老金接近工資水平，就會降低老年職工延遲退休年齡的積極性。當然，在降低社會基本養(yǎng)老保險的繳費率和替代率的同時，建設多層次的養(yǎng)老保險體制尤為重要。政府管理的基本養(yǎng)老金實行現(xiàn)收現(xiàn)付，比較強調公平，但是只提供最基本的保障。在基本養(yǎng)老金之外，還應有其他的養(yǎng)老保險的手段來補充，比如職業(yè)年金或企業(yè)年金、個人養(yǎng)老儲蓄等。這些第二、第三支柱的養(yǎng)老保險，一般屬于個人賬戶，沒有不同個人之間的再分配功能，退休早不會多得，退休晚也不會少拿，所以有人會愿意繼續(xù)工作，來更多地積累自己的私人養(yǎng)老金。而目前我國由于沒有形成多層次的養(yǎng)老保險制度，全部依賴公共養(yǎng)老金的給付，個人也就缺乏積極性通過延遲退休來積累自己的養(yǎng)老金了。當然，延遲法定退休年齡的前提是要經過深入的調研和辯論，充分聽取社會各界的意見，對不同意見展開充分的討論甚至辯論，最終需要在全國人大這樣的立法機構來達成共識和做出決定，而不是政府部門一個簡單的行政規(guī)定。3.消除對延遲退休年齡的誤解（1）養(yǎng)老保險資金缺口是歷史舊賬，應該由財政補償有一種觀點認為，目前存在的養(yǎng)老保險資金缺口很大程度上是一種歷史舊賬，要補這個缺口，不應把希望寄托在延遲領取養(yǎng)老金的年齡上，而是在目前財政有盈余的情況下，通過財政轉移支付來償還歷史債務。實際上，認為現(xiàn)在的養(yǎng)老金缺口全部是由歷史舊賬造成的這種說法，可能并不準確。如果純粹是歷史欠賬，由于這些年財政轉移支付一直不斷地在填補，基本養(yǎng)老金的“隱性債務”，與10年、20年前相比應該是越來越小了。但實際上，從20世紀90年代開始到現(xiàn)在，不同的研究結果都表明，養(yǎng)老保險隱性債務的規(guī)模在不斷增大，這就很難說現(xiàn)在存在的養(yǎng)老保險資金缺口是歷史債務，有很多債務就是制度設計和當前操作過程中產生出來的，如退休年齡過早就會不斷地產生出新的債務。如果靠財政來轉移支付，從長期來看，就會產生代際福利平衡的問題。我們一說到財政轉移支付，就好像認為財政的錢是天上掉下來的；實際上，財政的錢并非天上掉下來的，歸根到底是由現(xiàn)在就業(yè)的勞動年齡人口繳納的，這個錢也是有限度的。勞動年齡人口相對老年人口占比將越來越小，即支持比越來越小，無論是繳納養(yǎng)老保險還是納稅，勞動年齡人口的負擔將越來越重。如果一味強調由財政轉移支付，長此以往，是難以為繼的。（2）延遲退休年齡，將會影響青年人就業(yè)其實這是一個誤解。如果退休早有利于青年人就業(yè)，那么按照這個邏輯，讓所有職工很早（如40歲）就退休，工作崗位應該馬上就空缺出來，就能解決青年人的就業(yè)問題了。但實際上，工作崗位不會多出來。因為，40歲就退休并領取養(yǎng)老金，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老基金的負擔就會很重，基本養(yǎng)老金不夠發(fā)放就需要財政來