民族國家文化政策

民族國家文化政策

在以往政府設(shè)計(jì)的任何改進(jìn)中，都不可能對(duì)某種價(jià)值全盤否定。在不同的歷史時(shí)期，某種價(jià)值可能比另一種價(jià)值更被推崇。——〔美〕赫伯特·考夫曼（HerbertKaufman）第一節(jié)文化觀念衍變與文化政策回應(yīng)英國文化研究學(xué)者雷蒙·威廉斯曾指出：“英文里有兩三個(gè)比較復(fù)雜的詞，文化（culture）就是其中的一個(gè)，部分的原因是這個(gè)詞在一些歐洲國家語言里，有著極為復(fù)雜的詞義演變史。然而，主要的原因是在一些學(xué)科領(lǐng)域里以及不同的思想體系里，它被用來當(dāng)成重要的觀念?！盵1]在這一章節(jié)中就即將探討當(dāng)代文化政策中的文化觀念衍變歷程及其政策措施的回應(yīng)。關(guān)于“文化”一詞的定義，眾說紛紜。美國人類學(xué)家阿爾弗雷德·克羅伯（AlfredKroeber）和克萊德·克拉克洪（ClydeKluckhohn）在《文化：概念和定義的批判回顧》（Culture：ACriticalReviewofConceptsandDefinition，1963）一書中研究了100多條不同的文化定義。根據(jù)不同文化定義所固有的基本主題，將談話和歷史文獻(xiàn)中許多明顯不同的文化定義加以分類，得出九種基本的“文化概念”：哲學(xué)概念、藝術(shù)概念、教育概念、心理學(xué)概念、歷史概念、人類學(xué)概念、社會(huì)學(xué)概念、生態(tài)學(xué)概念和生物學(xué)概念。[2]我國學(xué)者衣俊卿提出“文化層次論”，即把文化理解成三個(gè)層面的概念：第一層面的文化理解是諸如文學(xué)、書法、戲劇等具體藝術(shù)形式或產(chǎn)品；第二層面的文化理解是指作為精神形態(tài)或觀念形態(tài)的文化，這是一種社會(huì)主導(dǎo)性的價(jià)值觀，也可以稱為社會(huì)的精神形態(tài)或文化軟實(shí)力；第三個(gè)層面的文化理解通常被稱為“文化模式”。這是體現(xiàn)在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域的運(yùn)行模式，是社會(huì)有效運(yùn)行的內(nèi)在制約力和驅(qū)動(dòng)力，也是一個(gè)民族、國家歷史地凝結(jié)而成的內(nèi)在機(jī)理或圖式的文化。文化模式帶有整體和整合的特征。[3]事實(shí)上，理論界往往以廣義術(shù)語來表達(dá)和定義文化，而這里所討論的文化政策領(lǐng)域則僅僅限于部分領(lǐng)域，只集中反映文化概念的某些方面。從當(dāng)代文化政策發(fā)展歷程來看，文化政策中文化最早被界定為藝術(shù)、遺產(chǎn)，后來政策范圍及內(nèi)容獲得了拓展，有了更為廣義、綜合的術(shù)語來表達(dá)文化。聯(lián)合國教科文組織在1982年墨西哥城召開的文化政策世界會(huì)議上采用了下列文化定義：今天，應(yīng)該認(rèn)為文化是一套體系，涵蓋精神、物質(zhì)、知識(shí)和情感特征，使一個(gè)社會(huì)或社群得以自我認(rèn)同。文化不單包括文學(xué)和藝術(shù)，也包括生活方式、基本人權(quán)觀念、價(jià)值觀體系、傳統(tǒng)與信仰?！?lián)合國教科文組織：《墨西哥文化政策宣言》這一理解對(duì)全球文化政策的發(fā)展有著深刻的影響，同時(shí)也逐步影響了各民族國家文化政策的內(nèi)容。文化標(biāo)識(shí)著群體特征，是群體價(jià)值觀念和實(shí)踐背后隱形的指揮棒和推動(dòng)力。文化就其本質(zhì)來說，具有動(dòng)態(tài)性。它既與地理環(huán)境密切相關(guān)，同時(shí)也和社會(huì)一起不斷發(fā)展。文化與經(jīng)濟(jì)、政治的聯(lián)系性是文化賴以形成和發(fā)展的外在結(jié)構(gòu)關(guān)系。[4]社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定文化發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，科技進(jìn)步水平提供文化傳播的技術(shù)手段，政治制度和策略影響文化發(fā)展的方向。提出“文化戰(zhàn)略”概念的荷蘭學(xué)者皮爾森，從人類發(fā)展角度也肯定了文化的動(dòng)態(tài)性。他認(rèn)為，“文化”不是一個(gè)名詞，而是一個(gè)動(dòng)詞。文化不僅是傳統(tǒng)，而且是任務(wù)。任務(wù)體現(xiàn)在：文化是對(duì)自然的持續(xù)的改造，而人則在文化中發(fā)展自己。[5]一文化概念的發(fā)展與文化政策內(nèi)涵的拓展當(dāng)代文化政策的確立及發(fā)展，既與現(xiàn)代社會(huì)管理體制的構(gòu)建直接相關(guān)，又與當(dāng)代社會(huì)“文化”角色的深刻變化有著緊密的聯(lián)系。文化政策內(nèi)容的拓展延伸也是與20世紀(jì)以來文化觀念的衍變是相一致的。文化觀念映射到文化政策上，是受歷史經(jīng)驗(yàn)、當(dāng)代的現(xiàn)實(shí)、當(dāng)前的趨勢和未來的需求綜合影響所致。眾所周知，文化的發(fā)展有相當(dāng)強(qiáng)的對(duì)傳統(tǒng)繼承的慣性，因此會(huì)有一個(gè)延續(xù)的過程，文化政策的發(fā)展也不例外。就主流文化而言，文化充當(dāng)?shù)慕巧褪敲褡搴蛧易兓约案鞣N趨勢的記錄者。[6]很容易判斷：在當(dāng)代社會(huì)，文化的某些功能仍在發(fā)揮作用，有些則稍有弱化。當(dāng)政府大規(guī)模介入公共領(lǐng)域時(shí)，人們寄希望于政府能夠通過一個(gè)更加集中和廣泛的途徑處理社會(huì)問題和公民需求，從而超越私人生產(chǎn)者和特殊利益群體的利益。[7]歷史證實(shí)：文化和各種文化形態(tài)很容易因?yàn)檎文康亩徊倏v和利用。因此，當(dāng)代文化政策需要通過更加完善的制度設(shè)計(jì)和政策機(jī)制，才能保障文化發(fā)展成為滿足人們需求、履行權(quán)利和義務(wù)的最佳途徑。第二次世界大戰(zhàn)后至20世紀(jì)70年代末，文化政策主要強(qiáng)調(diào)文化的啟蒙作用及社會(huì)功能的發(fā)揮。早期，文化政策延續(xù)了文化的傳統(tǒng)意義和功能，即把文化視為整個(gè)社會(huì)得以文明發(fā)展的關(guān)鍵要素，與國家凝聚力、民族認(rèn)同感和區(qū)別性密切相關(guān)，廣泛的文化啟蒙可以加強(qiáng)民主進(jìn)程。此時(shí)，文化政策的核心是保護(hù)精英文化藝術(shù)和文化遺產(chǎn)，增加公眾接觸“精英藝術(shù)”文化形式的機(jī)會(huì)。50年代，文化不僅代表國家身份，也體現(xiàn)普遍價(jià)值觀，實(shí)行的是以供給為中心的文化政策，依托精英文化、高雅藝術(shù)，通過“由上至下”的公共文化舉措，傳播普遍價(jià)值觀。60、70年代，科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展所導(dǎo)致的新產(chǎn)業(yè)革命，正深刻地影響著人們的生產(chǎn)、生活方式。同期，社會(huì)運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展，權(quán)利抗?fàn)幖ち?。此時(shí)，文化權(quán)利也獲得廣泛關(guān)注，引發(fā)了民眾對(duì)文化平等的訴求。社會(huì)平等不僅僅意味著物質(zhì)財(cái)富的分配公平，同樣也意味著對(duì)文化差異的承認(rèn)。社會(huì)抗?fàn)幉皇菫榱藸帄Z經(jīng)濟(jì)權(quán)利或者物質(zhì)利益，而是不同亞文化及不同文化群體為了得到社會(huì)和法律認(rèn)可而進(jìn)行的斗爭。[8]文化的民主化納入許多國家的政策議程，以期解決社會(huì)的包容問題。文化被視為緩減社會(huì)壓力，改善福利水平和生活質(zhì)量的良劑。70年代末，文化政策的范圍已從傳統(tǒng)意義上的藝術(shù)、展覽、文學(xué)、戲劇等擴(kuò)展到了文化產(chǎn)業(yè)、城市規(guī)劃和社區(qū)文化。文化政策將公共參與延伸到了大眾文化領(lǐng)域，鼓勵(lì)地方性的、小范圍的、社區(qū)型文化活動(dòng)的參與。相比起價(jià)值和欣賞品位而言，文化政策更加看重文化的多樣性，看重公眾是否有條件接觸和參與到文化之中。這種文化政策強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)更多的是為公眾提供選擇，而不是所提供文化的質(zhì)量如何。[9]美國自20世紀(jì)70年代，歐洲各國在稍后的80年代普遍面臨經(jīng)濟(jì)衰退。西方管制政策被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)低迷的誘因，特別是新自由主義思潮認(rèn)為人類需求只有通過無管制的自由思想才能得到最大限度的滿足，進(jìn)而從理論上消解了公有制及特定管制形式的合法性，為政府市場化導(dǎo)向的規(guī)制變遷和文化傳播領(lǐng)域的放松管制提供了思想基礎(chǔ)。[10]80年代開始，整個(gè)西方受英美（撒切爾和里根）新自由主義經(jīng)濟(jì)政策影響，開始大幅度削減公共開支和社會(huì)保障，包括公共文化領(lǐng)域的財(cái)政投入，文化政策領(lǐng)域開始更多地使用經(jīng)濟(jì)和管理思維方式。80年代中晚期，全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)布局重新調(diào)整。發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)密集型為基礎(chǔ)的制造業(yè)發(fā)展優(yōu)勢日漸衰微，文化產(chǎn)業(yè)首先在旅游業(yè)內(nèi)發(fā)展起來，其他文化生產(chǎn)部門，如娛樂產(chǎn)業(yè)、藝術(shù)產(chǎn)業(yè)、傳媒產(chǎn)業(yè)等也越來越成為重要的經(jīng)濟(jì)力量，產(chǎn)生直接就業(yè)機(jī)會(huì)和收入。各國文化政策開始強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)（工具性）功能的追求，以促進(jìn)邊緣地區(qū)發(fā)展活力。經(jīng)濟(jì)思維導(dǎo)向的文化政策把文化視為能夠提高經(jīng)濟(jì)競爭力的地方營銷工具。20世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟(jì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型，文化作為經(jīng)濟(jì)增長的潛在要素又再次被突出強(qiáng)調(diào)。理論界早期的討論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐步呈現(xiàn)，如熊彼得（JosephA.Schumpeter）的長波理論（LongWaveTheory）以及他將技術(shù)革新看成是資本主義發(fā)展的核心推動(dòng)力的理論。貝爾（DanielBell）的后工業(yè)理論，也指出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力已經(jīng)不再是有形的資本，而是以科學(xué)知識(shí)為表現(xiàn)形式的人力資本。越來越多的價(jià)值增值不是來自傳統(tǒng)的物質(zhì)改造的生產(chǎn)活動(dòng)，而是來自人的思想。可見，社會(huì)的增長模式開始依賴于技術(shù)創(chuàng)新和國家知識(shí)資本的提升。在此思想指導(dǎo)下，一些國家公共政策把文化視為創(chuàng)新來源，等同于創(chuàng)造性，關(guān)注的重點(diǎn)是其為國家?guī)淼慕?jīng)濟(jì)競爭優(yōu)勢。政策核心也從關(guān)注文化設(shè)施等環(huán)境氛圍對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，發(fā)展到把文化領(lǐng)域視為是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一部分，或者一種產(chǎn)業(yè)。文化被界定為與文藝聯(lián)系在一起的實(shí)用的和功能性的生產(chǎn)形式的活動(dòng)。通過文化消費(fèi)實(shí)現(xiàn)在地區(qū)和社會(huì)層面上的平等，使個(gè)體滿足與社會(huì)利益相一致。從而，導(dǎo)致文化政策成為一種“產(chǎn)業(yè)”政策。[11]澳大利亞聯(lián)邦政府于1994年第一次出臺(tái)文化政策《創(chuàng)意之國度》，將文化產(chǎn)業(yè)尤其是藝術(shù)產(chǎn)業(yè)正式定義為一種經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，并作為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略加以實(shí)施推動(dòng)。受其啟發(fā)，1998年英國工黨政府提出“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)”概念，將文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步融入了產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢及信息化社會(huì)的背景中，開創(chuàng)了全球新經(jīng)濟(jì)潮流。同時(shí)，文化政策也轉(zhuǎn)向新興通信技術(shù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策?？梢?，在經(jīng)濟(jì)思維引導(dǎo)下的文化政策，文化被界定為兩種功能：其一，視其為社會(huì)增長模式的潛在要素，強(qiáng)調(diào)文化的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)。其二，視其為支持和促進(jìn)的角色，目標(biāo)是提高生活質(zhì)量，吸引經(jīng)濟(jì)投資。20世紀(jì)90年代中后期開始，尤其到了21世紀(jì)，世界對(duì)“文化”的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化。盡管經(jīng)濟(jì)思維在各國文化政策中仍占有比較突出的地位，但通過對(duì)現(xiàn)代化與全球化的反思，文化的民族意識(shí)及整體性觀念開始逐步成為文化政策的主導(dǎo)思想。《世界文化多樣性宣言》（聯(lián)合國教科文組織，2001）中指出：“文化是當(dāng)代就特性、社會(huì)凝聚力和以知識(shí)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題而展開的辯論的焦點(diǎn)?！泵褡鍑覍?duì)全球化時(shí)代文化貿(mào)易、文化傳播導(dǎo)致的文化霸權(quán)現(xiàn)象十分警惕。這使得文化的“民族”和“地域”等文化差異性的認(rèn)同開始成為共識(shí)，并成為保障和維護(hù)民族國家文化主體性的重要基石，也成為角逐全球化格局中文化地位的重要因素。文化的整體性觀念來源于人類學(xué)理論解釋。愛德華·伯內(nèi)特·泰勒在《文化的起源》（TheOriginsofCulture，1958）一書中指出：“文化，或文明，就其廣泛的民族學(xué)意義來說，是包括全部的知識(shí)、信仰、藝術(shù)、道德、法律、風(fēng)俗以及作為社會(huì)成員的人所掌握和接受的任何其他的才能和習(xí)慣的復(fù)合體?！盵12]此定義對(duì)文化的理解產(chǎn)生了深刻的影響。它不僅對(duì)有關(guān)文化的性質(zhì)、范圍、意義和實(shí)質(zhì)的當(dāng)代觀念有強(qiáng)大的沖擊，而且它還在文化的觀念和定義的歷史演變中起到分水嶺的作用。泰勒之前的文化概念往往強(qiáng)調(diào)的是整體的各個(gè)部分的概念。泰勒開啟了文化的整體觀，研究的關(guān)注點(diǎn)也集中到整體上和文化的復(fù)雜的相互關(guān)系上。[13]英國文化研究學(xué)派代表人物雷蒙·威廉斯（RaymondWilliams）在其專著《漫長的革命》（TheLongRevolution，1965）中為文化下的定義，對(duì)后來文化政策研究也產(chǎn)生了影響。他認(rèn)為文化有三種定義，其一是杰出的觀念或思想。其二是指以物質(zhì)形式存在的、凝結(jié)著人類思想與經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)品。其三是指一個(gè)社會(huì)的整體的生活方式。[14]文化的整體性觀念獲得了延續(xù)。具體到后來文化政策中的整體性觀念，主要是強(qiáng)調(diào)文化的“動(dòng)態(tài)的和有機(jī)的整體”特性。當(dāng)以整體性方式看待和對(duì)待文化時(shí)，文化政策可以更全面地，而不是按特定方向來處理人類與世界的關(guān)系。文化政策開始有著更為廣泛的目標(biāo)，包括促進(jìn)文化藝術(shù)的發(fā)展、處理與人自身發(fā)展的關(guān)系、平衡經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及戰(zhàn)略的實(shí)施等，甚至可以探討文化對(duì)人類可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵作用。不過，也有西方學(xué)者批評(píng)：當(dāng)今文化政策中的文化意義受到了削弱，或變得含混不清。早期文化政策中對(duì)“啟蒙”“藝術(shù)的平等”以及“觀眾思考機(jī)會(huì)”的關(guān)注，已被多元政策目標(biāo)所稀釋了。將文化視為一筆資產(chǎn)而非單純的資源消耗，這在發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家已獲得共識(shí)，并由此提升了文化政策的地位。然而身處社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求尚未得到滿足的地區(qū)，文化往往還被作為奢侈品看待，以至于當(dāng)?shù)匚镔|(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的衰退。未來文化政策的發(fā)展雖然是未知數(shù)，但有一點(diǎn)可以明確——文化觀念既要與變化的現(xiàn)實(shí)相協(xié)調(diào)一致，又要與人類追求的未來方向相協(xié)調(diào)一致。二文化政策與文化的價(jià)值功能及內(nèi)涵文化政策之所以可采用整體觀，并被視為人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，是因?yàn)槲幕梢跃邆洳煌膬r(jià)值功能及內(nèi)涵。英國文化媒體體育部委托研究報(bào)告——《測量文化價(jià)值》（Measuringthevalueofculture：areporttotheDepartmentforCultureMediaandSport，DavidO’Brien，2010），其中就意識(shí)到文化的多功能特性，政策建議明確指出：文化決策必須要做多標(biāo)準(zhǔn)分析（Multi-criteriaAnalysis）。我國臺(tái)灣學(xué)者王俐容認(rèn)為文化藝術(shù)價(jià)值包括：美學(xué)價(jià)值、文化價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。澳大利亞學(xué)者思羅斯比（D.Throsby）以價(jià)值理論為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)了文化政策過程中的文化價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這里的文化價(jià)值實(shí)質(zhì)上是從一個(gè)較為廣義的人類學(xué)視角觀察的。同樣，從文化的人類學(xué)概念來看，文化的形塑是歷史的過程，文化的價(jià)值功能形態(tài)也是不斷發(fā)展的結(jié)果。以下本文將從文化的審美價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值及生態(tài)價(jià)值四個(gè)功能層面展開分析。1.文化的審美價(jià)值及相關(guān)內(nèi)涵文化的審美價(jià)值與藝術(shù)概念緊密相關(guān)。文化的藝術(shù)概念在西方可以追溯到中世紀(jì)和文藝復(fù)興時(shí)代，今天一般認(rèn)為它包括表演藝術(shù)（音樂、戲劇、歌劇、舞蹈、啞劇、木偶劇），文學(xué)藝術(shù)（詩、文學(xué)、創(chuàng)作），視覺藝術(shù)（繪畫、雕刻），環(huán)境藝術(shù)（建筑、城鎮(zhèn)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、景觀）以及材料藝術(shù)或手工藝術(shù)（編制、制陶、上釉、刻字）等。[15]不同的國家文化對(duì)藝術(shù)概念所包含的內(nèi)容也有差異。比如在中國，我們的戲劇還包括傳統(tǒng)戲劇，如京劇、昆劇、越劇、粵劇等；視覺藝術(shù)還包括書法等；手工藝術(shù)門類就更為繁多了。文化的審美價(jià)值同時(shí)也與文化的哲學(xué)概念、教育概念相關(guān)。這種特性在東方文化傳統(tǒng)中，也特別顯著?！拔幕钡淖畛跻馑技次闹谓袒痆16]。在中國古代，政治社會(huì)特別講究治術(shù)，占社會(huì)主導(dǎo)地位的儒家哲學(xué)走的是“治心”的道路，注重教育的內(nèi)化功能。儒家思想認(rèn)為：美不在于外在形態(tài)，只在于倫理人格。因此，藝術(shù)的審美往往與道德修養(yǎng)緊密聯(lián)系在一起。審美教育注重具有一定人格意蘊(yùn)的美好事物對(duì)人的感化作用。儒家既不否認(rèn)審美，同時(shí)又要限制審美。當(dāng)藝術(shù)有利于道德教化時(shí)，儒家是加以贊揚(yáng)的?！皻q寒，然后知松柏之后凋也?！保ā墩撜Z·子罕》）這是孔子從四季常青的松柏上，寄托自己矢志恢復(fù)周禮的獨(dú)立不遷的情懷。但當(dāng)審美享受激發(fā)了情欲追求時(shí)，儒家又會(huì)去盡量削弱藝術(shù)的審美屬性?！笆枪氏韧踔贫Y樂也，非以極口腹耳目之欲也，將以教民平好惡，而反人道之正也。”（《樂記》）由此可見，儒家在制度中引入審美，在生活中提倡審美，不是為了享受，而是為了平欲；不是單純?yōu)閷徝?，而是為了道德上的至善。文化不同價(jià)值功能及內(nèi)涵的比較在西方社會(huì)，文藝復(fù)興時(shí)期也是通過文藝創(chuàng)作及對(duì)古希臘、古羅馬文化藝術(shù)的研究，宣揚(yáng)人文精神，強(qiáng)調(diào)意識(shí)和精神因接觸到大量的知識(shí)和智慧而受到啟發(fā)。對(duì)于文化的審美價(jià)值，夏普（LesleySharpe）認(rèn)為“只有藝術(shù)在不被認(rèn)為應(yīng)該為任何目的而服務(wù)的情況下，它才能以其獨(dú)特的方式，重建失落的和諧”。阿諾德（M.Arnold）則認(rèn)為，文化藝術(shù)可以使人們脫離困境，將源源不斷的思想注入人心，破除陳腐的概念與習(xí)慣，進(jìn)而引導(dǎo)人類走向一種和諧的完美（Arnold，1960：8）。[17]類似的觀點(diǎn)都與審美引發(fā)的文藝啟蒙相關(guān)?？梢姡幕囆g(shù)的審美在人類社會(huì)中總是與價(jià)值觀念聯(lián)系在一起。2.文化的社會(huì)價(jià)值及相關(guān)內(nèi)涵文化中凝聚著人類生存經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，關(guān)聯(lián)到人類群體生存方式、發(fā)展模式的選擇。帕森斯（TalcottParsons）在他的社會(huì)行動(dòng)理論（socialactiontheory）中對(duì)文化尤為看重。他認(rèn)為文化系統(tǒng)是社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的最高控制系統(tǒng)，文化系統(tǒng)從人類對(duì)一系列最基本的生存意義問題的思考中獲得信息量和控制力。文化系統(tǒng)既是變遷中的帶動(dòng)因素，又是變遷中的滯阻因素。[18]在西方創(chuàng)作領(lǐng)域中，藝術(shù)和文化的分野是比較明顯的。藝術(shù)是不停演進(jìn)的，對(duì)主流的質(zhì)疑衍生了新的流派，因此藝術(shù)的基礎(chǔ)是“反對(duì)”“批判”。文化的基礎(chǔ)則是“共識(shí)”，讓全民在文學(xué)藝術(shù)與文化資產(chǎn)的熏陶之下，產(chǎn)生對(duì)崇高理想的景仰之情。[19]藝術(shù)和文化的分野在東方語境下并不十分明顯，反而是一種交融的狀態(tài)。文化的社會(huì)價(jià)值使得單一性藝術(shù)政策逐步走向了綜合性文化政策，而文化政策中所涉及的公共藝術(shù)政策導(dǎo)向也常常傾向于“共識(shí)”的建立，激發(fā)民族認(rèn)同感、凝聚力和創(chuàng)造力。思羅斯比認(rèn)為文化藝術(shù)的社會(huì)價(jià)值表現(xiàn)在：“藝術(shù)作品傳達(dá)了一種與別人聯(lián)系的感覺，而且它有助于理解社會(huì)的本質(zhì)，也有助于認(rèn)同感。”這體現(xiàn)了文化藝術(shù)與民族認(rèn)同感及區(qū)別特征的相關(guān)性。全球一體化發(fā)展趨勢的影響無遠(yuǎn)弗近，文化身份的社會(huì)價(jià)值（社會(huì)整合作用）也日顯重要。對(duì)于多元化、離散的社會(huì)，馬特內(nèi)森指出藝術(shù)的真正目的并不在于創(chuàng)造財(cái)富，而是“貢獻(xiàn)一個(gè)穩(wěn)定、有自信與創(chuàng)意的社會(huì)”。[20]正是從這一點(diǎn)出發(fā)，最初以經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的歐盟區(qū)域一體化過程，也逐步意識(shí)到通過文化建立“歐洲共識(shí)”的重要性。20世紀(jì)90年代起，開始加強(qiáng)文化政策措施，展開了文化領(lǐng)域的共同行動(dòng)，幫助建立歐洲身份認(rèn)同、建立創(chuàng)造性歐洲。公共管理中的文化治理也是出于類似的考慮：社區(qū)參與型的文化項(xiàng)目更易促進(jìn)能力培養(yǎng)和機(jī)構(gòu)建設(shè)，增強(qiáng)公民的歸屬感。3.文化的經(jīng)濟(jì)價(jià)值及相關(guān)內(nèi)涵文化的經(jīng)濟(jì)價(jià)值出現(xiàn)較晚。當(dāng)商業(yè)性交換活動(dòng)及大批量的、復(fù)制性的生產(chǎn)出現(xiàn)在文化藝術(shù)領(lǐng)域時(shí)，法蘭克福學(xué)派的代表人物——霍克海默和阿多諾，在其合著的《啟蒙的辯證法》（1947）一書中，提出了“文化工業(yè)”（cultureindustry）的概念。該概念反映了文化的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，但并非肯定文化的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而是帶有很強(qiáng)的貶義色彩，認(rèn)為“文化工業(yè)”違背了藝術(shù)的反叛精神，妨礙了個(gè)人的判斷和個(gè)性的發(fā)展。后來隨著文化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“文化產(chǎn)業(yè)”（cultureindustries）才逐漸被置換成一個(gè)中性概念，被越來越多的人所認(rèn)可，并納入文化政策領(lǐng)域中。澳大利亞聯(lián)邦政府甚至明確指出：文化政策就是經(jīng)濟(jì)政策，文化創(chuàng)造財(cái)富……文化增加價(jià)值，并對(duì)于創(chuàng)新、行銷與設(shè)計(jì)具有不可或缺的貢獻(xiàn)。除了文化本身是一個(gè)有價(jià)值的輸出，對(duì)于其他商品的輸出也是有不可或缺的附加價(jià)值。可以說，文化對(duì)于我們經(jīng)濟(jì)的成功具有舉足輕重的角色。（DCA，1994：7）[21]當(dāng)今社會(huì)，文化的經(jīng)濟(jì)價(jià)值更是獲得了極大的彰顯。文化（創(chuàng)意）在相關(guān)服務(wù)業(yè)和制造業(yè)部門產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，并創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型、貿(mào)易增長和創(chuàng)新。同時(shí)，文化還幫助邊緣或經(jīng)濟(jì)衰退中的城市區(qū)域恢復(fù)活力，促進(jìn)文化遺產(chǎn)的開發(fā)性保護(hù)。4.文化的生態(tài)價(jià)值及相關(guān)內(nèi)涵文化與生態(tài)物種具有類似的性質(zhì)，任何一種文化都離不開它所屬的社會(huì)群體。同時(shí)，文化也是族群借以相互區(qū)別的標(biāo)志。從根本上來說，生物多樣性和文化多樣性是相互依存的。文化多樣性和生物多樣性都是隨著時(shí)間的推移，在人類和環(huán)境相互適應(yīng)的過程中，逐步發(fā)展起來的，并以復(fù)雜的方式進(jìn)行著相互作用和相互影響。[22]生態(tài)價(jià)值是文化的根本屬性，對(duì)文化生態(tài)價(jià)值的重新強(qiáng)調(diào)是基于對(duì)工業(yè)文化的非生態(tài)性反思。它強(qiáng)調(diào)以尊重生命、人與自然的和諧共存、可持續(xù)發(fā)展等理念來構(gòu)建人的生存方式，改變?nèi)伺c自然和人與人對(duì)立的狀況，改變社會(huì)發(fā)展的單一經(jīng)濟(jì)維度，轉(zhuǎn)變價(jià)值的單一物質(zhì)取向等。文化的生態(tài)價(jià)值在人類的可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要的能動(dòng)作用。2012年6月在里約熱內(nèi)盧舉行聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會(huì)（也被稱為“里約+20”峰會(huì)）。該會(huì)議成果性文件《我們期待的未來》中提及：“許多人，尤其是窮人，直接依靠其生態(tài)系統(tǒng)維持生計(jì)，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持社會(huì)正常運(yùn)行和生活安定，并傳承其文化遺產(chǎn)”（第30段），以及“所有文化和社會(huì)都能促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”（第41段）。文件強(qiáng)調(diào)“生物多樣性的內(nèi)在價(jià)值，以及生物多樣性的生態(tài)、基因、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、教育、文化、娛樂及審美方面的價(jià)值”（第197段）。[23]三中西方文化觀念對(duì)文化政策影響的比較研究世界不同地方文化的種種經(jīng)歷不同，對(duì)文化價(jià)值、發(fā)展模式等也都基于不同的看法。我們要清楚地了解之前所討論的文化概念大都是西方思想和西方知識(shí)傳統(tǒng)的產(chǎn)物。有學(xué)者認(rèn)為，作為一個(gè)觀念來表達(dá)的文化對(duì)作為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的文化怎樣應(yīng)用和實(shí)踐有很大的影響。[24]同時(shí)，文化觀念也決定了我們對(duì)于文化的認(rèn)識(shí)、評(píng)價(jià)與運(yùn)用。因此，我們不能忽視文化觀念的力量。近代以來，中國對(duì)于文化體系的認(rèn)知，受西方思想影響很大；雖然如此，我們還是不能通過全盤吸收西方文化觀念來引導(dǎo)我們的實(shí)踐。批判性對(duì)待中西文化觀念的差異，有助于我們辨析中西文化觀念在不同領(lǐng)域內(nèi)實(shí)踐所表現(xiàn)出的特征，取長補(bǔ)短，尋求人類實(shí)施善治的基本原則。梁漱溟在《東西文化及其哲學(xué)》（1921）一書中指出，一國文化反映的是一個(gè)民族生活的種種方面?？梢詮娜矫嫒ビ^察與理解：（一）精神生活方面，如宗教、哲學(xué)、藝術(shù)等是。宗教、文藝是偏于情感的，哲學(xué)、科學(xué)是偏于理智的。（二）社會(huì)生活方面，我們對(duì)于周圍的人——家族、朋友、社會(huì)、國家、世界——之間的生活方法都屬于社會(huì)生活一方面，如社會(huì)組織、倫理習(xí)慣、政治制度及經(jīng)濟(jì)關(guān)系是。（三）物質(zhì)生活方面，如飲食、起居種種享用，人類對(duì)于自然界求生存的各種是。[25]這一觀察與理解角度仍有現(xiàn)實(shí)意義。傳統(tǒng)中國文化與西方文化存在很大差異。譬如，梁漱溟認(rèn)為物質(zhì)生活方面，“中國人安分知足，抱以其與自然融洽游樂的態(tài)度，享受物質(zhì)生活的簡單樸素；西方人風(fēng)馳電掣向前追求，以致精神淪喪苦悶，所得雖多，實(shí)在未曾從容享受”。社會(huì)及精神生活方面，中國人偏于情感，西方人則偏于理智。[26]然而，當(dāng)今全球市場的發(fā)展，使文化需求和文化風(fēng)格呈現(xiàn)同質(zhì)化，新自由主義鼓吹市場經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易自由，拒絕文化產(chǎn)品獨(dú)立于自由貿(mào)易原則之外，以自由和民主的名義將美國為首的西方價(jià)值觀傳播到世界各地。商品的交換帶來信息的自由流動(dòng)，新技術(shù)的發(fā)展加劇了這種流動(dòng)性。這不但使得民族國家文化主權(quán)受到威脅；同時(shí)，民族國家賴以生存的倫理和道義基礎(chǔ)也被動(dòng)搖了，進(jìn)而影響到民族國家個(gè)體的思維方式和行為模式，民族文化的精神生活、社會(huì)生活及物質(zhì)生活隨之而改變。當(dāng)前國際交流日益密切，人類發(fā)展需要共識(shí)，需要對(duì)話來求同存異?，F(xiàn)代化陷阱讓我們深刻認(rèn)識(shí)到西方的道路并不是唯一的選擇，我們亟須反思目前的現(xiàn)代化發(fā)展模式，表達(dá)代表東方的中國思想和知識(shí)傳統(tǒng)的文化觀念，不斷豐富人類可持續(xù)發(fā)展的可選路徑。有學(xué)者認(rèn)為西方文化是一種崇尚科學(xué)主義的“工具理性”文化和注重追求自我價(jià)值的“智性”文化。中國傳統(tǒng)文化則是一種崇尚人文精神、倫理道德、中庸和諧關(guān)系的“價(jià)值理性”文化和強(qiáng)調(diào)集體主義、克己復(fù)禮的文化。不同文化模式對(duì)生活方式和制度建設(shè)都帶來了重要影響。[27]折射到文化政策領(lǐng)域，西方文化從古希臘嚴(yán)格的理性思辨精神，經(jīng)過人文主義思潮的浸潤，促成了西方文化政策對(duì)公共文化領(lǐng)域社會(huì)公正平等的浪漫追求；同時(shí)科學(xué)主義又使得當(dāng)代西方文化政策的發(fā)展在人文關(guān)懷與經(jīng)濟(jì)、技術(shù)至上思想為主導(dǎo)的“非人文主義”之間徘徊、權(quán)衡。譬如政策措施對(duì)“人人享有文化”——公民文化權(quán)利的保障，既是對(duì)公民個(gè)體自我價(jià)值的肯定，也是對(duì)文化平等的訴求；同時(shí)這也反映了西方文化政策更強(qiáng)調(diào)首先要滿足人的需求，然后才是“國家建設(shè)”（national-buildingobjectives）。文化分權(quán)、文化治理強(qiáng)調(diào)多元利益相關(guān)者在持續(xù)互動(dòng)過程中的合作、協(xié)商關(guān)系，它推進(jìn)了文化實(shí)踐中的民主。循證方法在文化政策制定過程中的運(yùn)用、文化指標(biāo)對(duì)文化政策執(zhí)行的檢測，以及績效評(píng)估對(duì)管理的輔助運(yùn)用等，則講求科學(xué)工具對(duì)文化政策方法論上的指導(dǎo)。整體性文化觀照方面，當(dāng)代西方國家十分注重文化的社會(huì)功能和經(jīng)濟(jì)功能，視文化為重要的戰(zhàn)略工具。近百年來，中國傳統(tǒng)文化受到巨大沖擊。五四新文化運(yùn)動(dòng)開始，中國逐步走向了現(xiàn)代的文化改造歷程。當(dāng)前，中國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公眾思想行為模式也在發(fā)生轉(zhuǎn)型。公眾思想活動(dòng)的獨(dú)立性、選擇性、差異性明顯增強(qiáng)，思想意識(shí)呈現(xiàn)多樣、多元、多變的特征，對(duì)政治文明、公平正義等越來越關(guān)注并有所要求。此時(shí)，社會(huì)對(duì)“共識(shí)”的需要顯得尤為迫切。這就需要我們?cè)谥贫ㄎ幕邥r(shí)，對(duì)中西方文化觀念的影響有清醒的辨別認(rèn)識(shí)能力。西方文化觀念對(duì)文化政策的影響，有許多積極的一面；但從人類可持續(xù)發(fā)展角度來看，也存在消極因素。譬如潛在的對(duì)自然的征服意識(shí)，唯工具理性易抹殺人性的存在意義和內(nèi)涵，導(dǎo)致人文精神的失落，等等。中國傳統(tǒng)文化精神也仍有許多值得我們重新認(rèn)識(shí)的地方。西方學(xué)者在反思西方道路時(shí)認(rèn)為，東方文化講求相處應(yīng)基于與自然的統(tǒng)一，而不是凌駕于自然之上。人類對(duì)自然環(huán)境采取更受約束和可持續(xù)性的措施。[28]中國傳統(tǒng)文化中有反對(duì)“竭澤而漁”的做法，倡導(dǎo)“天人合一”的理念，即要求人與自然環(huán)境的和諧共處。其他東方國家傳統(tǒng)文化中也有類似人與自然共生的觀點(diǎn)。如今在中國，唯利是圖思想引導(dǎo)行為主體過度地追求功利，讓人變得浮躁起來；20世紀(jì)50年代開始的工業(yè)化進(jìn)程使生態(tài)環(huán)境問題也越來越突出，嚴(yán)重影響了人們的生活質(zhì)量。從這一點(diǎn)看，重新反思傳統(tǒng)精神十分必要。這不是要求我們回歸傳統(tǒng)，文化的生長環(huán)境已經(jīng)完全改變，不可能再回去了。這里是強(qiáng)調(diào)需要尋求傳統(tǒng)精神的當(dāng)代價(jià)值。事實(shí)上，文化生態(tài)與環(huán)境生態(tài)有著類似的生存狀態(tài)，文化生態(tài)的和諧共生同樣需要警惕功利主義的影響。需要我們清醒認(rèn)識(shí)文化政策不僅僅是產(chǎn)業(yè)政策，它有著更為廣泛的意義。文化的價(jià)值不能也不該被降低為商業(yè)利益，否則將會(huì)損害文化的精神屬性和歷史價(jià)值。[29]在東方文化中，除了需要關(guān)切人與自然的關(guān)系以外，人與人之間的和諧共存同樣十分重要。人類的發(fā)展最終要回歸到人的發(fā)展問題上，人與自身的和諧也是人類精神追求的一種最高境界。因此，文化通常被視為一種“和諧”的力量。與西方國家強(qiáng)調(diào)的“批判”精神不同，東方國家更為看中“繼承”，其中隱含的內(nèi)容便是——對(duì)現(xiàn)代與傳統(tǒng)的調(diào)和。這一思想在東方國家文化政策中很明顯。東西方文化觀念在引導(dǎo)當(dāng)代文化政策時(shí)，有可以融合發(fā)展的一面。如中國傳統(tǒng)十分注重“人文化成”的實(shí)踐作用，即教人以文化修養(yǎng)和為人立身之本。在現(xiàn)代，它與西方傳統(tǒng)把文化領(lǐng)域作為社會(huì)公共平臺(tái)培養(yǎng)公民意識(shí)和能力的做法，完全是可以結(jié)合在一起發(fā)揮積極作用的。這不僅可以強(qiáng)化個(gè)體倫理道德的自律性，而且還可以增強(qiáng)公民民主與責(zé)任意識(shí)。如今全球已步入文化外交時(shí)代，民族國家紛紛制定對(duì)外文化政策，擴(kuò)大本國文化影響力，爭奪國際市場份額。美國作為先行者已在該領(lǐng)域占據(jù)了主動(dòng)位置，后來者歐洲一些國家，亞洲的日韓，甚至迅速崛起的印度，都在積極謀劃一場沒有硝煙的文化戰(zhàn)役。文化與信息的地緣政治領(lǐng)域正在形成，文明的沖突又有了新的發(fā)展。如何發(fā)揮文化在和平與和解中的作用，甚至成為國際熱點(diǎn)研究論題。中國傳統(tǒng)文化精神講求“和而不同”思想，這是一種待人接物處事方法與原則。和合文化對(duì)于人類構(gòu)建多元世界具有重要的啟示意義，也有助于化解國際文化交流中存在的矛盾及沖突。未來國際間文化政策需要東西方互動(dòng)，通過跨文化的溝通達(dá)到彼此的相互理解，并在與他文化并置的過程中認(rèn)識(shí)和反省自身的位置，實(shí)現(xiàn)人類的和諧共生。反觀各民族國家文化政策，無論東方還是西方，發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都面臨著如何處理好文化民主理念同效率法則之間的平衡關(guān)系。東西方文化觀念對(duì)此的影響都既有積極的一面，也有消極的一面。文化發(fā)展中平衡關(guān)系的獲得，在很大程度上要取決于我們是否能夠不拘一格、自我創(chuàng)新，容納古今中外各種有價(jià)值的精神文化遺產(chǎn)，構(gòu)成我們文化生命體的有機(jī)組成部分。中國在2012年召開了中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會(huì)，會(huì)上報(bào)告用24個(gè)字，分別從國家、社會(huì)、公民三個(gè)層面概括了社會(huì)主義核心價(jià)值觀。從國家層面看，是富強(qiáng)、民主、文明、和諧；從社會(huì)層面看，是自由、平等、公正、法治；從公民個(gè)人層面看，是愛國、敬業(yè)、誠信、友善。一個(gè)民族價(jià)值觀的形成是一個(gè)歷史的過程。24個(gè)字的總結(jié)不但肯定了中國傳統(tǒng)倫理道德，而且也肯定了辛亥革命以來中華民族向西方學(xué)習(xí)、不斷求索的歷程。美國文化人類學(xué)家克羅伯在1952年發(fā)表的《文化：一個(gè)概念定義的考評(píng)》中指出：“文化存在各種內(nèi)隱和外顯的模式之中……文化的基本要素是傳統(tǒng)（通過歷史衍生和自由選擇得到的）思想觀念和價(jià)值，其中尤其以價(jià)值觀最為重要?！盵30]我們的公共政策很大程度上也是受社會(huì)主義核心價(jià)值觀所影響，未來中國文化政策的發(fā)展也必然受之影響。過去我們的道德建立在“熟人道德”的基礎(chǔ)上，而當(dāng)今進(jìn)入了陌生人社會(huì)，與原有的倫理道德就不相適應(yīng)了。當(dāng)今文化政策需要健全法律和制度的規(guī)范機(jī)制，用法律和制度的剛性約束來支撐道德的軟性約束一起發(fā)揮作用。文化政策也應(yīng)正視當(dāng)今社會(huì)對(duì)公正的訴求，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，保證民眾文化參與平等、發(fā)展文化權(quán)利平等。第二節(jié)西方文化政策的價(jià)值導(dǎo)向及選擇路徑在公共行為的世俗化領(lǐng)域，民族國家在很長一個(gè)時(shí)期內(nèi)都扮演著重要角色。文化政策作為政治系統(tǒng)中一種正式的制度安排，是現(xiàn)代社會(huì)管理體制的產(chǎn)物，它決定著有形文化資源的配置及無形文化資源的發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)之后，它在西方國家中首先開始予以運(yùn)用，其建立的標(biāo)志是形成了行使這種權(quán)力的專門機(jī)構(gòu)，即國家機(jī)關(guān)和專門人員。國外學(xué)術(shù)界一般以法國文化部的成立，作為當(dāng)代文化政策的起始。[31]以下內(nèi)容是以西方國家文化管理發(fā)展歷程為研究背景，探討文化政策導(dǎo)向及路徑選擇背后的無形指揮棒。一般民族國家的文化政策都具有一定的連續(xù)性。雖然文化政策的具體措施隨著時(shí)代的演變、政治思想的變遷、民眾的要求不斷發(fā)生變化，但其最基本的模式很少有改變，體現(xiàn)了價(jià)值取向的穩(wěn)固性和文化的積淀性。盡管不同國家和區(qū)域受民族傳統(tǒng)、政治意識(shí)、法律傳統(tǒng)、國家政體、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等諸多因素綜合作用影響，所采取的具體文化政策措施各不相同。然而，各國文化政策均受政策主體一定準(zhǔn)則及價(jià)值選擇的影響，無論這種價(jià)值取向是顯性的還是隱性的，它最終決定公共資源分配的基本原則和公共政策的發(fā)展方向。一以公平為價(jià)值取向的文化政策選擇第二次世界大戰(zhàn)以后，國際社會(huì)積極倡導(dǎo)人權(quán)、民主、自由和平等。在此背景下，西方民族國家對(duì)以公平為價(jià)值取向的文化政策呼聲很高，表現(xiàn)在“文化權(quán)利”成為普遍訴求。文化權(quán)利的興起，主要緣于以下三個(gè)方面的因素。首先，文化的公共性內(nèi)容被納入福利國家的議事日程。歐洲國家依據(jù)凱恩斯理論和社會(huì)民主主義的社會(huì)公正價(jià)值觀，建立了福利國家；并認(rèn)為享受社會(huì)福利是公民的權(quán)利，政府需對(duì)公民的社會(huì)福利做出承諾。隨著福利制度逐步發(fā)展，[32]經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇并獲得快速增長，國家的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。一旦基本需求（食物、住房、交通、醫(yī)療）得到滿足，更高的支出便會(huì)投向更高的需求，如文化休閑、空間流動(dòng)、個(gè)人護(hù)理、家政服務(wù)等。[33]20世紀(jì)50年代，福利國家機(jī)器將文化提升為一項(xiàng)根本權(quán)利，以及個(gè)人和集體發(fā)展的一個(gè)基本部分，把文化同教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等權(quán)利相提并論。將文化權(quán)利作為人權(quán)系統(tǒng)的一部分，并將其所有的重點(diǎn)都放在“每一個(gè)人”的權(quán)利上。這意味著文化權(quán)利的概念從“精英”到“人類普遍遺產(chǎn)”的轉(zhuǎn)變。[34]這一概念的產(chǎn)生，其本身就體現(xiàn)了對(duì)公平價(jià)值內(nèi)涵的追求。與此同時(shí)，受福利經(jīng)濟(jì)學(xué)影響，國家政策主導(dǎo)思想認(rèn)為政府必須介入文化領(lǐng)域。因?yàn)槭袌鲈诠参幕矫嬗行圆粔?，文化領(lǐng)域的公共政策可以緩解文化市場消費(fèi)的不均衡性。政府通過保護(hù)和發(fā)展文化活動(dòng)，使公民在文化獲取方面人人平等。其次，第二次世界大戰(zhàn)后開始進(jìn)入后殖民國家建構(gòu)時(shí)代，新獨(dú)立國家在去殖民化過程中，對(duì)文化認(rèn)同的需求也特別強(qiáng)烈。文化民族主義——把文化視為國家主權(quán)和國家認(rèn)同感的一部分，集中體現(xiàn)民族國家普遍價(jià)值觀的思想——對(duì)文化政策的制定影響很深。各國政府開始加大對(duì)文化藝術(shù)的扶持力度，這是因?yàn)槲幕囆g(shù)絕不僅僅是實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由、教育和啟蒙的途徑，它還被用來在民眾中塑造對(duì)國家的歸屬感，以及一種共同的民族認(rèn)同。[35]從民族國家（或集體發(fā)展）層面來看，文化權(quán)利也是指所有人類文化傳統(tǒng)都能在認(rèn)知、連貫性以及發(fā)展方面獲得平等的機(jī)遇。[36]這一思想在日后經(jīng)濟(jì)全球化及信息化迅猛發(fā)展的背景下，再次被民族國家文化政策所強(qiáng)化。尤其是20世紀(jì)90年代以來，文化傳播環(huán)境發(fā)生了劇變。大眾傳媒和文化貿(mào)易的迅速發(fā)展，使得文化碰撞有增無減，文化同質(zhì)化的威脅隨之而來。歐美各國普遍重視通過文化商品的輸出，傳播本國價(jià)值觀念和生活方式，提升國家形象和文化影響力。出于對(duì)民族國家文化主權(quán)的強(qiáng)調(diào)，以及對(duì)文化霸權(quán)的抗衡，引發(fā)了國際間“文化例外”[37]及后來“文化多樣性”[38]的一系列爭論。最后，國際層面也逐步認(rèn)可并不斷豐富基本文化權(quán)利的內(nèi)容。1948年聯(lián)合國通過的《世界人權(quán)宣言》的第27條就已經(jīng)提出：“（一）人人有權(quán)自由參加社會(huì)的文化生活，享受藝術(shù)，并分享科學(xué)進(jìn)步及其產(chǎn)生的福利；（二）人人對(duì)于他所創(chuàng)作的任何科學(xué)、文學(xué)或美術(shù)作品而產(chǎn)生的精神和物質(zhì)的利益，有享受保護(hù)文化的權(quán)利?！?966年聯(lián)合國通過的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》的第15條第1款，進(jìn)一步闡釋了文化權(quán)利的內(nèi)涵。其中包括三方面的內(nèi)容：（一）參加文化生活；（二）享受科學(xué)進(jìn)步及其應(yīng)用所產(chǎn)生的利益；（三）對(duì)其本人的任何科學(xué)、文學(xué)或藝術(shù)作品所產(chǎn)生的精神上和物質(zhì)上的利益，享受被保護(hù)之權(quán)利。在1970年，聯(lián)合國教科文組織召開的有關(guān)文化政策政府間會(huì)議中，提出公民既然有參與社會(huì)文化生活的權(quán)利，就意味著各國政府有義務(wù)采取有效措施促進(jìn)這種參與。20世紀(jì)70年代受西方社會(huì)運(yùn)動(dòng)影響，文化領(lǐng)域也興起要求“人人享有文化”（CultureforEveryone）、“文化的公民權(quán)利”（CivilRightforCulture）的運(yùn)動(dòng)。1976年聯(lián)合國教科文組織通過的《關(guān)于促進(jìn)人類普遍享有參與文化生活并為此作出貢獻(xiàn)的建議》。這一建議意在“將保證人民能夠參與文化生活的權(quán)利作為人權(quán)來進(jìn)行保護(hù)”。建議還提出，聯(lián)合國教科文組織成員國應(yīng)“采取有效措施，保證人民能夠接觸所有民族和世界的文化”，并“對(duì)婦女能夠介入文化以及參與文化生活的完整權(quán)利給予特別關(guān)注”，同時(shí)“保護(hù)對(duì)于文化平等的認(rèn)同，包括少數(shù)民族和外國裔少數(shù)民族文化”。[39]此后，1982年，世界文化政策會(huì)議在通過的《文化政策宣言》中重申了這一認(rèn)識(shí)：必須采取有效措施將人們參加文化生活的權(quán)利落到實(shí)處。國際層面的認(rèn)識(shí)對(duì)西方各國文化政策措施的選擇和執(zhí)行，產(chǎn)生了或多或少的影響。眾所周知，公共性是公共政策的價(jià)值基礎(chǔ)和目標(biāo)。公平性作為文化政策價(jià)值取向中最為核心的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)代政策制定中理應(yīng)占據(jù)十分重要的地位。但從當(dāng)代西方文化政策演進(jìn)軌跡來看，受外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，這一價(jià)值取向還存在不穩(wěn)定性。對(duì)于公平的界定，公共政策領(lǐng)域內(nèi)的認(rèn)識(shí)多種多樣，概括起來主要有機(jī)會(huì)公平、過程公平、結(jié)果公平等。第二次世界大戰(zhàn)后，西方國家普遍從注重文化的啟蒙作用、促進(jìn)藝術(shù)的平等接觸出發(fā)，大力扶持傳統(tǒng)藝術(shù)門類的發(fā)展，興建公共文化設(shè)施，啟動(dòng)各類文化活動(dòng)及文化節(jié)慶。伴隨文化政策內(nèi)容的拓展，文化政策從注重文化價(jià)值和欣賞品味，發(fā)展到注重文化的多樣性。公平不再僅僅表現(xiàn)對(duì)高雅（或精英）藝術(shù)的接觸，更體現(xiàn)在公眾于文化方面可以選擇的機(jī)會(huì)上，甚至公眾需求滿意度方面。因此，提供多樣化的文化選擇、促進(jìn)公民文化參與，成為重要的文化政策措施。包括20世紀(jì)80年代以來，市場化機(jī)制的引入，也是在選擇多元化的有效性上實(shí)踐。但種種措施經(jīng)過政策評(píng)估，都很難達(dá)到結(jié)果公平。譬如基于文化引導(dǎo)的城市更新策略，初衷之一可能希望給當(dāng)?shù)氐倪吘壢巳禾峁└嗟慕?jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，通過文化復(fù)興區(qū)域活力；但這樣的城市空間改造也可能產(chǎn)生公共空間私有化的趨勢，導(dǎo)致不平等與不平衡的加劇。簡而言之，空間和階級(jí)的兩極分化。莎朗·佐京（SharonZukin）在《誰的城市，誰的文化》一書中，曾批評(píng)這種經(jīng)濟(jì)文化活力只是建筑在高檔消費(fèi)空間和消費(fèi)階層之上的假象；吸引消費(fèi)階層所制定的政策破壞了原有社區(qū)的文化基底，不能體現(xiàn)當(dāng)?shù)匚幕畹膫€(gè)性特征，使城市成了“迪斯尼樂園”。很多時(shí)候結(jié)果公平更多的是一種政策理想。從歷史角度來看，政府的行為結(jié)果也往往偏離人們良好的預(yù)期。二以效率為價(jià)值取向的文化政策選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)中的效率概念在公共政策中一直占有較重要的地位。從初期階段強(qiáng)調(diào)非人性化和客觀化的“理性效率”，到價(jià)值回歸后的強(qiáng)調(diào)成本-效益的公共資源的“利用效率”。在文化政策領(lǐng)域，效率的衡量標(biāo)準(zhǔn)始終是一個(gè)未解的難題，尤其發(fā)展到注重效能和服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度的階段。最初文化政策分析多為描述性的語言，20世紀(jì)60年代初開始，西方國家開始探索使用測量行為或方法，來獲取文化領(lǐng)域有用的信息、數(shù)據(jù)，以輔助文化政策的制定，及對(duì)現(xiàn)行政策措施效果的評(píng)估分析。譬如，1963年，法國就建立了統(tǒng)計(jì)與預(yù)期研究局，其任務(wù)在于搜集、處理、分類以及傳播關(guān)于法國文化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。作為公共政策的基石，它的責(zé)任主要是傳播各種信息并促成各種必要的研究。[40]60～70年代，西方工業(yè)文明國家所興起的社會(huì)指標(biāo)[41]運(yùn)動(dòng)，進(jìn)一步推動(dòng)了文化測量方法的研究和使用。一些國家政府開始建立長期的文化統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目，用于描述文化藝術(shù)活動(dòng)的開展、公民的文化素養(yǎng)及文化需求、文化消費(fèi)狀況等。同時(shí)這些數(shù)據(jù)及其分析對(duì)制定新政策，評(píng)估已建項(xiàng)目極為關(guān)鍵，文化藝術(shù)組織及其下屬機(jī)構(gòu)通過這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)改善自身的運(yùn)作并吸引更多的私人企業(yè)、政府及社會(huì)公眾的支持。文化領(lǐng)域的測量與統(tǒng)計(jì)是公共管理從技術(shù)和工具層面上追求效率價(jià)值取向的直接體現(xiàn)。對(duì)效率的關(guān)注是源于這樣的事實(shí)：政府干預(yù)中廣泛存在的尋租行為，造成了社會(huì)及文化資源的巨大浪費(fèi)，使文化政策偏離了社會(huì)利益最大化的基本準(zhǔn)則和公平的價(jià)值取向。尤其到了20世紀(jì)80年代，西方國家普遍面臨經(jīng)濟(jì)放緩，各國為應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規(guī)模的政府行政改革。受公共選擇理論[42]影響，英美國家主張以市場機(jī)制作為調(diào)節(jié)資源配置的主要工具，減少國家干預(yù)，以此來提高公共管理效率。英國政府開始重新審視對(duì)藝術(shù)和文化部門的資助和管理，雖然繼續(xù)保持對(duì)其公共部門的資助，但政府希望藝術(shù)和文化機(jī)構(gòu)能夠?qū)で笮碌慕?jīng)濟(jì)來源以補(bǔ)充收入，如建立了商業(yè)贊助激勵(lì)框架（BusinessSponsorshipIncentiveScheme，1984）。同期，法國也認(rèn)識(shí)到對(duì)文化事業(yè)的鼓勵(lì)、支持應(yīng)采取間接的方式。在不排斥政府干預(yù)行動(dòng)的基礎(chǔ)上，法國在公共文化事業(yè)中引入市場機(jī)制，希望通過市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，鼓勵(lì)私人企業(yè)投資文化事業(yè)。美國同樣認(rèn)為私有化和市場比政府的效率更高，倡導(dǎo)削減用于社會(huì)服務(wù)的公共開支，包括文化項(xiàng)目，解除市場管制，允許資本自由流動(dòng)。除了調(diào)整政府與市場及社會(huì)的關(guān)系外，在各級(jí)公共文化管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部，西方各國則大力倡導(dǎo)新公共管理[43]模式，推行政府工作的績效管理、行政過程的透明公開、成本效率和顧客導(dǎo)向等。改變傳統(tǒng)公共文化服務(wù)制度安排，設(shè)計(jì)并運(yùn)用替代性制度安排——政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)助、憑單制、自由市場、志愿服務(wù)和自我服務(wù)。[44]這些制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)管理效率的追求。這一過程是與文化政策的政治、經(jīng)濟(jì)工具化直接聯(lián)系在一起。在這一背景下，文化測量與統(tǒng)計(jì)，獲得理論與實(shí)踐上的進(jìn)一步推進(jìn)。它首先出現(xiàn)在對(duì)不同文化機(jī)構(gòu)、場館的基本設(shè)施及服務(wù)的普查上。例如機(jī)構(gòu)數(shù)量、場館數(shù)量、場館面積、座位數(shù)、活動(dòng)數(shù)量、觀眾參與情況及出席率，等等。后來文化經(jīng)濟(jì)形態(tài)的日益發(fā)展，使得政策制定者對(duì)文化經(jīng)濟(jì)重要性產(chǎn)生興趣。為了證明政府投入可以帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效能，相關(guān)的文化測量及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)被納入政府管理手段中使用，并在相應(yīng)統(tǒng)計(jì)列表中體現(xiàn)，成為政府財(cái)政投入的有效依據(jù)。20世紀(jì)90年代末，文化測量與統(tǒng)計(jì)開始被運(yùn)用于更為系統(tǒng)的監(jiān)測管理中。與文化政策發(fā)展趨勢相一致，文化測量與統(tǒng)計(jì)的使用也呈現(xiàn)出偏重文化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能。聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)委員會(huì)秘書長在對(duì)《2009文化統(tǒng)計(jì)框架》進(jìn)行說明時(shí)指出：《框架》界定的文化領(lǐng)域代表了傳統(tǒng)上視之為“文化的”共同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（如貨物和服務(wù)的生產(chǎn)）和社會(huì)活動(dòng)（如參與文化活動(dòng)）的總和。此外，相關(guān)領(lǐng)域由可能認(rèn)定為“部分文化的”或更經(jīng)常視之為“文娛或休閑”而不是“純粹文化的”其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)構(gòu)成。[45]另一國際組織——經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織曾于2006年出版了一份關(guān)于文化相關(guān)活動(dòng)測度的項(xiàng)目報(bào)告：《文化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)重要性的國際測量》（InternationalMeasurementoftheEconomicandSocialImportanceofCulture）。該項(xiàng)目主要從“宏觀經(jīng)濟(jì)和參與指標(biāo)”及“社會(huì)指標(biāo)”兩個(gè)類別來探討的。前者包括：產(chǎn)出和附加值、就業(yè)人口、出口與進(jìn)口、政府支出、私人部門資金、家庭支出、參與和消費(fèi)。后者僅對(duì)重要性作了說明，具體涉及指標(biāo)卻沒有詳述。類似的傾向在西方各國文化政策中均有明顯體現(xiàn)。從某種程度上，追求效率的管理價(jià)值理念更多地運(yùn)用于文化的社會(huì)政策及經(jīng)濟(jì)政策當(dāng)中，尤其后者。從測量的技術(shù)方法來看，文化藝術(shù)對(duì)個(gè)體發(fā)展所起到的精神轉(zhuǎn)化作用，以及個(gè)人的主觀感受，是很難量化的；而往往可以量化的則都是一些客觀需求和所能支配的資源。因此，為文化政策設(shè)立效率目標(biāo)，并建立引導(dǎo)性的量化監(jiān)測體系，也就不可避免使文化政策的導(dǎo)向性偏向社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策。歐盟文化統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目執(zhí)行者就認(rèn)為文化是一個(gè)特殊領(lǐng)域，其活動(dòng)不一定符合工業(yè)經(jīng)濟(jì)邏輯，傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)很難全面觀察文化的發(fā)展。他們認(rèn)為文化領(lǐng)域發(fā)展統(tǒng)計(jì)指標(biāo)需要對(duì)原有的參照系進(jìn)行適應(yīng)性改變。[46]然而直到目前為止，由于評(píng)估工具匱乏及評(píng)估對(duì)象本身的復(fù)雜性，文化測量的困境在國際上仍未得到實(shí)質(zhì)性的突破。三當(dāng)代文化政策追求民主的發(fā)展趨勢“文化民主化”（democratizationofculture）是當(dāng)代西方文化政策最初較為普遍的目標(biāo)。20世紀(jì)五六十年代，人文理念認(rèn)為更廣泛的文化啟蒙可以促進(jìn)民主進(jìn)程。為此，西歐福利國家開始了一系列的政策舉措。包括建立、完善傳統(tǒng)文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，如劇院、藝術(shù)館和博物館等；大力扶持文學(xué)、戲劇等高雅藝術(shù)、美學(xué)教育；增加公眾接觸“精英藝術(shù)”文化形式的機(jī)會(huì)，等等。然而這些舉措并未獲得理想效果，社會(huì)和地理上的不平等仍然存在。許多國家相關(guān)調(diào)查研究均顯示，社會(huì)中受教育程度較高、享有經(jīng)濟(jì)特權(quán)、居住在城市的階層，成為公共資助文化活動(dòng)的主要受益者。[47]20世紀(jì)70年代，在社會(huì)學(xué)理論影響下，西方國家文化政策興起推動(dòng)公眾參與文化活動(dòng)的“民主的文化”（CulturalDemocracy/Animation）策略，意在幫助社會(huì)邊緣人群，打破人口中不同群體之間的障礙?！懊裰鞯奈幕弊鳛樯鐣?huì)民主過程的一部分，其目的是要深入日常生活中，通過社區(qū)藝術(shù)使文化藝術(shù)盡可能為社會(huì)全體成員所接近，同時(shí)重點(diǎn)在于為民眾提供文化多樣選擇的機(jī)會(huì)，而不是單純提供精英文化。這時(shí)期，各地社區(qū)文化藝術(shù)活動(dòng)獲得廣泛重視，活動(dòng)展開方式即動(dòng)員社區(qū)成員參與文化藝術(shù)，通過藝術(shù)媒介表現(xiàn)自我，發(fā)揮個(gè)人創(chuàng)意，并在此過程中形成社區(qū)認(rèn)同感。在此概念中，文化接近（access）和文化參與至為重要，藝術(shù)的成果及水準(zhǔn)則是次要的。20世紀(jì)80年代開始，伴隨著福利國家危機(jī)、經(jīng)濟(jì)全球化，西方很多國家開始進(jìn)入從傳統(tǒng)歐陸模式——現(xiàn)代國家干預(yù)和公共贊助——到市場調(diào)控轉(zhuǎn)化的過程，公共文化部門也開展了一系列管理體制改革。首先是中央政府的權(quán)力開始分散。國家的文化行政權(quán)力（管理權(quán)與財(cái)政權(quán)）在水平方向的“去中心化”（Decentralisation）和垂直方向的“權(quán)力下放”（Devolution）。具體措施包括：在中央政府行政系統(tǒng)之外建立一些文化準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)[48]，作為中央政府文化行政管理的延伸和補(bǔ)充；通過合作伙伴方式，或者是簽訂文化協(xié)定的契約形式，建立中央與地方的文化分權(quán)化管理機(jī)制。譬如，法國政府在提供文化經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，與相關(guān)部門和文化單位簽訂了各類合同，如國家和大區(qū)計(jì)劃合同、國家合同、與文藝院團(tuán)簽訂的契約，等等。政府利用合同形式對(duì)政府資助的部門和單位進(jìn)行管理和監(jiān)督。隨后，文化分權(quán)運(yùn)動(dòng)又逐步延伸到公共部門與私營機(jī)構(gòu)、非營利性機(jī)構(gòu)等之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中。文化合作通過各種形式的合作項(xiàng)目和共同協(xié)議來實(shí)現(xiàn)。政府的具體文化發(fā)展目標(biāo)通過財(cái)政投入的方式來明確，并依靠合同進(jìn)行管理。文化發(fā)展資金來源呈現(xiàn)多樣化，獨(dú)立的非政府資金提供者，如私營公司、基金會(huì)、各種協(xié)會(huì)和其他的非營利性機(jī)構(gòu)對(duì)文化發(fā)展的捐贈(zèng)日益增加。[49]英國甚至引入了國家彩票制度，用一定比例的資金來資助文化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及文化項(xiàng)目的發(fā)展。西方國家在向政府市場化導(dǎo)向規(guī)制變遷的同時(shí)，文化的經(jīng)濟(jì)功能也在逐步被放大，并納入文化政策議程中。文化的產(chǎn)業(yè)化、市場化被視為拓展文化民主渠道的一項(xiàng)重要內(nèi)容。法國文化部研究和開發(fā)部門的奧斯汀·基瑞德（AugustinGirard）認(rèn)為，“市場上的工業(yè)產(chǎn)業(yè)在文化的民主化與分散化方面所起的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于官方機(jī)構(gòu)資助的‘產(chǎn)品’”。[50]這反映了早期在文化政策中積極推動(dòng)市場機(jī)制的部分動(dòng)機(jī)。到了創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)時(shí)代，市場仍被想象可能實(shí)現(xiàn)文化民主的領(lǐng)域。從“文化產(chǎn)業(yè)”到“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)”概念的變化，其中經(jīng)歷了兩種范式的轉(zhuǎn)換。其一，從少數(shù)人的“精英文化”轉(zhuǎn)向大多數(shù)人的“大眾文化”；其二，從群體文化走向了更為強(qiáng)調(diào)個(gè)體“創(chuàng)造性”的文化，體現(xiàn)了更為尊重每個(gè)人的文化創(chuàng)造權(quán)利，以及建立在個(gè)體自由上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思想。從微觀角度來看，市場領(lǐng)域文化民主的思路主要是從文化產(chǎn)品與消費(fèi)者、創(chuàng)造者之間關(guān)系出發(fā)的：市場不僅擴(kuò)大受眾群體及其接觸文化產(chǎn)品的機(jī)會(huì)，也針對(duì)文化產(chǎn)品的生產(chǎn)過程，使更多的人發(fā)揮創(chuàng)造的潛能。[51]事實(shí)上，文化產(chǎn)業(yè)以及基于文化引導(dǎo)的城區(qū)規(guī)劃，逐漸被各國及地區(qū)文化政策所重視，更主要的原因是其對(duì)地方發(fā)展和城市再生的影響作用。政府通過刺激文化消費(fèi)和文化生產(chǎn)，有力地促進(jìn)了邊緣地區(qū)發(fā)展活力，為邊緣地區(qū)提供了新的高速增長的機(jī)會(huì)。但也有國外學(xué)者質(zhì)疑這種成功不具備普遍性，如科特金對(duì)以文化為依托的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)就持批判態(tài)度。他認(rèn)為以旅游觀光為發(fā)展策略的地區(qū)實(shí)際甚至更加使當(dāng)?shù)鼐用襁吘壔欢鴮?duì)于大部分城市來說其發(fā)展還是應(yīng)以建立適宜居住的社區(qū)為目標(biāo)，任何短期行為對(duì)城市的持續(xù)、和諧發(fā)展都是自殺行為。[52]20世紀(jì)90年代以來，受公共治理理論影響，文化領(lǐng)域?qū)γ裰靼l(fā)展的要求更多地體現(xiàn)在對(duì)管理模式變革探討與實(shí)踐方面——日趨傾向于多中心治理和管理方式、手段的多樣化。對(duì)文化民主的要求不再僅僅局限于制度上的規(guī)制，而是更多地轉(zhuǎn)向?qū)参幕邲Q策過程的動(dòng)態(tài)關(guān)注，通過民主參與使各種社會(huì)利益在政策制定過程和內(nèi)容中得到充分體現(xiàn)。1995年聯(lián)合國世界文化與發(fā)展委員會(huì)發(fā)布了題為《文化多樣性與人類全面發(fā)展》報(bào)告[53]。該報(bào)告在文化政策方面首次將治理概念延伸到文化發(fā)展的討論中。提出在各國政府之間、各種政府機(jī)構(gòu)之間以及市場與公民社會(huì)之間建立富有彈性的合作關(guān)系。建立公共部門和私營機(jī)構(gòu)共同支持文化發(fā)展的有效資金系統(tǒng)。文化領(lǐng)域的決策、管理和服務(wù)應(yīng)更加分權(quán)、民主。政府主要扮演的是一種戰(zhàn)略經(jīng)紀(jì)人的角色，促進(jìn)各種不同的行為主體互動(dòng)合作，相互協(xié)商，達(dá)成共識(shí)。[54]文化治理尤其在歐洲國家獲得廣泛關(guān)注，實(shí)施的政策措施包括：從行政體制上促進(jìn)文化政策從政治領(lǐng)域中邊緣化的工具角色進(jìn)入治理中心，建立與文化相關(guān)的跨部門的橫向合作網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，縱向管理方式上，鼓勵(lì)在公共行動(dòng)領(lǐng)域?qū)嵤┑貐^(qū)性或社區(qū)文化治理，更多地借助非政府力量建立互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，以此來培育并加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體及民眾的民主與責(zé)任意識(shí)。使民眾在參與本地充滿活力的文化生活過程中，體認(rèn)文化價(jià)值，活化地區(qū)傳統(tǒng)，凸顯地區(qū)特征。文化治理作為一種新型的、運(yùn)用于文化領(lǐng)域公共事務(wù)的管理機(jī)制，其產(chǎn)生是對(duì)民主政治的展望。它直接訴求于權(quán)力運(yùn)作的規(guī)則、過程及其實(shí)踐發(fā)生改變，反對(duì)單純依靠行政命令或市場機(jī)制來進(jìn)行協(xié)調(diào)，倡導(dǎo)管理對(duì)象參與文化政策過程。與傳統(tǒng)管理模式相比，文化治理是以“合作互動(dòng)”代替了“科層管理”，即公共部門、私營企業(yè)、非營利組織、社會(huì)團(tuán)體等各種性質(zhì)機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)體在一個(gè)持續(xù)互動(dòng)過程中建立一種平等協(xié)商與合作關(guān)系。理論理想是：公私部門、利益團(tuán)體及民眾的共同參與，可以有效凝聚對(duì)于政策發(fā)展行動(dòng)的共識(shí)，促進(jìn)地方資源及力量的整合；沖突或多元利益可以通過相互調(diào)適，以多樣化的渠道影響公共文化事務(wù)的目標(biāo)及調(diào)控手段的選擇、實(shí)施。但實(shí)際的博弈過程可能更為復(fù)雜，其中有成功的案例，也有不盡如人意的地方。目前，西方許多國家和地區(qū)都在積極嘗試，鼓勵(lì)文化分權(quán)、文化自治和文化參與，但不同國家將這種革新思路應(yīng)用于具體社會(huì)歷史情境中，所呈現(xiàn)出來的運(yùn)作特點(diǎn)，面臨的新問題是不盡相同的。21世紀(jì)，文化被視為國家和地區(qū)的一種發(fā)展資源，甚至是衡量全球競爭力的戰(zhàn)略資源。文化政策的重要性被充分認(rèn)識(shí)，但同時(shí)也導(dǎo)致了文化政策領(lǐng)域的分散化并提出了各式各樣的挑戰(zhàn)。[55]其中，僅從文化政策價(jià)值取向來說，仍面臨著如何處理好文化民主理念同效率法則之間的平衡關(guān)系。從歷史上看，這兩者的主次關(guān)系隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的發(fā)展而相應(yīng)變化。文化民主（或其中包含的公平）與效率之間存在一種受客觀條件限制的“動(dòng)態(tài)均衡”機(jī)制。它受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治訴求和歷史文化傳統(tǒng)等多種因素影響。文化民主要求緩解文化資源配置的不平等性，促進(jìn)文化資源在社會(huì)層面和空間層面的均衡分布。這也就意味著無論屬于什么階層、收入群體、教育背景、地理位置等，所有人都有權(quán)利公平地獲取文化資源和源自文化資本的收益流。[56]為了達(dá)到這一政策目標(biāo)，所需采用的措施將涉及文化資源的分配，文化參與機(jī)會(huì)的擴(kuò)大，文化創(chuàng)造力的激發(fā)，等等。效率則要求文化管理對(duì)資源的有效使用。按經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，效率是通過產(chǎn)出與投入的比率進(jìn)行測量的。盡管由于文化公共產(chǎn)品的特殊性，測量具有一定的難度，但文化政策過程仍需要關(guān)注公共文化產(chǎn)品及服務(wù)的生產(chǎn)效率和配置效率。這里需要涉及更多的可能是管理及運(yùn)作機(jī)制方面的內(nèi)容。第三節(jié)中國文化政策發(fā)展20年公共政策對(duì)整個(gè)社會(huì)目標(biāo)群體的思想和行為具有明確的導(dǎo)向功能，這種導(dǎo)向功能在很大程度上體現(xiàn)為對(duì)社會(huì)文化的引導(dǎo)和規(guī)范。[57]在全球文化殖民主義擴(kuò)張的背景下，政府通過顯性或隱性的文化政策介入公共領(lǐng)域，塑造社會(huì)公共秩序，成為各民族國家普遍的做法。當(dāng)代中國文化政策“去政治意識(shí)形態(tài)”的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)是從地方開始思考、討論、實(shí)踐，然后逐步獲得中央層面的認(rèn)可，并在決策上予以肯定，最后拓展到全國范圍。1986年，上海在全國率先召開文化發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)，首開國內(nèi)文化發(fā)展戰(zhàn)略研究和制定的先河。同年，廣州召開了“廣州文化發(fā)展戰(zhàn)略第一次大型研討會(huì)”，此后又陸續(xù)召開了六次文化發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)，關(guān)于城市文化發(fā)展戰(zhàn)略的思考得到逐步深化。在此影響下，20世紀(jì)90年代中國一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市和地區(qū)開啟了文化立市、文化立省的戰(zhàn)略實(shí)踐。直到2006年國家層面才正式出臺(tái)由國務(wù)院頒布的《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》，這是我國第一次專門部署文化建設(shè)的中長期規(guī)劃。2011年十七屆六中全會(huì)首次從完整意義上制定“社會(huì)主義文化強(qiáng)國戰(zhàn)略”。有學(xué)者認(rèn)為從各地方開始的“文化發(fā)展戰(zhàn)略熱”，實(shí)際上是我國文化領(lǐng)域公共政策的第一次覺醒和起步。在文化發(fā)展戰(zhàn)略研制過程中，對(duì)一系列文化發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)問題的追問——如何確定文化發(fā)展戰(zhàn)略的制定主體；文化發(fā)展的內(nèi)容、目標(biāo)；發(fā)展文化的主體及受惠者；文化發(fā)展的方式，等等，更是引發(fā)了人們對(duì)文化的“公共性”、公民的“文化權(quán)利”“文化的本體功能”“市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的文化行政職能”等議題的思考與探索。從這個(gè)角度來看，至此我國文化政策開始向公共文化政策全面轉(zhuǎn)型。[58]20世紀(jì)90年代中后期至今，是我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)過渡的階段。本節(jié)即探討中國文化政策20年來發(fā)展的歷程。文化體制改革不只是對(duì)文化行政管理模式的重新設(shè)定。而且我們也需要進(jìn)一步在改革過程中理清當(dāng)前文化發(fā)展的內(nèi)容及目標(biāo)。公共文化服務(wù)體系的全面建設(shè)，是國家對(duì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)公正訴求的回應(yīng)，從保障人民群眾基本文化權(quán)利出發(fā)，對(duì)文化的公共領(lǐng)域展開了系統(tǒng)化管理機(jī)制的更新。未來國際競爭形勢將日益加劇，軟實(shí)力的較量也將有增無減。民族的創(chuàng)造力是民族復(fù)興的關(guān)鍵，如何在全球機(jī)遇和挑戰(zhàn)中謀劃應(yīng)對(duì)策略是我國未來文化發(fā)展的關(guān)鍵。一釋放文化生產(chǎn)力的文化體制改革在我國，國家仍是管理公共文化事務(wù)的主體，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用公共權(quán)力維護(hù)并實(shí)現(xiàn)公共利益。從現(xiàn)行文化管理體制來看，文化系統(tǒng)的行政管理權(quán)分散在文化部門、新聞出版廣電部門、信息產(chǎn)業(yè)部門、旅游管理部門等多個(gè)行政職能部門。國家文化部是國務(wù)院的職能部門，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下管理全國文化藝術(shù)事業(yè)。國家根據(jù)適合于公共財(cái)政的狹義的文化定義，主要著力于文化藝術(shù)、文化遺產(chǎn)、公共文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、對(duì)外文化交流領(lǐng)域，制定系統(tǒng)的文化供給政策。理解當(dāng)代中國文化體制改革，需要把這一文化事件放置于國際國內(nèi)社會(huì)背景中去觀察。從國際背景來看，世界范圍內(nèi)政府改革浪潮自20世紀(jì)70年代末，發(fā)端于英國，隨后是澳大利亞、新西蘭、美國、加拿大及歐洲大陸等國家和地區(qū)，逐步波及新興工業(yè)國家、轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家。20世紀(jì)90年代后，亞洲的日本、韓國、菲律賓等也加入這場政府革新的浪潮之中。改革的基本趨勢是減少政府干預(yù)，縮減政府職能和規(guī)模，使政府集中力量履行好最基本的職能。文化管理領(lǐng)域的表現(xiàn)是摒棄了政府對(duì)公共文化服務(wù)的直接供給模式，轉(zhuǎn)而吸引民營企業(yè)及其他社會(huì)團(tuán)體組織進(jìn)入生產(chǎn)行列，采取簽訂購買協(xié)議、政府參股和委托生產(chǎn)等多種形式實(shí)現(xiàn)間接的市場供給。盡管不同國家改造傳統(tǒng)政府管理模式的方式不完全相同，但相互借鑒中形成了一些共同的特點(diǎn)，也同時(shí)面臨著一些負(fù)面的問題。如對(duì)市場的過分崇拜忽視了市場的缺陷；向私人部門管理過分的模仿學(xué)習(xí)導(dǎo)致公私管理的混亂，喪失了政府在公共管理中的正當(dāng)角色；“顧客”這樣的市場化術(shù)語并沒有全面理解公民在現(xiàn)代民主國家中的角色，由此產(chǎn)生的政府與公民關(guān)系的不清晰，經(jīng)常使政府工作偏離價(jià)值的規(guī)定，公民參與的熱情降低，政府工作缺乏效能。[59]這些問題都值得我們?cè)诟母锖蛣?chuàng)新文化管理過程中去認(rèn)真思索。1978年12月十一屆三中全會(huì)起，中國開始實(shí)行“對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開放”政策（簡稱“改革開放”），開啟了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。從此開始改變“文化從屬于政治”“文化為政治服務(wù)”的發(fā)展方向，文化重新回到了社會(huì)生活當(dāng)中。新時(shí)期，文化生產(chǎn)力理論成為文化體制改革創(chuàng)新和文化管理轉(zhuǎn)型的理論基礎(chǔ)，文化的物的特性與意識(shí)形態(tài)性被區(qū)分為兩種不同的屬性。文化體制改革最初的根本方向就是要突破舊的體制、機(jī)制對(duì)文化生產(chǎn)力的嚴(yán)重制約和束縛。從現(xiàn)實(shí)情況來看，一方面，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，以前學(xué)習(xí)蘇聯(lián)采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段來管文化和辦文化，“政企不分、管辦不分”的狀況與時(shí)代的發(fā)展已不再相適應(yīng)。另一方面，市場力量向傳統(tǒng)文化領(lǐng)域滲透，文化的市場化、經(jīng)濟(jì)化發(fā)展逐步鋪開，文化娛樂市場從沿海開放城市廣州、深圳開始，迅速蔓延至全國。1998年，國家文化部設(shè)立“文化產(chǎn)業(yè)司”，我國正式把文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展納入了中央政府的管理范圍和工作體系。2000年底，“發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)”在國家層面文化政策中得到了確認(rèn)。2002年，十六大提出“文化體制改革”的任務(wù)。2003年6月，確定在9個(gè)地區(qū)和35個(gè)文化單位進(jìn)行文化體制改革試點(diǎn)。2005年，“逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系”納入了國家文化政策體系中[60]。同年年底，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》。2006年3月，中央召開全國文化體制改革工作會(huì)議，新確定了全國89個(gè)地區(qū)和170個(gè)單位作為文化體制改革試點(diǎn)。此后，《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》（2006）、十七大報(bào)告（2007）、十八大報(bào)告（2012）等規(guī)劃、文件都不同程度對(duì)推動(dòng)文化體制改革提出新的要求。以下是官方對(duì)文化體制改革發(fā)展10年的總結(jié)。文化體制改革按照區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)、循序漸進(jìn)、逐步推開的方針，緊緊圍繞重塑市場主體、完善市場體系、改善宏觀管理、轉(zhuǎn)變政府職能4個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，逐步建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下加快文化發(fā)展的體制機(jī)制，營造有利于出精品、出人才、出效益的良好環(huán)境，主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：一是“開展試點(diǎn)、積極探索”階段，從2003年6月到2005年12月。中央召開文化體制改革試點(diǎn)工作會(huì)議，確定北京等9個(gè)文化體制改革綜合性試點(diǎn)地區(qū)和35個(gè)試點(diǎn)單位開展試點(diǎn)工作。二是“擴(kuò)大試點(diǎn)、由點(diǎn)到面”階段，從2005年12月到2009年8月。明確了深化改革的指導(dǎo)思想、方針原則、總體目標(biāo)和主要任務(wù)，要求北京等綜合性試點(diǎn)地區(qū)率先將改革全面推開；除新疆、西藏以外的其他省區(qū)市，都要確定本地的改革試點(diǎn)地區(qū)和單位，并將改革在本省區(qū)市逐步推開。三是“加快推進(jìn)、全面展開”階段，從2009年8月至今。全面推開出版、發(fā)行、電影、文化市場管理等領(lǐng)域改革，2012年以前基本完成中央已確定的文化體制改革各項(xiàng)任務(wù)。[61]從以上說明可以看出：其一，文化體制改革的基本路徑是采用試點(diǎn)先行，從局部到整體的逐步推進(jìn)策略。其實(shí)，包括國家文化政策的制定與執(zhí)行，文化相關(guān)領(lǐng)域政府機(jī)構(gòu)改革也基本上是按照這一思路進(jìn)行的。譬如，2008年頒布的全國博物館、紀(jì)念館免費(fèi)開放政策；2011年頒布的全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放政策，也是漸進(jìn)式發(fā)展，從地方開始的。1996年福建省首次發(fā)布公共文化設(shè)施的免費(fèi)開放；2008年深圳市推出包括圖書館、博物館、美術(shù)館、群藝館等市屬公益性文化場館的全面免費(fèi)開放服務(wù)，這一經(jīng)驗(yàn)隨后獲得全國推廣。改革開放以來，中國進(jìn)行了七次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革。[62]在2013年的政府機(jī)構(gòu)改革中，合并了國家新聞出版總署和國家廣播電影電視總局，組建國家新聞出版廣播電影電視總局，并加掛國家版權(quán)局的牌子。人們期待的“大文化部”還尚待時(shí)日[63]。事實(shí)上，大部制改革在地方早已深入開展。據(jù)吳純勇所做的研究報(bào)告統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至2013年1月1日，全國共有210多家地級(jí)市、自治州、盟、地區(qū)、林區(qū)、開發(fā)區(qū)完成了文化局、新聞出版局、廣電局等部門的整合，部分地區(qū)同時(shí)還將體育局、版權(quán)局、旅游局進(jìn)行了整合，整合的新部門多數(shù)以“文化廣電新聞出版局”對(duì)外掛牌。絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省會(huì)城市都已相繼完成部門整合?？梢?，國家層面的文化行政管理領(lǐng)域大部制很有可能在下一輪政府機(jī)構(gòu)改革中實(shí)現(xiàn)。其二，文化體制改革的基本內(nèi)容是重構(gòu)與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的文化管理體制機(jī)制，以及相關(guān)的政策環(huán)境。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)文化宏觀管理體制、文化生產(chǎn)和服務(wù)的微觀運(yùn)行機(jī)制、現(xiàn)代文化市場體系、文化創(chuàng)新體系四個(gè)方面的改革。第一個(gè)方面是解決政企不分、政事不分問題。實(shí)行政企分離、政事分離、政府與中介組織分離。第二個(gè)方面是解決文化事業(yè)單位長期以來的雙軌制問題。依據(jù)現(xiàn)有文化事業(yè)單位性質(zhì)和功能區(qū)別管理；轉(zhuǎn)制企業(yè)改造成公司制國有文化企業(yè)，完善法人治理結(jié)構(gòu)。第三個(gè)方面是解決原有的條塊分割、地區(qū)封鎖、城鄉(xiāng)分離的市場格局問題，解決文化市場準(zhǔn)入不足問題。形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代文化市場體系，鼓勵(lì)和支持非公有資本以多種形式進(jìn)入政策許可的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。第四個(gè)方面是解決對(duì)外文化貿(mào)易長期處于逆差問題。實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，創(chuàng)新對(duì)外文化交流體制和機(jī)制，形成以民族文化為主體、吸收外來有益文化，推動(dòng)中華文化走向世界的文化開放格局。[64]盡管文化體制改革的前期任務(wù)已基本結(jié)束，但當(dāng)前面臨的問題是仍然存在公共文化資源地方化、部門化、行政固化的現(xiàn)象，造成資源分散、重復(fù)建設(shè)，難以有效整合，發(fā)揮整體效益；存在大量行政壟斷資源的、受到多種力量干預(yù)的規(guī)制不清的市場；同時(shí)，社會(huì)資金資助文化發(fā)展的渠道和平臺(tái)也不通暢。在下一步的文化宏觀管理體制改革中，亟須建立統(tǒng)領(lǐng)文化發(fā)展的“大部制”，破除現(xiàn)行的部門利益的藩籬，整合歸并同質(zhì)行業(yè)管理體制[65]；可以通過設(shè)立“國家藝術(shù)基金”，激發(fā)社會(huì)參與文化發(fā)展的熱情，實(shí)現(xiàn)文化管理部門結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。文化生產(chǎn)和服務(wù)的微觀運(yùn)行機(jī)制既需要提高效率，又不能喪失公平公正的價(jià)值原則。改革開放初期的“效率優(yōu)先，兼顧公平”，在新時(shí)期兩者之間需要有新的平衡點(diǎn)，文化改革創(chuàng)新發(fā)展之路不能停滯。其三，文化體制改革的基本目標(biāo)和方向是逐步從對(duì)文化生產(chǎn)的直接干預(yù)轉(zhuǎn)為間接干預(yù)；通過文化政策措施激發(fā)其他行為主體的作用；讓社會(huì)成員獲得自主性，獲得自身的創(chuàng)造活力。由于歷史原因，中國社會(huì)領(lǐng)域獨(dú)立性低、自組織能力差，從某種程度上抑制了公民文化參與的深入發(fā)展。2012年黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國，關(guān)鍵是增強(qiáng)全民族文化創(chuàng)造活力”。而增強(qiáng)全民族文化創(chuàng)造活力的根本途徑即是擴(kuò)大廣大人民群眾文化參與的渠道，增強(qiáng)公民文化參與的能力。有學(xué)者認(rèn)為中國繼先行的經(jīng)濟(jì)改革和市場發(fā)育之后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)文化建構(gòu)和社會(huì)培育，尤其是公民社會(huì)的培育，這樣中華文明現(xiàn)代轉(zhuǎn)型才能步入理性推進(jìn)的軌道。[66]公民文化參與是培育公民社會(huì)的突破口。公民文化參與有助于推動(dòng)“公眾參與”與“社會(huì)協(xié)商”，建立相互信任、友善的人際關(guān)系。西方社會(huì)公共參與及其合法性不是單純通過自上而下的法律促成的，而是社會(huì)普遍的民主參與觀念、足夠的社會(huì)的開放性和自下而上社會(huì)運(yùn)動(dòng)的混合產(chǎn)物。[67]文化參與可以在實(shí)踐中促進(jìn)公民民主參與，培育公民意識(shí)和能力，增強(qiáng)底層社會(huì)參與文化治理的主動(dòng)性，促進(jìn)政府的善治，并在多元文化中實(shí)現(xiàn)共生狀態(tài)與融合過程的平衡。這里還需要相關(guān)保障制度的發(fā)育。譬如需要建立“授之于漁”而不是“授之以魚”型的公共文化服務(wù)供給機(jī)制，前者更能側(cè)重于能力的培養(yǎng)，是激發(fā)民眾創(chuàng)造力的根本。二維護(hù)公民文化權(quán)益的公共文化服務(wù)體系建設(shè)文化具有公共性特征。在我國，公共文化服務(wù)往往是由具有權(quán)威性的公共文化部門以非市場化或者嚴(yán)格監(jiān)管的方式來提供的。從發(fā)展群眾文化事業(yè)到構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，是文化體制改革的重要一步。這一過程體現(xiàn)了政策措施背后出發(fā)點(diǎn)的轉(zhuǎn)換：從計(jì)劃性的自上而下文化產(chǎn)品供應(yīng)到尊重人民群眾文化消費(fèi)的自主性和選擇權(quán)。這一改變需要結(jié)合國內(nèi)社會(huì)發(fā)展背景來觀察。在改革開放以后的中國社會(huì)結(jié)構(gòu)變化過程中，最突出、最核心的變化就是社會(huì)利益結(jié)構(gòu)方面的變化。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與推進(jìn)，在中國經(jīng)濟(jì)高速騰飛的同時(shí)，由于各種社會(huì)利益關(guān)系出現(xiàn)不同程度的調(diào)整和分化，社會(huì)問題日趨嚴(yán)重，社會(huì)公正問題提上了政府議程。構(gòu)建公共文化服務(wù)體系就是要解決文化領(lǐng)域的公平公正問題。因此，國內(nèi)也有學(xué)者把公共文化服務(wù)體系的建設(shè)視為狹義的公共文化政策的重要內(nèi)容。“構(gòu)建公共文化服務(wù)體系”政策措施是順應(yīng)文化體制改革的路徑而產(chǎn)生的。2005年10月，中共十六屆五中全會(huì)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中醒目地出現(xiàn)了“加大政府對(duì)文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系”的內(nèi)容。2006年，全國人大十屆四次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步補(bǔ)充提出“深化文化體制改革，發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是農(nóng)村基層文化建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系”。2006年9月，《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》將公共文化服務(wù)專辟一章，置于文化產(chǎn)業(yè)之前，并對(duì)公共文化服務(wù)體系的內(nèi)容進(jìn)行了解釋和指引。2007年，全國人大十屆五次會(huì)議《政府工作報(bào)告》具體提出：“著眼于滿足人民群眾文化需求，保障人民文化權(quán)益，逐步建立覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系。”當(dāng)年6月中共中央政治局專門召開會(huì)議研究公共文化服務(wù)體系建設(shè)。8月，中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》，明確了公共文化服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，提出要按照結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展均衡、網(wǎng)絡(luò)健全、運(yùn)行有效、惠及全民的原則，努力建設(shè)以公共文化生產(chǎn)供給、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、資金人才、技術(shù)保障、組織支撐和運(yùn)行評(píng)估為基本框架的覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系。[68]在2012年7月國務(wù)院頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中，對(duì)“基本公共文化服務(wù)”及“基本公共文化服務(wù)體系”作了全面的闡釋：基本公共文化服務(wù)，指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共文化服務(wù)。享有基本公共文化服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共文化服務(wù)是政府的職責(zé)?；竟参幕?wù)體系，則指由基本公共文化服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)[69]、資源配置、管理運(yùn)行、供給方式以及績效評(píng)價(jià)等所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排。其發(fā)展目標(biāo)即為均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共文化服務(wù)，其核心是機(jī)會(huì)均等，而不是簡單的平均化和無差異化。在這兩段政策說明中，雖然沒有對(duì)基本公共文化服務(wù)的內(nèi)容作界定，但我們可以清晰地看到基本公共文化服務(wù)的對(duì)象是全體公民，提供基本公共文化服務(wù)的責(zé)任主體是政府。保障公民基本文化權(quán)利是政府應(yīng)盡的職責(zé)?；竟参幕?wù)體系的運(yùn)行是我國文化政策從制度安排上及管理技術(shù)上，促進(jìn)民眾廣泛參與文化生活的重要保證。該制度設(shè)計(jì)從公共領(lǐng)域予以公民個(gè)體文化接近和文化使用的便利；同時(shí)，對(duì)文化行政管理的效益也提出了要求。機(jī)會(huì)均等是基本公共文化服務(wù)體系建設(shè)的最終價(jià)值追求，與當(dāng)代社會(huì)對(duì)公正的訴求是一致的。近些年，國家對(duì)公共服務(wù)體系建設(shè)的投入不斷增加，2006年是685億元，到2010年變成了1528億元，增長了123.1%[70]?？紤]到公共政策領(lǐng)域應(yīng)適當(dāng)傾斜性地考慮弱勢、邊緣群體文化的社會(huì)資源分配問題，因此，中央財(cái)政文化投入結(jié)構(gòu)主要向西部傾斜、向基層農(nóng)村傾斜[71]。目前國家對(duì)公共文化服務(wù)體系建設(shè)采用了分級(jí)投入的新機(jī)制。按照健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制的要求，合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，建立了中央地方財(cái)政共擔(dān)的文化經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。同時(shí)，中央財(cái)政主要通過轉(zhuǎn)移支付的方式，推進(jìn)重大文化工程項(xiàng)目，支持各地文化建設(shè)。如，村村通廣播電視工程（1998）、全國文化信息資源共享工程[72]（2002）、“送書下鄉(xiāng)”[73]與電影放映工程建設(shè)（2005）。2007年6月，國家發(fā)展改革委、文化部聯(lián)合頒布的《“十一五”全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)規(guī)劃》（2007）則對(duì)地方基層2007～2010年之間的綜合文化站建設(shè)提出了指導(dǎo)意見[74]，區(qū)別地方基層發(fā)展?fàn)顩r，劃分中央財(cái)政予以的補(bǔ)助投資額度。2012年5月，財(cái)政部、文化部聯(lián)合頒布的《國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法》特別設(shè)置了中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金一項(xiàng)，用以對(duì)各?。▍^(qū)、市）保護(hù)補(bǔ)助費(fèi)。管理辦法還規(guī)定專項(xiàng)資金用于補(bǔ)助地方的，適當(dāng)向民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜。2010年文化部為了推