中國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的基本條件分析

中國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的基本條件分析

1引言現(xiàn)階段，中國(guó)正開始建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，這既是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，也是從社會(huì)公平角度實(shí)現(xiàn)全民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的重要手段?；诙?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失的現(xiàn)狀，建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的重點(diǎn)是在完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度基礎(chǔ)上，建立與發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展并最終實(shí)現(xiàn)一體化。從世界各國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，覆蓋城鄉(xiāng)是社會(huì)保障制度發(fā)展的基本特征。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的狀況和條件的差異，各國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的時(shí)間以及具體的制度安排也有所不同。例如，德國(guó)雖然1883年就開始建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，但直到1957年才開始覆蓋農(nóng)村。日本1941年建立厚生年金保險(xiǎn)，但30年以后的1971年才建立農(nóng)民年金保險(xiǎn)。根據(jù)庹國(guó)柱和楊翠迎(1997)的研究，各國(guó)都是在工業(yè)化發(fā)展到以工養(yǎng)農(nóng)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體較高(人均GDP2000美元以上)，才有條件建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。由此可見，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系與一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件存在路徑依賴?；谶@樣的判斷，就需要研究中國(guó)現(xiàn)階段是否具備了建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的條件，以及在這樣的條件下應(yīng)該如何推進(jìn)這一體系的制度建設(shè)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中社會(huì)保障制度的演進(jìn)規(guī)律，受到國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者的關(guān)注。從國(guó)外研究看，一般認(rèn)為工業(yè)化程度的提高以及就業(yè)結(jié)構(gòu)的相應(yīng)變化，對(duì)于福利制度覆蓋范圍的拓展和保障水平的提高具有重要的作用。例如，Esping-Anderson(1985，1990)，Korpi(1978)，Stephens(1979)等人的研究均強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)的衰落和工業(yè)的崛起對(duì)于二戰(zhàn)后福利制度快速發(fā)展的重要性。Iverson(2001)則提出與工業(yè)化相比，“去工業(yè)化”(農(nóng)業(yè)和工業(yè)就業(yè)人數(shù)同時(shí)持續(xù)下降)對(duì)福利制度擴(kuò)張的影響效應(yīng)更為顯著，認(rèn)為OECD國(guó)家二戰(zhàn)后福利制度擴(kuò)張很大程度上是由去工業(yè)化引致的。還有研究認(rèn)為貿(mào)易開放度的提高引起福利制度的擴(kuò)張(Rodrik，1998)。盡管對(duì)于引起福利制度擴(kuò)張的深層次原因有所爭(zhēng)論，但是在二戰(zhàn)后資本主義國(guó)家發(fā)展的“黃金時(shí)代”，各國(guó)的福利制度總體表現(xiàn)為伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高而不斷擴(kuò)展和完善，并且農(nóng)村社會(huì)保障制度也大多集中在1950年代前后逐步建立。從國(guó)內(nèi)的研究看，許多學(xué)者針對(duì)中國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的時(shí)機(jī)選擇、基本條件和發(fā)展模式提出了各自的見解。鄭功成(2008)認(rèn)為中國(guó)目前政治取向已經(jīng)清晰、社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)明確、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)日益雄厚，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的基本條件已經(jīng)具備，并提出建立這一體系要堅(jiān)持三步走的發(fā)展戰(zhàn)略。鄭秉文(2007)認(rèn)為建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系面臨著一系列問題，要完成2020年基本建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”的戰(zhàn)略任務(wù)，就必須注意克服擴(kuò)大覆蓋面進(jìn)程的盲目性、考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的約束性和社會(huì)保障制度的包容性等問題。楊翠迎(2004)認(rèn)為目前建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度存在可能性，但是要分地、分步進(jìn)行，實(shí)行城鄉(xiāng)有別的策略。米紅(2008)認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)階段尚不完全具備建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的條件，因此目前只能依據(jù)國(guó)情和客觀條件有差別地分步發(fā)展。樊小鋼(2004)認(rèn)為應(yīng)將建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度視為我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，就目前的條件而論，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)尚有很大困難。由此可見，在中國(guó)正著手建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的背景下，基于國(guó)際比較的經(jīng)驗(yàn)分析中國(guó)現(xiàn)階段建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的條件，這對(duì)于正確認(rèn)識(shí)建立這一體系的可行性，以及如何進(jìn)行恰當(dāng)?shù)闹贫劝才藕秃侠硗七M(jìn)這一體系的建設(shè)，無疑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。2典型國(guó)家建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的時(shí)點(diǎn)和條件2.1建立的時(shí)點(diǎn)和社會(huì)背景從世界發(fā)展的情況看，各國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系主要有兩種方式。第一種是普享理念主導(dǎo)型，即一開始建立社會(huì)保障制度，就做出了同時(shí)覆蓋城鄉(xiāng)居民的制度安排，英國(guó)、瑞典等福利國(guó)家是這種方式的代表。第二種是經(jīng)濟(jì)水平拉動(dòng)型，即在社會(huì)保障制度建立之初僅覆蓋城鎮(zhèn)居民，而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平達(dá)到一定程度后再逐步覆蓋農(nóng)村居民，除福利國(guó)家外的多數(shù)國(guó)家均屬于這種類型。根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋城鄉(xiāng)的狀況①，各國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的時(shí)點(diǎn)和社會(huì)背景存在很大的差異(見表1)。再來分析一下各國(guó)社會(huì)保障制度覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)背景。首先，20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)各國(guó)的沖擊及其引發(fā)的對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變，使擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策工具。在這一社會(huì)背景下，凱恩斯主義、瑞典學(xué)派相繼形成，其共同點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。美國(guó)羅斯福新政實(shí)施、英國(guó)《貝弗里奇報(bào)告》發(fā)表等一系列事件是各國(guó)對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)反思在實(shí)踐層面的具體操作，而擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面作為增加政府支出的重要手段在各國(guó)得以很快實(shí)現(xiàn)。其次，二戰(zhàn)前后各國(guó)激化的社會(huì)矛盾使擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面成為穩(wěn)定社會(huì)的政策工具。1942年英國(guó)發(fā)布《貝弗里奇報(bào)告》，也有著二戰(zhàn)結(jié)束后要求政府理順各階級(jí)、階層之間關(guān)系，緩和各種社會(huì)矛盾的特殊社會(huì)背景。亞洲的日本在戰(zhàn)后為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的混亂局面，社會(huì)保障制度開始體系化和正規(guī)化，并于20世紀(jì)50年代經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，通過國(guó)民保險(xiǎn)制度的建立實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全民化。最后，政治決策使擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面成為實(shí)現(xiàn)政治訴求的政策工具。例如，智利在20世紀(jì)80年代軍政府執(zhí)政后進(jìn)行了社會(huì)保障制度改革，皮諾切特政府進(jìn)行了智利經(jīng)濟(jì)放松管制和私有化，養(yǎng)老保險(xiǎn)成為經(jīng)濟(jì)改革的重要組成部分，2008年頒布的“團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金”法案使老無所依的農(nóng)民等貧困人口獲得國(guó)家財(cái)政支持的公共養(yǎng)老金。這也是智利中左翼政府1990年以來關(guān)注社會(huì)和諧與民生所進(jìn)行的一系列改革項(xiàng)目之一。2.2經(jīng)濟(jì)條件根據(jù)世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是社會(huì)保障制度建立與發(fā)展的重要約束條件。毋庸置疑，倘若沒有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)保障制度就無法擴(kuò)大覆蓋范圍、增加保障項(xiàng)目和提高保障水平。從國(guó)外一些典型國(guó)家發(fā)展的情況看，社會(huì)保障制度覆蓋城鄉(xiāng)時(shí)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都具備了一定的基礎(chǔ)和條件。根據(jù)表2的數(shù)據(jù)，典型國(guó)家社會(huì)保障制度覆蓋城鄉(xiāng)時(shí)，一般經(jīng)濟(jì)社會(huì)都處于較高的發(fā)展階段。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬于中等收入國(guó)家或者高收入國(guó)家的水平。這些國(guó)家社會(huì)保障制度覆蓋城鄉(xiāng)時(shí)，人均GDP在1055-3075美元之間，依據(jù)收入分類法對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的界定標(biāo)準(zhǔn)(劉樹成，2005)，美國(guó)、西德和英國(guó)屬于高收入國(guó)家，日本和智利屬于中等收入國(guó)家，并且這些國(guó)家的財(cái)政收入占GDP比重都超過了18％。其次，工業(yè)化進(jìn)程處于中后期發(fā)展階段。社會(huì)保障制度覆蓋城鄉(xiāng)時(shí)，這些國(guó)家的工業(yè)產(chǎn)值比重在41.3—49.6％范圍內(nèi)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重在5.7—14.6％范圍內(nèi)。根據(jù)庫茲涅茨[1]和錢納里等人[2]研究的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的一般規(guī)律：一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在33.7∶29.0∶37.7時(shí)為工業(yè)化初期，在15.1∶39.4∶45.5時(shí)為工業(yè)化中期，在14.0∶50.9∶35.1時(shí)為工業(yè)化成熟期，低于14.0％、低于50.0％、高于36.0％則進(jìn)入工業(yè)化后期的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段。由此可見，各國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系基本處在工業(yè)化中后期的發(fā)展階段。最后，城鎮(zhèn)化水平較高。各國(guó)社會(huì)保障制度覆蓋城鄉(xiāng)時(shí)，農(nóng)村人口比重介于18.5-56.9％，城鎮(zhèn)人口比重除日本外，其它四個(gè)國(guó)家均超過了69％。根據(jù)錢納里等人[3]的研究結(jié)果，城鎮(zhèn)化水平低于32.0％為工業(yè)化的準(zhǔn)備期、低于36.4％為工業(yè)化初期、低于49.9％為工業(yè)化中期、低于65.2％為工業(yè)化成熟期、高于68.2％為進(jìn)入工業(yè)化后期的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段。這也說明，較高的城鎮(zhèn)化水平為各國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系提供了條件。2.3工農(nóng)業(yè)關(guān)系一般地，工業(yè)化進(jìn)程中工農(nóng)業(yè)關(guān)系可以大致劃分為工業(yè)化前期以農(nóng)補(bǔ)工階段和工業(yè)化中后期的以工補(bǔ)農(nóng)階段。第二階段又可以進(jìn)一步劃分為轉(zhuǎn)折期和大規(guī)模反哺期。其中，轉(zhuǎn)折期從進(jìn)入工業(yè)化中期開始，一般以增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量為目的，反哺力度不大，范圍較小，只形成點(diǎn)狀支持；大規(guī)模反哺期主要以各國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和反哺農(nóng)業(yè)以工補(bǔ)農(nóng)政策的突出變化為標(biāo)志進(jìn)行大致區(qū)分，一般兼顧增加農(nóng)民收入，政策種類開始增多、力度加大、范圍得到拓展，形成扇面支持。典型國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)保障制度覆蓋農(nóng)村的時(shí)點(diǎn)基本與以工補(bǔ)農(nóng)的大規(guī)模反哺期開始時(shí)點(diǎn)相接近，并且這一政策與其他促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策工具同步發(fā)生，共同形成對(duì)農(nóng)村地區(qū)的政策支持。根據(jù)表3的數(shù)據(jù)，典型國(guó)家社會(huì)保障制度覆蓋城鄉(xiāng)的時(shí)點(diǎn)基本與工業(yè)大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)時(shí)點(diǎn)同步，只有美國(guó)稍微滯后。美國(guó)的情況主要是由于1935年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后剛剛建立了現(xiàn)代社會(huì)保障制度，開始主要是覆蓋城鎮(zhèn)居民以解決戰(zhàn)后的就業(yè)和保障問題，這之后才將覆蓋面逐步擴(kuò)展到農(nóng)村。由此可見，工業(yè)大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)時(shí)期形成了支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的配套政策體系，這可能是社會(huì)保障制度覆蓋城鄉(xiāng)的恰當(dāng)時(shí)機(jī)。2.4簡(jiǎn)要結(jié)論從美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的經(jīng)驗(yàn)來看，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，除了一定社會(huì)背景和政治決策驅(qū)動(dòng)外，至少要滿足以下基本條件：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到或超過中等收入國(guó)家，人均GDP在1000美元以上；二是工業(yè)化進(jìn)程處于中后期發(fā)展階段，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理且農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重低于15％，城鎮(zhèn)化水平一般超過50％；三是覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建立與工業(yè)大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)基本同步，農(nóng)村社會(huì)保障制度與其他政策一起共同形成支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的政策體系，形成扇面政策支持。3中國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的條件3.1社會(huì)背景中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)亟待轉(zhuǎn)換，城鎮(zhèn)普遍存在就業(yè)危機(jī)、收入差距擴(kuò)大等突出的社會(huì)矛盾和問題。這些問題的解決，既要依靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高產(chǎn)出，又要依靠城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的建立與完善。因此，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系是形勢(shì)所迫和大勢(shì)所趨。首先，科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的政治基礎(chǔ)。當(dāng)今社會(huì)，單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不符合公平、正義、共享的主流價(jià)值取向，將經(jīng)濟(jì)成果轉(zhuǎn)化為國(guó)民福利，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、和諧、可持續(xù)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求。因此，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系以普惠全民將成為政府今后的重要工作和任務(wù)。其次，改革開放30年來經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展為建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，GDP總量年均增長(zhǎng)9.7％[4]，財(cái)政收入大幅度提高，基本具備了協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的能力。經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式由外向出口型向內(nèi)需驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障穩(wěn)定居民預(yù)期和促進(jìn)消費(fèi)的功能也有利于覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度建設(shè)。最后，社會(huì)結(jié)構(gòu)正在進(jìn)一步分化，人口流動(dòng)、收入差距、老齡化等諸多現(xiàn)實(shí)問題迫切需要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系加以緩解或解決。另外，社會(huì)的進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使全體國(guó)民已經(jīng)不再僅僅滿足基本生活需求，而是轉(zhuǎn)向?qū)ζ降?、自由、尊?yán)等高層次需求的追求，建立全民普享的社會(huì)保障體系已成為民心所向，眾望所歸。在科學(xué)發(fā)展、保障民生和社會(huì)和諧的深層次背景下，中國(guó)的社會(huì)發(fā)展和政治決策為建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系奠定了很好的社會(huì)基礎(chǔ)。3.2經(jīng)濟(jì)條件中國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，必須立足于本國(guó)的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，任何脫離現(xiàn)實(shí)的決策都是不可能實(shí)現(xiàn)的。因此，能否建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的關(guān)鍵還是取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。這是何時(shí)建立以及如何建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的重要條件和出發(fā)點(diǎn)。根據(jù)表4的數(shù)據(jù)，2008年中國(guó)GDP總量約30萬億元，人均GDP約22640元，按1970年價(jià)格計(jì)算為1079美元，已步入中等收入國(guó)家行列。三次產(chǎn)業(yè)的GDP結(jié)構(gòu)為11.3：48.6：40.1，接近工業(yè)化進(jìn)程的中期，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理。城鎮(zhèn)化水平45.7％，農(nóng)村就業(yè)人口比重超過了60％。如果與典型國(guó)家建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系時(shí)的經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行比較，中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未達(dá)到典型國(guó)家社會(huì)保障制度覆蓋城鄉(xiāng)時(shí)的最高條件。除工業(yè)產(chǎn)值比重之外，其余指標(biāo)與平均條件也存在較大差距，但已基本達(dá)到最低條件。特別是目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了較快的增長(zhǎng)速度，與日本在20世紀(jì)50年代憑借快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而在相對(duì)較低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平時(shí)建立國(guó)民保險(xiǎn)的情形非常相似。由此可見，中國(guó)目前已經(jīng)基本具備建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的經(jīng)濟(jì)條件，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家建立這一體系時(shí)的條件相比尚有很大差距。3.3工農(nóng)業(yè)關(guān)系從國(guó)際比較的經(jīng)驗(yàn)來看，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)條件下，工業(yè)大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)時(shí)期是社會(huì)保障制度覆蓋城鄉(xiāng)的恰當(dāng)時(shí)機(jī)。中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，已經(jīng)接近或進(jìn)入工業(yè)化的中期發(fā)展階段。近年來，為加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，政府出臺(tái)了多項(xiàng)支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的政策。其中，政府加快農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)就是其中重要內(nèi)容之一。根據(jù)表5，中國(guó)目前各項(xiàng)指標(biāo)已超過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)折期國(guó)際參照值，表明中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比已超過典型國(guó)家工業(yè)大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)期國(guó)際參照值，其余指標(biāo)尚未達(dá)到，但除人均GDP之外，其余指標(biāo)差距較小。2004年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”的基本論斷，2004-2009年連續(xù)六年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”問題在中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化時(shí)期“重中之重”的地位。這表明中國(guó)將進(jìn)入工業(yè)大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)階段，這將為建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系創(chuàng)造十分重要的條件。4結(jié)論與政策建議4.1基本結(jié)論根據(jù)國(guó)際比較經(jīng)驗(yàn)以及中國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，中國(guó)現(xiàn)階段已經(jīng)初步具備了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的基本條件。首先，社會(huì)轉(zhuǎn)型期的突出矛盾和問題要求建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，構(gòu)建和諧社會(huì)、關(guān)注民生、科學(xué)發(fā)展的政府取向和政治決策為建立這一制度體系奠定了重要的基礎(chǔ)。其次，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)為建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系創(chuàng)造了必要的經(jīng)濟(jì)條件。2008年中國(guó)GDP總量突破了30萬億元，人均GDP為3281美元左右，已步入中等收入國(guó)家行列。再次，中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加快也有利于建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。三次產(chǎn)業(yè)GDP結(jié)構(gòu)為11.3∶48.6∶40.1，人口城鎮(zhèn)化率48.6％，表明中國(guó)目前已進(jìn)入工業(yè)化中期階段。第四，中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)條件下的工農(nóng)業(yè)關(guān)系即將進(jìn)入工業(yè)大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)期，這有利于支持農(nóng)業(yè)和發(fā)展農(nóng)村的配套政策的制訂和實(shí)施。在這一時(shí)期中，建立和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障體系將成為重要政策之一，這也將有助于推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度體系的建設(shè)和發(fā)展。雖然中國(guó)已經(jīng)初步具備建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的基本條件，但一些指標(biāo)與發(fā)達(dá)國(guó)家建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系時(shí)相比還存在較大差距，其中個(gè)別指標(biāo)只能達(dá)到最低條件。譬如，人均GDP較低、城鎮(zhèn)化水平較低、農(nóng)業(yè)就業(yè)比重較高等。這就表明，一方面中國(guó)具備的條件還是低水平的，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系必須依據(jù)這些條件做出審謹(jǐn)和理性的選擇，立足國(guó)情循序漸進(jìn)地推進(jìn)。另一方面，在二元經(jīng)濟(jì)條件下，中國(guó)可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)在保持較快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的時(shí)期建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。4.2政策建議(1)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展為建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系創(chuàng)造條件社會(huì)保障制度歸根結(jié)底是一種福利制度，要想做出符合帕累托效率的制度安排就必須提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。因此，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，就必須也只能保證經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定增長(zhǎng)，進(jìn)一步提高國(guó)家的綜合實(shí)力。世界各國(guó)社會(huì)保障制度覆蓋城鄉(xiāng)均是在較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段完成的，任何超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段盲目擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍和提高社會(huì)保障水平的做法都將是不現(xiàn)實(shí)的和有害的。例如，印度在1949年建立的全民醫(yī)療制度但醫(yī)療和服務(wù)效率至今遠(yuǎn)不能滿足公眾需求就是一個(gè)典型的案例。雖然中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提升，已進(jìn)入中等收入國(guó)家行列，財(cái)政收入規(guī)模也在逐年擴(kuò)大，但距離典型國(guó)家建立社會(huì)保障制度時(shí)的經(jīng)濟(jì)條件仍有較大差距。在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的背景下，必須重視經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的長(zhǎng)期負(fù)面影響以及給社會(huì)保障帶來的挑戰(zhàn)，例如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的下降、城鎮(zhèn)失業(yè)的增加等。在今后的發(fā)展中，應(yīng)該注重利用經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變來保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)和提升綜合國(guó)力，以便為建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。(2)加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程以利于城鄉(xiāng)制度整合和節(jié)約成本中國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系不僅依賴經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，而且還與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程存在較強(qiáng)的路徑依賴。首先，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的顯著特征，從典型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，較高的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平有助于建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。中國(guó)目前工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在較大差距，在二元經(jīng)濟(jì)條件下加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系發(fā)展的根本途徑。其次，在二元經(jīng)濟(jì)條件下，由于農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)民收入水平低于城鎮(zhèn)，因此建立農(nóng)民社會(huì)保障制度的社會(huì)成本要高于城鎮(zhèn)。即使在發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)民社會(huì)保障也需要政府進(jìn)行高額補(bǔ)貼。例如，德國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金很大一部分支出由聯(lián)邦資金籌集；法國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)互助金資金國(guó)家予以支持的部分接近1/2；加拿大的農(nóng)場(chǎng)主社會(huì)養(yǎng)老計(jì)劃中含有完全由政府資金形成的個(gè)人基金賬戶；日本政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼份額在43％以上?，F(xiàn)階段，中國(guó)對(duì)農(nóng)村發(fā)展的各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼逐漸增加。在這種情況下，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程無疑會(huì)降低建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的成本。最后，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程將促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力被二、三產(chǎn)業(yè)吸收，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)也將趨于穩(wěn)定，非農(nóng)業(yè)人口就業(yè)比例的提高以及流動(dòng)人口的減少，這將更有利于城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的整合和統(tǒng)一。(3)要依據(jù)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)條件分階段逐步推進(jìn)制度建設(shè)中國(guó)目前已經(jīng)初步具備了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的基本條件，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定這一條件仍是低水平的。同時(shí)，這一體系的制度建設(shè)還面臨著城鄉(xiāng)分割和地區(qū)發(fā)展失衡、人口老齡化和人口流動(dòng)加速等諸多挑戰(zhàn)。全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)也給中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了負(fù)面影響，從而必然會(huì)影響這一體系的建設(shè)。中國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素是對(duì)建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的最大約束。這就決定了我們不可能在短時(shí)期內(nèi)全面建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，而必須分城鄉(xiāng)兩大層次、按地域和群體的不同序列、由低級(jí)到高級(jí)分不同階段逐步推進(jìn)。根據(jù)中國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)條件，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系大致可以劃分為“適度普惠”