中國(guó)對(duì)外援助的回顧與發(fā)展

中國(guó)對(duì)外援助的回顧與發(fā)展

中國(guó)的對(duì)外援助取得令人注目的成就并具有深遠(yuǎn)意義。但在新中國(guó)成立以來(lái)的對(duì)外援助發(fā)展史上，也有許多深刻的歷史教訓(xùn)需要吸取，當(dāng)前仍存在需要克服和思考的問題。今后在探索更合適的對(duì)外援助指導(dǎo)思想、完善對(duì)外援助機(jī)制等方面還要多下功夫，推動(dòng)適當(dāng)有度、互利雙贏的對(duì)外援助取得更大效果。一、對(duì)外援助在各個(gè)領(lǐng)域成就斐然1950年至今，中國(guó)政府向非洲、亞洲、東歐、拉美和南太平洋地區(qū)的160多個(gè)國(guó)家提供了援助，幫助受援國(guó)建成了近2000個(gè)與當(dāng)?shù)厝嗣裣⑾⑾嚓P(guān)的各類項(xiàng)目。已有近10萬(wàn)名官員及管理和技術(shù)人才來(lái)華參加了培訓(xùn)和研修。減免受援國(guó)對(duì)華債務(wù)，減輕受援國(guó)債務(wù)負(fù)擔(dān)。2000年以來(lái)，中國(guó)先后4次宣布對(duì)外免債。截至2007年底，中國(guó)已累計(jì)對(duì)非洲、亞洲、加勒比和南太地區(qū)的49個(gè)國(guó)家，免除到期債務(wù)374筆。中國(guó)還對(duì)遭受重大自然災(zāi)害的國(guó)家及時(shí)提供緊急人道主義援助。應(yīng)受援國(guó)要求，中國(guó)一直向部分發(fā)展中國(guó)家派遣援外醫(yī)療隊(duì)，自1963年以來(lái)，先后派出援外醫(yī)務(wù)人員約2萬(wàn)人次，遍及亞、非、拉和東歐的65個(gè)國(guó)家和地區(qū)。中國(guó)自1995年開始對(duì)外提供優(yōu)惠貸款。截至2008年底，中國(guó)已向74個(gè)國(guó)家提供了優(yōu)惠貸款，支持各類項(xiàng)目252個(gè)。自2005年起，中國(guó)又開展了對(duì)外派遣青年志愿者工作，并穩(wěn)妥開展援外國(guó)際交流與合作。2006年，中國(guó)緊緊圍繞中非合作論壇北京峰會(huì)的舉行，不斷創(chuàng)新工作思路，改進(jìn)援助方式。中國(guó)政府采取的援非新舉措，滿足了廣大非洲國(guó)家的關(guān)切和需要，領(lǐng)域廣，力度大，有力促進(jìn)量非洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和中非友好關(guān)系發(fā)展，在非洲國(guó)家和國(guó)際社會(huì)引起熱烈反響。中國(guó)援外工作受到普遍歡迎和好評(píng)。東帝汶總統(tǒng)奧爾塔號(hào)召本國(guó)人民用“中國(guó)速度”推進(jìn)國(guó)家建設(shè)。贊比亞前總統(tǒng)姆瓦納瓦薩說，中國(guó)為改善贊比亞人民生活條件做出了重要貢獻(xiàn)。聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文表示，中國(guó)一直努力與所有非洲國(guó)家發(fā)展合作伙伴關(guān)系，這令人鼓舞。世界銀行行長(zhǎng)佐利克表示，中國(guó)是世界銀行在推動(dòng)全球發(fā)展問題上的重要合作伙伴。量力而行的對(duì)外援助對(duì)中國(guó)具有重要意義。對(duì)外援助是中國(guó)對(duì)外工作的重要組成部分，是促進(jìn)中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家友好合作關(guān)系的重要方式和渠道。針對(duì)廣大亞非拉地區(qū)的對(duì)外援助從外交和國(guó)際方面的確給我們?cè)錾?，促進(jìn)了受援國(guó)的發(fā)展和民眾生活的改善，并對(duì)一些國(guó)家反抗外來(lái)入侵起到支撐作用，同時(shí)也給中國(guó)自身帶來(lái)了國(guó)際收益，提高了中國(guó)的國(guó)際地位和國(guó)際影響。有利于創(chuàng)造有利的和平穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境，有利于帶動(dòng)企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，有利于我國(guó)擴(kuò)大利用境外資源，有助于提高對(duì)外工作人員的理論水平和業(yè)務(wù)水平。二、對(duì)外援助有過深刻的歷史教訓(xùn)20世紀(jì)50年代，新中國(guó)在自己工業(yè)化資金非常短缺的情況下，對(duì)周邊社會(huì)主義國(guó)家和友好的非社會(huì)主義國(guó)家給予了大量經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助。從1949年10月到1957年底，中國(guó)對(duì)外援助金額達(dá)到近21億元人民幣，其中無(wú)償援助占95%。20世紀(jì)60年代起，中國(guó)對(duì)外援助的規(guī)模不斷擴(kuò)大、范圍更廣。1973年全年簽訂的對(duì)外援助協(xié)議總額為40.63億元人民幣，本年度財(cái)政對(duì)外援助支出達(dá)到57.98億元，是新中國(guó)成立以來(lái)對(duì)外援助支出最多的一年，占國(guó)家財(cái)政支出比重的7.2%，超過美國(guó)的當(dāng)年度對(duì)外援助額。1971至1975年間，中國(guó)處于文革動(dòng)亂中，財(cái)政經(jīng)濟(jì)十分困難，但中國(guó)對(duì)外援助增長(zhǎng)迅猛。期間，外援?dāng)?shù)額達(dá)230.33億元人民幣，合111.33億美元，占同期國(guó)家財(cái)政支出的比例高達(dá)5.88%。此外，還完成了十分繁重的援外成套項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，共幫助27個(gè)國(guó)家建成了320個(gè)項(xiàng)目。期間，中國(guó)對(duì)朝鮮、越南、阿爾巴尼亞、老撾、柬埔寨等國(guó)的援助占中國(guó)援外總額的比例一直在50%以上，有時(shí)甚至超過75%。對(duì)越南的援助時(shí)間最長(zhǎng)，數(shù)量最大。到1978年，按當(dāng)時(shí)國(guó)際價(jià)格計(jì)算，中國(guó)援越總值達(dá)200億美元。中國(guó)援助阿爾巴尼亞總額為100多億元人民幣，相當(dāng)于全國(guó)每人掏4000元。令人心痛的是，大量無(wú)償援助養(yǎng)成了一些受援國(guó)的依賴思想，一些受援國(guó)不僅不領(lǐng)情，援助反而成為他們對(duì)中國(guó)進(jìn)行要挾的籌碼。在提供大量外援的同時(shí)，中國(guó)人民付出了巨大的民族犧牲。對(duì)外援助實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中隨意性很大，往往超出規(guī)劃很多，在不少年份對(duì)外援助額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)民經(jīng)濟(jì)承受能力。近30年時(shí)間里，中國(guó)很多時(shí)期處于困難甚至極端困難的階段，超出國(guó)力的對(duì)外援助影響了中國(guó)自身的發(fā)展和中國(guó)人民自身生活水平的改善，甚至因?yàn)閲?guó)內(nèi)糧食不足、優(yōu)先購(gòu)糧外援而影響了對(duì)國(guó)內(nèi)災(zāi)民的救濟(jì)，以至于造成更大范圍的民眾付出生命的最沉重代價(jià)。在執(zhí)行對(duì)外援助項(xiàng)目過程中，許多人為祖國(guó)和受援國(guó)獻(xiàn)出了寶貴的生命。事實(shí)表明，過度的對(duì)外援助是不可持續(xù)的。三、新時(shí)期的對(duì)外援助日趨務(wù)實(shí)1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)以后，對(duì)外援助工作進(jìn)行了合理調(diào)整，規(guī)模得到適當(dāng)控制和壓縮，方式更為靈活，意識(shí)形態(tài)在對(duì)外援助中的作用逐漸減弱，開始注重援外的經(jīng)濟(jì)功能和效益，并逐步改革實(shí)施經(jīng)援項(xiàng)目的管理體制，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)義利的平衡發(fā)展和辯證統(tǒng)一。1979年7月，中共中央副主席、國(guó)務(wù)院副總理鄧小平在中央外事工作會(huì)議上指出，“應(yīng)當(dāng)肯定我們過去援助第三世界是正確的，……所謂熱心過度，具體來(lái)說是對(duì)阿爾巴尼亞、越南給得太多了，使他們躺在我們身上過日子?！谠鷨栴}上，隨著我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展，方針要堅(jiān)持，基本上援助的原則還是那個(gè)八條，具體辦法要修改，真正使受援國(guó)得到益處?！?983年初，國(guó)務(wù)院總理訪問非洲國(guó)家時(shí)宣布“平等互利、講求實(shí)效、形式多樣、共同發(fā)展”四項(xiàng)原則。援外工作既要繼承優(yōu)良傳統(tǒng)又要改革創(chuàng)新，借鑒國(guó)際上通行的有效做法，使有限的援外資金發(fā)揮更大作用?？傮w看，對(duì)外援助工作在1978年以后出現(xiàn)了新特點(diǎn)和局面：依據(jù)實(shí)事求是、量力而行的原則，合理地安排外援支出，擴(kuò)大了受援面。1980-1981年，外援支出僅占我財(cái)政支出的0.6%。提高了成套設(shè)備中智力、技術(shù)支援的比重，建成了一些影響較好的大型項(xiàng)目，增加了受援國(guó)自力更生的能力。1996年5月，江澤民同志在非洲總部發(fā)表演講時(shí)鄭重宣布了與非洲國(guó)家合作的五點(diǎn)原則：真誠(chéng)友好，彼此成為可信賴的全天候朋友；平等相待，相互尊重主權(quán)，不干涉內(nèi)政；互惠互利，謀求共同發(fā)展；加強(qiáng)磋商，在國(guó)際事務(wù)中密切合作；面向未來(lái)，創(chuàng)造一個(gè)更加美好的未來(lái)。黨的十六大以來(lái)，黨中央高度重視援外工作。近一時(shí)期，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的上升和對(duì)外交往能力的提高，胡錦濤總書記和溫家寶總理對(duì)援外未來(lái)發(fā)展方向、援外戰(zhàn)略性任務(wù)等大政方針親自部署、親自決策，先后做出了一系列重要指示。在2006年11月份舉行的中非合作論壇北京峰會(huì)上，胡錦濤主席宣布對(duì)非八項(xiàng)經(jīng)貿(mào)舉措：第一，擴(kuò)大對(duì)非洲援助規(guī)模，到2009年使中國(guó)對(duì)非洲國(guó)家的援助規(guī)模比2006年增加1倍。第二，今后3年內(nèi)向非洲國(guó)家提供30億美元的優(yōu)惠貸款和20億美元的優(yōu)惠出口買方信貸。第三，設(shè)立中非發(fā)展基金，基金總額逐步達(dá)到50億美元。第四，為支持非洲國(guó)家聯(lián)合自強(qiáng)和一體化進(jìn)程，援助建設(shè)非洲聯(lián)盟會(huì)議中心。第五，免除同中國(guó)有外交關(guān)系的所有非洲重債窮國(guó)和最不發(fā)達(dá)國(guó)家截至2005年底到期的政府無(wú)息貸款債務(wù)。第六，進(jìn)一步向非洲開放市場(chǎng)，擴(kuò)大同中國(guó)有外交關(guān)系的非洲最不發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)華出口商品零關(guān)稅待遇受惠面。第七，今后3年內(nèi)在非洲國(guó)家建立3-5個(gè)境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)。第八，今后3年內(nèi)為非洲培訓(xùn)培養(yǎng)15000名各類人才；向非洲派遣100名高級(jí)農(nóng)業(yè)技術(shù)專家；在非洲建立10個(gè)有特色的農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心；為非洲援助30所醫(yī)院，并提供3億元人民幣無(wú)償援款幫助非洲防治瘧疾，用于提供青霉素藥品及設(shè)立30個(gè)抗瘧中心；向非洲派遣300名青年志愿者；為非洲援助100所農(nóng)村學(xué)校；在2009年之前，向非洲留學(xué)生提供中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金名額由目前的每年2000人次增加到4000人次。中國(guó)對(duì)外援助的具體形式不斷發(fā)展完善。對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助在改革調(diào)整中日趨靈活與成熟，物資援助和現(xiàn)匯援助減少、成套項(xiàng)目援助比例上升、技術(shù)和智力援助取得較大發(fā)展；由雙邊援助轉(zhuǎn)為多邊援助合作。中國(guó)援外工作目的是提高援助效益，更有效地幫助受援國(guó)發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)我國(guó)同發(fā)展中國(guó)家的友好關(guān)系和經(jīng)貿(mào)合作。堅(jiān)持援外事業(yè)發(fā)展與中國(guó)基本國(guó)情相結(jié)合；堅(jiān)持援外基本原則與改革創(chuàng)新相結(jié)合；堅(jiān)持“硬援助”與“軟援助”相結(jié)合；堅(jiān)持將中國(guó)技術(shù)水平與受援國(guó)實(shí)際需求相結(jié)合?！百J款換石油”是與中國(guó)對(duì)外援助工作有關(guān)的重大方式創(chuàng)新。2009年7月27日，中國(guó)與厄瓜多爾簽訂10億美元協(xié)議，此前中國(guó)已與俄羅斯、巴西、委內(nèi)瑞拉、哈薩克斯坦、安哥拉5國(guó)按此模式簽署了560億美元的“貸款換石油協(xié)議”。四、對(duì)外援助需要繼續(xù)發(fā)展創(chuàng)新做了好事要讓國(guó)際社會(huì)和受援國(guó)充分了解，消除負(fù)面鼓噪和反饋。比如，一些國(guó)家的民眾并不知道他們的設(shè)施來(lái)自中國(guó)的援助，甚至根本不領(lǐng)中國(guó)援助的情，反而認(rèn)為中國(guó)的援助是理所當(dāng)然。不少國(guó)家利用臺(tái)灣問題趁機(jī)訛詐中國(guó)，現(xiàn)在大陸和臺(tái)灣關(guān)系漸趨緩和，這些國(guó)家的操作空間縮小，未來(lái)仍有變數(shù)。西方炒作中國(guó)對(duì)非洲和其他地區(qū)發(fā)展中國(guó)家的援助是一種“新殖民主義”，只注重資源和能源，這也是不符合事實(shí)的。中國(guó)需要用事實(shí)說話，在受援國(guó)和國(guó)際社會(huì)廣泛、細(xì)致并深入宣傳中國(guó)的對(duì)外援助成果。中國(guó)對(duì)外援助管理機(jī)制存在的問題。缺乏完整的理論指導(dǎo)，未納入法制化的軌道，對(duì)外援助戰(zhàn)略尚不清晰；NGO在援助中的作用未得到有效發(fā)揮。對(duì)外援助管理機(jī)制尚未成熟，在項(xiàng)目主體管理、優(yōu)惠貸款管理、援外人力資源管理、提升人員素質(zhì)等方面需要完善的空間還很大；多邊援助渠道未得到充分重視，通過多邊渠道的援助還比較少，援助的力度不夠，涉及的范圍也不廣。因此，中國(guó)需要加強(qiáng)對(duì)外援助理論研究，加快對(duì)外援助立法，加強(qiáng)制度建設(shè)，建立系統(tǒng)成熟的援助機(jī)制，加強(qiáng)與多邊援助組織的合作。援外工作必須穩(wěn)定發(fā)展，不能走忽高忽低兩個(gè)極端。援款的用途和使用方式，要根據(jù)不同的國(guó)別對(duì)象、時(shí)間和條件，妥善安排。成套項(xiàng)目援助必須加強(qiáng)可行性研究和評(píng)估，注重經(jīng)濟(jì)效益。受援國(guó)的國(guó)情和自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)政治制度以及技術(shù)和管理水平各不相同，工作要有針對(duì)性。要努力提高援外出國(guó)人員的素質(zhì)。中國(guó)對(duì)外援助中存在“義”“利”選擇，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)也要吸取教訓(xùn)。對(duì)外援助必須摒棄過去那種以意識(shí)形態(tài)來(lái)劃分世界和對(duì)外援助范圍的傳統(tǒng)思維，立足中國(guó)國(guó)情和國(guó)家利益，通過對(duì)外援助推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)外交的順利發(fā)展，為能源和資源安全、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易服務(wù)。其次，要堅(jiān)持對(duì)外援助觀念的與時(shí)俱進(jìn)。既要服從國(guó)家的外交戰(zhàn)略，也要借鑒西方國(guó)家對(duì)外援助政策中的一些理念。充分發(fā)揮NGO在對(duì)外援助中的作用。西方國(guó)家的援助注意發(fā)揮民間組織作用，在非洲，把援助物資通過教會(huì)和民間社團(tuán)直接發(fā)到最需要的百姓手中，讓民眾知道他們的援助來(lái)自何方，從而認(rèn)可和熱愛援助國(guó)。西方國(guó)家很多社團(tuán)和教會(huì)組織在非洲開辦教育，組建民間醫(yī)療團(tuán)體，效果很好。中國(guó)已有民間力量參與對(duì)外人道主義援助，但是規(guī)模比較小。我們可以考慮在官方援助中納入NGO的