我國對外投資中的環(huán)境保護(hù)政策

我國對外投資中的環(huán)境保護(hù)政策

一中國海外投資大幅增長“走出去”戰(zhàn)略的提出，促進(jìn)了有實(shí)力、有競爭優(yōu)勢的企業(yè)對外投資和跨國經(jīng)營，使其積極參與到經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域合作的國際進(jìn)程中，創(chuàng)造出參與國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭的新優(yōu)勢。[1]截至2009年底，我國到境外投資的企業(yè)有1.2萬家，設(shè)立境外企業(yè)1.3萬家左右[2]。從2002年開始，我國的對外直接投資流量近年來一直保持增長勢頭（見圖1），2009年，我國對外直接投資為565.3億美元。圖1中國對外直接投資流量我國的對外投資還將繼續(xù)保持增長趨勢，成為全球外國直接投資的重要來源之一。從歷年來我國對外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)上可看出，我國的對外直接投資有兩個(gè)特點(diǎn)，一是投資的行業(yè)主要集中于資源開發(fā)類以及初級制造業(yè)；二是投資的區(qū)域主要分布在亞洲和拉丁美洲，對非洲的投資也有較大幅度的增長。[3]無論是亞洲、拉丁美洲，還是非洲，不但自然資源豐富，而且生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，極易受到人類活動(dòng)的影響，破壞生態(tài)環(huán)境的平衡。我國企業(yè)到這些擁有豐富的自然資源，但生態(tài)環(huán)境敏感脆弱的區(qū)域投資，不可避免地受到了西方媒體的關(guān)注，被批評沒有盡到環(huán)境保護(hù)責(zé)任和社會責(zé)任，甚至還提出了“中國環(huán)境威脅論”、“新殖民主義”、“生態(tài)傾銷”等詞語，有損于我國在國際舞臺的形象，也影響我國企業(yè)在海外投資的行為。二我國對外投資的環(huán)境保護(hù)政策分析我國實(shí)施對外投資已有30多年歷史，商務(wù)部作為對外投資的主管部門，為了規(guī)范中國企業(yè)在境外的投資行為，制定了一系列的投資政策（見表1），監(jiān)督和管理企業(yè)在境外的投資行為，包括行政審批、資金管理、稅收優(yōu)惠政策、投資導(dǎo)向政策等。但是，環(huán)境相關(guān)政策并沒有作為一個(gè)主要的導(dǎo)向政策提出，而是存在于各個(gè)境外投資政策文件中。表1我國對外投資的法律法規(guī)和投資政策續(xù)表12003年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，新組建的商務(wù)部將原先國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部的職能納入其中，一定程度上促進(jìn)了對外投資的發(fā)展，投資政策也逐步完善。在境外開辦企業(yè)不僅要嚴(yán)格遵循商務(wù)部的審批程序，還制定了規(guī)范和引導(dǎo)性政策，例如《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)事項(xiàng)的規(guī)定》、《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)事項(xiàng)的工作細(xì)則》、《對外直接統(tǒng)計(jì)制度》等；并從稅收上給予優(yōu)惠，制定了《境外所得計(jì)征所得稅暫行辦法》，明確了企業(yè)境外投資所得的確認(rèn)、境外抵納稅款和減免稅處理等一系列政策問題。金融政策也適度寬松，2006年取消了境外投資購匯額度的限制，促進(jìn)了企業(yè)在境外的投資發(fā)展。2006年可以說是我國境外投資政策導(dǎo)向發(fā)生轉(zhuǎn)折的一年，當(dāng)年10月26日，商務(wù)部副部長魏建國表示“中國政府一直非常重視中國企業(yè)在非洲開展活動(dòng)時(shí)對非洲生態(tài)環(huán)境的影響。在審批項(xiàng)目的時(shí)候，凡是可能造成當(dāng)?shù)匚廴净蚬Φ捻?xiàng)目一律不予批準(zhǔn)”。在2007年1月份發(fā)表的《中國對非洲政策文件》，提到中國將與非洲加強(qiáng)環(huán)保技術(shù)交流，積極推動(dòng)中非在氣候變化、水資源保護(hù)、防治荒漠化和生物多樣性保護(hù)等環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作。這表明我國正在加強(qiáng)對中國海外投資的環(huán)境影響的重視程度。目前的境外投資政策中，并沒有針對環(huán)境保護(hù)問題的詳細(xì)規(guī)定，只有籠統(tǒng)的概述。從2006年開始，我國各級部門的政策視角延伸到了對外投資的環(huán)境保護(hù)政策的研究與制定，不僅商務(wù)部制定了境外投資企業(yè)遵循的規(guī)章，如《境外投資管理辦法》、《中國對外投資合作國別（地區(qū)）指南》等；在國家林業(yè)局的推動(dòng)下，與商務(wù)部聯(lián)合制定了《中國企業(yè)境外可持續(xù)森林培育指南》和《中國企業(yè)境外可持續(xù)經(jīng)營利用指南》?！吨袊髽I(yè)境外可持續(xù)森林培育指南》是第一個(gè)由我國制定的指導(dǎo)我國企業(yè)在境外投資的環(huán)境行為和社會行為的規(guī)范，開創(chuàng)了我國海外投資政策的先河，創(chuàng)造了我國海外森林采伐的新模式。1.對外投資合作國別（地區(qū)）指南隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，國際地位顯著提升，中國正在成為一支影響世界政治和經(jīng)濟(jì)格局的強(qiáng)大力量。境外投資在取得經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，對環(huán)境的關(guān)注度也越來越高。商務(wù)部在制定企業(yè)投資政策時(shí)，也增加了鼓勵(lì)企業(yè)關(guān)注環(huán)境的條款。早在2005年發(fā)布的《境外投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)工作細(xì)則》中就包括了環(huán)境條款的規(guī)定，體現(xiàn)出對東道國環(huán)境問題的關(guān)注。[4]伴隨我國對外投資的跨越式發(fā)展，對外投資合作已成為我國參與全球化分工的重要體現(xiàn)。為了支持我國企業(yè)積極穩(wěn)妥地開展對外投資業(yè)務(wù)，商務(wù)部于2009年4月發(fā)布了《對外投資合作國別（地區(qū)）指南》，幫助企業(yè)了解世界各國（地區(qū)）的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、法律、風(fēng)俗習(xí)慣等相關(guān)投資合作信息，更好地開展跨國經(jīng)營和合作。該指南客觀地介紹了世界各國和地區(qū)的投資環(huán)境，鼓勵(lì)企業(yè)在東道國投資時(shí)，首先要遵循當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)，其次要遵守我國與東道國的雙邊協(xié)定，匯集了各國（地區(qū)）的法律和法規(guī)，總結(jié)了在對投資過程中應(yīng)注意的問題。其中，對環(huán)境保護(hù)政策的介紹主要包括三方面：環(huán)境保護(hù)的主管部門、法律法規(guī)和基本要點(diǎn)。每個(gè)國家對環(huán)境保護(hù)的規(guī)定雖然不同，但大體均分為森林保護(hù)、水體保護(hù)、大氣污染防治以及土壤保護(hù)等，并視違法的情節(jié)輕重，而有不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)。該指南的發(fā)布，促進(jìn)了企業(yè)對東道國投資環(huán)境的全面了解，幫助企業(yè)在投資過程中遵守東道國環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，有助于我國對外投資的持續(xù)、健康、快速發(fā)展。2.中國企業(yè)境外可持續(xù)森林培育指南近年來，快速發(fā)展的我國對外投資成為國內(nèi)和國際關(guān)注的焦點(diǎn)，而對外投資中的環(huán)境問題更是焦點(diǎn)的核心，也是需要迫切解決的問題。不僅需要商務(wù)部探討研究并提出解決措施，也需要其他相關(guān)部門的大力配合，共同研討對外投資中的環(huán)境問題，制定出相應(yīng)的政策，提出適當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。順應(yīng)這一需要，國家林業(yè)局會同商務(wù)部在2007年8月27日發(fā)布了《中國企業(yè)境外可持續(xù)森林培育指南》，這是世界上第一個(gè)針對本國企業(yè)境外從事森林培育活動(dòng)的行業(yè)指導(dǎo)性規(guī)范和自律依據(jù)，此舉引導(dǎo)了我國海外森林采伐的新模式。國家主席胡錦濤在聽取了國家林業(yè)局的匯報(bào)后，在2007年APEC第15次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上，提出“建立亞太地區(qū)森林恢復(fù)和可持續(xù)管理網(wǎng)絡(luò)”的倡議，以加強(qiáng)森林領(lǐng)域能力建設(shè)，并被寫入《悉尼宣言》。此倡議也被譽(yù)為是應(yīng)對氣候變化的森林方案。森林資源的可持續(xù)性經(jīng)營對保護(hù)全球的生態(tài)環(huán)境是非常重要的，而森林資源合理的開發(fā)和保護(hù)是可持續(xù)經(jīng)營的主要內(nèi)容。目前世界各國都非常注意森林的培育。林業(yè)企業(yè)在境外投資分為兩類，一類是采伐，另一類是種植。對于企業(yè)在國內(nèi)的采伐活動(dòng)，可以通過國內(nèi)的法律來約束企業(yè)行為；對在境外投資林業(yè)的企業(yè)，雖然不能用國內(nèi)的法律來規(guī)范，但是可以依據(jù)國內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)，制定出相應(yīng)的政策和規(guī)章來指導(dǎo)和規(guī)范境外的林業(yè)企業(yè)。因此，國家林業(yè)局聯(lián)合商務(wù)部發(fā)布了《中國企業(yè)境外可持續(xù)森林培育指南》，鼓勵(lì)我國境外林業(yè)企業(yè)在境外可持續(xù)性地培育森林，達(dá)到永續(xù)利用?！吨改稀芬?guī)定，中國企業(yè)在境外從事森林培育活動(dòng)，要嚴(yán)格執(zhí)行所在國有關(guān)法律法規(guī)，依法保護(hù)林地，嚴(yán)格保護(hù)高價(jià)值森林，嚴(yán)禁非法轉(zhuǎn)變林地用途。要根據(jù)當(dāng)?shù)卣土謽I(yè)主管部門制定的林業(yè)發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃，對當(dāng)?shù)刭Y源狀況進(jìn)行科學(xué)調(diào)查和評估，特別是要針對當(dāng)?shù)鼐哂懈弑Ｗo(hù)價(jià)值和特定文化、生態(tài)、宗教背景的森林資源，確定森林培育作業(yè)區(qū)范圍內(nèi)需要保護(hù)的珍稀、受威脅和瀕危動(dòng)植物物種及其棲息地、土壤和水資源等；綜合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展主導(dǎo)需求、當(dāng)?shù)厝罕娚?jì)狀況等因素，編制和執(zhí)行科學(xué)可行的森林培育方案。同時(shí)要根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會狀況，明確森林培育的目的、措施、總體布局、森林防火、病蟲害防治、野生動(dòng)植物及棲息地保護(hù)、林產(chǎn)品深加工、林區(qū)道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、森林生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測等方面的內(nèi)容。2009年3月31日，國家林業(yè)局會同商務(wù)部發(fā)布了《中國企業(yè)境外森林可持續(xù)經(jīng)營利用指南》，指導(dǎo)和規(guī)范中國企業(yè)在海外的可持續(xù)林業(yè)活動(dòng)，促進(jìn)東道國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，并維護(hù)我國政府負(fù)責(zé)任大國的國際形象。這兩個(gè)指南涵蓋了采伐和培育這兩個(gè)方面，在這兩個(gè)指南的指導(dǎo)下，林業(yè)企業(yè)將更加規(guī)范合理地開發(fā)利用境外的森林資源。3.中國對外投資企業(yè)環(huán)境行為指南在中國環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院、全球環(huán)境研究所和對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)近3年的海外企業(yè)環(huán)境政策的研究中，不僅出版了《中國對外投資中的環(huán)境保護(hù)政策》一書，而且編制了《中國海外企業(yè)環(huán)境行為指南》（以下簡稱《指南》），并已遞交給環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司批復(fù)發(fā)布。《指南》詳細(xì)地建議對外投資企業(yè)首先要遵循東道國的法律法規(guī)，其次要遵守國際公約和雙邊協(xié)定等，最后，也要遵守我國對外投資中的相關(guān)法律法規(guī)?！吨改稀穼h(huán)境影響評價(jià)、協(xié)議保護(hù)機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償（生態(tài)服務(wù)付費(fèi)）和企業(yè)社會責(zé)任納入其中。鼓勵(lì)企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)過程中不僅應(yīng)嚴(yán)格依照東道國的法律法規(guī)、國際公約等建立環(huán)境影響評價(jià)制度，而且對公路、水利等重大項(xiàng)目建成后還要進(jìn)行環(huán)境影響后評價(jià)，確保最大可能減少項(xiàng)目建設(shè)對環(huán)境的影響。在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，積極采用先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)技術(shù)，建立科學(xué)的環(huán)境管理制度、完整的環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)行記錄檔案和突發(fā)事件的應(yīng)急計(jì)劃等，時(shí)刻關(guān)注和預(yù)防環(huán)境問題的產(chǎn)生。該《指南》不僅詳細(xì)介紹了境外投資企業(yè)應(yīng)如何進(jìn)行環(huán)境管理，還鼓勵(lì)提供信貸的銀行嚴(yán)格執(zhí)行對擬融資項(xiàng)目的環(huán)境審查。此外，該《指南》鼓勵(lì)企業(yè)在獲得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，關(guān)注當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境。這對于維護(hù)我國在國際上負(fù)責(zé)任大國的形象，推動(dòng)綠色全球化具有重要意義。人類社會比以往任何時(shí)候都更關(guān)注全球環(huán)境問題。中國是一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球化進(jìn)程中的環(huán)境問題應(yīng)采取積極措施。該《指南》雖然還未發(fā)布，但是已經(jīng)獲得很多專家、企業(yè)管理人員和國際組織人士的認(rèn)可，期待它可以引導(dǎo)我國企業(yè)提升其在國際上的影響力和競爭力。除了上述環(huán)境政策外，還有中國進(jìn)出口銀行于2004年通過的《環(huán)境指引》，該指引于2007年9月得到進(jìn)一步強(qiáng)化。此外，2006年10月，國務(wù)院發(fā)布條例，敦促中國投資者在海外“注意環(huán)境資源的保護(hù)”和“維持當(dāng)?shù)厣鐣腿嗣竦纳?jì)”。對于與貿(mào)易和投資相關(guān)的國際“軟規(guī)則”標(biāo)準(zhǔn)，如赤道原則、“采掘業(yè)透明度行動(dòng)計(jì)劃”、“森林管理委員會”以及“多纖維協(xié)議論壇”等，我國也正在給予積極的關(guān)注或參與。[5]這些都將是我國今后在環(huán)境政策領(lǐng)域所要研究和關(guān)注的課題。三總結(jié)和建議我國的境外投資還剛剛起步，立法尚未跟上，在我國積極完善利用外資法律的同時(shí)，還要加快境外投資立法的步伐，為我國企業(yè)境外投資提供法律保障。目前我國除了《中國企業(yè)境外可持續(xù)森林培育指南》和《中國企業(yè)境外可持續(xù)經(jīng)營利用指南》外，還沒有明確的針對境外投資企業(yè)的規(guī)范性引導(dǎo)，這兩個(gè)指南僅僅能鼓勵(lì)林業(yè)企業(yè)在開發(fā)投資過程中的環(huán)境和社會行為。據(jù)歷年《中國對外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國企業(yè)在境外投資的資源開發(fā)型領(lǐng)域如礦產(chǎn)開發(fā)、水電開發(fā)等所占份額越來越大，受到的關(guān)注度也遠(yuǎn)大于其他行業(yè)。因此，形成一個(gè)能引導(dǎo)和規(guī)范所有行業(yè)開發(fā)行為的法律文件是非常必要的。對于在境外投資的企業(yè)來說，只靠我國發(fā)布的指南來引導(dǎo)其環(huán)境和社會行為，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要東道國政府發(fā)布相應(yīng)的環(huán)境政策來規(guī)范其行為，這也是最重要的一環(huán)，只有在當(dāng)?shù)卣拇罅Υ龠M(jìn)下，企業(yè)在當(dāng)?shù)赝顿Y的環(huán)境