綠色漢江民間推動(dòng)解決跨界河流污染

綠色漢江民間推動(dòng)解決跨界河流污染

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，河流污染問題日益突出，尤其是大江大河的跨界污染屢有發(fā)生。除了污染本身的嚴(yán)重后果，跨界污染更造成上游下游地區(qū)之間的矛盾，因涉及“地區(qū)關(guān)系”而成為我國水環(huán)境的一個(gè)敏感問題。近年來，漢水（漢江）的支流唐白河遭受了嚴(yán)重的污染，不但生態(tài)環(huán)境遭受了嚴(yán)重破壞，而且已經(jīng)對(duì)沿河居民的身體健康和生命安全造成了致命損害。由于唐白河的污染屬于河南和湖北兩省之間的跨界污染，因而問題特別復(fù)雜，解決難度特別大。在唐白河跨界污染問題浮出水面，并進(jìn)入解決渠道的過程中，襄樊市民間環(huán)保組織“綠色漢江”的努力起到了重要推動(dòng)作用，使得唐白河案例成為公眾參與跨流域污染治理的極佳案例。一唐白河的污染狀況唐白河是漢江的最大支流，流域總面積24500平方公里，流域行政區(qū)劃分屬河南、湖北兩省，系發(fā)源于河南伏牛山的唐河和南召縣的白河在湖北襄樊市襄陽區(qū)交匯后形成，因此得名。自20世紀(jì)90年代初以來，唐白河流域建起了許多污染企業(yè)，污染不斷加劇。原本清澈的唐河和白河，水質(zhì)嚴(yán)重惡化。根據(jù)湖北環(huán)境保護(hù)網(wǎng)2005年7月的漢江水質(zhì)公告數(shù)據(jù)，襄陽唐白河張灣等3個(gè)斷面水質(zhì)為重度污染，屬劣Ⅴ類和Ⅴ類[1]。據(jù)襄樊市環(huán)保局負(fù)責(zé)人介紹，在白河上游的河南省南陽市新野縣，有多家小型造紙廠，造紙污水沒有經(jīng)過任何處理直接排進(jìn)白河。唐白河中下游污染的主要污染源是地處上游的南陽市的排污[2]。由于近年來的污染，白河的水已基本喪失了水體功能，唐白河特產(chǎn)名貴白魚在白河中已基本絕跡，生物多樣性遭破壞。此外，由于河水污染嚴(yán)重，惡劣的水質(zhì)已經(jīng)威脅到了居民的身體健康。唐白河在湖北省境內(nèi)距丹江口水庫大壩下90公里處的張灣匯入漢江，因此唐白河直接關(guān)系到漢江中下游水質(zhì)。加上南水北調(diào)中線工程不是從長(zhǎng)江調(diào)水，而是從長(zhǎng)江的最大支流——漢江調(diào)水，唐白河水質(zhì)污染的影響會(huì)變得更大。南水北調(diào)中線工程竣工后，預(yù)計(jì)漢江徑流將減少1/3，水環(huán)境容量減小，自凈能力降低，納污能力降低，漢江水污染防治和生態(tài)保護(hù)工作難度加大。二跨界治理失靈我國《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)定，對(duì)于跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)政府部門協(xié)調(diào)解決。但這些法規(guī)本身約束性不強(qiáng)。跨界污染需要上下游聯(lián)動(dòng)才能解決，但下游政府缺乏單獨(dú)治理污染的動(dòng)力——如果上游地區(qū)不積極協(xié)作的話，即便下游地區(qū)犧牲了經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行污染治理，水質(zhì)依然不會(huì)有太大改善，治污的政績(jī)也難以體現(xiàn)。而對(duì)上游地區(qū)來說，“環(huán)境問責(zé)制”只要求本地政府對(duì)本地環(huán)境負(fù)責(zé)，也難以“自覺”犧牲經(jīng)濟(jì)利益而不向下游排污。如此一來，在缺乏上下游協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，上下游地區(qū)在治污上的博弈陷入一個(gè)誰都不治理的僵局。近年來，湖北省和襄樊市環(huán)保部門也多次就唐白河污染問題與河南省和南陽地區(qū)進(jìn)行協(xié)商，但沒有得到積極的回應(yīng)。國家環(huán)保局也提出兩地應(yīng)該對(duì)跨界斷面進(jìn)行共同監(jiān)測(cè)，但雙方至今未能就此問題達(dá)成一致。另一方面，在實(shí)際操作中，由于水體的流動(dòng)性，污染責(zé)任較難準(zhǔn)確認(rèn)定。特別是一些跨界雙方都有責(zé)任的水污染，相鄰市、縣之間經(jīng)常會(huì)相互推諉甚至相互指責(zé)。一些地方河流遭受跨界污染后，如果當(dāng)?shù)丨h(huán)保局邀請(qǐng)相鄰行政區(qū)域參加檢測(cè)，造成污染的一方（或雙方）多選擇把污染項(xiàng)目暫停，一段時(shí)間之后，遭受污染的水體會(huì)自我凈化，污染程度因而降低，令有關(guān)方面拿不到證據(jù)；而如果單方面實(shí)施檢測(cè)，其結(jié)果又缺乏公信度。即便“環(huán)境問責(zé)制”得到完全執(zhí)行，對(duì)于跨界水污染尤其是跨省水污染問題而言，由于存在推卸責(zé)任的可能，其效果也將可能大打折扣。因此，現(xiàn)階段“環(huán)境問責(zé)制”效果有限。三民間組織打破僵局通常被叫做“綠色漢江”的襄樊市環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)意識(shí)到唐白河遭到污染的嚴(yán)重性后，將解決唐白河污染問題作為其現(xiàn)階段的工作重點(diǎn)，大力將唐白河問題推向公眾視野，借其民間性質(zhì)起到了政府難以起到的作用，同時(shí)也影響和推動(dòng)了政府決策與行為。綠色漢江是湖北省首家民間環(huán)保組織，也是目前漢江流域唯一一家民間環(huán)保組織。該組織針對(duì)唐白河污染問題，主要開展了以下幾方面工作：（一）公共宣傳，發(fā)動(dòng)群眾通過策劃“徒步漢江”的系列活動(dòng)，吸引公眾關(guān)注污染問題。2003年4月下旬，綠色漢江與市環(huán)保局共同發(fā)起組織了“徒步漢江襄樊段環(huán)保行”活動(dòng)，26位隊(duì)員組成了兩個(gè)考察隊(duì)，用10天時(shí)間考察了漢江襄樊段的生態(tài)狀況。本次富有創(chuàng)意的徒步考察加上后續(xù)的《保護(hù)母親河》大型圖片展，“關(guān)注漢江母親河”成為當(dāng)?shù)責(zé)狳c(diǎn)。2004年4月，綠色漢江又成功策劃了類似的徒步考察活動(dòng)“徒步唐白河（漢江最大支流）環(huán)保行”，將公眾注意力吸引到唐白河的嚴(yán)重污染，并使得公眾了解到污染源來自上游。在當(dāng)?shù)孛襟w支持下，綠色漢江的公共宣傳活動(dòng)相當(dāng)有力，廣泛發(fā)動(dòng)了當(dāng)?shù)毓姷膮⑴c。襄樊一名11歲的學(xué)生段澤坤，在得知白河的污染來自河南省南陽市的一些造紙廠和化工廠后，于2004年4月致信河南省委書記李克強(qiáng)，說“想和唐白河的魚兒一起暢游”。這封信被《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》刊登后形成了一定的輿論壓力和效果。據(jù)《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》的后續(xù)報(bào)道稱，“河南省委書記李克強(qiáng)獲悉來信和本報(bào)報(bào)道后，立即做出批示”，“河南省環(huán)保局立即對(duì)南陽市的污染源進(jìn)行治理，關(guān)停并轉(zhuǎn)產(chǎn)了一批排污企業(yè)，擴(kuò)建南陽市污水處理廠”。這是相鄰兩省打破僵局，開始良性互動(dòng)的信號(hào)。2005年7月中旬河南省委又接到武漢大學(xué)一位學(xué)生的舉報(bào)，稱唐白河的污染治理尚不到位。為此，河南省領(lǐng)導(dǎo)再度要求省環(huán)保局進(jìn)行復(fù)查，河南省環(huán)保局為此再度到南陽市檢查污染治理情況，并采取斷然措施，對(duì)一些污染企業(yè)進(jìn)行了查處，同時(shí)加快了污水處理設(shè)施的建設(shè)，并于2005年8月下旬再度將情況上報(bào)河南省委，李克強(qiáng)書記批閱了該報(bào)告。[3]由于公眾的熱烈支持，2004年8月中旬，綠色漢江成立環(huán)保小分隊(duì)，先后在南漳、宜城兩縣（市），調(diào)查龍蟒、晶源和上大堰工業(yè)園，考察了幾家工廠對(duì)蠻河造成污染的情況。至2005年12月31日，小分隊(duì)先后八次考察白河，以及沿河河南南陽之下的排污口和污染狀況。（二）調(diào)研和監(jiān)測(cè)據(jù)綠色漢江提供的記錄，幾年來，該組織成員在漢江流域開展的各類實(shí)地調(diào)研、檢測(cè)累計(jì)達(dá)100次，累計(jì)行程達(dá)18280公里。徒步考察收集到的資料、觀察到的問題以及累計(jì)下來的思考，形成了一系列調(diào)研報(bào)告：《水污染治理刻不容緩》、《漢水三千年》、《南水北調(diào)中線工程實(shí)施，應(yīng)該對(duì)襄樊水資源環(huán)境損失給予及時(shí)補(bǔ)償》等。在發(fā)現(xiàn)翟灣村公共健康問題后，綠色漢江開展了有針對(duì)性的水質(zhì)監(jiān)測(cè)活動(dòng)。翟灣村是白河進(jìn)入湖北省境內(nèi)經(jīng)過的第一個(gè)村子，村民原本飲用白河水，20世紀(jì)80年代白河受到污染后，改用壓水井。但1993年以來，由于上游下泄的污水猛增，淺層地下水受到污染，有害物質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)，2000年以來，這個(gè)3000人的村莊前后竟有多達(dá)130多人去世，主要為消化系統(tǒng)和泌尿系統(tǒng)癌癥。2005年4月，襄樊市環(huán)保局檢測(cè)出翟灣村3口水井中均含致癌物質(zhì)六價(jià)鉻、苯和甲苯[4]。湖北省腫瘤醫(yī)院院長(zhǎng)陳煥朝接受記者采訪時(shí)表示，翟灣村癌癥發(fā)病率高與村民長(zhǎng)期飲用受污染水源有直接關(guān)系。綠色漢江在2005年4月成立了三個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)小組，為3個(gè)小組的24位成員進(jìn)行了培訓(xùn)。5月開始，各小組已按要求每月開展兩次水質(zhì)監(jiān)測(cè)。（三）政策建議在廣泛發(fā)動(dòng)群眾，長(zhǎng)期開展調(diào)研監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，綠色漢江將調(diào)研報(bào)告呈交給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門。2005年綠色漢江比較集中地提出多項(xiàng)政策建議，和相關(guān)政府部門形成互動(dòng)。2005年6月20日綠色漢江向省委書記俞正聲遞交了唐白河污染情況及有關(guān)建議，7月和9月初向國家環(huán)?？偩峙嗽栏本珠L(zhǎng)先后遞交兩次報(bào)告。9月下旬，國家環(huán)?？偩直O(jiān)察局帶隊(duì)前往河南、湖北兩省和南陽、襄樊兩市的環(huán)保局，專程進(jìn)入河南內(nèi)鄉(xiāng)、鄧州、新野等地實(shí)地調(diào)研。在此前后，上述地區(qū)沒有達(dá)標(biāo)的大小紙廠一律停產(chǎn)。隨后，河南省環(huán)保局和南陽市人民政府印發(fā)文件，要求嚴(yán)肅查處違法行為，表示近期將向湖北省有關(guān)方面通報(bào)河南省白河流域水污染綜合整治措施，加強(qiáng)溝通和合作，各負(fù)其責(zé)，團(tuán)結(jié)治污。綠色漢江形成的政策建議案如下：綠色漢江的唐白河治污建議長(zhǎng)期以來，跨界污染防治工作由于牽涉部門較廣、具體責(zé)任不明確，一直是污染控制工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。跨界污染其形式是跨越行政區(qū)域間的環(huán)境污染、環(huán)境維權(quán)，但其實(shí)質(zhì)問題卻是利益問題。正是由于涉及多方利益——作為受害者的百姓的利益，環(huán)境問題制造者和環(huán)境管理者的利益，等等——才導(dǎo)致這類問題常常在跨界政府間久拖不決，致使當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)益得不到保障。為了使唐白河能得以治理，給唐白河下游居民一個(gè)交代，綠色漢江建議：（1）唐白河是一個(gè)跨（?。┦械奈廴?，解決起來難度很大，必須上下聯(lián)動(dòng)，才能收到效果。（2）吁請(qǐng)京津地區(qū)的全國人大代表、政協(xié)委員親臨白河流域進(jìn)行視察，并將有關(guān)問題向中央反映，以引起國家高度重視，督促河南省采取有效措施，治理消除白河跨境水污染。（3）請(qǐng)國家環(huán)?？偩职才?，由國家環(huán)境監(jiān)察局組織河南、湖北兩省環(huán)保局到河南省境內(nèi)的白河流域，對(duì)其“十五小”企業(yè)關(guān)停，重點(diǎn)工業(yè)污染源治理達(dá)標(biāo)排放以及城鎮(zhèn)生活污水處理廠建設(shè)及運(yùn)行情況進(jìn)行察看，督促指導(dǎo)河南省南陽市加強(qiáng)水污染治理和環(huán)境監(jiān)管，確保白河出境斷面水體水質(zhì)必須達(dá)到國家《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》四類水質(zhì)或優(yōu)于四類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。（4）建議國家環(huán)?？偩郑訌?qiáng)白河跨境水體水質(zhì)監(jiān)督監(jiān)測(cè)工作，安排國家環(huán)境監(jiān)測(cè)總站負(fù)責(zé)白河跨境水體水質(zhì)監(jiān)督監(jiān)測(cè)的具體組織協(xié)調(diào)工作；懇請(qǐng)國家環(huán)保總局資助，在白河下游的跨境斷面設(shè)立環(huán)境水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，讓中央和河南、湖北兩省有關(guān)部門隨時(shí)掌握該斷面水質(zhì)狀況及污染情況。（5）建議國家有關(guān)部門，對(duì)于跨省界水環(huán)境的管理應(yīng)予以監(jiān)督，同時(shí)研究其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)、賠償政策。白河水質(zhì)被污染，造成我市襄陽區(qū)農(nóng)、漁業(yè)生產(chǎn)受到嚴(yán)重?fù)p失，在白河水質(zhì)未達(dá)到功能區(qū)劃需要以前，每年南陽市應(yīng)給予襄陽區(qū)一定的經(jīng)濟(jì)賠償。四各方合作，唐白河治理初現(xiàn)成效2005年底，漢江流域污染治理局面出現(xiàn)好轉(zhuǎn)趨勢(shì)。12月5日，襄樊市環(huán)境監(jiān)測(cè)站公布了2005年11月對(duì)漢江襄樊段主要支流水質(zhì)的監(jiān)測(cè)結(jié)果，在22個(gè)監(jiān)測(cè)斷面中，達(dá)到或優(yōu)于國家規(guī)定的水質(zhì)功能類別的斷面占59%，比2004年同期增加了25個(gè)百分點(diǎn)。河南省環(huán)保局還向湖北省環(huán)保局明確表示：不定期向湖北