論文答辯-淺談我國突發(fā)事件應(yīng)急處置能力

1淺談我國突發(fā)事件應(yīng)急處置能力摘要：突發(fā)事件是現(xiàn)場事實(shí)要素的典型代表。我國是世界上突發(fā)事件多發(fā)的國家之一。我國每年因突發(fā)事件造成的損失十分驚人。所以，突發(fā)事件應(yīng)急處置能力顯得尤為重要，但我國的應(yīng)急管理法制和機(jī)制存在缺陷。如何在新形勢下完善突發(fā)事件應(yīng)急處置能力，積極構(gòu)建和諧社會(huì)，是本文研究的重點(diǎn)。關(guān)鍵詞：突發(fā)事件應(yīng)急處置缺陷完善引言在我國，對突發(fā)事件這一概念的定義經(jīng)歷了一個(gè)由隨意到規(guī)范的過程。在非典疫情爆發(fā)前，我國官方或者學(xué)者對“突發(fā)事件”并沒有一個(gè)明確的定義，應(yīng)用非常靈活，其含義也是相當(dāng)豐富多樣的。中外學(xué)者對突發(fā)事件的定義，雖然角度和側(cè)重點(diǎn)各有不同，但都反應(yīng)突發(fā)事件發(fā)生的突然性、后果的嚴(yán)重危害性、事態(tài)的緊迫性和范圍的公共性。由于自然災(zāi)害及人為災(zāi)害存在的客觀性，人類對安全問題的認(rèn)識有著悠久的歷史，對突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制也日漸深入和成熟。盡管經(jīng)過改革開放的偉大實(shí)踐，一直困擾中國社會(huì)的溫飽問題已經(jīng)基本得到解決，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)新的歷史階段。但是，在新世紀(jì)之初，我們必須清醒地認(rèn)識到，我們的國家正面臨著越來越多的全新的、復(fù)雜的國際和國內(nèi)問題。所以，對突發(fā)事件的發(fā)生原因以及處置方法的研究，顯得尤為重要。通過研究，使人們充分看到了事件發(fā)生、發(fā)展、變化的規(guī)律，充分認(rèn)識到社會(huì)上存在的突發(fā)事件，其發(fā)生原因是具有復(fù)雜性。從而有利于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治穩(wěn)定，以及有利于加快和諧社會(huì)的步伐。一、我國突發(fā)事件應(yīng)急處置存在的問題（一）危機(jī)意識不強(qiáng)。我國較少發(fā)生影響社會(huì)秩序和正常生活的大規(guī)模突發(fā)事件，從政府到社會(huì)、到群眾，普遍缺乏應(yīng)對突發(fā)事件的思想準(zhǔn)備和物質(zhì)準(zhǔn)備。導(dǎo)致我國政府官員和社會(huì)民眾的危機(jī)意識薄弱的原因主要有兩個(gè)方面，一是對突發(fā)事件的基本特征和危害程度認(rèn)識不足；二是對突發(fā)事件的應(yīng)急演練和安全防范教育重視不夠。[]（二）政策體系不規(guī)范。1．突發(fā)事件應(yīng)急管理的法制建設(shè)不完善。雖然在2007年8月30日，第十屆全國人大常委會(huì)第29次會(huì)議通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，但我國突發(fā)事件應(yīng)急管理還沒有實(shí)現(xiàn)法制化，總體上還有以下幾個(gè)問題：一是缺少統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法；二是現(xiàn)行應(yīng)急管理的法制執(zhí)行不到位。2．應(yīng)急管理培訓(xùn)制度不夠健全。我國缺乏專業(yè)人才和專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍培養(yǎng)的培訓(xùn)制度。突發(fā)事件需要專業(yè)人員和專業(yè)的應(yīng)急救援隊(duì)伍，而我國現(xiàn)在缺乏對這些人員和救援隊(duì)伍的定期培訓(xùn)的制度，人員和救援隊(duì)伍的素質(zhì)和技術(shù)難以適應(yīng)形勢的挑戰(zhàn)和要求，專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏。（三）救援措施不完善。1．專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)缺位。中國現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)，主要依賴于各級政府的現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)，往往臨時(shí)針對特定需要而由中央政府或省級政府、有關(guān)部門設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)，缺乏專門、常設(shè)性的應(yīng)急管理部門和專業(yè)人員，所以就不能把突發(fā)事件的前期控制過程納入各級政府長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃與日常管理中，導(dǎo)致政府很難發(fā)現(xiàn)危機(jī)潛伏期的種種表現(xiàn)，預(yù)警和防范能力不足。2．廣泛的社會(huì)參與力量缺席。應(yīng)對重大危機(jī)挑戰(zhàn)，必須廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參加。當(dāng)前我國應(yīng)急管理體系中整合社會(huì)資源、調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的環(huán)節(jié)還十分薄弱，幾乎還停留于募捐賑災(zāi)物資等初級階段，民間社會(huì)力量未能得以充分發(fā)揮。我國突發(fā)事件應(yīng)急處置能力低的原因（一）我國應(yīng)急管理體制存在弊端和政府職能沒有劃分清楚。2003年春，一場突如其來的“非典”疫情席卷全國，給人民生活和政府管理帶來了巨大沖擊。在“非典”疫情剛剛露頭的時(shí)候，由于傳統(tǒng)的思維惰性和制度習(xí)慣使然，許多部門和地方政府沿襲了過去把問題“大事化小，小事化了”的做法，瞞報(bào)、誤報(bào)、漏報(bào)有關(guān)信息，導(dǎo)致了疫情的進(jìn)一步惡化。（二）安保力量不足，指揮不夠及時(shí)有效。2014年12月31日，上海外灘陳毅廣場發(fā)生了造成36人死亡、40多人受傷的大規(guī)模人群踩踏事件，教訓(xùn)極為慘痛。該事件集中暴露了應(yīng)急管理制度建設(shè)中存在的一些突出問題，需要我們更加重視和強(qiáng)化應(yīng)急管理制度建設(shè)。缺乏反思性的制度設(shè)計(jì)。類似的教訓(xùn)并沒有真正得到汲取，比如，2004年2月5日，北京市密云縣在舉辦迎春燈展過程中，由于領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任不落實(shí)，就曾導(dǎo)致彩虹橋（也稱云虹橋）上擁擠、踩踏，造成37人死亡、15人受傷的特大傷亡事故。（三）缺乏組織能力，沒有緊急預(yù)案。2014年3月1日，云南省昆明火車站發(fā)生一起由新疆分裂勢力組織策劃的砍殺事件。10余名統(tǒng)一著裝的暴徒蒙面持刀在云南昆明火車站廣場、售票廳等處砍殺無辜群眾。整個(gè)砍殺事件發(fā)生在昆明火車站廣場、一樓售票大廳、候車廳驗(yàn)票口附近、二樓站內(nèi)售票大廳，涉及大半個(gè)火車站。截至2014年3月2日6時(shí)，已造成29人死亡、143人受傷。三、我國突發(fā)事件應(yīng)急處置能力的完善（一）強(qiáng)化我國政府官員和社會(huì)民眾的危機(jī)意識。1.開設(shè)應(yīng)急教育的教學(xué)課堂。突發(fā)事件的應(yīng)急教育應(yīng)該從中小學(xué)的教育開始，從小培養(yǎng)公民的危機(jī)意識，了解防災(zāi)救災(zāi)知識，學(xué)習(xí)應(yīng)對突發(fā)事件的方法。可以編寫相關(guān)的教材，在中小學(xué)開設(shè)應(yīng)急教育的課程。同時(shí)要在大學(xué)開設(shè)突發(fā)事件應(yīng)急管理的相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)應(yīng)對突發(fā)事件的專業(yè)人才。2.開展防范訓(xùn)練和應(yīng)急演練。一方面要規(guī)范、強(qiáng)化危機(jī)管理隊(duì)伍的日常訓(xùn)練與定期演練，教會(huì)工作人員如何應(yīng)對突發(fā)事件，使應(yīng)急管理的各個(gè)環(huán)節(jié)能夠銜接順暢、溝通便捷，避免在真的突發(fā)事件來臨時(shí)出現(xiàn)雜亂無序的狀態(tài)；另一方面要在城市設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急訓(xùn)練中心，向所有專業(yè)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)、學(xué)校和社會(huì)大眾開放。（二）規(guī)范我國突發(fā)事件應(yīng)急管理的政策體系。1.健全我國突發(fā)事件應(yīng)急法制的政策體系。2007年8月30日，我國制定了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，進(jìn)一步促進(jìn)了我國突發(fā)事件應(yīng)急法制的完善。但是，目前我國還缺乏一部統(tǒng)一的“緊急狀態(tài)法”，緊急狀態(tài)法包含突發(fā)事件的應(yīng)對，它不僅是國家處理緊急狀態(tài)事務(wù)的基本法，而且也應(yīng)當(dāng)是全部國家應(yīng)急事務(wù)的基本法。建立綜合性國家應(yīng)急處理體制是當(dāng)代國家應(yīng)急處理的基本取向，建立統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法和突發(fā)事件應(yīng)急法，是我國突發(fā)事件應(yīng)急管理法制化的一個(gè)重要的舉措。2.完善我國突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備的政策體系。要建立健全專業(yè)的人力資源培訓(xùn)制度?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第25條規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件應(yīng)急管理制度，對人民政府及其有關(guān)部門負(fù)有處置突發(fā)事件職責(zé)的工作人員定期進(jìn)行培訓(xùn)。[]建立健全人力資源的培訓(xùn)制度，加強(qiáng)經(jīng)常性培訓(xùn)，可以提高工作人員應(yīng)對突發(fā)事件的能力，培養(yǎng)具備快速反應(yīng)能力和足夠技能及良好裝備的專業(yè)救援隊(duì)伍。（三）完善我國突發(fā)事件應(yīng)急管理的運(yùn)行機(jī)制。1.成立專門的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)常設(shè)的專門機(jī)構(gòu)，而不應(yīng)該是在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)由國務(wù)院和相關(guān)部門臨時(shí)組成指揮協(xié)調(diào)中心。2.動(dòng)員廣泛的社會(huì)力量參與應(yīng)急管理。在突發(fā)事件應(yīng)急管理中，僅僅依靠政府的力量有時(shí)難以完全征服危機(jī)，把突發(fā)事件的危害減少到最小。這樣就要形成全民參與、共同戰(zhàn)勝災(zāi)難的局面，培養(yǎng)廣大公眾的參與意識，鼓勵(lì)非政府組織的發(fā)展和介入。成立專業(yè)的災(zāi)后心理疏導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在重大的災(zāi)難發(fā)生時(shí)，我們不能只是臨時(shí)組織那些從事一般心理輔導(dǎo)的心理咨詢師或心理醫(yī)生，而是應(yīng)該成立專門的災(zāi)后心理疏導(dǎo)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)從事特殊心理疏導(dǎo)的專業(yè)人員。[]這樣，在一般狀態(tài)下可以對社會(huì)公眾進(jìn)行心理預(yù)警，在緊急狀態(tài)下可以及時(shí)地對災(zāi)區(qū)的人民和社會(huì)公眾進(jìn)行有效的心理疏導(dǎo)。應(yīng)急管理制度的完善加強(qiáng)對我國應(yīng)急管理制度的整體研究和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。目前，我國應(yīng)急管理工作中對體系性框架設(shè)計(jì)考慮不夠充分，應(yīng)加快完善應(yīng)急管理體制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析與評估工作、監(jiān)測預(yù)警等工作，研究把風(fēng)險(xiǎn)分析與評估工作作為應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職能，提升情報(bào)信息整合分析、研判能力、預(yù)警發(fā)布能力；最大限度地整合和優(yōu)化利用應(yīng)急資源，研究和加強(qiáng)綜合應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)；加強(qiáng)對應(yīng)急服務(wù)的研究，把應(yīng)急服務(wù)作為政府社會(huì)治理與公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職能，促進(jìn)基本應(yīng)急服務(wù)的均等化；研究建立針對重特大突發(fā)事件的、規(guī)范化的初期快速響應(yīng)制度；建成一支“政治過硬、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精湛、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、處置有力”的突發(fā)事件管理指揮員隊(duì)伍，要加快研究突發(fā)事件現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；逐步建立預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)與重建等各環(huán)節(jié)的工作指南體系；加快修訂和完善包括《突發(fā)事件應(yīng)對法》《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，明確對人員密集公共場所的管理主體，消除安全管理的“盲區(qū)”和“灰色地帶”；建立重特大突發(fā)事件事后評估制度，梳理和查找整個(gè)應(yīng)對工作中存在的問題，以及時(shí)完善相關(guān)制度。（一）完善應(yīng)急預(yù)案體系。一方面，進(jìn)一步研究和加強(qiáng)應(yīng)急規(guī)劃與預(yù)案的銜接和配合。目前，從我國應(yīng)急規(guī)劃的功能來看，應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃主要是應(yīng)急管理領(lǐng)域內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)急規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案之間還沒有嚴(yán)格的制度性約束。今后，應(yīng)進(jìn)一步完善應(yīng)急規(guī)劃在應(yīng)急管理預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置與救援等環(huán)節(jié)的功能，在立法上明確應(yīng)急規(guī)劃和預(yù)案的協(xié)調(diào)配合關(guān)系，促進(jìn)應(yīng)急預(yù)案真正服從和服務(wù)好應(yīng)急規(guī)劃。切實(shí)加強(qiáng)政府應(yīng)急規(guī)劃與區(qū)域（例如城市）公共安全規(guī)劃的有機(jī)有序銜接，促進(jìn)相互之間在城市總體規(guī)劃等實(shí)體規(guī)劃方面的相互協(xié)調(diào)和配合，形成應(yīng)對突發(fā)事件的整體合力。[]另一方面，進(jìn)一步研究和完善預(yù)案體系的框架設(shè)計(jì)和功能界定。進(jìn)一步完善政府總體預(yù)案的設(shè)計(jì)，在明確有關(guān)部門應(yīng)急職責(zé)的基礎(chǔ)上，突出總體預(yù)案的綱領(lǐng)性、全局性和規(guī)范性，指導(dǎo)各地區(qū)各部門解決帶有全局性、通用性的突發(fā)事件應(yīng)對規(guī)范和程序的問題，避免和減少各地區(qū)各部門重復(fù)性、雷同式的應(yīng)急預(yù)案。同時(shí)注重專項(xiàng)預(yù)案和基層應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性、靈活性，指導(dǎo)各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際，加強(qiáng)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)和威脅的定量分析和研判，制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。例如，圍繞專項(xiàng)預(yù)案的設(shè)計(jì)，在風(fēng)險(xiǎn)分析評估的基礎(chǔ)上，確定應(yīng)急預(yù)案場景（發(fā)生時(shí)間、發(fā)生地點(diǎn)、受影響對象和損失結(jié)果、衍生次生災(zāi)害等情況），以真正增強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)案的針對性和可操作性。另外，針對城市面臨的大規(guī)模人員聚集場所突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)，指導(dǎo)所有有關(guān)部門制定專門的工作規(guī)程或?qū)ｍ?xiàng)應(yīng)急預(yù)案。（二）研究和完善應(yīng)急管理培訓(xùn)制度。一是要加強(qiáng)安全管理崗位需求的專門研究和培訓(xùn)，研究和建立以應(yīng)急能力為導(dǎo)向的應(yīng)急培訓(xùn)制度，切實(shí)規(guī)范應(yīng)急管理人員的培訓(xùn)目標(biāo)、課程、形式、方法等培訓(xùn)工作的整個(gè)流程，提高各級各類培訓(xùn)的針對性、有效性和實(shí)戰(zhàn)性。比如，加強(qiáng)對公安民警、消防、醫(yī)生、公務(wù)員等一些重點(diǎn)群體的應(yīng)急專門知識和能力的培訓(xùn)。二是要加大對社會(huì)組織、社區(qū)居民、志愿者隊(duì)伍和公眾的指導(dǎo)和培訓(xùn)力度，不斷提高社會(huì)化參與水平。（三）完善預(yù)警機(jī)制。從表面上看，突發(fā)事件的發(fā)生有一定的偶然性，實(shí)際上，這種偶然性中卻有一種必然性。絕大部分突發(fā)事中在爆發(fā)前都有一定的預(yù)兆，都有一個(gè)醞釀、產(chǎn)生、發(fā)展和激化的過程。只不過是有的預(yù)兆明顯，有的不明顯；有的預(yù)兆需要通過儀器設(shè)備才能測試出來，有的預(yù)兆僅憑人的理性就能發(fā)現(xiàn)。這就需要有專門的部門來對突發(fā)事件的預(yù)兆進(jìn)行監(jiān)測，對已經(jīng)積聚一定的能量，即將發(fā)生突發(fā)事件的對象，通過預(yù)警預(yù)控來加強(qiáng)防范措施，以防止突發(fā)事件的發(fā)生。對突發(fā)事件的預(yù)警包括明確警源、分析警兆、預(yù)報(bào)警度三個(gè)階段。明確警源是指在突發(fā)事件預(yù)兆出現(xiàn)之前就對運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)測；分析警兆是指突發(fā)事件預(yù)兆出現(xiàn)后，發(fā)現(xiàn)信息、處理信息、確認(rèn)信息；預(yù)報(bào)警度是指根據(jù)分析警兆的結(jié)果，向有關(guān)部門和人員發(fā)布信息，以做好應(yīng)對突發(fā)事件準(zhǔn)備的過程。[]對突發(fā)事件的預(yù)控是指發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)突發(fā)事件的預(yù)兆后所采取的旨在迅速化解突發(fā)事件，避免突發(fā)事件擴(kuò)大和升級，避免造成重大傷亡和損失的實(shí)質(zhì)性措施。但是，由于突發(fā)事件具有突發(fā)性、緊急性和高度的不確定性，力之突發(fā)事件的預(yù)兆可能很微小，很容易被忽略，因此，其監(jiān)測預(yù)控工作難度很大。有時(shí)候，也可能突發(fā)事件預(yù)兆出現(xiàn)的頻率很高，以至麻痹了人們的神經(jīng)，未能引起人們重視。還可能從預(yù)兆出現(xiàn)到突發(fā)事件爆發(fā)的時(shí)間很短，有關(guān)部門來不及作出反應(yīng)。[]因此，能夠準(zhǔn)確捕捉到突發(fā)事件的預(yù)兆，并從這些預(yù)兆中預(yù)測到突發(fā)事件可能發(fā)生，并迅速采取預(yù)控措施，同時(shí)，按照法定程序，對公眾或者對特殊群體發(fā)布突發(fā)事件的有關(guān)信息，引起公眾的警覺，是應(yīng)對突發(fā)事件的關(guān)鍵。結(jié)語我國應(yīng)急法律體系建設(shè)雖然取得一定的成績，但與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的客觀要求相比，我國突發(fā)事件應(yīng)急法制建設(shè)還存在一定不足，主要表現(xiàn)在：①緊急狀態(tài)立法的缺失。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)初我國出臺《突發(fā)事件應(yīng)對法》有現(xiàn)實(shí)迫切需求和節(jié)約立法資源的考慮，也就是說，緊急狀態(tài)的出現(xiàn)在我國必定是極少數(shù)的情況，但2008年我國南方雪災(zāi)和汶川大地震，又反映出現(xiàn)有的《突發(fā)事件應(yīng)對法》級別不夠，需要重新考慮緊急狀態(tài)的制定。[]②應(yīng)急法律制度還不夠完善。首先，《突發(fā)事件應(yīng)對法》確定的一些應(yīng)急制度過于原則，不易操作，需要制定相關(guān)配套制度，比如應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征收、征用補(bǔ)償制度，應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度，突發(fā)事件監(jiān)測和預(yù)警制度。[]其次，一些急需建立的應(yīng)急制度尚未建立。如災(zāi)害救助、災(zāi)害補(bǔ)償、災(zāi)害保險(xiǎn)制度迫切需要建立起來；在已經(jīng)建立的突發(fā)事件應(yīng)急制度中，有的是由部門規(guī)章或者規(guī)范性文件確立的，其規(guī)范性不強(qiáng)，效力不高。最后，突發(fā)事件應(yīng)急體制還不夠健全。如應(yīng)急組織體系中常設(shè)機(jī)構(gòu)與臨時(shí)機(jī)構(gòu)職責(zé)不清，關(guān)系不順。這需要不斷完善，并逐步建立起反應(yīng)靈敏，指揮統(tǒng)一，責(zé)任明確的整體應(yīng)對機(jī)制。參考文獻(xiàn)[1]“淺析我國對突發(fā)事件應(yīng)急管理的問題與對策”，載《高等函授學(xué)報(bào)》，2010年12月1日[2]“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制研究”課題組，我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體質(zhì)的現(xiàn)存問題分析，載《云