中國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體制的完善,行政法論文

中國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體制的完善,行政法論文【題目】【緒論】【第一章】【第二章】【第三章】【第四章】【第五章】中國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體制的完善【以下為參考文獻(xiàn)】第五章我們國(guó)家公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的完善5.1影響我們國(guó)家公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度發(fā)展的不利因素近年來(lái)，隨著人權(quán)觀念和行政法治理念的影響，公務(wù)員的權(quán)利意識(shí)正在逐步提高。同時(shí)，針對(duì)我們國(guó)家公務(wù)員管理和權(quán)利救濟(jì)中的問(wèn)題，部分喜歡考慮的公務(wù)員也在不斷的進(jìn)行考慮。我們國(guó)家舊的公務(wù)員管理和權(quán)利救濟(jì)制度與公務(wù)員權(quán)利意識(shí)提高后的權(quán)利和權(quán)利救濟(jì)要求之間的矛盾也越來(lái)越為學(xué)界所重視，考慮和討論完善我們國(guó)家公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的文章不斷涌現(xiàn)。筆者以為，在我們國(guó)家建設(shè)社會(huì)法治國(guó)家和國(guó)民法治意識(shí)逐步提高的背景下，要探尋求索完善我們國(guó)家公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度，我們不僅要認(rèn)識(shí)到有利因素，而且更要認(rèn)清不利于完善該制度的因素，只要把這些困難因素分析清楚了，我們才能夠有針對(duì)性的提出完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的詳細(xì)方案。5.1.1傳統(tǒng)政治文化的影響由于我們國(guó)家傳統(tǒng)政治文化是典型的人治文化，因此機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擁有很大的權(quán)利，如下屬的升遷、處分、停職等，甚至有時(shí)把握著下級(jí)的命運(yùn)。這必然造成下屬對(duì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的人身依附關(guān)系。這種人身依附關(guān)系的存在，使得機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在侵犯下屬權(quán)利時(shí)愈加的膽大妄為，而下屬在權(quán)利遭受損害時(shí)，則一般選擇忍氣吞聲。在這種上下級(jí)關(guān)系中，機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的道德素養(yǎng)成了上下級(jí)關(guān)系能否和諧的主導(dǎo)因素。這種文化在我們國(guó)家的國(guó)家機(jī)關(guān)還有很深的影響，如以老鄉(xiāng)、師徒等名義來(lái)建立和加強(qiáng)這種人身依附關(guān)系，構(gòu)成各種維護(hù)小團(tuán)體利益的團(tuán)團(tuán)伙伙。筆者以為，這種文化對(duì)于人的自我尊嚴(yán)的開(kāi)掘是極其不利的。在這種文化中，部分人為了到達(dá)從上級(jí)那里獲得自個(gè)所需的各種利益的目的，而一味的迎合領(lǐng)導(dǎo)的愛(ài)好，使自個(gè)甘心處于沒(méi)有主體意識(shí)的地位，這與近代以來(lái)強(qiáng)調(diào)的平等和人格尊嚴(yán)的觀念是相悖的。因此，從維護(hù)公務(wù)員的自我意識(shí)和尊嚴(yán)的角度來(lái)看，建構(gòu)公務(wù)員權(quán)利體系和救濟(jì)制度也是非常迫切的。5.1.2行政不可訴理論的影響當(dāng)代法治觀念的核心是維護(hù)人的基本權(quán)利，維護(hù)人作為人的尊嚴(yán)。但是在我們國(guó)家行政法實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界，還是有不少人在堅(jiān)持內(nèi)部行政行為不可訴的觀點(diǎn)。主張?jiān)撚^點(diǎn)的學(xué)者以為，以公務(wù)員為管理對(duì)象的管理行為屬于內(nèi)部行政行為，但凡受內(nèi)部行政行為所管轄的公務(wù)員都具有服從所屬機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的義務(wù)。為了維護(hù)行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行效率和自主性，內(nèi)部行政行為排除司法機(jī)關(guān)的干涉。我們國(guó)家引入內(nèi)部行政行為的本意是為了更好的維護(hù)行政機(jī)關(guān)的自主性，防止司法權(quán)的過(guò)度干涉。但是，在排除司法機(jī)關(guān)審查的情況下，往往是機(jī)關(guān)內(nèi)部人事管理的權(quán)利集中在領(lǐng)導(dǎo)者的手中，人事任免、薪資福利的發(fā)放等決定的做出具有隨意性，容易滋生腐敗，侵犯公務(wù)員的權(quán)利。因而，為了建構(gòu)完善的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度，需要逐步排除內(nèi)部行政行為理論中的不合理因素。5.1.3舊的公務(wù)員管理理念和制度的影響我們國(guó)家傳統(tǒng)的公務(wù)員管理理念和實(shí)踐具有明顯的倫理化色彩，它只強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的奉獻(xiàn)精神，管理制度也重視對(duì)公務(wù)員的義務(wù)的規(guī)定。這些制度規(guī)定極大地強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的忠實(shí)、服務(wù)、忘私等理念且規(guī)定詳盡，而對(duì)于公務(wù)員權(quán)利的規(guī)定則較為模糊。在這種制度的影響下，機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在人事管理上擁有很大的權(quán)利。這必然導(dǎo)致機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的恣意妄為、任人唯賢、團(tuán)團(tuán)伙伙等現(xiàn)象的存在。領(lǐng)導(dǎo)的意志往往在現(xiàn)實(shí)中大于法律法規(guī)，因此侵犯公務(wù)員權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在這樣一種環(huán)境中，公務(wù)員要運(yùn)用現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)制度來(lái)維護(hù)自個(gè)的權(quán)利也會(huì)變得比擬困難。面對(duì)這種環(huán)境和大量的侵犯公務(wù)員權(quán)利的行為，建構(gòu)公務(wù)員權(quán)利體系和救濟(jì)制度顯得非常迫切。5.2完善我們國(guó)家公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度5.2.1培育人權(quán)意識(shí)和法治意識(shí)當(dāng)代社會(huì)秩序構(gòu)建的基礎(chǔ)是人權(quán)意識(shí)。人權(quán)意識(shí)的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是人要有自我意識(shí)，人要認(rèn)識(shí)到自個(gè)是一個(gè)人，而不是其他的什么東西。由于等級(jí)社會(huì)在我們國(guó)家存在的歷史非常漫長(zhǎng)，等級(jí)觀念在我們國(guó)家的社會(huì)意識(shí)構(gòu)造中仍然占有很大的比重。等級(jí)觀念指導(dǎo)下的我們國(guó)家傳統(tǒng)社會(huì)秩序強(qiáng)調(diào)家庭、家族意識(shí)和家長(zhǎng)意志，而忽視個(gè)體作為人的意識(shí)。這種觀念至今在我們國(guó)家公務(wù)員領(lǐng)域仍有一定的影響。我們知道文化在建構(gòu)社會(huì)秩序方面具有穩(wěn)定的基礎(chǔ)性作用，因此在公務(wù)員群體中培育人權(quán)意識(shí)是構(gòu)建公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的一個(gè)非常重要的基礎(chǔ)手段。人權(quán)意識(shí)的培養(yǎng)有利于公務(wù)員在觀念上克制人身依附關(guān)系和人格的健康。由于經(jīng)歷過(guò)長(zhǎng)期的人治文化和實(shí)踐，我們國(guó)家國(guó)民的法治意識(shí)還是比擬薄弱的。固然近年來(lái)國(guó)家一直在倡導(dǎo)社會(huì)法治文化的構(gòu)建，但是由于人治文化的歷史慣性的影響，很多國(guó)民并沒(méi)有真正理解法治的內(nèi)涵，公務(wù)員群體亦不例外。而法治正是我們維護(hù)人權(quán)和個(gè)人尊嚴(yán)的一個(gè)非常重要的渠道。因此，法治文化的缺失直接影響以人權(quán)為基礎(chǔ)的社會(huì)秩序的構(gòu)建。筆者以為，法治意識(shí)的核心就是個(gè)體、社會(huì)對(duì)于善的法律的信仰。只要建立起這種信仰，整個(gè)社會(huì)才會(huì)出現(xiàn)人人學(xué)法、守法，并積極通過(guò)法律途徑解決糾紛的理性氣氛。公務(wù)員群體若能培養(yǎng)出良好的法治意識(shí)，這將對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的立法、執(zhí)法和司法產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。5.2.2加快立法、確認(rèn)公務(wù)員的各項(xiàng)權(quán)利通過(guò)前面的分析，我們知道我們國(guó)家公務(wù)員權(quán)利在立法的時(shí)候規(guī)定的過(guò)于原則，因此在實(shí)踐中缺乏可操作性。而公務(wù)員制度發(fā)達(dá)的國(guó)家對(duì)公務(wù)員的權(quán)利都規(guī)定的比擬詳盡，進(jìn)而使得公務(wù)員的權(quán)利得到了比擬好確實(shí)認(rèn)和保衛(wèi)。如日本于1947年10月公布了國(guó)家公務(wù)員法，此后制定了(職階制法〕、(工資法〕等幾十部法律。這些法律與人事院規(guī)則、指令等一起構(gòu)成完備的公務(wù)員法律體系，加之其他相關(guān)法律的健全，使日本公務(wù)員的權(quán)利及保障落到實(shí)處1.德國(guó)除了聯(lián)邦公務(wù)員法以外，還制定了(公務(wù)員補(bǔ)助條例〕、(公務(wù)員工作時(shí)間條例〕、(公務(wù)員休假條例〕等法律法規(guī)。比照可知，我們國(guó)家除了一部(公務(wù)員法〕外，對(duì)于公務(wù)員制度的很多問(wèn)題都以行政法規(guī)或其他規(guī)范性文件的形式存在，位階較低。為彌補(bǔ)我們國(guó)家公務(wù)員立法的薄弱狀況，筆者以為應(yīng)盡快對(duì)公務(wù)員的養(yǎng)老、補(bǔ)助、培訓(xùn)、錄用等進(jìn)行立法。除此之外，筆者以為在立法上應(yīng)繼續(xù)細(xì)化對(duì)公務(wù)員的政治權(quán)利、社會(huì)勞動(dòng)權(quán)利和程序權(quán)利等的規(guī)定。在公務(wù)員的政治權(quán)利方面，我們國(guó)家法律沒(méi)有像奉行政治中立原則的國(guó)家那樣規(guī)定太多的限制，僅僅僅是對(duì)公務(wù)員享有的言論自由、結(jié)社自由等政治自由權(quán)利進(jìn)行了必要的限制。但是在實(shí)踐中，機(jī)關(guān)往往通過(guò)內(nèi)部管理規(guī)定等方式來(lái)限制公務(wù)員行使這些權(quán)利。在這里有些問(wèn)題可能確實(shí)需要規(guī)范，有些則屬于過(guò)度干涉。從保衛(wèi)公務(wù)員的政治權(quán)利和維護(hù)公共利益的共同需要出發(fā)，筆者以為應(yīng)當(dāng)認(rèn)真劃定二者之間的界線，以法律的形式確認(rèn)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承當(dāng)?shù)牧x務(wù)。在公務(wù)員的社會(huì)勞動(dòng)權(quán)利方面，主要問(wèn)題是公務(wù)員能否組建自個(gè)的公務(wù)員工會(huì)，并運(yùn)用工會(huì)組織開(kāi)展集體協(xié)商和爭(zhēng)議解決，以維護(hù)本身勞動(dòng)權(quán)利。公務(wù)員制度發(fā)達(dá)的國(guó)家一般都允許公務(wù)員成立自個(gè)的工會(huì)。實(shí)踐也證明這些公務(wù)員工會(huì)在預(yù)防、減少公務(wù)員與之間的爭(zhēng)議，維護(hù)公務(wù)員權(quán)利等方面發(fā)揮了很好的作用。我們國(guó)家公務(wù)員固然可根據(jù)(工會(huì)法〕參加工會(huì)，成為中華全國(guó)總工會(huì)的成員，但是機(jī)關(guān)工會(huì)在公務(wù)員的權(quán)利維護(hù)和救濟(jì)方面幾乎無(wú)所作為。我們國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步以法律形式明確公務(wù)員能否能夠組建自個(gè)的工會(huì)或者明確現(xiàn)有的工會(huì)在維護(hù)和救濟(jì)公務(wù)員權(quán)利中的作用。在程序權(quán)利方面，我們國(guó)家公務(wù)員在救濟(jì)機(jī)關(guān)施行救濟(jì)的經(jīng)過(guò)中，缺乏充分的介入權(quán)，沒(méi)有要求質(zhì)證、舉行聽(tīng)證、辯論等程序性的權(quán)利，這使得結(jié)果的公正性和可接受性備受質(zhì)疑。而公務(wù)員制度比擬發(fā)達(dá)的國(guó)家在對(duì)公務(wù)員作出懲戒等不利處分時(shí)，給公務(wù)員賦予相應(yīng)的程序權(quán)利，讓機(jī)關(guān)承當(dāng)一定的程序義務(wù)，進(jìn)而使公務(wù)員與機(jī)關(guān)雙方在爭(zhēng)議的處理經(jīng)過(guò)中，能保持地位上的一種平衡，以使結(jié)果保持公正和雙方都能接受。如美國(guó)(文官法施行細(xì)則〕規(guī)定，申述應(yīng)向文官委員會(huì)制定的聽(tīng)訴員當(dāng)面進(jìn)行。除非文官委員會(huì)另行制定地點(diǎn)，申述應(yīng)在首都華盛頓的文官委員會(huì)辦事處進(jìn)行。一切證詞都必須經(jīng)過(guò)宣誓或證明無(wú)誤。申述會(huì)可由有關(guān)雇員親身出席，可以由辯護(hù)律師或本人與辯護(hù)律師一起出席1.我們國(guó)家(公務(wù)員法〕在規(guī)范懲戒程序是增加了有權(quán)處分機(jī)關(guān)的告知義務(wù)、公務(wù)員陳述申辯的權(quán)利及書(shū)面通知處分決定等，增加了處分的透明度，保證了被處分的公務(wù)員介入處分程序，這無(wú)疑是個(gè)進(jìn)步，表示清楚立法者開(kāi)場(chǎng)注重被處分公務(wù)員的權(quán)利，但這只是原則性的規(guī)定，還應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)規(guī)范懲戒程序的法律法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，使其具有操作性2.5.2.3完善行政救濟(jì)方式從我們國(guó)家現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)來(lái)看，行政救濟(jì)是最主要的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)方式。公務(wù)員法和行政監(jiān)察法規(guī)定的復(fù)核、申述等行政救濟(jì)制度適用于法定的各種公務(wù)員權(quán)利受損害的情形。但筆者以為，這些制度或多或少都存在一定的問(wèn)題，如爭(zhēng)議解決主體地位獨(dú)立性缺乏，程序過(guò)于簡(jiǎn)化等。5.2.3.1建立公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的聽(tīng)證制度聽(tīng)證是當(dāng)代行政程序法的核心內(nèi)容，是指行政機(jī)關(guān)在做出影響相對(duì)人的合法權(quán)益的決定之前，由聽(tīng)證主持人主持，當(dāng)事人雙方就決定牽涉的事實(shí)與法律等問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)證、展開(kāi)辯論，然后行政機(jī)關(guān)根據(jù)質(zhì)證和辯論的結(jié)果做出行政決定的程序。聽(tīng)證程序具有規(guī)范行政決定的作出、公開(kāi)的理性辯論和結(jié)果具有法定效力的特點(diǎn)。因此采用聽(tīng)證程序作出的決定一般能為雙方當(dāng)事人認(rèn)可和執(zhí)行，有效降低事后產(chǎn)生爭(zhēng)議的可能。因此筆者以為可探尋求索建立公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的聽(tīng)證制度。一些研究者已就建立公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的聽(tīng)證制度表示出了看法。有的研究者以為應(yīng)當(dāng)在公務(wù)員的懲戒階段建立聽(tīng)證制度，而有的研究者以為在申述階段應(yīng)該建立聽(tīng)證制度，并分別提出了一些詳細(xì)的建議。筆者以為應(yīng)當(dāng)在公務(wù)員的懲戒階段建立聽(tīng)證制度，而在申述階段，完全能夠根據(jù)2008年發(fā)布的(公務(wù)員申述處理規(guī)定〔試行〕〕設(shè)計(jì)的制度對(duì)公務(wù)員的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，對(duì)其不合理的地方，能夠加以完善。在懲戒階段建立聽(tīng)證制度，才能使聽(tīng)證制度的優(yōu)越性發(fā)揮出來(lái)。首先，在懲戒階段建立聽(tīng)證制度，能夠有效的約束處于強(qiáng)勢(shì)地位的行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，使其在合理的范圍內(nèi)決定對(duì)公務(wù)員的懲戒程度；其次，聽(tīng)證必然會(huì)牽涉到質(zhì)證、辯論，這有利于公務(wù)員理性文化的構(gòu)成和穩(wěn)固；最后，通過(guò)聽(tīng)證程序得出的決定一般易為公務(wù)員所接受，避免后續(xù)的申述，節(jié)約了行政成本。聽(tīng)證制度牽涉的詳細(xì)問(wèn)題比擬多，筆者以為怎樣選定聽(tīng)證主持人是華而不實(shí)一個(gè)特別重要的問(wèn)題，由于聽(tīng)證主持人在聽(tīng)證程序中發(fā)揮著類(lèi)似法官在審訊程序中的作用。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，很多研究者都有研究，但筆者所見(jiàn)大部分都是泛泛的講聽(tīng)證主持人應(yīng)具備的條件，并未確定到底由誰(shuí)來(lái)充任這一角色。在選定聽(tīng)證主持人的時(shí)候，必須結(jié)合我們國(guó)家的國(guó)情。由于我們國(guó)家沒(méi)有建立像美國(guó)一樣的由行政法官組成的獨(dú)立聽(tīng)證機(jī)構(gòu)，而且在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置中我們也難以找到具有這樣獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)。所以我們只能在理想與現(xiàn)實(shí)之間尋求妥協(xié)。筆者以為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部專(zhuān)職法制的工作人員能夠成為當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)選擇，專(zhuān)職法制的工作人員固然與美國(guó)的行政法官相比獨(dú)立性差，但是他們獨(dú)立于懲戒機(jī)構(gòu)與擬受懲戒的公務(wù)員，且由于從事法制工作，對(duì)法律較為熟悉，因此是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的選擇。5.2.3.2廢除行政復(fù)核制度、建立相對(duì)獨(dú)立統(tǒng)一的行政救濟(jì)機(jī)關(guān)行政復(fù)核制度是我們國(guó)家公務(wù)員法規(guī)定的原處理機(jī)關(guān)根據(jù)公務(wù)員的申請(qǐng)，處理公務(wù)員權(quán)利遭受損害案件的制度。設(shè)置該制度的初衷是原處理機(jī)關(guān)能夠高效、便捷的處理公務(wù)員權(quán)利遭受損害的案件。但是在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中存在眾多弊端，其一是原處理機(jī)關(guān)無(wú)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)或人員辦理復(fù)核案件；二是原處理機(jī)關(guān)有自個(gè)做自個(gè)的法官之嫌,違犯公平正義的原則，很少能夠以中立的立場(chǎng)處理復(fù)核案件；三是復(fù)核程序并不是申述的必經(jīng)程序，復(fù)核制度的有無(wú)并不阻礙申述制度的正常啟動(dòng)。鑒于以上原因，筆者以為復(fù)核制度在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有什么效用，建議取消該制度。建立完善的公務(wù)員申述制度，是很多公務(wù)員制度較為先進(jìn)的國(guó)家的普遍做法。我們國(guó)家對(duì)于申述制度也做了比擬詳盡的規(guī)定。根據(jù)我們國(guó)家法律規(guī)定，受理公務(wù)員申述的機(jī)關(guān)有同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)、上級(jí)機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)和上級(jí)機(jī)關(guān)受理的是公務(wù)員法第90條以列舉的方式規(guī)定的原機(jī)關(guān)作出的人事處理，而行政監(jiān)察機(jī)關(guān)則是以被處分人對(duì)行政處分不服作為申述受理的條件。筆者以為，對(duì)于申述受理主體的規(guī)定過(guò)于復(fù)雜，我們國(guó)家應(yīng)借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)歷體驗(yàn)，設(shè)置地位相對(duì)獨(dú)立、統(tǒng)一的行政救濟(jì)機(jī)關(guān)，類(lèi)似日本的人事院。從我們國(guó)家現(xiàn)有的申述受理機(jī)關(guān)看，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是比擬適宜的選擇。首先，由于領(lǐng)導(dǎo)體制的特點(diǎn)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與原處理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)和同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)相比，地位比擬超脫，與原處理機(jī)關(guān)在利益上瓜葛較少，因此在處理申述的時(shí)候，立場(chǎng)較為中立，視角更為客觀。其次，根據(jù)行政監(jiān)察法第2條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)是法定的專(zhuān)職監(jiān)察機(jī)關(guān)。從這一法定監(jiān)察職能的角度來(lái)看，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)具有職能上的專(zhuān)職優(yōu)勢(shì)，如辦案人員的專(zhuān)業(yè)化程度較高，程序法定等。最后，我們國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，處理公務(wù)員的申述時(shí)，愈加中立，因此能夠?qū)⑵渥鳛楣珓?wù)員申述受理的唯一機(jī)關(guān)，進(jìn)而防止機(jī)關(guān)之間互相推諉扯皮的現(xiàn)象。固然行政監(jiān)察機(jī)關(guān)相較于原處理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)和同級(jí)公務(wù)員主管機(jī)關(guān)地位較為超脫，但是他們都屬于有著各種聯(lián)絡(luò)的行政工作部門(mén)，因此行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的超脫地位也是有局限的。為了使行政監(jiān)察機(jī)關(guān)具有類(lèi)似日本的人事院的地位，筆者建議將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)中脫離出來(lái)，設(shè)置從到地方的各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。5.2.3.3將行政復(fù)議的適用范圍擴(kuò)大至公務(wù)員的人事處理爭(zhēng)議行政復(fù)議是行政爭(zhēng)議的一種解決方式方法，是指行政相對(duì)人不服行政主體所作出的詳細(xì)行政行為，以為行政主體的詳細(xì)行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)該詳細(xì)行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的行政行為。與行政訴訟相比，行政復(fù)議具有程序簡(jiǎn)便，靈敏的特點(diǎn)。除此之外，行政復(fù)議能夠?qū)υ敿?xì)行政行為的適當(dāng)性和牽涉的抽象行政行為進(jìn)行審查。根據(jù)我們國(guó)家行政復(fù)議法第8條第1款的規(guī)定，我們國(guó)家行政復(fù)議法是將公務(wù)員的人事處理爭(zhēng)議排除在行政復(fù)議的適用范圍之外的。但是，筆者以為，行政復(fù)議在程序設(shè)計(jì)上愈加規(guī)范、嚴(yán)格、法律效力的規(guī)定亦很明確，與申述制度相比，更具權(quán)威性和實(shí)效性。除此之外，根據(jù)行政復(fù)議法第7條規(guī)定，行政相對(duì)人在對(duì)詳細(xì)行政行為提起行政復(fù)議時(shí)，能夠一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)規(guī)范性法律文件的審查申請(qǐng)。假如將行政復(fù)議制度適用于公務(wù)員人事?tīng)?zhēng)議處理，這一規(guī)定將對(duì)我們國(guó)家混亂的以紅頭文件管理公務(wù)員的亂象產(chǎn)生極大的遏制，同時(shí)又能夠加強(qiáng)法律的權(quán)威。因此，筆者以為，為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員權(quán)利的救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員人事?tīng)?zhēng)議納入行政復(fù)議范圍。5.2.4完善人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度仲裁是平等主體之間將爭(zhēng)議提交第三方公平裁斷的制度，是司法程序外的替代糾紛解決方式〔AlternativeDisputeSettlement〕1.人事?tīng)?zhēng)議仲裁具有保障、調(diào)解、監(jiān)督功能，是解決爭(zhēng)議的一種有效方式，對(duì)于維護(hù)爭(zhēng)議雙方的合法權(quán)益有著重要的意義。固然(公務(wù)員法〕和(人事?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定〕對(duì)人事?tīng)?zhēng)議仲裁有著明確的規(guī)定，但是筆者以為這些規(guī)定中仍存在一些缺乏，需要進(jìn)一步完善。如(人事?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定〕第7條第2款規(guī)定，人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)的主任由分管人事工作的行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。這種人事布置不利于仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，使其運(yùn)作很容易遭到行政機(jī)關(guān)的影響，應(yīng)當(dāng)任命更具中立地位的人來(lái)?yè)?dān)任這一職務(wù)。除此之外，根據(jù)(公務(wù)員法〕和(人事?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定〕，有關(guān)非聘任制公務(wù)員的人事?tīng)?zhēng)議被排除在人事?tīng)?zhēng)議仲裁的適用范圍之外。對(duì)于這個(gè)規(guī)定，不同的研究者亦有不同的觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)以為聘任制公務(wù)員和傳統(tǒng)意義上的公務(wù)員都是為了履行國(guó)家職權(quán)，其作用并無(wú)不同，因此公務(wù)員不應(yīng)做這樣的區(qū)分，而應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定當(dāng)申述和控告不能解決問(wèn)題時(shí)可尋求人事?tīng)?zhēng)議仲裁處理2.與之對(duì)立的觀點(diǎn)是人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度沒(méi)有將其他公務(wù)員與機(jī)關(guān)的人事?tīng)?zhēng)議納入管轄范圍，是比擬科學(xué)的，由于聘任制公務(wù)員的法律地位具有特殊性，同時(shí)其他公務(wù)員的權(quán)利完全能夠通過(guò)申述、控告等制度加以保衛(wèi)3.筆者以為在當(dāng)前的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)狀況下，第一種觀點(diǎn)更為可取。由于現(xiàn)行的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度缺乏的就是爭(zhēng)議處理機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。在訴訟救濟(jì)尚未落實(shí)的情況下，仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位對(duì)于公正地維護(hù)公務(wù)員的權(quán)利是具有重要意義的。5.2.5引入司法救濟(jì)方式隨著行政法治觀念逐步為越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)所接受，十分權(quán)利關(guān)系理論已為很多國(guó)家所拋棄。內(nèi)部行政行為不可訴理論作為十分權(quán)利關(guān)系理論影響下產(chǎn)生的理論，其在我們國(guó)家的影響力也日趨降低。同時(shí)，司法最終救濟(jì)原則亦為越來(lái)越多的國(guó)家所接受，當(dāng)前，很多國(guó)家都將司法救濟(jì)作為公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的根本途徑。在我們國(guó)家，理論界和實(shí)務(wù)界在建立公務(wù)員權(quán)利司法救濟(jì)制度上已經(jīng)基本達(dá)成共鳴。但是在建立一個(gè)什么樣的公務(wù)員權(quán)利司法救濟(jì)制度上討論的比擬熱烈。筆者以為下面幾個(gè)問(wèn)題值得注意。5.2.5.1司法救濟(jì)的審查范圍司法救濟(jì)的審查范圍是指法院對(duì)于哪些內(nèi)部行政行為能夠進(jìn)行司法審查。公務(wù)員的權(quán)利遭受內(nèi)部行政行為損害時(shí)，能夠請(qǐng)求司法救濟(jì)。但是不是其權(quán)利只要遭受損害就能夠向法院提起訴訟呢？答案:能否定的，由于司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督不管有多么充分的理由，必須為行政主體保存出一部分司法審查豁免的領(lǐng)地1.因此，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的參與是有限度的，否則，則會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)的濫用。那么這個(gè)限度應(yīng)怎樣把握呢？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，理論界有著各種觀點(diǎn)。有的觀點(diǎn)主張以可訴性、可裁性、和可執(zhí)行三個(gè)條件作為判定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)司法審查的范圍進(jìn)行界定；有的觀點(diǎn)根據(jù)內(nèi)部行政行為的性質(zhì)將其劃分為工作性質(zhì)的和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)公務(wù)員的的賞罰、任免、考核、調(diào)動(dòng)、工資、福利待遇等兩類(lèi)來(lái)作為判定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)司法審查的范圍進(jìn)行界定；有的主張以能否足以影響公務(wù)員的身份或?qū)ζ淅嬖斐芍卮髶p失為判定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定。筆者以為第一種觀點(diǎn)中的可裁性和可執(zhí)性?xún)蓚€(gè)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容不好把握，在詳細(xì)操作上，難以把握；第二種觀點(diǎn)固然將內(nèi)部行政行為做了具體的區(qū)分，但在有些情況下很難對(duì)有些行為進(jìn)行區(qū)分。從當(dāng)前已建立公務(wù)員人事?tīng)?zhēng)議司法救濟(jì)制度的國(guó)家或地區(qū)來(lái)看，采用第三種觀點(diǎn)作為標(biāo)準(zhǔn)的較多，這種觀點(diǎn)以公務(wù)員的重大利益為標(biāo)準(zhǔn)，很好地平衡了行政機(jī)關(guān)自主管理公務(wù)員和維護(hù)公務(wù)員利益二者之間的關(guān)系。筆者以為我們國(guó)家可借鑒第三種觀點(diǎn)，將下面人事行政行為納入行政訴訟受案范圍：一是牽涉公務(wù)員身份關(guān)系產(chǎn)生、變更、終止的不利受益之處分行為；二是牽涉公務(wù)員職務(wù)管理的免職、降級(jí)等重大不利受益之處分行為；三是對(duì)公務(wù)員的工資、保險(xiǎn)、福利確實(shí)定及給付行為；四是違背法律規(guī)定，損害或者限制公務(wù)員作為公民基本權(quán)利的行為。5.2.5.2司法救濟(jì)的審查強(qiáng)度司法救濟(jì)的審查強(qiáng)度是指法院對(duì)進(jìn)入司法領(lǐng)域的行政行為參與和干涉的縱向強(qiáng)度2.詳細(xì)來(lái)講，除了對(duì)提請(qǐng)司法審查的內(nèi)部行政行為進(jìn)行合法性審查外，能否能夠?qū)ζ浜侠硇砸策M(jìn)行審查。司法審查的強(qiáng)弱，關(guān)系行政機(jī)關(guān)自主性的限度和司法保衛(wèi)當(dāng)事人權(quán)利的力度。法院審查過(guò)強(qiáng)，會(huì)摧毀行政機(jī)關(guān)存在的價(jià)值；審查太弱，又會(huì)使司法審查變得毫無(wú)意義3.我們國(guó)家行政訴訟法規(guī)定對(duì)于詳細(xì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，進(jìn)而為審查強(qiáng)度劃定了標(biāo)準(zhǔn)。在公務(wù)員權(quán)利的司法救濟(jì)方面，我們國(guó)家學(xué)界的主流觀點(diǎn)對(duì)這