碳排放交易績效評價(jià)及政策建議（2013~2014）

碳排放交易績效評價(jià)及政策建議（2013~2014）

隨著人們對環(huán)境問題的日益關(guān)注，如何采取有效的措施減少環(huán)境污染成為各國政府環(huán)境管理的重點(diǎn)。以往，由于環(huán)境質(zhì)量的公共物品屬性，政府更偏好采用控制-命令式的行政手段來治理環(huán)境。然而，西方發(fā)達(dá)國家從20世紀(jì)60年代就開始在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制（如排污權(quán)交易等），而且在理論與實(shí)踐上都證實(shí)了引入市場機(jī)制可以較好地達(dá)到環(huán)境目標(biāo)、降低治理成本等。目前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型階段而且環(huán)境管理也處在戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，如何適當(dāng)引入市場機(jī)制來改善環(huán)境質(zhì)量、提高環(huán)境管理效率尤為重要。本報(bào)告對上海碳排放交易體系進(jìn)行現(xiàn)狀梳理和績效評價(jià)，并結(jié)合國外排污權(quán)交易的績效評價(jià)結(jié)果，對上海碳排放交易體系以及今后進(jìn)一步開展排污權(quán)交易提出相應(yīng)的政策建議。一上海市碳排放交易體系的現(xiàn)狀與績效評價(jià)在《聯(lián)合國氣候變化框架合約》和《京都議定書》的推動下，全球越來越關(guān)注氣候變化問題。政府間氣候變化專門委員會（IPCC）指出，如果我們持續(xù)現(xiàn)在的溫室氣體排放，那么很有可能會導(dǎo)致全球氣溫上升超過2攝氏度，而且在21世紀(jì)末可能會上升超過4攝氏度[1]。氣候變暖會威脅到人們的日常生活（如水、食品、身體健康等）并且可能會帶來其他災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)（如極端氣候等）。為應(yīng)對全球氣候變暖，越來越多的國家或地區(qū)開始建立碳排放交易體系，期望以較低的成本來控制溫室氣體總量，如歐盟、瑞士、新西蘭、澳大利亞、RGGI（美國）、WCI（加利福尼亞州和魁北克?。?、日本東京、中國的7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)等。在全球溫室氣體減排的格局中，中國扮演著重要的角色。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2006年中國二氧化碳排放量已超過美國躍居世界第一[2]；2010年中國二氧化碳排放量為82.87億噸，占世界排放總量的1/4左右，且人均二氧化碳排放量[3]已高于世界平均水平并接近歐盟人均排放水平（具體見圖1）。圖1中國的人均二氧化碳排放量（1991～2010年）作為碳排放和能源消耗大國，我國在碳減排方面做出了相應(yīng)的承諾：2009年11月，國務(wù)院常務(wù)會議提出，到2020年單位GDP的二氧化碳排放量比2005年下降40%～45%；2011年12月，國務(wù)院印發(fā)了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確指出到2015年全國單位GDP的二氧化碳排放比2010年下降17%的目標(biāo)。2011年10月底，國家發(fā)展和改革委員會批準(zhǔn)了7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)[4]開展碳排放權(quán)交易，上海作為7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，于2013年11月26日正式啟動碳排放交易。本章的第一部分將對上海碳排放交易體系進(jìn)行現(xiàn)狀梳理和績效評價(jià)，主要關(guān)注制度框架體系、市場交易情況、減排效果與減排成本等這三個(gè)方面。（一）碳排放交易的制度框架體系經(jīng)過近兩年的前期準(zhǔn)備，上海市建立了一系列規(guī)章制度：2012年7月，上海市政府發(fā)布了《關(guān)于本市開展碳排放交易試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，這是全國首個(gè)碳排放交易試點(diǎn)的規(guī)范性文件；2013年11月，上海市政府頒布了全國首個(gè)政府規(guī)章《上海市碳排放管理試行辦法》，上海市發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《上海市2013～2015年碳排放配額分配和管理方案》。這些規(guī)章從總量控制、配額分配、報(bào)告核查、市場交易、監(jiān)督管理等各方面為上海的碳排放交易提供了制度保障。1.總量控制上海市配額總量控制目標(biāo)的確定是根據(jù)國家碳強(qiáng)度的約束指標(biāo)、結(jié)合本市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和能源控制總量目標(biāo)并對試點(diǎn)企業(yè)的碳排放水平進(jìn)行盤查而得出的。根據(jù)2011年12月國務(wù)院發(fā)布的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，到2015年上海市碳排放強(qiáng)度（單位GDP二氧化碳排放）要比2010年下降19%，能源強(qiáng)度要比2010年下降18%。2011～2014年，上海市人民政府每年印發(fā)《上海市節(jié)能減排和應(yīng)對氣候變化重點(diǎn)工作安排的通知》，明確了各年的二氧化碳減排目標(biāo)，2011年的碳排放強(qiáng)度比上一年下降3.6%以上，2012年比上一年下降3.2%以上，2013年比上一年下降3.5%左右，2014年規(guī)定二氧化碳排放增量控制在850萬噸左右。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年上海市溫室氣體排放總量為2.4億噸CO2e，試點(diǎn)覆蓋范圍的溫室氣體排放量估計(jì)為1.1億噸CO2e，約占45%左右[5]。2013年上海市的配額總量約為1.6億噸[6]，其中，電力、鋼鐵、石化企業(yè)所獲得的配額數(shù)量最多，分別占總配額的39.6%、28.9%、12.9%（具體見圖2）；另外，2013年度的14個(gè)新增項(xiàng)目獲得的配額數(shù)量約為241萬噸[7]。圖2上海市碳市場的配額分配情況（按行業(yè)分）然而，需要注意的是，上海市并未在政府文件或政府官方網(wǎng)站上公布配額總量和具體分配計(jì)劃的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，上文描述的數(shù)據(jù)是從媒體上獲得的；可見，政府在配額總量和具體分配計(jì)劃的信息公布上缺乏透明度。2.配額分配在試點(diǎn)期間，上海市的碳排放初始配額實(shí)行免費(fèi)發(fā)放，并一次性向企業(yè)發(fā)放2013年、2014年、2015年三年的配額，當(dāng)年配額可以全部進(jìn)行交易，未來年度配額可以交易的比例為50%?？紤]到不同行業(yè)的特征，上海市碳排放交易體系主要采取以下兩種配額分配方法[8]（具體見表1）：①歷史排放法，適用于產(chǎn)品類別多、缺乏行業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，包括工業(yè)（鋼鐵、石化、化工、有色、建材、紡織、造紙、橡膠、化纖）和非工業(yè)（大型公共建筑，如賓館、商場、商務(wù)辦公及鐵路站點(diǎn)等）；該方法是基于企業(yè)歷史排放水平，結(jié)合先期減排貢獻(xiàn)來確定各年度配額。②基準(zhǔn)線法，適用于產(chǎn)品（服務(wù)）形式比較單一、能夠按單個(gè)產(chǎn)品（服務(wù)）確定排放效率基準(zhǔn)的行業(yè)，包括工業(yè)（電力）和非工業(yè)（航空、機(jī)場、港口）；該方法主要是通過制定企業(yè)各年度單位業(yè)務(wù)量排放基準(zhǔn)，并根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)量來確定企業(yè)各年度碳排放配額。表1上海市碳排放交易體系的配額分配方式續(xù)表雖然大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)都對初始配額進(jìn)行免費(fèi)發(fā)放，但需要注意的是歷史排放法和基準(zhǔn)線法都有各自的優(yōu)勢以及可能產(chǎn)生的問題。歷史排放法的優(yōu)點(diǎn)是操作簡單、較為客觀、可接受性強(qiáng)，但也會產(chǎn)生以下問題：①由于個(gè)體間的差異，歷史數(shù)據(jù)或基準(zhǔn)年的選擇并不一定適用于所有個(gè)體；采用歷史排放水平可能會導(dǎo)致初始配額與實(shí)際排放水平不一致；②歷史排放數(shù)據(jù)沒有考慮到新增產(chǎn)能和早期減排行動等[9]。為了彌補(bǔ)歷史排放法的缺陷，并考慮到目前我國正處快速發(fā)展時(shí)期，企業(yè)的排放邊界、生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)水平等都在不斷變化，上海市在配額分配方案中明確規(guī)定如果企業(yè)排放邊界發(fā)生重大變化，取接近現(xiàn)有邊界年份的排放數(shù)據(jù)。③另外，考慮到先期減排行為和新增產(chǎn)能的問題，上海市在采用歷史排放法進(jìn)行計(jì)算時(shí)既包括了先期減排配額也包括了新增項(xiàng)目配額?；鶞?zhǔn)線法的優(yōu)點(diǎn)是可以體現(xiàn)出行業(yè)內(nèi)的公平性，鼓勵企業(yè)在碳排放交易體系建立之前就提高能效和減少排放，與實(shí)際產(chǎn)量結(jié)合時(shí)可以按產(chǎn)量變化進(jìn)行修正；而其缺點(diǎn)在于操作較為復(fù)雜（尤其是在制定基準(zhǔn)時(shí)），且沒有解決成本效率損失的問題[10]。目前，深圳市是唯一大規(guī)模采用基準(zhǔn)線法進(jìn)行配額分配的試點(diǎn)城市，對電力、供水、燃?xì)庑袠I(yè)采取基準(zhǔn)值的方法，對工業(yè)行業(yè)采取基于碳排放強(qiáng)度（即單位工業(yè)增加值碳排放）的方法。其他試點(diǎn)地區(qū)主要對電力和熱力行業(yè)采用基準(zhǔn)線法，上海市還采用基準(zhǔn)線法對航空、機(jī)場和港口進(jìn)行配額分配。與免費(fèi)發(fā)放方式相比，拍賣法的操作簡單、公平且成本效率較高，拍賣收入可用于資助溫室氣體減排項(xiàng)目。然而，拍賣會給具有履約責(zé)任的企業(yè)帶來額外的負(fù)擔(dān)，尤其是那些國際競爭壓力較大的企業(yè)；因此，無論是國外還是國內(nèi)的碳排放交易體系，在其實(shí)施初期都考慮配額分配以免費(fèi)發(fā)放為主。目前，我國的配額拍賣制度仍在嘗試中：廣東省和湖北省建立了配額拍賣制度，深圳市和上海市在第一個(gè)履約期嘗試拍賣配額來促進(jìn)試點(diǎn)企業(yè)完成其履約責(zé)任。以廣東省為例，其2013～2014年配額的免費(fèi)發(fā)放和有償發(fā)放比例為97%和3%，2015年比例提高到90%和10%；另外，廣東省2014年度配額分配方案的規(guī)定有所變動，不再強(qiáng)制要求企業(yè)購買足額的有償配額[11]，而且配額拍賣底價(jià)不再固定為60元/噸，而是呈階梯式上升[12]。在此變化下，廣東省2014年度的配額拍賣中出現(xiàn)了最終成交價(jià)高于拍賣底價(jià)的情況；可見，逐步減少免費(fèi)配額比例、配額底價(jià)呈階梯式上升等措施有利于促進(jìn)試點(diǎn)企業(yè)參與配額拍賣?？偟膩砜?，目前上海市的配額分配采取免費(fèi)發(fā)放方式，為了彌補(bǔ)歷史排放法的缺陷，上海在配額分配時(shí)不僅考慮到了企業(yè)排放邊界發(fā)生重大變化等情況，還考慮到先期減排行為和新增產(chǎn)能等問題；另外，上海除了對電力行業(yè)采用基準(zhǔn)線法，還嘗試在航空、機(jī)場、港口等采用基準(zhǔn)線法進(jìn)行分配。然而，雖然上海市曾在履約期到期日將近時(shí)嘗試了一次配額拍賣，但還未建立相應(yīng)的配額拍賣機(jī)制。3.報(bào)告核查2012年11月，上海市發(fā)展和改革委員會發(fā)布了試點(diǎn)企業(yè)的名單，并結(jié)合不同行業(yè)特征發(fā)布了《上海市溫室氣體排放和報(bào)告指南》以及電力和熱力、鋼鐵、化工、有色金屬、航空等9個(gè)行業(yè)的溫室氣體核算和報(bào)告方法；并于2013年3月完成了試點(diǎn)企業(yè)排放情況盤查。另外，上海市已經(jīng)基本建立了監(jiān)測、報(bào)告、核查（MRV）機(jī)制（具體見表2），要求企業(yè)按規(guī)定制訂監(jiān)測計(jì)劃、對碳排放進(jìn)行監(jiān)測，編制并提交年度碳排放報(bào)告，并接受第三方機(jī)構(gòu)對其碳排放量進(jìn)行核查。目前，上海市已經(jīng)建立了第三方核查機(jī)構(gòu)備案管理制度，并公布了首批備案的第三方核查機(jī)構(gòu)[13]。表2上海市碳排放交易的監(jiān)測、報(bào)告與核查（MRV）雖然上海市已經(jīng)明確規(guī)定了9個(gè)行業(yè)的溫室氣體核算方法并對試點(diǎn)企業(yè)的碳排放進(jìn)行盤查，但由于長期以來缺乏碳排放水平的基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)，因而其歷史數(shù)據(jù)與實(shí)際排放量之間可能存在一定的偏差。另外，雖然《上海市碳排放管理試行辦法》中明確規(guī)定了企業(yè)監(jiān)測、報(bào)告碳排放并接受第三方機(jī)構(gòu)核查的義務(wù)，但相關(guān)的監(jiān)測、報(bào)告和核查的信息和數(shù)據(jù)并未向公眾公布。4.交易規(guī)則上海環(huán)境能源交易所制定了碳排放交易規(guī)則，對會員管理、結(jié)算、信息管理、風(fēng)險(xiǎn)控制管理、違規(guī)違約處理等方面做出了明確的規(guī)定（具體見表3），并建立了注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)等。表3上海市碳排放交易規(guī)則5.監(jiān)督管理根據(jù)《上海市碳排放管理試行辦法》，上海市對企業(yè)、第三方核查機(jī)構(gòu)、交易所的違規(guī)行為做出了明確規(guī)定。對于未履約企業(yè)，處罰措施主要包括罰款、將其違規(guī)行為記入企業(yè)信用記錄并向社會公布、取消相關(guān)財(cái)政支持和評比資格、不予受理相關(guān)評估報(bào)告；對于第三方機(jī)構(gòu)和交易的違規(guī)行為，主要處罰措施為行政罰款（具體見表4）。表4上海市碳排放交易體系對違規(guī)行為的處罰雖然企業(yè)的未履約行為會向公眾公布，而且上海市于2014年4月30日設(shè)立了“碳排放信用管理服務(wù)應(yīng)用”，將控排企業(yè)、第三方核查機(jī)構(gòu)、各交易參與方在碳排放監(jiān)測、報(bào)告、核查、清繳和交易過程中的違法違規(guī)行為記入上海市公共信用信息服務(wù)平臺中，但是企業(yè)的碳排放監(jiān)測、報(bào)告和核查的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)并未向公眾公布。6.小結(jié)總的來說，上海已經(jīng)初步形成了基本的制度框架體系，從總量控制、配額分配、報(bào)告核查、市場交易、監(jiān)督管理等各方面為碳排放交易提供了制度保障，但仍然存在以下幾個(gè)方面的問題。第一，缺乏法律保障。上海市以政府令（規(guī)章）對碳排放交易進(jìn)行規(guī)制，其法律約束力較弱，缺乏法律保障。而目前7試點(diǎn)地區(qū)中，只有深圳市的碳排放交易通過了地方人大立法，北京市通過了人大決定[14]。第二，缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系和信息披露機(jī)制。在設(shè)定配額總量目標(biāo)和配額分配基準(zhǔn)時(shí)，都需要碳排放水平的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，雖然目前上海已制定了9個(gè)行業(yè)的溫室氣體核算方法并對試點(diǎn)企業(yè)的碳排放量進(jìn)行盤查，但還未建立全市的碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系。另外，雖然上海明確規(guī)定了不同行業(yè)的配額分配方式、計(jì)算公式、分配基準(zhǔn)等，向公眾發(fā)布碳市場交易數(shù)據(jù)并定期公布月報(bào)、年報(bào)等，而且建立了碳排放信用管理體系，但是關(guān)于配額總量、配額分配計(jì)劃以及碳排放監(jiān)測、報(bào)告、核查等方面的數(shù)據(jù)和信息仍缺乏透明度。同樣，在其他試點(diǎn)地區(qū)中也有類似的問題存在（具體見表5）。表5中國7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)碳排放交易的信息公開情況第三，配額分配采取免費(fèi)發(fā)放方式，還未建立配額拍賣機(jī)制。目前，上海市在采用歷史排放法時(shí)不僅考慮了企業(yè)排放邊界發(fā)生重大變化等情況，還考慮到先期減排行為和新增產(chǎn)能等問題，而且還嘗試對電力、航空、機(jī)場、港口等采用基準(zhǔn)法進(jìn)行配額分配。雖然為了促進(jìn)試點(diǎn)企業(yè)履約，上海市曾進(jìn)行了一次配額拍賣，但還未建立相應(yīng)的配額拍賣機(jī)制。（二）碳市場交易情況該部分主要對上海市碳市場交易情況（包括市場價(jià)格、交易量、交易額等）分兩個(gè)階段進(jìn)行描述，即第一個(gè)履約期（2013年11月26日至2014年6月30日）和第二個(gè)履約期（2014年7月1日至2014年10月31日），并將其交易情況與其他試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行比較。最后，在此基礎(chǔ)上，對上海碳交易的市場流動性進(jìn)行評價(jià)。1.配額價(jià)格在第一個(gè)履約期內(nèi)，上海市的配額價(jià)格（收盤價(jià)）較為平穩(wěn)，價(jià)格最高點(diǎn)發(fā)生在2014年2月21日，為45.4元/噸；價(jià)格最低點(diǎn)發(fā)生在2013年11月26日，為27元/噸。從價(jià)格趨勢來看，上海碳排放交易體系的配額價(jià)格呈平穩(wěn)上升趨勢，在2014年3月以后，價(jià)格穩(wěn)定在40元/噸（具體見圖3）。圖3SHEA2013的配額價(jià)格和成交量（2013年11月至2014年6月）在第一個(gè)履約期結(jié)束后，大約有兩個(gè)月左右的時(shí)間一直沒有交易，直到2014年9月4日開始有交易，但收盤價(jià)下降為29元/噸；從9月中旬開始，碳市場有所恢復(fù)，價(jià)格也逐漸回升到35元/噸左右。與其他試點(diǎn)地區(qū)相比，上海的配額價(jià)格基本穩(wěn)定，目前維持在35元/噸左右；而深圳2013年的配額價(jià)格曾有較大波動，其價(jià)格是7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中最高的，有較長一段時(shí)間價(jià)格維持在75元/噸左右，目前配額價(jià)格有所下降，約為50元/噸；廣州的碳價(jià)格大幅度下降，從剛開始的60元/噸左右下降到現(xiàn)在的25元/噸左右；北京的配額價(jià)格有較長一段時(shí)間維持在50元/噸至55元/噸之間，最高到75元/噸左右，目前維持在50元/噸左右；天津的配額價(jià)格從剛開始時(shí)的25元/噸上升至50元/噸，之后價(jià)格有所回落，基本維持在30元/噸至40元/噸之間，目前價(jià)格又下降到25元/噸左右；湖北省的配額價(jià)格最為穩(wěn)定，基本維持在25元/噸左右（具體見圖4）。圖4中國7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的碳配額價(jià)格（2014年1月1日至10月31日）2.交易量與交易額在第一個(gè)履約期內(nèi)，82家試點(diǎn)企業(yè)在143個(gè)交易日內(nèi)累計(jì)成交量155.33萬噸，累計(jì)成交額為6091.7萬元。交易集中在履約期（2014年6月），其成交量達(dá)到111.48萬噸，占總交易量的71.77%左右（具體見圖5）。其中，協(xié)議成交量為62.44萬噸，約占累計(jì)成交量的40%左右，而且都發(fā)生在履約期（具體見圖6）。另外，SHEA13的累計(jì)成交量為153.2萬噸，占總成交量的98.6%；2014年和2015年配額的成交量分別為1.8萬噸和0.3萬噸，占總成交量的1.2%和0.2%。圖5上海碳交易市場的成交量（按月份，2013年11月至2014年6月）圖6上海碳交易市場的交易量（2014年6月）在第一個(gè)履約期結(jié)束后，大約有兩個(gè)月左右的時(shí)間一直沒有交易，直到2014年9月4日，有5000噸碳配額成交；隨后又有多日沒有交易，從2014年9月19日至10月31日，碳市場的交易有所恢復(fù)，但日成交量仍較小，保持在1000～5000噸之間（具體見圖7）。圖7SHEA2014的配額價(jià)格和成交量（2014年9～10月）圖8中國7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)碳市場的累計(jì)交易量（截至2014年10月31日）截至2014年10月31日，上海市碳排放交易的累計(jì)成交量為1609460噸，其中掛牌交易和協(xié)議轉(zhuǎn)讓分別為985011噸和624449噸；與其他試點(diǎn)地區(qū)相比，上海累計(jì)成交量的排名為第四，低于湖北、北京、深圳（具體見圖8）。上海的累計(jì)成交額為6284.26萬元，其中掛牌交易為3830.76萬元，協(xié)議轉(zhuǎn)讓為2453.50萬元；與其他試點(diǎn)地區(qū)相比，上海累計(jì)交易額的排名為第五，高于天津和重慶（具體見圖9）。圖9中國7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)碳市場的累計(jì)交易額（截至2014年10月31日）3.市場流動性不足的影響因素分析從上海碳市場的交易量和交易額可以判斷出其市場流動性不足，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：①參與交易的試點(diǎn)企業(yè)數(shù)量較少。在第一個(gè)履約期，一共有82家試點(diǎn)企業(yè)參與交易，僅占試點(diǎn)企業(yè)總數(shù)的43%左右。②累計(jì)成交量較低。在第一個(gè)履約期，累計(jì)成交量為155.33萬噸，僅占配額總量的0.97%。影響市場流動性的主要因素可以歸結(jié)為以下四個(gè)方面：第一，配額總量。從配額總量目標(biāo)來看，如果配額總量目標(biāo)設(shè)定較為寬松，分配到試點(diǎn)企業(yè)的配額與實(shí)際排放水平一致或有富余，那么企業(yè)參與交易的積極性就較低。上海市在第一個(gè)履約期內(nèi)參與交易的試點(diǎn)企業(yè)不到50%，在一定程度上說明其配額總量目標(biāo)設(shè)定較為寬松。另外，如果配額總量規(guī)模較小而納入試點(diǎn)范圍的企業(yè)數(shù)量較大，那么平均配額量較小的試點(diǎn)地區(qū)就不太可能出現(xiàn)單筆交易量較大的現(xiàn)象，如北京市和深圳市就很少有日交易量超過1萬噸的。第二，覆蓋范圍。碳市場的覆蓋范圍越大，其市場流動性會越強(qiáng)。但是由于尚未建立全國統(tǒng)一的碳市場且各試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有較大差異，一些試點(diǎn)地區(qū)為了形成一定規(guī)模的碳市場（試點(diǎn)覆蓋范圍的二氧化碳排放量占全省/市排放總量的比例為40%左右，具體見表6），其所覆蓋的行業(yè)范圍會較廣。例如，上海、深圳的第三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，因而其覆蓋范圍除了碳排放密集型工業(yè)企業(yè)（如電力熱力、鋼鐵、石化等）外，還包括了大型公共建筑和移動排放源（如航空、城市公共交通）。需要注意的是，如果行業(yè)覆蓋范圍過寬，可能會導(dǎo)致某個(gè)行業(yè)納入試點(diǎn)范圍的企業(yè)數(shù)量較少，那么企業(yè)可能會由于缺乏競爭壓力而參與碳交易的積極性較低，也難以起到行業(yè)內(nèi)的優(yōu)勝劣汰作用；另外，行業(yè)覆蓋范圍過寬還會加大配額分配的難度，對排放監(jiān)測、報(bào)告與核查的技術(shù)要求也較高，而且會增加監(jiān)管成本。表6中國7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的市場流動性影響因素比較續(xù)表第三，對投資者的開放程度。在碳排放交易體系實(shí)施初期，各試點(diǎn)地區(qū)的控排企業(yè)都需要一定的時(shí)間來觀察和適應(yīng)碳市場，因此總體上控排企業(yè)的參與積極性不高。此時(shí)，其他主體的參與對市場流動性來說尤為重要。例如，湖北省在剛啟動碳排放交易時(shí)就向全社會開放，所以其交易一直較為活躍，據(jù)統(tǒng)計(jì)大約有20%的個(gè)人投資者、30%的機(jī)構(gòu)投資者參與交易；深圳市是首個(gè)允許機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者參與碳交易的城市，其他試點(diǎn)地區(qū)也逐步向社會投資者全面開放。但上海的碳排放交易體系在2014年9月才正式向機(jī)構(gòu)投資者開放，在此之前的參與主體全部為控排企業(yè)，這可能是導(dǎo)致其市場流動性較差的原因之一。第四，現(xiàn)貨交易。目前，各試點(diǎn)地區(qū)的碳市場均采取現(xiàn)貨交易，而現(xiàn)貨交易的特征是其本身就不適合頻繁交易。雖然，上海市嘗試一次性發(fā)放了2013～2015年三年的配額量，該舉措在一定程度上類似于期貨交易；但在第一個(gè)履約期，仍以2013年的配額交易為主，2014年和2015年的配額交易量僅占1.4%左右。（三）減排效果和減排成本在第一個(gè)履約期到期時(shí)，上海市的試點(diǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)了100%的履約率；可見，碳排放交易的實(shí)施對控制溫室氣體排放具有一定的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，191家試點(diǎn)企業(yè)在2013年度的實(shí)際碳排放量在2011年的基礎(chǔ)上下降了2.7%；其中，工業(yè)試點(diǎn)企業(yè)2013年度的碳排放量比2011年減少了531.7噸，下降了3.5%。在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)方面，工業(yè)企業(yè)（不包括電力）的煤炭消費(fèi)量所占比例為62.3%，比2010年下降了3.2%；天然氣消費(fèi)量所占比例為11.1%，比2010年上升了4%[15]。然而，根據(jù)上述數(shù)據(jù)很難判斷出實(shí)施碳排放交易對全市二氧化碳減排的貢獻(xiàn)大??；而且由于上海碳排放交易體系運(yùn)行時(shí)間較短（從2013年11月26日正式啟動）以及缺乏配額總量、配額分配的具體計(jì)劃、試點(diǎn)企業(yè)實(shí)際碳排放量等相關(guān)信息，目前較難判斷碳排放交易是否對減少二氧化碳排放具有明顯效果。另外，同樣由于上海碳排放交易體系運(yùn)行時(shí)間尚短，無法估算出具體的成本節(jié)約。然而，在第一個(gè)履約期，有82家試點(diǎn)企業(yè)參與交易，且交易量達(dá)到了155.33萬噸，說明碳排放交易對降低減排成本有一定的作用。但是，由于目前上海碳排放交易的市場流動性較差，在第一個(gè)履約期的累計(jì)交易量占配額總量的比例不到1%，根本不存在大量的交易活動，因而其成本節(jié)約的作用十分有限。（四）總結(jié)第一部分主要對上海碳排放交易的制度框架體系、市場交易情況、減排效果與減排成本等三個(gè)方面進(jìn)行總結(jié)和評價(jià)，得出的主要結(jié)論如下：第一，上海碳排放交易體系已在總量控制、配額分配、市場交易、報(bào)告核查、監(jiān)督管理等方面初步形成了基本的制度框架體系，但也存在一些問題——缺乏法律保障；還未建立碳排放的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系；關(guān)于配額總量控制目標(biāo)、具體配額分配計(jì)劃、碳排放的監(jiān)測、報(bào)告與核查等方面的數(shù)據(jù)與信息缺少透明度；配額分配采取免費(fèi)發(fā)放方式，缺乏配額拍賣的機(jī)制設(shè)計(jì)等。第二，從上海碳市場交易情況來看，截至第一個(gè)履約期到期日（2014年6月30日），配額價(jià)格穩(wěn)定在35元/噸～40元/噸，累計(jì)成交量和累計(jì)成交額分別達(dá)到155.33萬噸和6091.7萬元；但參與交易的企業(yè)數(shù)量較少，2013年度的配額交易量僅占配額總量的1%左右，而且在第一個(gè)履約期結(jié)束后有很長一段時(shí)間沒有交易，可見目前企業(yè)參與碳排放交易的積極性不高、市場流動性不足。其主要原因在于配額總量目標(biāo)設(shè)定較為寬松，行業(yè)覆蓋范圍過寬，對投資主體開放程度較低，以現(xiàn)貨交易為主等。第三，在第一個(gè)履約期，191家試點(diǎn)企業(yè)都完成了其履約責(zé)任，即履約率為100%；但由于企業(yè)碳排放的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、配額總量及分配情況等信息不透明，以及考慮到碳市場運(yùn)行時(shí)間尚短等客觀因素，目前還較難準(zhǔn)確判斷上海碳排放交易體系的減排效果和減排成本。二國外對排污權(quán)交易的績效評價(jià)雖然由于信息不透明、碳市場運(yùn)行時(shí)間較短等客觀因素的影響，難以判斷上海碳排放交易體系的實(shí)施是否能夠明顯減少碳排放并降低減排成本，但是從理論上排污權(quán)交易是可以達(dá)到成本有效性的。排污權(quán)交易的理論基礎(chǔ)可以追溯到科斯的產(chǎn)權(quán)理論。在完全競爭、信息完備的市場條件下，只要明確界定產(chǎn)權(quán)，且交易成本為零或者很小，那么無論初始產(chǎn)權(quán)如何配置，市場交易可以使資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。Dales（1968）[16]和Crocker（1966）[17]分別將產(chǎn)權(quán)概念引入水污染和大氣污染的控制研究。Montgomery（1972）[18]從理論上證明了排污權(quán)交易優(yōu)于其他傳統(tǒng)的環(huán)境治理政策（如排污收費(fèi)），而且如果排污權(quán)交易市場是完全競爭的，那么其減排成本是最低的。Tietenberg（1985）認(rèn)為排污權(quán)交易能夠使減排成本高的企業(yè)向減排成本低的企業(yè)購買排放權(quán)，促使企業(yè)在追求自身利益最大化的同時(shí)通過市場手段進(jìn)行減排，當(dāng)市場達(dá)到均衡時(shí)，所有企業(yè)的邊際減排成本相等，因而實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)[19]。Wakabayashi和Sugiyama（2008）[20]總結(jié)了排污權(quán)交易在理論上的優(yōu)勢：①減排是有效的。排放權(quán)作為有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資產(chǎn)可以在市場進(jìn)行交易，這會激勵企業(yè)減少排放；配額的市場價(jià)格越高，激勵減排的效果越大。②降低減排成本。假設(shè)企業(yè)A和企業(yè)B的減排成本不同，減排成本較低的企業(yè)A可以通過自身努力減少更多的排放，并將多余的減排量在市場上出售給減排成本更高的企業(yè)B，因而排污權(quán)交易使得這兩個(gè)企業(yè)都獲得了收益，以較低的成本進(jìn)行減排。③節(jié)約管理成本。在傳統(tǒng)的命令—控制型政策下，政府要為每個(gè)污染企業(yè)制定各自的減排標(biāo)準(zhǔn)，這需要大量的技術(shù)信息（如各種污染物的治理方法及其邊際成本等）而且存在嚴(yán)重的信息不對稱問題；但是，建立排污權(quán)交易體系后，政府只需要確定一個(gè)合適的排放總量目標(biāo)，而不需要達(dá)到該目標(biāo)的詳細(xì)技術(shù)信息，這可以節(jié)約管理成本。④激勵技術(shù)創(chuàng)新。從長期來看，排污權(quán)交易可以激勵企業(yè)加大對低排放技術(shù)的投資并鼓勵技術(shù)創(chuàng)新。因此，第二部分主要關(guān)注美國排污權(quán)交易和歐盟碳排放交易的績效評價(jià)，包括減排效果、減排成本、技術(shù)投資和創(chuàng)新等，并證實(shí)了合適的排污權(quán)交易制度設(shè)計(jì)可以達(dá)到以較低成本控制污染物排放總量的目的。這在一定程度上彌補(bǔ)了難以準(zhǔn)確評價(jià)上海碳排放交易體系的減排效果和減排成本的不足。（一）美國排污權(quán)交易的績效評價(jià)美國的排污權(quán)交易制度起源于對空氣污染領(lǐng)域的控制，隨后被擴(kuò)展到流域污染、固體污染的控制中[21]。以空氣污染領(lǐng)域?yàn)槔?，美國?0世紀(jì)70年代后期就開始實(shí)施排污權(quán)交易（具體見表7）。在《清潔空氣法》的推動下，為了達(dá)到規(guī)定的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，美國國家環(huán)保局（EPA）和各州制定了四種機(jī)制來增加靈活性并減少履約成本，即容量節(jié)余（Netting）、補(bǔ)償（Offsets）、氣泡（Bubble）、儲存（Banking），這四種機(jī)制構(gòu)成了排污權(quán)交易體系（EPAET）。在80年代中期，EPA對汽油生產(chǎn)中的鉛含量進(jìn)行限制，并允許煉油企業(yè)之間進(jìn)行交易。在90年代初期實(shí)施了針對移動源的平均、儲存和交易計(jì)劃（ABT），該計(jì)劃與汽油鉛的排污權(quán)交易類似。在《清潔空氣法》修訂以后，美國于1995年建立了SO2排放交易體系，主要針對電力行業(yè)，也稱之為酸雨計(jì)劃。同樣在20世紀(jì)90年代中期，美國加利福尼亞實(shí)施了區(qū)域清潔空氣激勵市場（RECLAIM）項(xiàng)目，主要針對NOx和SO2的排放。在20世紀(jì)90年代后期，美國東北部開展了NOx排污交易預(yù)算計(jì)劃。表7美國的排放權(quán)交易體系對上述排污權(quán)交易的評價(jià)，大致可以歸納為以下三個(gè)方面[22]。第一，排污權(quán)交易可以降低成本。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)顯示，與命令—控制方式相比，排污權(quán)交易可以降低履約成本，然而，很難精確測量成本的節(jié)約。在美國的實(shí)踐中，與其他排污權(quán)交易相比，酸雨計(jì)劃（SO2排放交易體系）有確鑿證據(jù)可以證明排污權(quán)交易確實(shí)節(jié)約了成本，且這些收益主要是從空間交易和跨期交易中獲得的；Ellermanetal.（2000）[23]估計(jì)了不同類型交易的成本節(jié)約（具體見表8）。雖然其他排污權(quán)交易沒有進(jìn)行事后評估，但如果有大量的交易活動，也可以在一定程度上說明存在成本節(jié)約。表8SO2排污權(quán)交易體系的減排成本與成本節(jié)約第二，排污權(quán)交易有助于達(dá)到環(huán)境目標(biāo)。這主要是因?yàn)椋孩贉p排目標(biāo)是分階段的，參與企業(yè)可以儲存排放配額，如鉛交易計(jì)劃、酸雨計(jì)劃、ABT、東北部NOx預(yù)算交易計(jì)劃，這有助于加快企業(yè)減少排放。②邊際減排成本較高或者技術(shù)不可行的企業(yè)可以通過向邊際減排成本較低的企業(yè)購買配額來完成環(huán)境目標(biāo)，這就避免了命令—控制方式所遇到的問題——在命令—控制方式下，經(jīng)濟(jì)困難或技術(shù)障礙只能通過放松排放標(biāo)準(zhǔn)來解決，然而經(jīng)常調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)會降低規(guī)制的環(huán)境有效性。③當(dāng)排污權(quán)交易具有靈活性時(shí)，它不僅具有較強(qiáng)能力達(dá)到環(huán)境目標(biāo)，甚至可以接受更高的目標(biāo)。第三，儲存配額在改善排污權(quán)交易體系的環(huán)境表現(xiàn)和降低履約成本上起到重要的作用。尤為重要的是，在面臨許多不確定性（生產(chǎn)水平、履約成本、其他影響抵消信用或配額需求的因素）時(shí)，配額的儲存可以提供靈活性。（二）歐盟碳排放交易體系的績效評價(jià)歐盟碳排放交易體系（EUETS）于2005年正式啟動，是目前全球最大的碳排放交易體系。已有研究對EUETS的評價(jià)主要集中在以下三個(gè)方面[24]：第一，減排效果與成本有效性。大多數(shù)研究采用了計(jì)量模型來估計(jì)減排效果，將沒有引入EUETS時(shí)的二氧化碳排放量與審核的排放量進(jìn)行比較來評價(jià)EUETS的減排效果。研究結(jié)果表明，EUETS對減少二氧化碳排放具有顯著效果（具體見表9）。另外，從成本有效性來看，Brownetal.（2012）[25]指出EUETS具有明顯的成本有效性，即以最低成本達(dá)到減排目標(biāo)，且已有研究表明在區(qū)域、國家和企業(yè)層面，EUETS對溫室氣體減排具有明顯的貢獻(xiàn)（除了2009年的經(jīng)濟(jì)衰退以外），從2005年至2009年EUETS減少了約4.8億噸CO2，這些減排都是以相對較低的成本完成的。表9EUETS的減排效果估計(jì)第二，對投資和創(chuàng)新的影響。除了以較低的成本控制溫室氣體排放總量外，EUETS的另一個(gè)目的是影響低碳技術(shù)的決策、推動低碳技術(shù)發(fā)展、激勵對低碳資產(chǎn)的投資、減少對碳密集型產(chǎn)品和生產(chǎn)過程的投資。雖然，一些研究開始嘗試定量分析EUETS對投資的影響，但面臨著較大的挑戰(zhàn)——一方面，基準(zhǔn)情景的計(jì)算非常復(fù)雜而且難以證實(shí)；另一方面，缺乏實(shí)際投資的相關(guān)數(shù)據(jù)。因此，對投資的影響大多會采用調(diào)研和訪談數(shù)據(jù)（具體見表10）。已有研究顯示，EUETS會影響投資決策，但其效果有限。表10EUETS對投資和創(chuàng)新活動的影響第三，對價(jià)格和利潤的影響。在第一階段（2005～2007年），由于配額總量目標(biāo)設(shè)定過于寬松以及不允許配額跨階段儲存，因而導(dǎo)致配額價(jià)格大幅度下降并接近于零；之后，由于過于寬松的配額分配方案以及受到全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融危機(jī)的影響，EUETS存在大規(guī)模的配額冗余，配額價(jià)格再次經(jīng)歷了大幅下降，從30歐元/噸下降到目前的6.5歐元/噸左右?？梢?，碳排放交易體系的具體政策設(shè)計(jì)（如配額總量目標(biāo)的設(shè)定、配額儲存等）對配額價(jià)格有一定的影響。另外，配額總量目標(biāo)過于寬松、配額的免費(fèi)發(fā)放可能會產(chǎn)生“意外收益”。已有研究顯示，在EUETS的第一階段和第二階段存在明顯的“意外收益”（具體見表11）。為了解決上述問題，從第二階段開始，EUETS逐步提高配額拍賣比例，到2027年實(shí)現(xiàn)100%拍賣，其中對電力部門的要求尤為嚴(yán)格。表11歐盟電力和非電力部門的意外收益估計(jì)續(xù)表（三）總結(jié)從美國和歐盟的排污權(quán)交易實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，我們可以發(fā)現(xiàn)，對排污權(quán)交易的評價(jià)主要集中在以下四個(gè)方面，即減排效果、減排成本、具體政策設(shè)計(jì)（包括配額總量目標(biāo)的設(shè)定、配額分配方式、配額儲存等）、對低碳投資和技術(shù)創(chuàng)新的激勵。其結(jié)論可以歸納如下：第一，從減排效果來看，排污權(quán)交易有助于減少排放、達(dá)到環(huán)境目標(biāo)；第二，從減排成本來看，排污權(quán)交易有助于以較低的成本完成減排目標(biāo)；第三，從政策設(shè)計(jì)來看，配額總量設(shè)定、配額分配方式、配額的儲存等具體政策設(shè)計(jì)的不同會影響到減排效果和減排成本，甚至?xí)a(chǎn)生“意外收益”等問題；第四，從技術(shù)投資和創(chuàng)新來看，排污權(quán)交易對低碳投資的激勵以及技術(shù)創(chuàng)新的作用有限。三政策建議在對上海碳排放交易體系進(jìn)行現(xiàn)狀梳理和績效評價(jià)的基礎(chǔ)上，第三部分將針對目前存在的問題提出相應(yīng)的政策建議。另外，上海碳排放交易以及國外排污權(quán)交易的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對上海今后進(jìn)一步開展排污權(quán)交易有較強(qiáng)的借鑒意義。（一）對上海碳排放交易體系的政策建議目前，上海碳排放交易體系存在的主要問題為缺乏法律約束力，還未建立碳排放的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系，缺乏配額拍賣的機(jī)制設(shè)計(jì)，關(guān)于配額總量控制目標(biāo)、具體配額分配計(jì)劃、碳排放的監(jiān)測報(bào)告與核查等方面的信息缺少透明度，市場流動性不足等。針對上述問題，提出以下五個(gè)方面的政策建議：確立碳排放權(quán)交易的法律地位，建立碳排放的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系，建立配額拍賣機(jī)制，建立信息披露機(jī)制，增強(qiáng)碳市場流動性。1.確立碳排放權(quán)交易的法律地位如果沒有強(qiáng)制的法律約束，碳排放交易制度就難以順利實(shí)施。目前，國家法律法規(guī)中沒有明確賦予碳排放權(quán)的法律地位，從總量控制、配額分配、配額交易、監(jiān)督管理等各個(gè)環(huán)節(jié)都缺乏法律保障，因而難以確保碳排放交易的具體實(shí)施。2.建立碳排放的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系對于碳排放交易的具體制度設(shè)計(jì)尤為重要，也是政策有效實(shí)施的重要保障之一?？偭靠刂颇繕?biāo)的確定、配額分配都需要良好的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)作為基礎(chǔ)。如果僅通過對企業(yè)的歷史排放水平進(jìn)行盤查，所獲得的數(shù)據(jù)可能在質(zhì)量上存在一定問題，這會對具體政策的制定產(chǎn)生一定的偏差，如排放總量設(shè)置過高、排放基準(zhǔn)設(shè)計(jì)不合理等。3.建立配額拍賣機(jī)制從配額分配方式來看，與免費(fèi)發(fā)放相比，拍賣配額是較為公平、效率較高的分配方式。但是考慮到配額拍賣會給強(qiáng)制減排企業(yè)帶來額外負(fù)擔(dān)，尤其是那些