征地拆遷博弈的基礎(chǔ)框架

征地拆遷博弈的基礎(chǔ)框架

第一節(jié)土地之于地方政府：經(jīng)營(yíng)性一土地開發(fā)與國(guó)家發(fā)展古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中，促進(jìn)國(guó)民財(cái)富增長(zhǎng)的要素分為三類：資本、勞動(dòng)和土地。威廉·配第（1963：71）認(rèn)為：“土地為財(cái)富之母，而勞動(dòng)則為財(cái)富之父和能動(dòng)的要素?！眮啴?dāng)·斯密、李嘉圖、馬克思等學(xué)者亦認(rèn)為土地和地租非常重要。但20世紀(jì)二三十年代以后的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論卻常常將土地變量排除在經(jīng)濟(jì)分析之外（如哈羅德-多馬經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型）。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，“技術(shù)進(jìn)步”要素被越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家所重視，[1]如索洛增長(zhǎng)模型[2]的構(gòu)建。20世紀(jì)80年代初，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論開始轉(zhuǎn)向內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)領(lǐng)域，內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型中，“技術(shù)進(jìn)步”這種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的外在因素被內(nèi)在化，人力資本成為研究重點(diǎn)。土地在西方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論中的地位日趨下降，舒爾茨（2001：91—92）認(rèn)為，技術(shù)進(jìn)步和知識(shí)積累減少了人們對(duì)于土地等稀缺性資源的依賴程度，像在英國(guó)、美國(guó)以及其他許多科技高度發(fā)達(dá)的社會(huì)里，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)擺脫了原先由土地施加的桎梏，土地收入在國(guó)民收入中所占份額下降到一個(gè)很小的比重。舒爾茨的論斷，有兩個(gè)限制條件，一是主要指農(nóng)業(yè)土地，二是限于已經(jīng)高度工業(yè)化和城市化的國(guó)家?，F(xiàn)在中國(guó)正處于工業(yè)化和城市化的高速發(fā)展時(shí)期，土地尤其是建設(shè)用地對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用顯然不能套用西方既有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模型，正如舒爾茨所主張的那樣，不同的發(fā)展階段，同一種要素對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)程度或作用必然不同。當(dāng)前中國(guó)，土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益僅占國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量中的很小一部分，但土地的非農(nóng)價(jià)值——為各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供空間和場(chǎng)所，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。林堅(jiān)（2009：118）以省級(jí)單元為樣本，通過(guò)對(duì)中國(guó)1996—2003年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行分析，得出結(jié)論：“城鄉(xiāng)建設(shè)用地與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在正相關(guān)關(guān)系，尤其2000年以來(lái)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，建設(shè)用地投入的影響程度已經(jīng)超過(guò)了勞動(dòng)力投入要素的影響?！必S雷等（2008）認(rèn)為，1997—2004年，土地要素對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)是顯著的，貢獻(xiàn)率為11.01%，超過(guò)了勞動(dòng)力的貢獻(xiàn)率。[3]李名峰（2010）認(rèn)為，豐雷等學(xué)者在估算土地要素的貢獻(xiàn)率時(shí)僅選取城市建設(shè)用地面積作為土地要素投入量，未考慮其他建設(shè)用地（如交通運(yùn)輸用地和水利設(shè)施用地）的投入，這樣無(wú)疑低估了土地要素的貢獻(xiàn)率，李名峰（2010）提出，1997—2008年，土地要素對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到了20%—30%，大部分年份超過(guò)了勞動(dòng)力的貢獻(xiàn)率。[4][5]改革開放后，中國(guó)從“趕超戰(zhàn)略”向“比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略”調(diào)整（林毅夫、蔡昉、李周，1999：182）。不同國(guó)家和地區(qū)在不同階段都可能具有不同的“比較優(yōu)勢(shì)”，關(guān)鍵在于每個(gè)階段都發(fā)揮當(dāng)時(shí)的“比較優(yōu)勢(shì)”，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。20世紀(jì)70年代以來(lái)，中國(guó)外交不斷改善，這意味著國(guó)家資本積累不再局限于向內(nèi)提取農(nóng)業(yè)剩余的單一渠道，還有了從外部援引資本的可能。改革開放后，中國(guó)通過(guò)自身的資源稟賦換取外來(lái)的技術(shù)和資本。中國(guó)的資源稟賦不僅有勞動(dòng)力，還有土地（何新，2010：95），即“人口紅利”和“土地紅利”。中國(guó)經(jīng)濟(jì)尤其是制造業(yè)的騰飛，主要依靠國(guó)內(nèi)廉價(jià)勞動(dòng)力和廉價(jià)土地實(shí)現(xiàn)成本優(yōu)勢(shì)，吸引外來(lái)的技術(shù)和資本。中國(guó)土地制度為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了靈活的彈性空間，政府可以低成本向投資者提供企業(yè)用地，[6]亦能低成本地建設(shè)城市各種基礎(chǔ)設(shè)施，[7]前者削減了投資商的落地成本，后者形成一系列的投資配套，同樣是吸引投資商的重要因素。由于用地成本低，中國(guó)才得以迅速吸收大量外資，[8]才能以政府的較少投資建設(shè)大量路、橋、樓、廣場(chǎng)、公園。中國(guó)不可能永遠(yuǎn)停留在附加值低、利潤(rùn)空間小的“中國(guó)制造”階段，“中國(guó)制造”必然要向“中國(guó)創(chuàng)造”轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型面臨的難題是，“中國(guó)創(chuàng)造”尚未達(dá)成，“中國(guó)制造”卻已遭遇挑戰(zhàn)。當(dāng)前，中國(guó)廉價(jià)勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)正在逐步下降，一方面打工者工資及各方面保障等待遇提高，另一方面來(lái)自勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诒戎叵陆怠ｋS著中國(guó)勞動(dòng)力成本上升，一些外資企業(yè)將工廠遷到勞動(dòng)力價(jià)格更低廉的東南亞國(guó)家。“中國(guó)制造”向“中國(guó)創(chuàng)造”轉(zhuǎn)型的道路艱難，“人口紅利”優(yōu)勢(shì)減小，但“土地紅利”可以繼續(xù)為“中國(guó)制造”提供支持，并為正在進(jìn)行中的轉(zhuǎn)型做鋪墊。二土地開發(fā)與地方發(fā)展光憑“人口紅利”和“土地紅利”，還無(wú)法全面解釋“中國(guó)奇跡”，以勞動(dòng)力和土地吸引資本和技術(shù)，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種路徑，知曉和制定路徑本身不足以促成經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更為重要的是路徑的執(zhí)行效果。產(chǎn)生“中國(guó)奇跡”的一個(gè)重要因素是：地方政府擁有強(qiáng)烈的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的意愿，地方政府成為經(jīng)濟(jì)主體之一，參與和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。溫鐵軍（2001）認(rèn)為，“進(jìn)入八十年代以后，中國(guó)大陸的工業(yè)化發(fā)生了從一個(gè)中央政府演變?yōu)槠呷f(wàn)個(gè)（當(dāng)時(shí)約七萬(wàn)，現(xiàn)在約五萬(wàn)）地方政府都進(jìn)行地方工業(yè)資本積累的戲劇式變化”，由此形成中國(guó)持續(xù)數(shù)年的高增長(zhǎng)。中央政府能成功引導(dǎo)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行為偏好，主要手段之一是“分權(quán)”。錢穎一和B.R.Weingast（2008）將中國(guó)發(fā)展模式描述為“中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”，這種解釋框架以中央政府對(duì)地方政府的“放權(quán)”為中心，正是放權(quán)激勵(lì)了地方政府建立和維護(hù)市場(chǎng)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。之后中央政府不斷回收財(cái)政權(quán)力，中央政府“收權(quán)”的行為并沒(méi)有影響地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的熱情，因此“放權(quán)”論不足以完整解釋現(xiàn)實(shí)。周黎安等（2007）以“晉升錦標(biāo)賽”理論予以補(bǔ)充，即自20世紀(jì)80年代開始，地方官員之間圍繞GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行“錦標(biāo)賽”式的晉升競(jìng)爭(zhēng)，這是理解政府激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的又一關(guān)鍵線索。地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，土地開發(fā)是關(guān)鍵。土地開發(fā)不僅為工商業(yè)和城市建設(shè)提供物質(zhì)承載，還形成“土地財(cái)政”和“土地金融”。土地資源具體如何運(yùn)用，取決于地方政府與中央政府之間的博弈。中央政府通過(guò)對(duì)金融制度、財(cái)政制度等方面的修改，不斷調(diào)整與地方的關(guān)系，地方政府對(duì)于土地的利用形式，也隨之不斷改變。改革開放后，地方政府的土地開發(fā)大致可分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是1984年實(shí)行財(cái)政分級(jí)承包之后的“以地興企”，主要以縣級(jí)以下地方政府工業(yè)化原始積累為本質(zhì)特征。第二個(gè)階段是1994年分稅制以后的“以地生財(cái)”。分稅制下，地方政府經(jīng)營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)增加而利潤(rùn)減少，更傾向于出讓土地來(lái)增加收入。第三個(gè)階段是在1998年銀行市場(chǎng)化改革完成后的“以地套現(xiàn)”。失去對(duì)金融部門的部分控制權(quán)的地方政府通過(guò)不斷占地才能不斷從銀行獲取資金（溫鐵軍，2009）。在以上制度安排下，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地緊密聯(lián)系在一起：通過(guò)土地出讓金獲取預(yù)算外收入，“土地財(cái)政”成為地方政府的“第二財(cái)政”；通過(guò)財(cái)政擔(dān)保和土地抵押的方式取得金融貸款來(lái)投入城市建設(shè)；除了在土地上發(fā)展工商業(yè)獲得稅收，還通過(guò)城市建設(shè)獲得建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的營(yíng)業(yè)稅，[9]所以“第一財(cái)政”也依賴土地。如此，“征地—土地收入—銀行貸款—城市建設(shè)—征地”之間形成了一個(gè)不斷滾動(dòng)增長(zhǎng)的循環(huán)過(guò)程（周飛舟，2010）。地方政府通過(guò)土地資本化經(jīng)營(yíng)城市，推進(jìn)了工商業(yè)繁榮，完善了城市建設(shè)，帶動(dòng)了城市周邊農(nóng)村的發(fā)展，而且土地收入減輕了地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴，中央財(cái)政可以更有余力在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行再分配，如建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、補(bǔ)助弱勢(shì)群體尤其是中國(guó)廣大的中西部農(nóng)村主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民（賀雪峰，2013：33）。但地方政府在土地資本化的過(guò)程中，經(jīng)常多多益善地?cái)U(kuò)張土地開發(fā)范圍，這造成一些地區(qū)的城市化只是依靠大興土木的建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，而沒(méi)有工業(yè)化和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（周飛舟，2010），另外，任意擴(kuò)大土地開發(fā)范圍，還可能危及糧食安全、遭遇金融風(fēng)險(xiǎn)等。第二節(jié)土地之于村民：貨幣化一農(nóng)民如何看待征遷2011年初有一篇文章《南京郊區(qū)農(nóng)民不想種地盼拆遷致富》（段修建，2011），該報(bào)道一出，引起了許多的議論，有人表示詫異，有人表示需要深思，也有人表示質(zhì)疑。有另有一篇報(bào)道稱該報(bào)道“不屬實(shí)”，作者以一位村民的話為例證：“（目前）我兒子還沒(méi)有結(jié)婚，能拿到240個(gè)平方，比如我兒子結(jié)婚了，除了240，我還能拿60，（現(xiàn)在）那這60我就拿不著，對(duì)我來(lái)講，我肯定是不喜歡拆遷。”（廖鵬程，2011）其實(shí)這種“不想拆遷”思想的背后仍舊是“想拆遷”，只不過(guò)因?yàn)閷?duì)當(dāng)前所得利益不滿意而暫時(shí)“不想拆遷”。這種“農(nóng)民不想種地盼拆遷致富”的心理狀態(tài)有多大代表性？當(dāng)下的農(nóng)民，幾乎沒(méi)有不“盼開發(fā)”的，因?yàn)橥恋胤寝r(nóng)收益（無(wú)論是地方政府的征遷補(bǔ)償還是村民自己的房屋出租收益）比農(nóng)業(yè)收益實(shí)在高出太多。但具體到不同的村莊，村民對(duì)于征遷的看法仍有不同。根據(jù)區(qū)位可以劃分三種類型村莊：城中村、偏遠(yuǎn)村、城郊村。1.城中村城中村一般開發(fā)時(shí)間都比較早，是最靠近老城區(qū)的一批城郊村，經(jīng)過(guò)數(shù)年城市建設(shè)，這些村莊已在市區(qū)范圍內(nèi)，成為“都市里的村莊”（李培林，2002；藍(lán)宇蘊(yùn)，2005：1）。城中村土地大部分被征收，僅剩余宅基地被村民用于出租，村民的房屋可以直接分享城市發(fā)展溢出的增值利益。以沿海某省B區(qū)為例。1992—1993年，新良街道要建設(shè)工業(yè)區(qū)，青安村、朝陽(yáng)村、香露村70%—80%的土地被征收。1995年后，越來(lái)越多的企業(yè)廠房開始建設(shè)，2000年基本形成工業(yè)園區(qū)規(guī)模。企業(yè)多起來(lái)后，外來(lái)打工人口連年增加，如青安村常住人口有9萬(wàn)多，本地人口只有8000左右，剩余都是外來(lái)務(wù)工人員。大批外來(lái)務(wù)工人員租住在村莊中，村民獲得可觀的房租收益。將自家房屋出租給外來(lái)打工人員是一勞永逸、一本萬(wàn)利的謀生之路，只要房屋建好，后續(xù)無(wú)須大量追加投資（只要一點(diǎn)維修費(fèi)用）和勞動(dòng)付出，就可以享有源源不斷的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。青安村90%的村民家里都建有出租房，出租房收入占家庭收入一半以上。目前出租房建筑成本900—1000元/平方米。村民為了建房，常常要貸款，銀行利息1分，私人利息1.5—2分，甚至2.5分。以下舉兩戶村民家的出租房例子。甲：老房子，20世紀(jì)90年代建的，2001年改建，兩層的舊房子拆掉，新建三層，一層200平方米，2006年又加一層，總共花了300多萬(wàn)元，貸款100萬(wàn)元（信用社20萬(wàn)—30萬(wàn)元，其余為私人借貸），利息支付了60萬(wàn)—70萬(wàn)元。一年可收租金10多萬(wàn)元，租金一般8元/平方米，一間一般100—200元/月。乙：1993年蓋了兩層樓房，2004年全部拆掉，又重新蓋了四層，下兩層每層150多平方米，上兩層每層100多平方米，共500多平方米，有11間房，下兩層每間租金140元/月，上兩層每間租金200元/月。城中村村民經(jīng)歷了二十多年的土地開發(fā)，當(dāng)初激動(dòng)又忐忑的“盼開發(fā)”心情早已平復(fù)，現(xiàn)在村民對(duì)于征地的總體看法是“不迫切也不反對(duì)”。首先村里早已無(wú)人務(wù)農(nóng)，大家的主要收入來(lái)自房屋出租；其次經(jīng)過(guò)了多年征收，土地大部分都已經(jīng)被征走，剩下的都是一些零零星星的邊角地，數(shù)量很少。村民已有房屋出租這條致富途徑，并不急迫盼望著依靠賣地賺錢，順其自然等政府慢慢征余下的土地，每年還從村委會(huì)領(lǐng)一些當(dāng)年征用集體土地的分紅。對(duì)于拆遷，村民則非常在意。尤其是青安村等房租收益特別好的村莊，村民不愿意拆遷或者說(shuō)不愿意在現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下拆遷。城中村拆遷整改是全國(guó)各城市普遍難以解決的問(wèn)題。城中村的村民在無(wú)須繳納土地增值稅的情況下分享了城市建設(shè)發(fā)展的成果，他們不依靠政府拆遷也能實(shí)現(xiàn)土地的高額貨幣化收益，他們強(qiáng)硬的態(tài)度讓他們?cè)诤驼牟疬w談判中占據(jù)了主動(dòng)位置，政府要說(shuō)服這些村民，只有拿出更高額的貨幣補(bǔ)償，所以才會(huì)出現(xiàn)《深圳崗廈村拆遷集體暴富造就十個(gè)億萬(wàn)富豪》（時(shí)娜、彭超，2009）、《北京大望京拆遷村民一夜暴富清潔工開30萬(wàn)車》（薛珺，2009）這些令人咂舌的新聞。2.偏遠(yuǎn)村偏遠(yuǎn)村是指那些離城市非常遙遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)型村莊。這些村莊的村民多以半工半耕形式（黃宗智，2006；賀雪峰、董磊明，2009）維持家庭生計(jì)，半工半耕可能體現(xiàn)在村民的時(shí)間分配上，如農(nóng)閑時(shí)外出打工，農(nóng)忙時(shí)歸家務(wù)農(nóng)；也可能體現(xiàn)在村民的家庭分工上，如年輕人外出打工，老年人在家務(wù)農(nóng)，無(wú)論如何，來(lái)自工農(nóng)的兩份收入支撐起村民的生活。偏遠(yuǎn)村莊的農(nóng)民是中國(guó)農(nóng)民的大多數(shù)，他們是最勞累的一批農(nóng)民，年輕人在外打工累，老人在家種田、帶孫輩也累，他們當(dāng)然同樣“盼開發(fā)”，如果有征遷可能的話他們同樣會(huì)選擇放棄土地?fù)Q取貨幣變現(xiàn)，客觀上來(lái)說(shuō)他們也是幾種類型村莊中最需要貨幣的農(nóng)民。但由于區(qū)位關(guān)系，“開發(fā)夢(mèng)”對(duì)于偏遠(yuǎn)村村民來(lái)說(shuō)虛無(wú)縹緲，他們不可能遇到城中村村民分享城市發(fā)展成果的好事，也很難在短期內(nèi)進(jìn)入城市的開發(fā)圈，因此這些村莊基本不會(huì)發(fā)生征遷事件，村民是欲開發(fā)而不可得。偏遠(yuǎn)村也偶爾會(huì)涉及征遷，如國(guó)家修建公路鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)過(guò)村莊，又如地方政府以“增減掛鉤”名義讓農(nóng)民騰出宅基地，近年“農(nóng)民上樓”等現(xiàn)象皆出于此。但即使征遷，村民獲益也不多，建設(shè)用地地價(jià)與兩個(gè)因素有關(guān)，一是建設(shè)用地的供給量，二是區(qū)位（賀雪峰，2010：14）。偏遠(yuǎn)村由于區(qū)位較差，地價(jià)不高，在當(dāng)?shù)卣J(rèn)知體系中，地價(jià)多是指農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)的價(jià)格，地價(jià)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出掛鉤而不是與非農(nóng)用途掛鉤。加上偏遠(yuǎn)村所在地的地方政府一般財(cái)力都很有限，屬于“吃飯財(cái)政”的，地方政府有時(shí)會(huì)進(jìn)一步壓縮原本就不多的補(bǔ)償費(fèi)，這壓縮了村民獲得的征遷補(bǔ)償。而當(dāng)前許多地方實(shí)施的“農(nóng)民上樓”項(xiàng)目，房屋補(bǔ)償價(jià)格低，[10]更為不利的是，“增減掛鉤”項(xiàng)目并沒(méi)有讓村莊進(jìn)入城市的開發(fā)范圍，“農(nóng)民上樓”等一系列大動(dòng)作只是為了增加建設(shè)用地指標(biāo)，偏遠(yuǎn)村并沒(méi)有分享城市發(fā)展的好處。相反，“農(nóng)民上樓”還給農(nóng)民的生產(chǎn)和生活帶來(lái)極大不便，城市利益沒(méi)享受到，原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等利益反而被削減。3.城郊村城郊村和偏遠(yuǎn)村村民的生計(jì)模式基本一致，即半工半耕。城郊村村民半工半耕經(jīng)營(yíng)比偏遠(yuǎn)村村民便利許多，城郊村和城市距離近，村民用工信息知道得多且及時(shí)，回家務(wù)農(nóng)和照顧家人方便，農(nóng)作物被收購(gòu)也相對(duì)有優(yōu)勢(shì)。但城郊村村民比偏遠(yuǎn)村村民更為急切地希望拋棄掉“農(nóng)”這一標(biāo)簽，急切地希望征遷早日來(lái)到。城郊村有朝一日被劃入城市開發(fā)圈絕非鏡花水月，一些城郊村與已開發(fā)區(qū)只有一線之遙，村民每天目睹的、耳聞的，都是哪個(gè)鄰近村莊又征遷了，哪個(gè)村民又獲得了一大筆補(bǔ)償，城郊村村民的土地變現(xiàn)預(yù)期已被觸動(dòng)。而且，城郊村中有大量的未被征收的存量土地房屋資源，這些土地房屋資源不在城市中心，沒(méi)法創(chuàng)造高額租金，村民留在手中無(wú)法創(chuàng)收，村民的土地房屋如同一堆債券，沒(méi)有兌換之前缺乏價(jià)值，但政府一來(lái)兌換，就有成千上萬(wàn)的貨幣入手，所以村民朝思暮想地期盼征遷快點(diǎn)到來(lái)，[11]讓土地房屋資源變現(xiàn)。一些見識(shí)廣、膽子大的村民，開始提前“種樹”、“種房”，以便征遷來(lái)臨的時(shí)候有更多的收益。三種類型村莊中，城郊村村民是土地變現(xiàn)欲望最強(qiáng)烈的、最盼望開發(fā)的，不僅“盼開發(fā)”，還“盼征地”，甚至“唯恐不征（遷）、唯恐少征（遷）、唯恐晚征（遷）”，[12]一幅美妙的致富圖景近在咫尺卻又可望不可及，讓城郊村村民心理幾近失衡。二農(nóng)民土地觀念的變遷一些媒體報(bào)道征遷事件，往往使用文學(xué)筆調(diào)將征遷過(guò)程描寫為對(duì)土地懷有神圣的依戀情結(jié)的村民，為保護(hù)世代居住的故土家園，堅(jiān)決抵制地方政府征遷。這種報(bào)道把復(fù)雜事情簡(jiǎn)單化了，其將復(fù)合的現(xiàn)實(shí)世界統(tǒng)一塑造為單一模型，沒(méi)有看到各地村民都在“盼開發(fā)”，“土地感情”、“土地情結(jié)”等口號(hào)很多時(shí)候是村民在征遷中談判的道德話語(yǔ)，媒體卻將這種道德話語(yǔ)作為村民真實(shí)心理的寫照。同時(shí)，此類報(bào)道又把簡(jiǎn)單事情復(fù)雜化了，其將本來(lái)是利益博弈問(wèn)題構(gòu)建為觀念對(duì)抗問(wèn)題，增加了政府與村民雙方解決征遷問(wèn)題的難度。部分學(xué)者已經(jīng)注意到村民愿意甚至盼望土地貨幣化的傾向，朱曉陽(yáng)（2011：70）認(rèn)為，發(fā)展主義已成為核心價(jià)值，為國(guó)家和農(nóng)民所共享，農(nóng)民甚至在某些時(shí)候比國(guó)家更為激進(jìn)地要求“現(xiàn)代性”。梅東海（2007）也指出，當(dāng)遭遇征地時(shí)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)理性會(huì)凸顯出來(lái)，只要對(duì)征地補(bǔ)償滿意，農(nóng)民就沒(méi)有動(dòng)力去保護(hù)耕地。這種現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在中國(guó)大陸，臺(tái)灣地區(qū)亦是如此，美國(guó)學(xué)者葛伯納通過(guò)研究臺(tái)灣村莊發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)代化道路中，工廠已取代土地，農(nóng)人中已有無(wú)所惋惜地出賣土地而轉(zhuǎn)向工業(yè)投資的轉(zhuǎn)向（Gallin，1967）。農(nóng)民土地觀念的變化，是如何發(fā)生的呢？以往農(nóng)民不愿輕易放棄土地，在于土地對(duì)于農(nóng)民的特殊意義：“祖業(yè)”和生活保障。但是現(xiàn)在，土地的這兩種特殊意義逐漸在農(nóng)民心中逝去，土地變?yōu)殡S時(shí)可以換算成貨幣的普通物品。1.作為“祖業(yè)”的土地在傳統(tǒng)社會(huì)里，農(nóng)民對(duì)于土地有著深厚的感情。這不僅因?yàn)橥恋氐慕?jīng)濟(jì)功能，更因?yàn)橥恋厥羌易寰d延的保證和體現(xiàn)?！皞髯诮哟钡募易寰d延觀念，在農(nóng)民那里是一種信念的力量，其為農(nóng)民定義了“為什么活著”以及“死后靈魂到哪里去”等終極性問(wèn)題。家族綿延觀念全面滲入村民日常行事思維中，土地也同樣要服從于此，土地是為家族傳承服務(wù)的，個(gè)體只是土地暫時(shí)的保管者，個(gè)體的任務(wù)是保護(hù)好從祖輩那里繼承來(lái)的土地，并延續(xù)到子孫那里去。個(gè)人一般不允許隨意處置家中田地，費(fèi)孝通曾描述：“關(guān)于綿延后代的重要性的宗教信仰，在土地占有的延續(xù)上得到了具體表現(xiàn)。把從父親那里繼承來(lái)的土地賣掉，就要觸犯道德觀念?！保ㄙM(fèi)孝通，2001：160—161）即使要處置，土地脫離了小家，也不能讓土地脫離大宗族，即“親房或親族擁有第一先買權(quán)，而在親族內(nèi)部，又遵循先親后疏的原則”（趙曉力，1999）。部分宗族，還直接介入族人土地的分配，通過(guò)干預(yù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展確保宗族整體壯大。[13]在家族覆蓋下的地權(quán)，具有多重人格（桂華、林輝煌，2012；林輝煌，2012），無(wú)論是族人之于私田還是宗族長(zhǎng)老之于公田，沒(méi)有任何個(gè)體對(duì)土地具有狹義的支配權(quán)，所有族人都是土地的管理者，而如果從管理權(quán)這種廣義的支配權(quán)的角度看，土地又由多重主體進(jìn)行支配。如果以個(gè)體村民為軸心，從時(shí)間序列上來(lái)看，祖先—個(gè)體—子孫依次是土地支配者，從空間序列上來(lái)看，個(gè)體—家庭—宗族皆是土地支配者（如圖2-1所示）。這與西方意義上的產(chǎn)權(quán)很不一樣，西方產(chǎn)權(quán)只具有一個(gè)支配者，也必須有一個(gè)支配者，或是自然人或是法人。圖2-1宗族村莊中地權(quán)的多重人格新中國(guó)成立后，國(guó)家政權(quán)對(duì)于村莊“族權(quán)”進(jìn)行了一系列的抑制，宗祠、族譜等不同程度被毀；改革開放后，計(jì)劃生育政策進(jìn)一步改變著人們“傳宗接代”的思想。家族綿延觀念衰退，依附于其的土地觀念也隨之減弱。土地對(duì)于村民來(lái)說(shuō)逐漸從“神圣之物”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆浪字铩?，可以按自己的意志進(jìn)行處理。雖然在一些村莊調(diào)研時(shí)，仍會(huì)聽到部分村民強(qiáng)調(diào)關(guān)于土地的“祖業(yè)權(quán)”，但此時(shí)的“祖業(yè)權(quán)”申明往往是村民希望打破已有的集體地權(quán)界定、重新界定土地權(quán)利、擴(kuò)大自身土地利益的一種“話語(yǔ)”工具。[14]2.作為生活保障的土地當(dāng)土地發(fā)揮著重要的保障功能時(shí)，農(nóng)民也會(huì)謹(jǐn)慎對(duì)待土地，所謂土地的保障功能，一是生存保障，二是失業(yè)保障。土地的生存保障功能在傳統(tǒng)社會(huì)里表現(xiàn)得尤為明顯，在缺乏其他謀生手段的情況下，農(nóng)民依靠土地保障生存底線。新中國(guó)成立后，大多數(shù)農(nóng)民溫飽問(wèn)題逐步得到解決，農(nóng)民“有飯吃”，但是“沒(méi)錢花”。改革開放后，農(nóng)民兼業(yè)方式越來(lái)越多，尤其是第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)吸納了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，農(nóng)民外出打工的收入遠(yuǎn)高于在村莊務(wù)農(nóng)的收入，城中村村民收取高額地租則更不用說(shuō)，農(nóng)地作為生存保障的功效越來(lái)越不明顯。但與此同時(shí)，土地的失業(yè)保障功能凸顯出來(lái)——尤其是對(duì)于農(nóng)業(yè)型村莊的外出打工人員。農(nóng)村是農(nóng)民工返鄉(xiāng)的退路。農(nóng)民工“城市化”是一個(gè)長(zhǎng)期的、曲折的過(guò)程。首先，這是由農(nóng)民工的人數(shù)決定的，2.5億的農(nóng)民工不可能在短時(shí)間內(nèi)被城市和城鎮(zhèn)所吸納；其次，農(nóng)民工大多數(shù)從事制造業(yè)和建筑業(yè)，工作特征為高強(qiáng)度、重體力、缺乏技術(shù)含量，一般只有18—35歲的年輕人才能勝任，35歲以上的農(nóng)民工很難被錄用。另外，還有一些突發(fā)事件影響農(nóng)民工就業(yè)，如2008年的全球性金融危機(jī)。農(nóng)村是中國(guó)勞動(dòng)力的“蓄水池”，同時(shí)也是“穩(wěn)定器”，有鄉(xiāng)可返和回鄉(xiāng)后有地可種成為農(nóng)民工一種重要的失業(yè)保障。農(nóng)地的失業(yè)保障功能，從客觀上來(lái)說(shuō)，仍極具現(xiàn)實(shí)意義。但從農(nóng)民主觀意愿來(lái)說(shuō)，他們更傾向于放棄農(nóng)地，一次性變現(xiàn)從而迅速地分享大量城市化紅利。這與以貨幣為中心的消費(fèi)觀念輸入村莊有關(guān)。首先，消費(fèi)貨幣化給村民帶來(lái)了生計(jì)壓力。傳統(tǒng)村莊的消費(fèi)方式是自給自足的，農(nóng)民可以在土地上獲得幾乎所有的生活必需品，而現(xiàn)在，農(nóng)村生活的消費(fèi)方式已經(jīng)貨幣化，很多生活用品都必須用貨幣去購(gòu)買。除了日常生活用品，一些家庭還遭遇急需用錢的“關(guān)口”，例如孩子上大學(xué)、孩子結(jié)婚、家中有人生病。更為重要的是，不僅外在消費(fèi)方式在改變，村民內(nèi)在的消費(fèi)觀念也在改變，村民已經(jīng)認(rèn)同并主動(dòng)追求貨幣化的消費(fèi)。當(dāng)今的農(nóng)民已非斯科特所描述的那種追求最低生活保障而不追求利益最大化（斯科特，2001：3）。隨著物質(zhì)生活水平的提高，中國(guó)從傳統(tǒng)時(shí)代的“匱乏經(jīng)濟(jì)”進(jìn)入工業(yè)時(shí)代的“豐裕經(jīng)濟(jì)”，生活態(tài)度也逐漸從原來(lái)的“知足”變?yōu)椤盁o(wú)饜求得”（費(fèi)孝通，2006）。消費(fèi)與享樂(lè)已經(jīng)在整個(gè)社會(huì)確立了自己的合法性地位，城市中的消費(fèi)文化被社會(huì)定義為“先進(jìn)的”、“時(shí)尚的”、“有趣的”。原有的鄉(xiāng)村生活方式被邊緣化，逐漸為村民所拋棄，村莊內(nèi)部的評(píng)價(jià)體系也隨之發(fā)生變化，“有沒(méi)有錢”成為評(píng)判一個(gè)人是否有“面子”的標(biāo)準(zhǔn)，“會(huì)不會(huì)玩”成為年輕人之間的認(rèn)同準(zhǔn)則。消費(fèi)主義盛行村莊，村民要想辦法獲取貨幣才能追隨這種生活方式。經(jīng)由開發(fā)取得自主的地租收取能力，或是通過(guò)征遷將土地一次性大量變現(xiàn)，與村民追求消費(fèi)主義無(wú)縫對(duì)接。第三節(jié)地方政府與村民的博弈一征遷中的矛盾地方政府一方，有將土地資本化的沖動(dòng)，村民一方，也有將土地貨幣化的意圖，雙方共享一套“發(fā)展”的話語(yǔ)，不存在意識(shí)形態(tài)或觀念方面的對(duì)立，雙方在征遷中的互動(dòng)，本質(zhì)上是一場(chǎng)利益博弈。土地開發(fā)和征遷，既然一個(gè)“你情”，一個(gè)“我愿”，何至于成為“天下第一難事”？征遷博弈中，一對(duì)最顯眼的主體是村民和地方政府，其余還有村民與村民、村民與村干部、地方政府與村干部、中央政府與地方政府……村民和地方政府的利益博弈，最容易引發(fā)矛盾，也最經(jīng)常進(jìn)入公共視野。村民和地方政府博弈中的矛盾焦點(diǎn)在于，地方政府想以最小成本、最快速度完成征遷，而遭遇征遷的村民想獲得最大收益，不愿意自己的土地和房屋在沒(méi)達(dá)到心理價(jià)位時(shí)就被地方政府輕易征走，征遷博弈成為典型的“討價(jià)還價(jià)”（Bargaining）。地方政府和村民在“討價(jià)還價(jià)”過(guò)程中，出現(xiàn)停滯、反復(fù)甚至糾紛都是正?，F(xiàn)象。原因之一是，征遷涉及利益巨大，尤其是對(duì)于村民來(lái)說(shuō)一輩子只有幾次甚至一次將土地和房屋變現(xiàn)的機(jī)會(huì)，肯定不會(huì)輕易妥協(xié)；地方政府在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面也不會(huì)輕易松口。原因之二是，征遷尤其是拆遷過(guò)程中，各家各戶情況差別大，需要具體問(wèn)題具體分析，慢慢協(xié)商。依靠“一刀切”式的規(guī)則不利于補(bǔ)償?shù)墓胶侠恚踔習(xí)蔀榈胤秸畯?qiáng)制壓低價(jià)格的理由。征遷中“討價(jià)還價(jià)”不可避免，出現(xiàn)矛盾也同樣不可避免，因此我們需要客觀和辯證地看待矛盾。征遷博弈的問(wèn)題不在于有矛盾發(fā)生，沒(méi)有矛盾、沒(méi)有利益博弈才是不正常的。征遷博弈的癥結(jié)不在于博弈的量——征遷必然引發(fā)大量的、持久反復(fù)的博弈，而在于博弈的質(zhì)——博弈無(wú)序化，即地方政府和村民都偏好在正常手段之外使用各式各樣的策略，而且這些策略常常在公共規(guī)則之外，缺乏原則和底線。博弈無(wú)序化讓各主體更難達(dá)成一致，更難化解既有糾紛，另外博弈無(wú)序化本身亦會(huì)生發(fā)出更多糾紛?！坝憙r(jià)還價(jià)”的具體內(nèi)容可以分為兩種，一種是基于明晰事實(shí)的主張，一種是純粹的談判心理學(xué)方面的技巧。博弈主體可能僅針對(duì)其中一種進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”，也可能二者兼有。征遷中有諸多基本事實(shí)需要清晰化，如田畝尺寸、田畝地上物數(shù)量和種類、房子總面積、有證面積、無(wú)證面積、房屋結(jié)構(gòu)、室內(nèi)裝修、家庭人口，等等。有時(shí)候存在一些模糊地帶，地方政府和村民往往通過(guò)“討價(jià)還價(jià)”來(lái)達(dá)成一致意見。另外，征遷中博弈主體有時(shí)會(huì)使用一些技術(shù)性手段給對(duì)方施加壓力，從而尋求己方利益最大化，這種談判心理學(xué)方面的技巧即為“策略行為”（Strategicmove）?！安呗孕袨椤笔侵?，“博弈一方以對(duì)自己有利的方式影響對(duì)方對(duì)自我行為的預(yù)期判斷，從而達(dá)到影響對(duì)方?jīng)Q策的行為模式”（謝林，2006：132）。村民與地方政府相互使用各種策略以便自己在博弈中占據(jù)上風(fēng)并非新鮮事，但如今“討價(jià)還價(jià)”中雙方愈加偏向“策略行為”，并且重視談判技巧甚于基本事實(shí)的明晰；“策略行為”不斷升級(jí)，“策略行為”劇烈程度和多樣化程度上升。征遷博弈無(wú)序化與基層治理能力弱化緊密相關(guān)。下藥需對(duì)癥，基層治理的問(wèn)題要從基層治理的角度下藥，變更資源分配制度不能完全解決基層治理的問(wèn)題，單方面冒進(jìn)甚至?xí)又鼗鶎又卫淼膯?wèn)題。以征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，增加征遷補(bǔ)償，具有一定的意義，尤其中西部地區(qū)一些缺乏財(cái)力卻又想大興土木、以地生財(cái)?shù)牡胤秸?，給村民的補(bǔ)償過(guò)低，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方政府是一種硬約束，以防止村民因?yàn)檎鬟w導(dǎo)致生活水平下降甚至跌落至溫飽線。但提高補(bǔ)償價(jià)格不可能消除征遷博弈中的無(wú)序亂象，補(bǔ)償價(jià)格提高只是提升了談判的“起步價(jià)”，并不涉及談判的博弈方式，單純地提高談判“起步價(jià)”而不改變無(wú)原則的博弈方式，反而會(huì)讓無(wú)底線式的博弈更激烈，更難形成合意。關(guān)于征遷引發(fā)的矛盾，可以簡(jiǎn)單總結(jié)如下：地方政府和村民在征遷中的互動(dòng)，本質(zhì)是利益博弈而非觀念對(duì)抗；利益博弈過(guò)程中，出現(xiàn)矛盾是正常現(xiàn)象；征遷博弈的癥結(jié)不在于博弈的量，而在于博弈的質(zhì)——博弈無(wú)序化；試圖絕對(duì)地、完全地消除矛盾，是不可能的，堵而不疏，反而會(huì)讓矛盾更難解決；試圖單純通過(guò)提高補(bǔ)償價(jià)格消除矛盾，不能解決博弈的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，反而可能引發(fā)更激烈的無(wú)序博弈。二地方政府的“經(jīng)營(yíng)性”一些學(xué)者將改革開放以來(lái)的基層政府描述為“企業(yè)”、“廠商”、“公司”（Oi，1995；Walden，1995），地方政府具有“經(jīng)營(yíng)性”特征（張靜，2000：51；楊善華、蘇紅，2002）。本書認(rèn)為，地方政府的“經(jīng)營(yíng)性”應(yīng)該從兩個(gè)方面來(lái)理解，一個(gè)是具體事務(wù)方面的“經(jīng)營(yíng)性”，一個(gè)是行事邏輯方面的“經(jīng)營(yíng)性”。具體事務(wù)方面的“經(jīng)營(yíng)性”，指地方政府不僅是消極的“守夜人”，更是積極發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)者。中央政府通過(guò)下放經(jīng)濟(jì)權(quán)力，打造了維護(hù)市場(chǎng)的“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”，引入了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，地方之間為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)，這促使地方政府努力提供一個(gè)良好的環(huán)境以吸納生產(chǎn)要素的投入，如資本和勞動(dòng)力的流入，典型做法為：為要素所有者提供所有權(quán)保障，提供基礎(chǔ)設(shè)施，幫助市場(chǎng)進(jìn)入等（錢穎一、Weingast，2008）。在中國(guó)市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)的主體，與其說(shuō)是一個(gè)個(gè)企業(yè)，不如說(shuō)是一個(gè)個(gè)地方政府，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，首先是由地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)的（鄭永年，2010：143）。當(dāng)然，這在一定程度上也形成了惡性競(jìng)爭(zhēng)，如地方保護(hù)主義和“諸侯經(jīng)濟(jì)”，產(chǎn)品與要素市場(chǎng)被各地區(qū)分割成碎片。對(duì)基層治理影響較深的是地方政府行事邏輯方面的“經(jīng)營(yíng)性”。在地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，亦遵循追求利益最大化的“效率邏輯”，一旦“效率邏輯”不受原則和價(jià)值的制約，便可能轉(zhuǎn)向非理性。地方政府處理事務(wù)時(shí)大量以“策略主義”[15]方式進(jìn)行。“策略主義”損害了基層政權(quán)的正義性和合法性，民眾對(duì)于地方政府的行事沒(méi)有預(yù)期，甚至地方政府對(duì)于自身未來(lái)行事都沒(méi)有預(yù)期，基層管理缺乏秩序性。地方政府的“經(jīng)營(yíng)性”可以解釋征遷從何發(fā)生，也可以部分解釋征遷矛盾為何發(fā)生。征遷自地方政府具體事務(wù)方面的“經(jīng)營(yíng)性”而起，其涉及“府際競(jìng)爭(zhēng)”，即地方政府之間的博弈，誰(shuí)手上有更多的土地、更低的地價(jià)、更好的公共基礎(chǔ)設(shè)施，誰(shuí)就能吸引企業(yè)主的投資。征遷矛盾一部分來(lái)自地方政府行事邏輯方面的“經(jīng)營(yíng)性”，在與民眾的博弈中，地方政府的策略性行事可能引起民眾不滿。三地方政府和村民如果只有村民和地方政府兩個(gè)博弈主體，就算雙方都用“策略行為”，政府也會(huì)完全處于上風(fēng)。若一方試圖以“策略行為”影響對(duì)方，讓自己處于有利地位，必須向?qū)Ψ桨l(fā)出承諾。所謂承諾，是指有決心、有責(zé)任、有義務(wù)去從事某項(xiàng)活動(dòng)或不從事某項(xiàng)活動(dòng)，或?qū)ξ磥?lái)行動(dòng)進(jìn)行約束。承諾意味著要放棄一些選擇和放棄對(duì)自己未來(lái)行為的一些控制。這樣做的目的就在于影響別人的選擇（謝林，2009：1）。承諾必須有可信度，即讓對(duì)方相信本方的要求若沒(méi)有得到回應(yīng)，本方將會(huì)履行之前的承諾。地方政府在承諾的可信度方面，遠(yuǎn)超村民。承諾的可信度來(lái)自“軟手段”和“硬手段”?！败浭侄巍保干袂?、動(dòng)作、姿態(tài)、話語(yǔ)、身份、道具等帶有表演性質(zhì)的手段，即使手中牌不足也能唱出“空城計(jì)”；“硬手段”則是指自身的實(shí)力足以實(shí)施對(duì)于對(duì)方不合作的懲罰。地方政府在兩種手段方面都有優(yōu)勢(shì)，地方政府有足夠的人手和道具來(lái)布置場(chǎng)景向村民施加心理壓力，也掌握了足夠的強(qiáng)制資源使村民確信其有能力順利推進(jìn)。而地方政府行事邏輯方面的“經(jīng)營(yíng)性”，更強(qiáng)化了其承諾的可信度：不僅可以在規(guī)章制度范圍內(nèi)對(duì)村民施壓，更有可能在規(guī)章制度范圍之外向村民施壓，正式強(qiáng)制加上非正式強(qiáng)制，讓村民深信在當(dāng)?shù)責(zé)o法“斗”過(guò)地方政府。在地方政府的軟硬兼施下，村民尤其是那些初次接觸征遷的村民，很快就會(huì)心理崩潰，敗下陣來(lái)。[16]四中央政府的調(diào)整地方政府在征遷中使用了各式各樣的“策略行為”，讓很多民眾心生怨氣，削弱了民眾對(duì)地方政府的合法性認(rèn)同，而這遲早也會(huì)連帶影響到對(duì)中央政府的合法性認(rèn)同，中央政府必須抑制地方政府的“策略行為”。中央政府的解決方式是：通過(guò)進(jìn)一步調(diào)整與地方政府關(guān)系的方式來(lái)化解基層矛盾?！鞍l(fā)展”和“穩(wěn)定”成為中央政府衡量地方政府最為重要的兩個(gè)指標(biāo)。近年來(lái)，中央政府不斷向地方政府增加“責(zé)任”，如穩(wěn)定、安全、生態(tài)、文化等方面，其中最為重要的是社會(huì)的和諧和穩(wěn)定，“維穩(wěn)”是地方政府的一項(xiàng)重要考核指標(biāo)，很多地方甚至實(shí)施“一票否決”制。將“維穩(wěn)”列為最重要的考核指標(biāo)，能對(duì)地方官員違法亂紀(jì)行為產(chǎn)生有效震懾，但關(guān)鍵是，“維穩(wěn)”如何操作化為考核指標(biāo)？中央政府一方面需要基層的情況能夠反映上來(lái)，一方面又面臨基層如“雪片”一般多的情況反饋。中央政府無(wú)法甄別和解決具體事情，只有將反饋的情況交由基層解決，并用“維穩(wěn)”這一指標(biāo)督促和約束地方政府解決現(xiàn)有矛盾以及防止新的矛盾發(fā)生?！熬S穩(wěn)”指標(biāo)太缺乏彈性，往往被操作化為考核影響穩(wěn)定的事件的數(shù)量和劇烈程度。更為重要的是，增加“維穩(wěn)”指標(biāo)，只改革了地方政府的“經(jīng)營(yíng)性”的第一項(xiàng)而沒(méi)有同時(shí)改革第二項(xiàng)，即地方政府原來(lái)只有追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“單任務(wù)”，后來(lái)中央政府將地方政府的考核指標(biāo)從“單任務(wù)”擴(kuò)展為“多任務(wù)”，這將地方政府從“經(jīng)濟(jì)組織”重新定位為“政治組織”?！岸嗳蝿?wù)”的地方政府需承擔(dān)更多責(zé)任，但地方政府“策略主義”的行事邏輯卻未改變。當(dāng)?shù)胤秸缲?fù)的責(zé)任越來(lái)越多，而且責(zé)任考核標(biāo)準(zhǔn)重定量輕定性，地方政府就越來(lái)越“怕出事”。為了“不出事”，地方政府最簡(jiǎn)單的做法是“不干事”，“不干事”自然沒(méi)矛盾，自然“不出事”，但“不干事”就沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、沒(méi)有政績(jī)，地方政府更切實(shí)際的選擇是：“擺平理順”（即以各種方式盡快化解和消除矛盾）。面對(duì)巨大壓力，地方政府習(xí)慣性地以“策略主義”應(yīng)對(duì)，且“策略主義”程度更甚于以往，“擺平理順”的做法則會(huì)擾亂基層政治生態(tài)。當(dāng)具有“經(jīng)營(yíng)性”行事邏輯的地方政府以“策略主義”應(yīng)對(duì)上級(jí)的“維穩(wěn)”考核，便會(huì)出現(xiàn)種種“過(guò)度維穩(wěn)”。“過(guò)度維穩(wěn)”看似一時(shí)穩(wěn)住局面，實(shí)際引發(fā)更多甚至更劇烈的矛盾。中國(guó)在轉(zhuǎn)型期本來(lái)就涌現(xiàn)大量矛盾，“不出事”本意是為了減少矛盾，但僵化地落實(shí)“不出事”反而引發(fā)了很多新矛盾。地方政府陷入“越怕出事越會(huì)出事”、“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”、“越想消除矛盾越有矛盾”的泥沼。出現(xiàn)“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的現(xiàn)象有各種原因：一是過(guò)分壓制。地方政府為了“不出事”或不讓已經(jīng)發(fā)生的事件擴(kuò)大影響，動(dòng)用各種強(qiáng)制資源進(jìn)行壓制，結(jié)果引起民眾用更劇烈的方式抗?fàn)?；二是無(wú)原則妥協(xié)。用外在形式定義矛盾，最后簡(jiǎn)化為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的治理邏輯。一些民眾利用地方政府“怕出事”心理，以“鬧”表達(dá)訴求，地方政府為盡快息事寧人，“花錢買穩(wěn)定”，“用人民幣解決人民內(nèi)部矛盾”。[17]一些民眾通過(guò)“鬧”讓自己的不合理訴求得到地方政府支持，而一些民眾以平靜溫和的方式表達(dá)合理訴求卻無(wú)法進(jìn)入政府的視野，這種現(xiàn)象促使更多人通過(guò)“鬧”表達(dá)訴求，并且無(wú)論合理的、不合理的要求都通過(guò)“鬧”表達(dá)。過(guò)分壓制和無(wú)原則妥協(xié)是一些地方政府“過(guò)度維穩(wěn)”的兩個(gè)極端，前者是“硬”的極端，后者是“軟”的極端。由于缺乏原則，無(wú)論地方政府如何“軟硬兼施”，最終都導(dǎo)致劇烈形式的矛盾越來(lái)越多。五媒體的參與每隔一段時(shí)間，都會(huì)有一件乃至數(shù)件征遷新聞被媒體集中地報(bào)道和討論，大眾關(guān)于征遷的認(rèn)知也基本來(lái)自媒體。媒體的報(bào)道，將征遷問(wèn)題引入公共領(lǐng)域討論。媒體具有雙重性質(zhì)：一是公益性，即代表民眾監(jiān)督政府，對(duì)政府的不適當(dāng)行為提出批評(píng)；二是營(yíng)利性，即在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)利益最大化，關(guān)注如何吸引讀者注意、如何提高媒體的訂閱率或點(diǎn)擊率。這兩種性質(zhì)在具體語(yǔ)境中，表現(xiàn)為一種報(bào)道傾向：無(wú)論任何事件都秉持批評(píng)地方政府的立場(chǎng)，而且立場(chǎng)比事實(shí)重要。中國(guó)各種形式的媒體林林總總，有各種聲音和立場(chǎng)，但在社會(huì)上真正有影響力的是帶有民粹情緒的、負(fù)面的報(bào)道（趙鼎新，2012：238），這種類型的報(bào)道反映、契合并擴(kuò)大了民眾的不滿感。中國(guó)處在“大轉(zhuǎn)型”時(shí)期，一些民眾覺(jué)得許多利益分配不公，并認(rèn)為是地方政府和官員利用權(quán)力扭曲了分配，對(duì)地方政府和官員感到不滿。一些媒體恰恰在迎合這種強(qiáng)烈的不滿情緒，在社會(huì)事件中挑選乃至剪裁出不利于地方政府的圖景，這些媒體關(guān)注“老百姓愛看什么”甚于“事件的來(lái)龍去脈是什么”。這讓媒體既贏得了道德贊美又實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)前一些媒體關(guān)注社會(huì)矛盾時(shí)有三個(gè)傾向：一是選擇性地關(guān)注事件。媒體往往選擇使用“策略行為”的、沖突劇烈的博弈，忽略圍繞基本事實(shí)展開的、較為平靜的博弈。二是對(duì)事件進(jìn)行有選擇性地解讀。在劇烈博弈之中，媒體又往往選擇描述地方政府一方的“策略行為”，忽略民眾一方的“策略行為”；部分媒體在報(bào)道劇烈博弈之中的政府“策略行為”時(shí)，主動(dòng)凸顯一些誘發(fā)讀者憤怒和悲傷情緒的細(xì)節(jié)；對(duì)于民眾一方的“策略行為”，無(wú)論合理不合理、合法不合法，一些媒體都表示同情甚至贊許，認(rèn)為這是地方政府種種惡意的作為或不作為的結(jié)果，以至于最后上升至結(jié)構(gòu)性的對(duì)“體制”的批判。三是常常主動(dòng)介入抗?fàn)?，即幫助抗?fàn)幷咴O(shè)計(jì)各種具有戲劇沖突效果的符號(hào)和場(chǎng)景。媒體報(bào)道很多時(shí)候?qū)⒌胤叫缘?、特殊的、非專業(yè)化的“釘子戶”抗?fàn)幨录D(zhuǎn)化提升為保護(hù)弱勢(shì)群體利益、發(fā)動(dòng)制度變革的專業(yè)化社會(huì)運(yùn)動(dòng)（呂德文，2012），媒體等主體主動(dòng)介入抗?fàn)幨录⒏櫰浒l(fā)展態(tài)勢(shì)，一方面可在比較抽象和普遍的層面上追問(wèn)地方政府行為過(guò)錯(cuò)乃至制度缺陷，另一方面也有可能遮蔽抗?fàn)幨录旧淼牡胤叫院蛷?fù)雜性。媒體“對(duì)抗?fàn)幨录某掷m(xù)發(fā)酵起到了資源動(dòng)員的作用，從而推動(dòng)了事件的規(guī)模上移和極化”（呂德文，2012）。主動(dòng)介入抗?fàn)幍拿襟w，一方面，轉(zhuǎn)換了自身的角色——不再只是事件之外的描述者和報(bào)道者，還扮演了抗?fàn)帉＜医巧?；另一方面，也轉(zhuǎn)換了事件的性質(zhì)——事件的“政治維權(quán)”屬性增強(qiáng)，但是卻有可能忽略民眾原初的基于利益表達(dá)的“日?？?fàn)帯?。媒體“立場(chǎng)先行”式的輿論監(jiān)督，極大地限制了地方政府濫用權(quán)力，但同時(shí)對(duì)社會(huì)秩序造成若干負(fù)面影響。其一，讓所報(bào)道的具體事件中的民眾和地方政府更加難以達(dá)成合意，有些民眾本來(lái)只是希望多爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)利益，但被媒體塑造為“政治抗?fàn)帯敝螅炊T虎難下，與地方政府的溝通僵化和停滯。其二，媒體明顯的傾向性，給后續(xù)的博弈帶來(lái)了不良示范——很多民眾模仿，以劇烈方式表達(dá)訴求。民眾把事情“鬧大”，有很多種方式，如聚集多人、動(dòng)用暴力、使用各種醒目符號(hào)，但光有以上元素，只能形成“鬧”的聲勢(shì)而不一定能實(shí)現(xiàn)“鬧大”的效果?！棒[大”的關(guān)鍵在于有足夠的公共輿論關(guān)注。公共輿論可由現(xiàn)場(chǎng)圍觀的人群發(fā)起，但圍觀人群身臨其境卻未必能掀起壓制地方政府的輿論波瀾，而媒體雖不在事件現(xiàn)場(chǎng)卻是隱含的“在場(chǎng)”，其能掀起給地方政府造成巨大壓力的公共輿論風(fēng)暴。村民在媒體隱含“在場(chǎng)”的條件下向地方政府發(fā)出“承諾”，能以低成本達(dá)到高“可信度”。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，村民“承諾”可不可信的關(guān)鍵不在于“承諾”內(nèi)容本身，而在于該“承諾”內(nèi)容是否會(huì)被上級(jí)政府或媒體認(rèn)定為“事件”，如村民揚(yáng)言圍堵地方政府門口，地方政府主要考慮的不是村民能否組織起來(lái)、如果組織起來(lái)地方政府有沒(méi)有能力控制，而是一旦圍堵成真多大概率會(huì)被曝光、會(huì)被媒體怎樣宣傳。村民發(fā)出“承諾”的重點(diǎn)在于要實(shí)踐的行為會(huì)不會(huì)被上級(jí)政府或媒體定義為“事件”，地方政府接收村民“承諾”后考慮的重點(diǎn)在于村民一旦履行“承諾”會(huì)出多大的事。吸引媒體注意能夠極大提升當(dāng)事人在博弈中的砝碼，自然許多當(dāng)事人希望借助媒體曝光“事件”。但現(xiàn)實(shí)中，不是所有抗?fàn)幎寄苓M(jìn)入媒體的視野。媒體選擇“事件”曝光與否的主要標(biāo)準(zhǔn)在于是否能夠激起讀者閱讀的興趣，能否吸引讀者眼球。從表現(xiàn)形式來(lái)說(shuō)，“事件”必須夠劇烈、夠新穎或者夠離奇，同一情節(jié)的“事件”報(bào)道太多次，讀者會(huì)產(chǎn)生疲態(tài)，無(wú)法引起其共鳴。“只有具有新聞價(jià)值的表演才能使抗?fàn)幷哌_(dá)到預(yù)期效果，假如抗?fàn)幮袨閼騽⌒圆蛔?，則越不可能具有新聞價(jià)值，越不可能被媒介化、焦點(diǎn)化，也就越不可能達(dá)到預(yù)期效果。”（黃振輝，2011）于是博弈中越來(lái)越多地出現(xiàn)“表演式抗?fàn)帯保氨硌菔娇範(fàn)帯钡奶攸c(diǎn)在于“通過(guò)戲劇性的表演將自己的利益訴求以一種離奇、揪心、震撼的形式表現(xiàn)出來(lái)，表演式抗?fàn)幍牟呗允潜３肿陨淼睦纥c(diǎn)與新聞媒體的興奮點(diǎn)之間的一致性”（黃振輝，2011）?？?fàn)幷邽榱擞厦襟w選擇“事件”的標(biāo)準(zhǔn)，不僅注重“策略行為”多于事實(shí)厘清，而且在“策略行為”中加飾各種引人注目的符號(hào)——堵路、圍政府大門、爬上高橋等，這些符號(hào)配合上特定時(shí)間、特定人物、特定場(chǎng)景就能成為具有轟動(dòng)效應(yīng)的“事件”。同時(shí)抗?fàn)幷吆兔襟w都在挖掘新的“符號(hào)”，如“武術(shù)之家”這種新型被拆遷人身份（龐永力，2012）。村民越來(lái)越知曉只有劇烈抗?fàn)幨录拍苓M(jìn)入媒體視野，許多媒體也無(wú)條件地站在抗?fàn)幍拇迕褚贿?。這兩種因素誘使更多村民進(jìn)行劇烈抗?fàn)?。在B區(qū)，“表演式抗?fàn)帯币驯缓芏啻迕袷祜莆?。其中，“老人”是最為有效的展示資源，如政府要來(lái)查村中違建房，房主便花錢雇用多位老人至村口堵車；又如村民想向政府反映情況，亦是讓多位老人圍著下來(lái)檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)下跪。博弈中，主體為了增加勝算，塑造各種符號(hào)也在情理之中，但當(dāng)前，符號(hào)包裝的重要性遠(yuǎn)超過(guò)訴求本身。六第三方對(duì)博弈的影響西方傳統(tǒng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論，如勒龐、斯梅爾塞等人的學(xué)說(shuō)強(qiáng)調(diào)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的負(fù)面效應(yīng)以及參與者的非理性，新一代社會(huì)運(yùn)動(dòng)研究者則針鋒相對(duì)地強(qiáng)調(diào)社會(huì)運(yùn)動(dòng)是理性行為（趙鼎新，2005）。從傳統(tǒng)理論到新理論，不僅是學(xué)術(shù)理論自身邏輯的演變，也是現(xiàn)實(shí)中大眾抗?fàn)幓顒?dòng)的變化映射在學(xué)術(shù)理論上。20世紀(jì)60年代以來(lái)，歐美出現(xiàn)許多大規(guī)模社會(huì)運(yùn)動(dòng)，如反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)、女權(quán)運(yùn)動(dòng)、環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)、民權(quán)運(yùn)動(dòng)、新左派運(yùn)動(dòng)，等等。這些社會(huì)運(yùn)動(dòng)大多數(shù)被“制度化”，由此西方的社會(huì)運(yùn)動(dòng)總量大大增加了，但這些運(yùn)動(dòng)對(duì)社會(huì)的破壞力卻變得越來(lái)越小，對(duì)政權(quán)本身的沖擊力也顯得越來(lái)越弱（趙鼎新，2005）。趙鼎新認(rèn)為，“制度化”解決社會(huì)矛盾，就是把組織有序的由利益爭(zhēng)執(zhí)而產(chǎn)生的社會(huì)運(yùn)動(dòng)納入制度允許的范圍，使得人們能在法律框架下進(jìn)行組織有序的“討價(jià)還價(jià)”（趙鼎新，2012：310）。本書認(rèn)為，“制度化”不僅是將利益博弈納入法律框架，更是塑造政治生活中的基本原則和基本底線，抑制已經(jīng)異化的各種策略。當(dāng)前中國(guó)各種大眾抗?fàn)幓顒?dòng)的最大問(wèn)題是缺乏“制度化”解決途徑。20世紀(jì)90年代社會(huì)抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)特征為：小型化、經(jīng)濟(jì)化、地方化（趙鼎新，2012：83—86）。以農(nóng)民抗?fàn)帪槔?，農(nóng)民抗?fàn)幋蠖季窒抻诮?jīng)濟(jì)訴求，基本上沒(méi)有政治性的權(quán)利訴求（賀雪峰，2003：168），即使有時(shí)候不只為了金錢利益，也不是在為法治秩序下具有普遍性的權(quán)利而斗爭(zhēng)，而是為了“一口氣”，“討個(gè)說(shuō)法”（應(yīng)星，2001：363—364）。20世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨沉重，農(nóng)村干群關(guān)系緊張，農(nóng)民抗?fàn)幓顒?dòng)時(shí)有發(fā)生，但盡管這一時(shí)期少數(shù)地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民與地方政府較為激烈的沖突，但絕大多數(shù)農(nóng)民抗?fàn)幎际窍麡O和低組織的非對(duì)抗性抗?fàn)帲ㄙR雪峰，2003：167）。進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)民抗?fàn)幈砻嫔系淖兓阂皇强範(fàn)幵V求變更。隨著農(nóng)業(yè)稅取消，針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)而起的抗?fàn)幭?，而城?zhèn)化的進(jìn)程加速，帶來(lái)因征遷而起的抗?fàn)幵龆?；二是抗?fàn)幮再|(zhì)變化。農(nóng)民抗?fàn)広呌诩ち一暗摹跋麡O抵抗”類似于斯科特所說(shuō)的“日常抵抗”（斯科特，2007：35），采用的方式也多是“弱者的武器”。而現(xiàn)在，更為激烈的、更為積極主動(dòng)的抗?fàn)幊尸F(xiàn)增加趨勢(shì)（賀雪峰，2013），社會(huì)抗?fàn)帍姆磻?yīng)型朝著主動(dòng)型的方向發(fā)展（趙鼎新，2012：300）。中央政府監(jiān)督地方政府，要解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題，主要方式有二：一是允許村民逐級(jí)上訪；二是借助媒體曝光。中央政府和媒體，在監(jiān)督地方政府方面，形成一定程度的相互支持。中央政府需要媒體傳達(dá)基層信息，媒體需要中央政府維護(hù)新聞自由以及對(duì)某具體事件做出批示和處理。中央政府與媒體相互配合，有利于民生民權(quán)。但中央政府和媒體在實(shí)踐監(jiān)督時(shí)，都有一個(gè)相同的問(wèn)題：注重事件的外在形式（劇烈程度和數(shù)量）甚于事件的內(nèi)在性質(zhì)（來(lái)龍去脈）。中央政府和媒體的預(yù)期角色為平衡者，作用是扭轉(zhuǎn)征遷博弈中地方政府強(qiáng)村民弱的局面。平衡的結(jié)果應(yīng)是抑制地方政府各種不合理的“策略行為”，將雙方納入共同的規(guī)則之中，讓博弈回歸基本事實(shí)的層面。但如今第三方的加入，不僅沒(méi)有從根本上抑制地方政府的“策略行為”，反而還強(qiáng)化了村民的“策略行為”。這讓博弈陷入更多的混亂，產(chǎn)生更多的矛盾（如圖2-2所示）。圖2-2博弈復(fù)雜化過(guò)程七博弈策略的升級(jí)：邊緣政策為了迎合中央政府和媒體對(duì)于“事件”的定義，村民不斷升級(jí)自己的“策略行為”。第三方參與博弈并沒(méi)有消除地方政府“經(jīng)營(yíng)性”行事邏輯，面對(duì)村民越來(lái)越激烈的博弈方式，地方政府以更加“策略主義”的方式應(yīng)對(duì)。地方政府若以無(wú)原則妥協(xié)的方式應(yīng)對(duì)，如花錢息事，雖然會(huì)引起后續(xù)其他村民的效仿，但起碼此次博弈可以告一段落。地方政府若以過(guò)分壓制的方式應(yīng)對(duì)，事件將更加復(fù)雜，村民若被地方政府的各種“策略行為”激怒，村民會(huì)更加不肯讓步并用更激烈的“策略行為”回應(yīng)，雙方陷入“你不仁我就不義”、“以暴制暴”、“以惡制惡”的無(wú)休止循環(huán)之中。村民升級(jí)“策略行為”，地方政府也升級(jí)自身的“策略行為”作為回應(yīng)，到最后難免有村民使用“邊緣政策”（Brinkmanship）[18]?！斑吘壵摺笔且环饺藶樵斐尚蝿?shì)失控的策略，因?yàn)橹挥行蝿?shì)失控才能