環(huán)境監(jiān)管的形象危機(jī)應(yīng)對(duì)研究報(bào)告

環(huán)境監(jiān)管的形象危機(jī)應(yīng)對(duì)研究報(bào)告

一環(huán)境監(jiān)管的形象危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)（一）環(huán)境監(jiān)管的形象危機(jī)全國(guó)排名環(huán)境監(jiān)管的形象危機(jī)全國(guó)排名見(jiàn)表1～2。表1環(huán)境監(jiān)管的形象危機(jī)全國(guó)（大陸）排名（2011.1.1～2011.12.31）續(xù)表表2環(huán)境監(jiān)管的形象危機(jī)全國(guó)（大陸）排名（2012.1.1～2012.5.1）（二）環(huán)境監(jiān)管的形象危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)地圖根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。而環(huán)境監(jiān)管工作點(diǎn)多面廣，環(huán)境污染事故的發(fā)生往往引發(fā)政府的形象危機(jī)。政府環(huán)境監(jiān)管的形象高危風(fēng)險(xiǎn)主要包括四方面：大氣環(huán)境監(jiān)管不力、水環(huán)境監(jiān)管不力、土壤環(huán)境監(jiān)管不力、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不力。前三項(xiàng)屬于環(huán)境污染范疇，后一項(xiàng)屬于生態(tài)破壞范疇（見(jiàn)表3～8）。1.風(fēng)險(xiǎn)地圖的框架表3環(huán)境監(jiān)管的形象危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)地圖2.風(fēng)險(xiǎn)地圖的分圖風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)一：大氣環(huán)境監(jiān)管不力表4大氣環(huán)境監(jiān)管不力的風(fēng)險(xiǎn)一覽表續(xù)表風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)二：水環(huán)境監(jiān)管不力表5水環(huán)境監(jiān)管不力的風(fēng)險(xiǎn)一覽表續(xù)表續(xù)表續(xù)表風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)三：土壤環(huán)境監(jiān)管不力土壤污染物的種類(lèi)有有機(jī)污染物、無(wú)機(jī)污染物、重金屬污染物、固體廢棄物、放射性污染物等，所以可從土壤的重金屬污染、土壤的有機(jī)污染、土壤的無(wú)機(jī)污染、固體廢棄物對(duì)土壤的污染四個(gè)方面分析土壤環(huán)境監(jiān)管的高發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。其中，土壤的重金屬污染是指由汞、鎘、鉛、砷、鉻、鋅等重金屬引起的土壤污染；土壤的有機(jī)污染是指由農(nóng)藥、石油、多環(huán)芳烴、多氯聯(lián)苯、酚等引起的土壤污染；土壤的無(wú)機(jī)污染是指由工業(yè)廢水、廢物造成的土壤污染，硝酸鹽、硫酸鹽氯化物、可溶性碳酸鹽等是常見(jiàn)的大量存在的無(wú)機(jī)污染物；固體廢棄物對(duì)土壤的污染是指由城市垃圾和礦渣、煤渣、煤矸石和粉煤灰等工業(yè)廢渣引起的土壤污染。表6土壤環(huán)境監(jiān)管不力的風(fēng)險(xiǎn)一覽表風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)四：生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不力表7生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不力的風(fēng)險(xiǎn)一覽表3.風(fēng)險(xiǎn)地圖的總圖表8環(huán)境監(jiān)管形象危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)地圖的整體圖（2011.1.1～2012.5.1）二環(huán)境監(jiān)管的形象危機(jī)應(yīng)對(duì)（一）形象危機(jī)的根源分析1.形象落差度形象落差度，是指主體的形象狀況與評(píng)價(jià)方預(yù)期之間的差距。形象落差度是客觀判斷（違法違規(guī)屬于客觀評(píng)判）與主觀判斷（預(yù)期設(shè)置、責(zé)任追查是否到位等屬于主觀評(píng)判）相結(jié)合的過(guò)程。另外，形象落差度本身包含了傳統(tǒng)上的美譽(yù)度（形象危機(jī)導(dǎo)致美譽(yù)度受損）和知名度（形象危機(jī)導(dǎo)致知名度提升）兩項(xiàng)指標(biāo)（見(jiàn)表9）。表92011年度環(huán)境監(jiān)管的形象落差度評(píng)估根據(jù)2011年度環(huán)境安全監(jiān)管形象落差狀況，按照形象落差度的計(jì)算方法，上述評(píng)估值加權(quán)后計(jì)算可得2011年環(huán)境安全監(jiān)管形象落差度為10%。2.形象解釋度環(huán)境監(jiān)管的形象危機(jī)事件受到多方面因素的影響，這些解釋項(xiàng)有的已經(jīng)通過(guò)媒體發(fā)布，有的并未發(fā)布（見(jiàn)表10～11）。表10形象解釋度的已發(fā)布項(xiàng)表11形象解釋度的未發(fā)布項(xiàng)形象解釋度=已發(fā)布解釋項(xiàng)/所有解釋項(xiàng)=10÷19=52.63%3.形象偏差度隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是工業(yè)化進(jìn)程的加快，環(huán)境問(wèn)題日益凸顯。政府怎樣處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，如何在環(huán)境監(jiān)管中找準(zhǔn)自身的角色定位，與社會(huì)預(yù)期相契合，是影響政府形象的重要因素（見(jiàn)表12～13）。表12社會(huì)對(duì)政府環(huán)境監(jiān)管的形象預(yù)期表13社會(huì)對(duì)政府環(huán)境監(jiān)管的形象偏差度“護(hù)航者”角色要求環(huán)境主管部門(mén)為環(huán)保事業(yè)保駕護(hù)航，成為值得公眾信賴(lài)和能夠依靠的堅(jiān)強(qiáng)后盾。“環(huán)保硬漢”角色要求環(huán)境主管部門(mén)要加強(qiáng)部門(mén)執(zhí)法權(quán)威和震懾力，嚴(yán)格執(zhí)法，絕不姑息。同時(shí)又要講究策略，善于執(zhí)法，文明執(zhí)法，依法行事。環(huán)境監(jiān)管的形象偏差度的計(jì)算如下：形象偏差度=（預(yù)期1的偏差度+預(yù)期2的偏差度）/2=（30%+60%）/2=45%偏差一：護(hù)航者與掌舵者國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局總共有12項(xiàng)職責(zé)和職能，概括起來(lái)主要有以下六個(gè)方面：制定法律法規(guī)、監(jiān)督開(kāi)發(fā)和保護(hù)活動(dòng)、制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、執(zhí)行環(huán)境保護(hù)制度、直接檢測(cè)污染和環(huán)境質(zhì)量、負(fù)責(zé)環(huán)境的國(guó)際合作。按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和國(guó)務(wù)院的職能定位，環(huán)保局是環(huán)境監(jiān)管的主體，即“掌舵者”最為重要的是職能是監(jiān)管和執(zhí)法。社會(huì)需要的不是一個(gè)定向的管理部門(mén)，而是一個(gè)真正能夠保駕護(hù)航的服務(wù)部門(mén)。社會(huì)對(duì)政府環(huán)境監(jiān)管的形象預(yù)期是“護(hù)航者”。“掌舵者”的實(shí)際職能定位在一定程度上與“護(hù)航者”的形象預(yù)期有契合之處，其宗旨都是保護(hù)環(huán)境，所以形象偏差屬于中等。偏差二：環(huán)保硬漢與協(xié)調(diào)者在管理體制方面，我國(guó)環(huán)境管理不是垂直管理體制，而是雙重管理體制。一級(jí)環(huán)保主管部門(mén)在接受上級(jí)環(huán)保主管部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí)，又要接受同級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。由于地方環(huán)保部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)任免、職位晉升和行政事業(yè)費(fèi)用開(kāi)支主要來(lái)自于所在地的地方人民政府，并且環(huán)保法規(guī)定當(dāng)?shù)厝嗣裾畬?duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，所以環(huán)保部門(mén)的定位很尷尬。而地方政府受績(jī)效考核的利益驅(qū)使，往往為追求GDP的增長(zhǎng)而忽視環(huán)境保護(hù)，處于夾縫中的環(huán)保部門(mén)往往執(zhí)法受限，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)還要協(xié)調(diào)好地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，做不到強(qiáng)硬執(zhí)法。在法律授權(quán)方面，法律賦予環(huán)保部門(mén)監(jiān)督管理、項(xiàng)目審批、排污收費(fèi)、行政處罰和現(xiàn)場(chǎng)檢查五種權(quán)力，而未賦予環(huán)保部門(mén)限期治理、責(zé)令停業(yè)整頓、現(xiàn)場(chǎng)查封、凍結(jié)扣押、沒(méi)收違法排污所得等強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，導(dǎo)致環(huán)保部門(mén)執(zhí)法強(qiáng)制力不足，做出的處罰決定約束力不足，環(huán)保部門(mén)往往陷入弱勢(shì)、被動(dòng)地位。在管理資源方面，環(huán)保部升級(jí)不久，很多方面還沿用環(huán)?？偩值木幹?，地方環(huán)保部門(mén)又受制于地方政府，所以人力物力不足、經(jīng)費(fèi)短缺一直是環(huán)境監(jiān)管的一大短板。由于上述因素的影響，環(huán)境主管部門(mén)一直是扮演協(xié)調(diào)者的角色。而社會(huì)又需要一個(gè)能夠重拳出擊、嚴(yán)懲破壞環(huán)境行為的環(huán)保硬漢，于是政府實(shí)際職能定位與社會(huì)預(yù)期之間的偏差很大，導(dǎo)致形象危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)增大。（二）形象危機(jī)的評(píng)委關(guān)系政府形象危機(jī)的評(píng)委關(guān)系圖譜包括上級(jí)關(guān)系、利益關(guān)系和監(jiān)督關(guān)系三個(gè)維度，此三方構(gòu)成了上級(jí)評(píng)委、監(jiān)督方評(píng)委、利益方評(píng)委（見(jiàn)圖1）。圖1環(huán)境監(jiān)管的政府形象關(guān)系圖譜（1）上級(jí)關(guān)系：由于我國(guó)環(huán)境管理實(shí)行的雙重管理體制，環(huán)境監(jiān)管部門(mén)要同時(shí)受到地方同級(jí)人民政府和上級(jí)環(huán)境主管部門(mén)的雙重評(píng)判。而兩者的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是存在差異的。上級(jí)環(huán)境主管部門(mén)主要根據(jù)環(huán)境監(jiān)管的各個(gè)具體考核指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)監(jiān)管實(shí)效，而地方政府的考核標(biāo)準(zhǔn)則往往還夾雜著復(fù)雜的地方利益考量。（2）監(jiān)督關(guān)系：環(huán)境監(jiān)管部門(mén)會(huì)受到各級(jí)人大及常委會(huì)的立法監(jiān)督、其他職能部門(mén)及地方政府的行政監(jiān)督、公眾（包括NGO和大眾）和媒體的社會(huì)監(jiān)督等。所以政府環(huán)境監(jiān)管必須嚴(yán)格依法行政，保持監(jiān)管工作的公開(kāi)、透明、規(guī)范，同時(shí)加強(qiáng)與公眾和媒體的溝通互動(dòng)，傾聽(tīng)社會(huì)各界的聲音，改進(jìn)自身工作。（3）利益關(guān)系：環(huán)境關(guān)系到公眾、企業(yè)等多方的利益，政府形象也會(huì)受到這些利益相關(guān)人的評(píng)判。公眾的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境的好壞、對(duì)污染源的治理情況、對(duì)污染企業(yè)的清理整頓等。而企業(yè)則希望環(huán)境監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)不超出企業(yè)的承受范圍。（三）形象危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)防治1.形象危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)度形象危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)度，實(shí)質(zhì)上囊括了形象危機(jī)的主要風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目：①落差度（包含美譽(yù)度、知名度）；②解釋度；③偏差度。這些是系統(tǒng)和深入描述風(fēng)險(xiǎn)狀況的指標(biāo)。形象危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)度，計(jì)算方法如下。形象危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)度=形象落差度/3+（100%-形象解釋度）/3+形象偏差度/3根據(jù)上述研究，當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管的形象危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)度，計(jì)算結(jié)果如下。環(huán)境監(jiān)管的形象危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)度=10.00%/3+（100%-52.63%）/3+45%/3=34.13%2.形象危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的防治形象危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)防治，是在妥善處理評(píng)委關(guān)系的原則下，減少形象的落差度，提高形象的解釋度，糾正形象的偏差度，以全面降低形象危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)度（見(jiàn)表14）。表14當(dāng)前降低形象風(fēng)險(xiǎn)度的重點(diǎn)項(xiàng)目（1）主體針對(duì)上級(jí)評(píng)委，要努力做好以下兩方面的工作。第一，重點(diǎn)整改。從風(fēng)險(xiǎn)地圖可以看出，大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境和生態(tài)環(huán)境是風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的監(jiān)管領(lǐng)域，所以應(yīng)加強(qiáng)對(duì)這些領(lǐng)域的重點(diǎn)整改。在大氣環(huán)境監(jiān)管方面，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)城市汽車(chē)尾氣排放、工業(yè)廢氣粉塵排放的整改；在水環(huán)境監(jiān)管方面，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)工業(yè)污水排放、生活污水排放、礦業(yè)生產(chǎn)安全、養(yǎng)殖生產(chǎn)排污、船舶排污的整改；在土壤環(huán)境監(jiān)管方面，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)重金屬污染物、有機(jī)污染物、無(wú)機(jī)污染物、放射性污染物、固體廢棄物的監(jiān)管；在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)濫建、濫墾、濫采濫挖、亂捕濫獵、亂砍濫伐等行為的監(jiān)管。第二，職能調(diào)整。①在管理體制方面，要完善監(jiān)管制度?，F(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管方式制度化、程序化、規(guī)范化程度依然不足，以致有時(shí)在發(fā)展與保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，環(huán)境監(jiān)管只得為工業(yè)項(xiàng)目讓路。因此，需要進(jìn)一步完善法規(guī)，健全制度，真正實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管。一方面要繼續(xù)以環(huán)評(píng)法、“三同時(shí)”制度等為基礎(chǔ)，監(jiān)管關(guān)口前移，切實(shí)做到事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)管到位。另一方面，要健全地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理的環(huán)境監(jiān)管體制，形成大監(jiān)管的良好格局，改變環(huán)保部門(mén)單打獨(dú)斗的局面。在基層推行和完善環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核，將環(huán)?？己朔种底鳛榛鶎釉u(píng)先創(chuàng)優(yōu)的依據(jù)之一，將環(huán)?？?jī)效納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核內(nèi)容。②在法律授權(quán)方面，要賦予環(huán)境主管部門(mén)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要修訂環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，明確規(guī)定環(huán)保部門(mén)、各級(jí)地方政府、各相關(guān)職能部門(mén)在環(huán)境保護(hù)中各自的責(zé)任、權(quán)力、地位和相互關(guān)系，增強(qiáng)條文的可操作性和可實(shí)施性。同時(shí)，對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)、體制、職能、責(zé)任、地位、關(guān)系、保障條件等方面，提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，改變環(huán)保部門(mén)執(zhí)法的身份尷尬和弱勢(shì)地位。③在管理資源方面，建設(shè)強(qiáng)有力的環(huán)保機(jī)構(gòu)，加大財(cái)政支持力度，淡化地方政府環(huán)境責(zé)任制，減少地方政府對(duì)環(huán)保部門(mén)經(jīng)費(fèi)等各方面資源的約束。（2）主體針對(duì)監(jiān)督方評(píng)委，要努力做好以下兩方面的工作。第一，清理整頓。全面清理、突出重點(diǎn)。重點(diǎn)清理以下類(lèi)型的污染企業(yè)：①未通過(guò)環(huán)評(píng)審批違法建設(shè)和投產(chǎn)的；②違反“三同時(shí)”制度投產(chǎn)的；③屬于國(guó)家、省列入淘汰名單而未關(guān)閉的；④超標(biāo)排放污染物，未完成下達(dá)的限期治理任務(wù)的；⑤省政府決定關(guān)閉、停產(chǎn)后，未關(guān)?；蜿P(guān)停后又死灰復(fù)燃的。第二，修正指標(biāo)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況和實(shí)際的污染狀況，及時(shí)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)進(jìn)行修正。一方面，要保證各部門(mén)監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性；另一方面，要保障監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性。（3）針對(duì)利益方評(píng)委，要努力做好以下兩方面的工作。第一，爭(zhēng)取滿(mǎn)意。環(huán)境主管部門(mén)要加強(qiáng)自身監(jiān)管能力建設(shè)，內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹(shù)形象。從規(guī)范執(zhí)法程序制度入手，不斷強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度，推動(dòng)環(huán)保工作健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。①抓制度。建立健全環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，完善各項(xiàng)執(zhí)法制度和執(zhí)法程序，規(guī)范化執(zhí)法。②抓隊(duì)伍。著力提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)，打造一支業(yè)務(wù)精通、技術(shù)過(guò)硬、作風(fēng)優(yōu)良的環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍。③抓執(zhí)法。嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范執(zhí)法程序；全面監(jiān)管，消除監(jiān)管真空；針對(duì)新形勢(shì)下環(huán)保執(zhí)法難的局面，不斷創(chuàng)新，重點(diǎn)突破。第二，信任管理。構(gòu)建多元治理網(wǎng)絡(luò)，共同為環(huán)境保護(hù)保駕護(hù)航。①發(fā)揮環(huán)境主管部門(mén)的監(jiān)管作用。制定環(huán)境政策，引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的方向。②建立公眾參與制度。健全的公眾參與機(jī)制可分為預(yù)案參與、過(guò)程參與、末端參與和行為參與四種。預(yù)案參與是指公眾在環(huán)境法規(guī)、政策、規(guī)定等制定過(guò)程中和開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施之前的參與，是事前參與；過(guò)程參與是指在建