試論森林法的立法理念內(nèi)容與形成,森林法論文

試論森林法的立法理念內(nèi)容與形成,森林法論文內(nèi)容摘要：描繪敘述性意義上的立法理念既反映了人們對(duì)于立法的認(rèn)識(shí),又是指導(dǎo)立法活動(dòng)的理論基礎(chǔ)和起主導(dǎo)作用的價(jià)值觀。透過(guò)對(duì)三十年來(lái)我們國(guó)家森林立法的經(jīng)過(guò)和主要內(nèi)容的分析,能夠從法理層面歸納出其立法理念。這一理念的產(chǎn)生有其歷史傳統(tǒng)、政治體制以及國(guó)際背景等因素。在新的歷史條件下,舊的立法理念應(yīng)適應(yīng)于新的變遷趨勢(shì)。本文關(guān)鍵詞語(yǔ)：森林法;森林立法;立法理念;林業(yè)政策;立法形式;改革開(kāi)放三十余年法治建設(shè)最明顯的成就具體表現(xiàn)出在立法上,2018年初,中華特點(diǎn)社會(huì)法律體系宣告構(gòu)成,這被視為我們國(guó)家民主法制建設(shè)獲得的里程碑式的成就。然而法律體系的構(gòu)成并不意味著立法工作能夠告一段落,事實(shí)上,我們不僅要高度重視新形勢(shì)下政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及環(huán)境生態(tài)建設(shè)對(duì)完善法律體系提出的新要求,還要不斷提高法律體系的立法質(zhì)量和立法水平。在這里情形之下,立法理念的研究或許能夠發(fā)揮重要的作用,一般而言,人們傾向于以為好的立法理念是良法得以制定和施行的必要條件。從規(guī)范意義上而言,法規(guī)范底下之各個(gè)法條實(shí)際上先在一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)性的價(jià)值觀念被組合成一個(gè)規(guī)定單元,而后才發(fā)揮其不矛盾的規(guī)范功能。[1](P.106)這種引導(dǎo)性的價(jià)值觀點(diǎn)在法律的實(shí)際運(yùn)用中類似于我們所講的立法理念這一概念。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量的大背景之下,一些能夠適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的立法理念為所強(qiáng)調(diào),如以人為本、質(zhì)量第一、與時(shí)俱進(jìn)、重在引導(dǎo)等等[2]。我們雖然能夠從宏觀的角度高屋建瓴地討論立法理念,但這種研究形式存在過(guò)于抽象化的弊端。假如能夠從詳細(xì)的部門(mén)法出發(fā),或許能夠得到對(duì)立法理念更為詳細(xì)的認(rèn)識(shí)。另外,將立法理念視為一個(gè)規(guī)范性的概念雖然無(wú)可厚非,但我們還能夠在描繪敘述性的意義上分析某部法律所具體表現(xiàn)出的立法理念,這種立法理念是當(dāng)時(shí)人們基于對(duì)于立法的認(rèn)識(shí),指導(dǎo)立法活動(dòng)的理論基礎(chǔ)和起主導(dǎo)作用的價(jià)值觀?；谝陨蟽煞矫娴恼J(rèn)識(shí),本文嘗試分析改革開(kāi)放三十余年我們國(guó)家森林立法理念的內(nèi)容及構(gòu)成。本文分四部分。第一部分扼要梳理改革開(kāi)放以來(lái)森林立法的發(fā)展歷程,集中于對(duì)(中國(guó)森林法(試行)〕(1979年)、(中國(guó)森林法〕(1984年)以及(中國(guó)森林法〕(1998年修改)等立法背景的討論。第二部分總結(jié)森林法在立法經(jīng)過(guò)與立法內(nèi)容上所具有的特征。第三部分將嘗試提出改革開(kāi)放以來(lái)森林立法的理念以及這一立法理念構(gòu)成的原因。文章的結(jié)束語(yǔ)部分表示清楚,在新的時(shí)代背景之下,法治、生態(tài)、以及當(dāng)代林業(yè)理念等都會(huì)對(duì)原先的立法理念構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)。一、森林法發(fā)展歷程簡(jiǎn)介(森林法〕是林業(yè)法律法規(guī)體系的核心,我們以改革開(kāi)放后兩部森林法的制定為核心,扼要勾畫(huà)出林業(yè)立法體系的建設(shè)經(jīng)過(guò)。1(一)(中國(guó)森林法(試行)〕階段(1979年1984年)1979年2月23日,第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議原則通過(guò)的(中國(guó)森林法(試行)〕(下面簡(jiǎn)稱(森林法(試行)〕),是新中國(guó)的第一部林業(yè)大法,也是的十一屆三中全會(huì)以來(lái)我們國(guó)家制定的第一部單行經(jīng)濟(jì)法律。對(duì)于解讀這一部森林法而言,一定要注意當(dāng)時(shí)文革結(jié)束的特定背景:為了謀求長(zhǎng)治久安,當(dāng)務(wù)之急是要穩(wěn)固的制度,而法律上的規(guī)則應(yīng)該是制度穩(wěn)固的表現(xiàn)[3](P.4)。當(dāng)時(shí)的評(píng)論在論證立法的迫切性時(shí)稱:我們國(guó)家林業(yè)有法不依,有令不行,管理混亂,迫切要求我們制定一部森林法,用以裁決林業(yè)工作中出現(xiàn)的各種糾紛和案件,打擊毀壞森林的壞人壞事,保障和促進(jìn)林業(yè)的發(fā)展。不加強(qiáng)社會(huì)法制,林業(yè)是不可能發(fā)展的。2固然力圖謀求長(zhǎng)治久安,但(森林法(試行)〕并不是要完全創(chuàng)始一個(gè)全新的制度,相反,它是要將過(guò)去正確的方針、政策和有力的措施用法律的形式固定下來(lái),集中規(guī)定了建國(guó)以來(lái)在森林管理、森林保衛(wèi)、植樹(shù)造林、森林采伐利用等方面的一些舉措。其內(nèi)容包括林業(yè)建設(shè)方針和基本任務(wù)(第5、6條)、林業(yè)管理的各級(jí)機(jī)構(gòu)、林業(yè)企業(yè)的任務(wù)和管理(第二章)、森林保衛(wèi)應(yīng)建立的森保機(jī)構(gòu)以及相關(guān)的措施(第三章)、全國(guó)森林覆蓋率達(dá)30%的奮斗目的,各個(gè)地區(qū)的不同指標(biāo)以及機(jī)關(guān)、、農(nóng)場(chǎng)等單位的植樹(shù)造林等(第四章)。不僅如此,當(dāng)時(shí)也提出建立林業(yè)法律體系的設(shè)想:制定森林法,進(jìn)而制定各項(xiàng)規(guī)程、細(xì)則,使林業(yè)工作有一套完好的法規(guī)。影響力較大的是1981年全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了(關(guān)于開(kāi)展全民義務(wù)植樹(shù)的決議〕,次年(關(guān)于開(kāi)展全民義務(wù)植樹(shù)運(yùn)動(dòng)的施行辦法〕則詳細(xì)規(guī)定了義務(wù)植樹(shù)運(yùn)動(dòng)的組織管理機(jī)構(gòu)、履行義務(wù)的人員范圍等。據(jù)統(tǒng)計(jì),在1978年至1984年期間,共制定林業(yè)規(guī)范性文件270余件,但這些文件有很多和政策的區(qū)別不大,缺乏強(qiáng)迫執(zhí)行的效力,在護(hù)林防火、造林、制止濫砍濫伐等事項(xiàng)上,出于強(qiáng)調(diào)的目的曾屢次發(fā)了內(nèi)容基本一樣的文件[4](P.473)。(二)(中國(guó)森林法〕階段(1985年至今)時(shí)隔五年,第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了(中國(guó)森林法〕。同之前的立法相類似,這一立法同樣被視作是用法律形式把成熟的經(jīng)歷體驗(yàn)固定下來(lái),十分是要把、總結(jié)建國(guó)以來(lái)林業(yè)建設(shè)經(jīng)歷體驗(yàn)的(關(guān)于保衛(wèi)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定〕(1981年)予以法律化。此次(森林法〕制定的基本思路是:在穩(wěn)定山林權(quán)屬,保障所有者和經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上,嚴(yán)加管護(hù);進(jìn)一步調(diào)整好國(guó)家、集體、個(gè)人三者的關(guān)系,以調(diào)動(dòng)各族人民、各行各業(yè)發(fā)展林業(yè)的積極性。3簡(jiǎn)單講來(lái),就是要從原先一大二公形式的禁錮中走出來(lái),讓林業(yè)生產(chǎn)者在經(jīng)營(yíng)中有更多的自主權(quán)和利益;同時(shí)又要加強(qiáng)管理,保衛(wèi)森林資源。4與(森林法〕(試行)相比,修改的主要內(nèi)容包括:穩(wěn)定林木、林地的權(quán)屬(第3條、23條)、嚴(yán)格控制采伐量(第25、26條)、對(duì)森林采伐和木材實(shí)行統(tǒng)一管理(第28條)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,森林資源的保衛(wèi)與管理出現(xiàn)了一些新的情況,經(jīng)過(guò)幾年的調(diào)查研究,1998年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了(關(guān)于修改〈中國(guó)森林法〉的決定〕,新修訂的森林法于1998年7月1日起施行。修訂集中在國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)林權(quán)證的核發(fā)、林地使用權(quán)和林木的流轉(zhuǎn)、征用占用林地的管理、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)确矫?。迄今為?我們已經(jīng)構(gòu)成了比擬完好的森林法律法規(guī)體系。其內(nèi)容主要有:(森林法〕、(野生動(dòng)物保衛(wèi)法〕、(種子法〕等10件法律;(森林法施行條例〕、(陸生野生動(dòng)物保衛(wèi)施行條例〕、(野生植物保衛(wèi)條例〕、(自然保衛(wèi)區(qū)條例〕等17件林業(yè)行政法規(guī);(林木和林地權(quán)屬登記管理辦法〕、(占用征用林地審核審批管理辦法〕、(林業(yè)行政處理懲罰程序規(guī)定〕等42件林業(yè)部門(mén)規(guī)章以及地方人大、制定的400余件地方性法規(guī)和規(guī)章。1二、森林立法的特點(diǎn)從立法經(jīng)過(guò)和立法內(nèi)容兩個(gè)方面能夠歸納出我們國(guó)家森林立法的特點(diǎn),茲分述如下:(一)推進(jìn)式立法推進(jìn)式立法是相對(duì)于自然演進(jìn)式立法而言的。由于我們國(guó)家法律體系是構(gòu)建起來(lái)的,立法往往帶有規(guī)劃性和計(jì)劃性。簡(jiǎn)而言之,我們國(guó)家對(duì)一些主要社會(huì)關(guān)系的調(diào)整,應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律但立法條件不成熟的,我們先制定為行政法規(guī)或地方性法規(guī),以之先進(jìn)行規(guī)范,俟經(jīng)歷體驗(yàn)成熟時(shí)再上升為法律。不同權(quán)限的立法權(quán)共同構(gòu)成合力,推動(dòng)著中國(guó)法律體系從無(wú)到有,從粗到細(xì),從分散到體系的構(gòu)成。這種推進(jìn)式的法律體系構(gòu)成方式,完全不同于西方的自然演進(jìn)方式[5]。這是自改革開(kāi)放以來(lái)我們國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于法律法規(guī)的大量需求所決定的,這由堡壘式的立法推進(jìn)形式,幾乎是唯一可能采取的立法形式。值得指出的是,這種推進(jìn)式立法并非是改革開(kāi)放之后才出現(xiàn)的現(xiàn)象,在建國(guó)之初各區(qū)各省都希望公布森林法規(guī)的時(shí)候,林墾部梁希就指出全國(guó)性的法規(guī)并不能倉(cāng)促制定,我們僅提出討論綱要,要求大家討論出一些比擬切合實(shí)際的原則,回去以后,推敲實(shí)際情況,制定暫行辦法,認(rèn)真執(zhí)行,吸收經(jīng)歷體驗(yàn),以便進(jìn)一步制定全國(guó)性的法規(guī)。[6](P.243)(二)立法經(jīng)過(guò)中行政部門(mén)起重要作用在我們國(guó)家立法的實(shí)踐中,往往會(huì)出現(xiàn)行政化的趨向,立法以其特有的專業(yè)性、針對(duì)性、靈敏性等眾多優(yōu)點(diǎn),迅速填補(bǔ)了國(guó)家立法的空白和溝壑地帶。在森林法的立法經(jīng)過(guò)中,主要具體表現(xiàn)出在如下兩個(gè)方面:1.及林業(yè)部門(mén)在草案起草中的作用據(jù)統(tǒng)計(jì),全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律,有將近50%80%是由提案并實(shí)際擔(dān)負(fù)了起草法案的任務(wù)[7](P.406)。之所以采取行政部門(mén)起草、人大常委會(huì)審議的立法形式,主要是為了彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)在專業(yè)性和實(shí)踐經(jīng)歷體驗(yàn)的缺乏。就森林立法而言,及林業(yè)部門(mén)在起草經(jīng)過(guò)中擔(dān)負(fù)著重要作用。例如,現(xiàn)行(森林法〕的起草便經(jīng)歷了原林業(yè)部的草擬上報(bào)法制局征求各部、各地區(qū)的意見(jiàn),修改構(gòu)成了(中國(guó)森林法修正案(草案)〕的經(jīng)過(guò)。在十一、十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中,(森林法〕修改的提請(qǐng)審議機(jī)關(guān)或起草單位仍然是。2.對(duì)森林法的細(xì)化在我們國(guó)家的森林立法中,都為以后制定的施行細(xì)則進(jìn)行了明確的規(guī)定。((森林法(試行)〕第42條;1984年(森林法〕第40條;1998年修正后(森林法〕第47條)。于1986年通過(guò)了(中國(guó)森林法施行細(xì)則〕、2000年的(中國(guó)森林法施行條例〕,它們都是對(duì)權(quán)利機(jī)關(guān)立法的細(xì)致化和詳細(xì)化。舉例而言,在(森林法〕(1998年修正)第4條中規(guī)定了森林分類經(jīng)營(yíng)的種類,在(中國(guó)森林法施行條例〕中則對(duì)配套的保障措施進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定,如劃分審批的法定程序、公益林的面積占本轄區(qū)內(nèi)的森林面積不得少于30%。(第8條)(三)林業(yè)重大方針政策的法律化傳統(tǒng)理論觀點(diǎn)以為:政策是法律制定的靈魂和根據(jù),而法律是政策的詳細(xì)化?？v觀改革開(kāi)放以來(lái)我們的森林立法,一個(gè)重要的特點(diǎn)便是它是將我們國(guó)家關(guān)于林業(yè)重大方針政策的法律化。1例如在1984年(森林法〕立法經(jīng)過(guò)中,一個(gè)重要的內(nèi)容便是要將、作出的(關(guān)于保衛(wèi)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定〕(1981年)一些重要規(guī)定納入到森林法之中。其次1995年,國(guó)家體制改革委員會(huì)、林業(yè)部聯(lián)合頒發(fā)(林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要〕。(綱要〕提出了林業(yè)體制改革的目的,內(nèi)容牽涉營(yíng)林體制、產(chǎn)業(yè)政策、森林資源保衛(wèi)、市場(chǎng)體系建設(shè)、產(chǎn)權(quán)制度等,構(gòu)筑了九五期間林業(yè)改革的總體框架。繼(綱要〕公布之后,1998年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議相應(yīng)對(duì)(森林法〕進(jìn)行了較大幅度的修改。最后,(關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定〕(2003年)以及(關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)〕(2008年)對(duì)于林業(yè)新定位的提法,也促使新一輪的森林法修改,以具體表現(xiàn)出新時(shí)期林業(yè)的新責(zé)任。正如有學(xué)者所指出的,新的(森林法〕應(yīng)該以調(diào)整完善林業(yè)政策為關(guān)鍵,全面落實(shí)、(關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定〕的精神,充分具體表現(xiàn)出我們國(guó)家在森林管理方面的新鮮經(jīng)歷體驗(yàn)[8]。林業(yè)重大方針政策的法律化的一個(gè)突出表現(xiàn)即(森林法〕第1條當(dāng)中關(guān)于立法目的的規(guī)定,人們一般將立法目的與法律的其他條文之間的關(guān)系解釋為目的與手段的關(guān)系,立法目的統(tǒng)領(lǐng)著一部法律全部法律規(guī)范的價(jià)值取向。(四)內(nèi)容上的三條主線:植樹(shù)造林、森林經(jīng)營(yíng)、采伐管理改革開(kāi)放以來(lái)的森林法在詳細(xì)條文的規(guī)定上有了很大的變化,但是我們?nèi)匀贿€是能夠發(fā)現(xiàn)其一以貫之的內(nèi)容,即對(duì)植樹(shù)造林、森林經(jīng)營(yíng)、森林采伐管理的規(guī)定占據(jù)了立法的主體部分。在1979年的(森林法〕的42個(gè)條文中,這三項(xiàng)內(nèi)容總共占據(jù)了27條;在1984年的(森林法〕的42個(gè)條文中,總共占據(jù)了23條;1998年修正后的總共49個(gè)條文中,總共占據(jù)了26條。這種立法對(duì)于管制內(nèi)容的倚重特征使得我們的森林立法仍然是建立在傳統(tǒng)的林業(yè)理論基礎(chǔ)之上,即具體表現(xiàn)出出以木材和其他林產(chǎn)品生產(chǎn)為中心,注重森林顯性的經(jīng)濟(jì)效益。另外,這樣的立法規(guī)定毋庸置疑會(huì)導(dǎo)致重管理輕服務(wù)的價(jià)值取向,造成行政主體和行政相對(duì)人之間的權(quán)責(zé)利互相脫節(jié)[9]。三、森林法的立法理念內(nèi)容與構(gòu)成我們能夠看到一些對(duì)于森林法部門(mén)法屬性的不同定位:通行的講法是將森林法認(rèn)定為我們國(guó)家制定較早的一部經(jīng)濟(jì)行政法,這一看法的基本思路是將森林法視作對(duì)木材和其他林產(chǎn)品生產(chǎn)的管制法。另一種講法將森林法定位為資源保衛(wèi)法,以為中國(guó)在將資源節(jié)約和環(huán)境保衛(wèi)確立為基本國(guó)策,不斷加強(qiáng)環(huán)境與資源保衛(wèi)法制建設(shè),森林法便成為重要的資源節(jié)約和保衛(wèi)方面的法律。這兩種定位所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)有著很大的不同。經(jīng)濟(jì)法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域基本上著眼于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)經(jīng)過(guò),主要功能和目的在于促進(jìn)和保證社會(huì)利益中的經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)。而自然資源法對(duì)社會(huì)關(guān)系調(diào)整的基本指向則是與社會(huì)相關(guān)的自然生產(chǎn)經(jīng)過(guò),要保證與社會(huì)相關(guān)生態(tài)利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。[10](P.54)無(wú)論是對(duì)森林法的哪一種定位都帶有較強(qiáng)的主觀色彩,并且這種罔顧立法背景與詳細(xì)規(guī)定的主觀判定阻礙我們真正理解森林法的立法理念。正如前文所講,我們是在一個(gè)廣泛的意義上討論立法理念,它既反映人們對(duì)于立法的認(rèn)識(shí),又是指導(dǎo)立法活動(dòng)的理論基礎(chǔ)和起主導(dǎo)作用的價(jià)值觀。因而,立法理念和立法的基本原則以及立法目的并不一樣,前者同一國(guó)的政治、歷史密切關(guān)聯(lián),后者在法律文本中能夠得到明顯的具體表現(xiàn)出。通過(guò)之前勾畫(huà)的改革開(kāi)放以來(lái)林業(yè)立法的歷程以及特點(diǎn),我們能夠?qū)ω灤┤A而不實(shí)的林業(yè)立法理念做出如下歸納:在去除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的大背景之下保衛(wèi)森林資源和提高森林覆蓋率,主要方式是通過(guò)林業(yè)主管部門(mén)對(duì)森林資源進(jìn)行管理和保衛(wèi),同時(shí)也強(qiáng)調(diào)讓林農(nóng)有更多的自主權(quán)進(jìn)而促進(jìn)林業(yè)的發(fā)展。這種立法一般通過(guò)都是將先行政策運(yùn)行中的經(jīng)歷體驗(yàn)進(jìn)行法律化,希圖能夠到達(dá)突破經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展瓶頸、解決深層次矛盾和問(wèn)題的目的。那么,這一立法理念是怎樣構(gòu)成的?除了我們國(guó)家森林資源現(xiàn)在狀況的自然因素之外,我們至少能夠找出下面幾方面的原因:(一)森林法立法理念的傳統(tǒng)來(lái)源固然古代沒(méi)有保衛(wèi)森林資源的專門(mén)法規(guī),但在一些史書(shū)當(dāng)中能夠發(fā)現(xiàn)與環(huán)境保衛(wèi)相關(guān)的法律規(guī)定,這也就是學(xué)者們所稱謂的古代的森林立法。人們往往只討論這些內(nèi)容和古代的天人合一思想之間的關(guān)聯(lián),但對(duì)這些規(guī)定的性質(zhì)卻不甚了解。韓國(guó)學(xué)者崔德卿對(duì)此進(jìn)行了細(xì)致的分析,在他看來(lái),關(guān)于山木樹(shù)澤的早期政令是基于氏族時(shí)代以后的共同體禁忌與習(xí)慣的基礎(chǔ)之上;隨著專制君主的出現(xiàn),君主開(kāi)場(chǎng)漸漸排他性地專取山林樹(shù)澤,并將規(guī)定和禁忌合法化,使之符合國(guó)家目的[11](P.558-563)。隨著歷史的發(fā)展,人們?cè)谏至⒎ó?dāng)中再也體會(huì)不到禁忌的神秘特征,但無(wú)論是立法的單向性特征,還是對(duì)于山林保衛(wèi)的強(qiáng)調(diào),仍為我們現(xiàn)代人所熟知。(二)森林法立法理念的政治制度來(lái)源Shapiro論證了時(shí)代的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制加劇了中國(guó)的環(huán)境毀壞,在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)過(guò)當(dāng)中消耗了大量的資源。1這提醒我們政治制度的決策以及決策運(yùn)行機(jī)制與環(huán)境有著重要的關(guān)系。相類似地,我們應(yīng)當(dāng)從華而不實(shí)找尋森林法的立法理念。正如有學(xué)者所指出的,時(shí)代屬于和國(guó)家合一的政治制度,在這種制度之下,法制是附屬性的、工具性的,服務(wù)于與國(guó)家政制的一元化領(lǐng)導(dǎo),而改革開(kāi)放后的法制變革正是從擺脫政治的強(qiáng)迫約束開(kāi)場(chǎng)的。三十年改革的進(jìn)程,是一個(gè)把革命轉(zhuǎn)化為執(zhí)政,把政治統(tǒng)治轉(zhuǎn)化為法制治理的經(jīng)過(guò),尤其是建設(shè)一個(gè)新型的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治,或從政治國(guó)家中逐步分離出一個(gè)市民社會(huì)。[12](P.91)在這樣的一種分離經(jīng)過(guò)中,不可避免要出現(xiàn)部門(mén)利益和地方利益膨脹的問(wèn)題,由此我們能夠更好地理解為什么在我們的森林立法理念當(dāng)中林業(yè)行政部門(mén)總占據(jù)著主導(dǎo)地位。(三)森林法立法理念的國(guó)際化背景從思想觀念來(lái)講,20世紀(jì)傳入中國(guó)的環(huán)境觀念一方面造成了討論環(huán)境詞匯的變化,這種新變化通過(guò)教育系統(tǒng)獲得了廣泛的浸透力。舉例而言,早在1984年(森林法〕中就規(guī)定了其立法目的是生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一,但十多年之后人們才真正認(rèn)識(shí)到林業(yè)發(fā)展的生態(tài)效益應(yīng)當(dāng)是第一位的。不僅如此,在林業(yè)法律政策的制定經(jīng)過(guò)中也日益滲入國(guó)際背景的因素。假如將改革開(kāi)放前后三十年的林業(yè)政策情況進(jìn)行一個(gè)比擬,就能夠得出前期政策主要突出的是自力更生,而后期的政策則重視對(duì)外開(kāi)放。自1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)召開(kāi)后,林業(yè)全球化進(jìn)程日益加快,森林問(wèn)題被納入了國(guó)際社會(huì)的政治議程,得到國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。中國(guó)林業(yè)開(kāi)場(chǎng)走向國(guó)際政治和外交舞臺(tái)。結(jié)束語(yǔ)好的法律體系不在于形式上有一批法律法規(guī),而在于其思想內(nèi)容上必須是反映人民的共同意志和利益,具體表現(xiàn)出民主、自由和法治精神。但對(duì)于立法的改良而言,更為重要的不是站在一個(gè)道德的至高點(diǎn)上對(duì)原先的立法評(píng)頭論足,而是要深切進(jìn)入探究其立法背景以及條文當(dāng)中所具體表現(xiàn)出的立法理念,然后視時(shí)代的發(fā)展檢討原先的立法理念能否適宜。基于此,我們討論了三十年來(lái)森林立法當(dāng)中所一以貫之的立法理念,闡述其在新的歷史條件下通過(guò)林業(yè)主管部門(mén)對(duì)森林資源進(jìn)行管理和保衛(wèi),同時(shí)也強(qiáng)調(diào)讓林農(nóng)有更多的自主權(quán)進(jìn)而促進(jìn)林業(yè)的發(fā)展的核心理念,并且討論了這種立法理念得以構(gòu)成的種種淵源。在新的形勢(shì)之下,以政策為主導(dǎo)、寬(調(diào)動(dòng)群眾發(fā)展林業(yè)積極性)和嚴(yán)(嚴(yán)格管理森林資源)結(jié)合的立法理念面臨著一些挑戰(zhàn):首先是政策的法律化問(wèn)題。固然講理想的立法一定要同時(shí)兼具政策層面與規(guī)范技術(shù)層面,然而不可否認(rèn)會(huì)產(chǎn)生如下一些問(wèn)題:1.是大量政策性話語(yǔ)充斥于法律條文之中,時(shí)髦的宣傳話語(yǔ)不但可能會(huì)帶來(lái)法律的不穩(wěn)定,而且難以科學(xué)地具體表現(xiàn)出在立法條文當(dāng)中。早在20世紀(jì)80年代就有學(xué)者對(duì)有什么需要,就立什么法的政策性立法提出過(guò)反思,這在經(jīng)濟(jì)立法當(dāng)中這一問(wèn)題尤其嚴(yán)重,應(yīng)當(dāng)仔細(xì)考慮的問(wèn)題包括:怎樣判定哪些需要與國(guó)家長(zhǎng)治久安、民族興隆發(fā)達(dá)息息相關(guān),哪些需要僅僅僅是霎時(shí)風(fēng)云變幻;哪些需要反映了理性、人道、公平、正義的大趨勢(shì),哪些需要與這一大趨勢(shì)背道而弛;當(dāng)不同的需要發(fā)生沖突時(shí),法律應(yīng)怎樣取舍或怎樣平衡[13]經(jīng)過(guò)此種權(quán)衡之后,我們才要確定相應(yīng)規(guī)范在規(guī)范階層體系內(nèi)的位置,上位階規(guī)范的限制以及同位階所需進(jìn)行的調(diào)適究竟為何。另外,值此林業(yè)發(fā)展方式重大變革之際,賦予林業(yè)發(fā)展史無(wú)前例的新地位和高度:林業(yè)在貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要地位,在生態(tài)建設(shè)中具有首要地位,在西部大開(kāi)發(fā)中具有基礎(chǔ)地位,在應(yīng)對(duì)氣候變化中具有特殊地位。但在政策的宣傳上是一回事,落實(shí)到立法規(guī)范當(dāng)中又是另外一回事,在立法的經(jīng)過(guò)中會(huì)牽涉到不同利益的折沖,難以調(diào)和理順規(guī)范之間的關(guān)系。2.這種寬嚴(yán)結(jié)合的立法理念在行業(yè)部門(mén)在主導(dǎo)地位的情況下往往嚴(yán)過(guò)于寬。蘇永欽教授曾指出:當(dāng)民法隨著經(jīng)濟(jì)主體和行為的大幅市場(chǎng)化,而不斷擴(kuò)大其規(guī)范領(lǐng)域時(shí),民法和國(guó)家管制經(jīng)濟(jì)的法規(guī)重迭的領(lǐng)域也越來(lái)越大,就這一點(diǎn),中國(guó)大陸和西方資本主義國(guó)家也是從兩個(gè)對(duì)立的點(diǎn)上深?yuàn)W玄妙的趨同:后者呈現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)法和其它管制法規(guī)的成長(zhǎng),對(duì)照于前者民法的成長(zhǎng)。在西方,經(jīng)濟(jì)法往往被視為對(duì)私法的批判,在中國(guó)大陸,則是后來(lái)的民法反而多少意味對(duì)既存管制的批判。[14](P.35.)固然最后的結(jié)果可能是殊途同歸,不同目的而并存的規(guī)范要融合到同一立法之中。但與對(duì)私法的批判中自由的空間相對(duì)較大不同,我們?cè)趯?duì)既存管制的批判經(jīng)過(guò)中,由于行業(yè)主管部門(mén)的主要地位,往往失之于對(duì)相對(duì)人管制過(guò)嚴(yán)。對(duì)行政部門(mén)的義務(wù)