淺析我國法律援助存在的問題及解決途徑

我國法律援助制度存在的問題及對策我國的法律援助制度起步較晚，雖然全國大部分城市建立了援助機(jī)構(gòu)，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但目前仍沒有一部統(tǒng)一的法律來規(guī)范，還處于探索和發(fā)展階段，因此在實(shí)踐工作中出現(xiàn)了一些問題亞需解決、加以完善。(一)我國法律援助制度存在的問題1、經(jīng)費(fèi)短缺，魚待納入國家財(cái)政常言道:“巧婦難為無米之炊”。經(jīng)費(fèi)保障是法律援助工作正常開展的最根本條件之一，沒有可靠的經(jīng)費(fèi)保障，法律援助工作就無從談起。在一些法律援助制度較為健全的國家，法律援助經(jīng)費(fèi)都依法被納入國家財(cái)政預(yù)算，由國家財(cái)政予以支付。例如，2001年英國和荷蘭的法律援助經(jīng)費(fèi)占到了其全國財(cái)政支出的1%，丹麥占到了0.5%。我們再以鄰國日本為例，日本法律援助經(jīng)費(fèi)來源主要是兩個(gè)渠道:一是由國家財(cái)政撥款，這是經(jīng)費(fèi)的主要來源。二是社會捐贈，這部分經(jīng)費(fèi)來源較少。2001年日本政府民事法律援助經(jīng)費(fèi)25.75億日元，占當(dāng)年財(cái)政預(yù)算支出總額的0.03%。刑事法律援助經(jīng)費(fèi)，都是由政府提供，實(shí)踐需要多少經(jīng)費(fèi)政府就撥出多少經(jīng)費(fèi)。2001年日本的刑事法律援助經(jīng)費(fèi)為66，28億日元，占當(dāng)年財(cái)政支出總額的0.08%。法律援助經(jīng)費(fèi)每年由“法律援助協(xié)會”向法務(wù)省提出預(yù)算申請，經(jīng)法務(wù)省審查批準(zhǔn)后，列入國家財(cái)政支出計(jì)劃。①但由于我們國家尚未將法律援助經(jīng)費(fèi)納入國家財(cái)政，國家財(cái)政直接支出的法律援助經(jīng)費(fèi)少得可憐，2001年僅為5500萬人民幣，只占全國財(cái)政支出的十億分之3.7，實(shí)屬杯水車薪，法律援助經(jīng)費(fèi)只能靠法律援助機(jī)構(gòu)去東湊西要。每年的法律援助經(jīng)費(fèi)缺口太大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足法律援助工作的實(shí)際需要。當(dāng)然，我們國家有些地方財(cái)政做得還是比較好。例如，廣州、北京和上海等地方每年都從財(cái)政中拿出一定數(shù)量的經(jīng)費(fèi)，來保證法律援助工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)?？梢?，要保障法律援助工作的有效開展，必須通過立法的形式，把法律援助經(jīng)費(fèi)納入國家財(cái)政預(yù)算，以從根本上解決法律援助經(jīng)費(fèi)短缺的問題。2、人才不足，·急需多方培養(yǎng)我國幅員遼闊，人口眾多，9600萬平方公里，13億人口，而且80%是農(nóng)民，在這80%的農(nóng)民中，有相當(dāng)一部分分布在邊遠(yuǎn)的山區(qū)農(nóng)村，他們的合法權(quán)益更需要法律保護(hù)。隨著我國改革開放的不斷深入和依法治國方略的不斷推進(jìn)，廣大農(nóng)民的法律意識不斷提高，對法律援助工作的需求量不斷擴(kuò)大，法律援助的業(yè)務(wù)范圍也會越來越廣。這樣以來，目前特別是我國加入WTO之后，涉外法律事業(yè)的增多，全國法律援助隊(duì)伍的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會各個(gè)方面的需要，特別是那些高層次的法律援助工作者，更是人才奇缺，供求矛盾更加突出。一方而是大量需要法律援助的社會弱勢群體得不到及時(shí)有效的法律援助，一方面是現(xiàn)有的法律援助工作者不堪重負(fù)。要解決這一矛盾的根本出路，就是要加大對法律援助專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，采取各種方式，通過多種渠道培養(yǎng)法律援助人才，提高素質(zhì)，壯大隊(duì)伍，整合各種法律援助資源，以滿足社會對法律援助工作的迫切需求。3、立法滯后，應(yīng)當(dāng)加大力度法律援助制度是一國民主法制化進(jìn)程的重要標(biāo)志，是衡量一國現(xiàn)代政治和法治文明程度高低的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。而一國法律援助制度是否健全，其中一個(gè)重要的標(biāo)志就是看其法律援助法制體系是否完備?？v觀世界范圍內(nèi)那些法律援助制度比較發(fā)達(dá)的國家，都有健全的法律援助體系作保障。許多國家都立有專門的《法律援助法》。我國修改后的《刑事訴訟法》中增加了法律援助的內(nèi)容，《律師法》、((殘疾人保障法})、《老年人權(quán)益保護(hù)法))、《婦女權(quán)益保障法》和((未成年人保護(hù)法》等法律中對法律援助都有一些規(guī)定，有許多地方還出臺了《法律援助條例》或者其他有關(guān)法律援助的規(guī)范性文件。經(jīng)國務(wù)院通過頒布的《法律援助條例》于2003年9月1日開始施行。但是，到目前國家還沒有一部專門的法律援助法，因此，導(dǎo)致了一系列問題，特別是有關(guān)公民享受法律援助的條件、范圍、形式、程序等方面的內(nèi)容，必須通過立法程序，上升為國家的法律規(guī)定，才能夠與刑事訴訟法、民事訴訟法等法律體系相銜接，才能確立法律援助制度在整個(gè)法律體系中的應(yīng)有地位，才能最終使公民的法律援助權(quán)利真正具有法律的可靠保障。(二)完善我國法律援助制度的對策1、健全法律援助立法體系完善我國法律援助制度，必須健全法律援助的立法體系，未來完整的法律援助立法體系應(yīng)包括以下四個(gè)部分:(1)、憲法條款憲法是國家的根本大法，是一切法律、法規(guī)的“母法”。我國憲法第33條明確規(guī)定:“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！薄肮裨诜擅媲耙宦善降取边@一原則的確立，既是我國建立法律援助制度的最高依據(jù)，又是我國法律援助事業(yè)所要實(shí)現(xiàn)的最高目的。法律援助事業(yè)的成敗直接影響著“公民在法律面前一律平等”這一原則的貫徹落實(shí)，進(jìn)而也在很大程度上影響著“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”治國方略的貫徹落實(shí)。筆者認(rèn)為:我國憲法應(yīng)當(dāng)就公民獲得法律援助的權(quán)利作出明確規(guī)定。這樣一來就從立法的最高層次上解決了法律援助的制度依據(jù)問題。(2)、法律援助專門法實(shí)現(xiàn)憲法所規(guī)定的各項(xiàng)原則，需要相關(guān)法律的完善和司法機(jī)制的保障，否則憲法條文勢必會被束之高閣、遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而失去意義。從世界范圍來看，許多國家和地區(qū)都有法律援助的專門立法。尤其自上個(gè)世紀(jì)下半葉以來，法律援助立法不僅在各國的法律體系中確立了自己的地位，而且日益超出國界的范圍，呈現(xiàn)出國際化的趨勢。這種趨勢主要體現(xiàn)在二戰(zhàn)以后國際社會所制定的一些國際條約和形成的一些國際慣例之中。如1966年聯(lián)合國大會通過的((公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等。因此，出臺法律援助專門法，既是中國法律援助體系建立健全的標(biāo)志，也是保障法律援助工作規(guī)范化運(yùn)作的迫切需要，同時(shí)一也是為了與國際社會接軌，適應(yīng)我國加入WTO以后所面臨的全球經(jīng)濟(jì)一體化形式的客觀要求。(3)、部門法和國際條約中有關(guān)法律援助的法律規(guī)范就部門法來講，其有關(guān)法律援助的法律規(guī)范首先必須以憲法所確定的基本原則為依據(jù)，同時(shí)也要在立法精神和條文內(nèi)容上與法律援助的專門法相一致并與之相配套。如在保護(hù)社會弱勢群體方面，除專門法需作出規(guī)定外，各部門法也應(yīng)對諸如殘疾人士、下崗失業(yè)人群、城鎮(zhèn)貧困人群、部門老齡化人口和未成年人以及少數(shù)臨時(shí)遭遇災(zāi)禍的人群等，分別指定有關(guān)法律援助的法律規(guī)范。如上所述，我國《刑事訴訟法》、《律師法》、《老年人保護(hù)法》己經(jīng)有了這項(xiàng)內(nèi)容，而在未來的完善我國法律體系的過程中，其他一些相關(guān)的部門法如《未成年人保護(hù)法》、《殘疾人保護(hù)法》、《國家賠償法》以及目前尚未出臺的保護(hù)失業(yè)工人的法律等，都要增加或?qū)懭胗嘘P(guān)法律援助的法律規(guī)范。此外，為了適應(yīng)法律援助國際化的發(fā)展趨勢，我國還應(yīng)當(dāng)適時(shí)地參加、締結(jié)有關(guān)法律援助的國際條約。這些國際條約中有關(guān)法律援助的法律規(guī)范同樣要與憲4、確立國家援助機(jī)構(gòu)為主、多種援助主體共存的法律援助體系(1)、國家作為責(zé)任主體所謂法律援助的主體，即以自己名義實(shí)施法律援助的行為者。我國的法律援助主體應(yīng)當(dāng)包括責(zé)任主體和實(shí)施主體，前者是國家，后者是法律援助管理機(jī)構(gòu)和法律援助工作人員。國家作為法律援助的責(zé)任主體，顯示了我國對法律援助事業(yè)的高度重視，也充分體現(xiàn)了法律援助事業(yè)在我國享有的崇高地位。然而國家不可能承擔(dān)法律援助的具體事務(wù)性工作，所以，除了責(zé)任主體之外，法律援助還必須有實(shí)施主體即具體承辦法律援助事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)和個(gè)人。這一點(diǎn)類似《國家賠償法》關(guān)于國家賠償?shù)囊?guī)定，即一方而國家是賠償?shù)闹黧w已確定無疑而另一方面，相關(guān)的行政機(jī)法大學(xué)碩士學(xué)位論文論中國法律援助制度的構(gòu)建關(guān)或司法機(jī)關(guān)卻是國家賠償?shù)牧x務(wù)機(jī)關(guān)，即賠償?shù)膶?shí)施主體。(2)、實(shí)施主體的多樣性從我國現(xiàn)實(shí)情況來看，法律援助的實(shí)施主體呈現(xiàn)出多元性，一方面有作為法律援助專門管理機(jī)構(gòu)的司法行政機(jī)關(guān)，另一方面又有作為國家司法機(jī)關(guān)的人民法院，還有律師、社會團(tuán)體。面對多元化的實(shí)施主體，迫切需要盡快理順?biāo)麄兊年P(guān)系，以避免政出多門，達(dá)到各部門齊心協(xié)力、步調(diào)一致。筆者認(rèn)為，首先要確立國家亦即政府法律援助的主體地位，同時(shí)也要鼓勵(lì)其他機(jī)構(gòu)、組織和人員積極投身于法律援助事業(yè)，確立國家援助機(jī)構(gòu)為主、多種援助主體共存的法律援助體系。一是國家援助機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國憲法規(guī)定，政府是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，所以政府理應(yīng)為國家承擔(dān)起法律援助的職責(zé)，政府又通過設(shè)立相關(guān)的職能部門即各級法律援助機(jī)構(gòu)來組織實(shí)施這項(xiàng)工作。二是其他機(jī)關(guān)、組織、社會團(tuán)體等設(shè)立的援助機(jī)構(gòu)。這里可以包括作為國家司法機(jī)關(guān)的人民法院所設(shè)立的法律救助機(jī)構(gòu)，也可以包括工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會團(tuán)體甚至一些宗教團(tuán)體所設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)，甚至也應(yīng)包括社會熱心人士投資設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)。三是作為個(gè)人的法律援助主體。’作為個(gè)人的實(shí)施主體應(yīng)包括:律師、公證員、基層法律工作者、法律專業(yè)學(xué)有所長的志愿者。筆者認(rèn)為，凡是有能力以自己的工作為他人提供法律服務(wù)者，都可以成為法律援助的主體。也就是說，中國未來的法律援助事業(yè)，要打破現(xiàn)存的由政府法律援助機(jī)構(gòu)一統(tǒng)天下的局面，充分調(diào)動一切社會力量，共同推進(jìn)法律援助事業(yè)。法律援助在我國是一項(xiàng)全新的事業(yè)，在短時(shí)間內(nèi)能夠取得目前的這些成績，的確令人贊嘆、催人奮進(jìn)。我們有充分的理由相信，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步，法律援助制度將成為中國司法體系中不可或缺的重要組成部分，這一制度的健全和不斷完善將成為國家制定社會發(fā)展目標(biāo)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。伴隨著我國法律援助制度的日臻完善，我國法律援助的對象和范圍也將不斷拓寬，法律援助將為越來越多的群眾所認(rèn)識和運(yùn)用，法律援助制度將成為公民保護(hù)自身合法權(quán)利的有力武器，同時(shí)一它也將成為我們向國際社會展示我國文明進(jìn)步的標(biāo)志之一。建立有中國特色的法