河北肅寧“四個覆蓋”組織工作改革案例

河北肅寧“四個覆蓋”——讓解散的農(nóng)民重新組織起來分散的農(nóng)村問題多肅寧縣位于冀中平原腹地,全縣35萬人,29萬在農(nóng)村。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣,農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作一直是當(dāng)?shù)攸h委、政府牢牢抓在手上的一項中心工作和緊迫任務(wù)。在長期實踐中,肅寧縣委、縣政府認識到,當(dāng)前影響農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的一個重要因素就是農(nóng)村社會管理滯后。改革開放以來,廣大農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化,通過在農(nóng)村普遍實行統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,解決了農(nóng)民的溫飽問題。隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和民主建設(shè)的推進,農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化,廣大農(nóng)民既成了經(jīng)濟上的“自由人”,也成了社會管理上的“自由人”,整個農(nóng)村變得更加開放、更加多元、更加活躍。但原有社會管理方式并沒有適應(yīng)這一變化及時轉(zhuǎn)型到位,在一定程度上使我們在“解放”了農(nóng)民的同時也“解散”了農(nóng)民,“一盤散沙”似的農(nóng)民給農(nóng)村社會管理帶來了很多問題和困難,嚴重影響著農(nóng)村的穩(wěn)定與進一步發(fā)展。肅寧縣將農(nóng)村組織問題歸結(jié)為四個方面 :基層黨組織弱化——目前,農(nóng)村基層黨組織大多數(shù)還處于一種傳統(tǒng)的工作模式中,在設(shè)置形式、工作方式、方法等方面已經(jīng)跟不上經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐,地位和職能也在不斷弱化。主要表現(xiàn)在:一是部分基層組織和無職黨員缺乏發(fā)揮作用的平臺,不知道干什么、怎么干;二是在某些行業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了黨組織建設(shè)的空白點:當(dāng)前大量形成的新型經(jīng)濟組織和其它民間組織 ,很多都處于黨組織領(lǐng)導(dǎo)之外 ,在一定程度上影響了黨組織作用的發(fā)揮 ,影響了黨的威信;三是農(nóng)村的一些活動能量大的能人不在體制內(nèi),難以發(fā)揮積極的作用,個別甚至成為影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的消極因素。村民自治虛化——基層民主政治組織是村民行使自身權(quán)力、實現(xiàn)當(dāng)家作主的主要平臺和載體。過去由于基層民主政治組織不健全,老百姓連說話的地方都沒有,再加上一些村干部在處理集體收支、征地補償?shù)葐栴}上透明度不高 ,村民對具體事務(wù)沒有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),自身利益得不到有效的保障,從而造成了基層的干群關(guān)系緊張,引發(fā)了大量的社會矛盾。然而即使在農(nóng)村實行了村民自治以后,老百姓也只是選選村干部,對于村里重大事務(wù)的參與權(quán)、決策權(quán)還是沒有一個平臺來實現(xiàn),導(dǎo)致村干部的決策,即便是正確的決策,老百姓也會產(chǎn)生誤解,甚至懷疑村干部假公濟私、貪污腐化,干群關(guān)系緊張的問題依然存在。農(nóng)民分散經(jīng)營——目前農(nóng)村一家一戶的分散經(jīng)營方式僅靠農(nóng)民自己單打獨斗,規(guī)模小,成本高,效益低。農(nóng)民既不了解市場,也不掌握信息,更不懂得技術(shù),很難在市場經(jīng)濟當(dāng)中站穩(wěn)腳跟、發(fā)家致富。農(nóng)民和市場之間,實際上還處于一種“斷層”的狀態(tài)。解決好這個矛盾,就需要把農(nóng)民和市場連起來,急需一個橋梁和紐帶。因此解決問題的核心就是把農(nóng)民組織起來,通過建立多層次、多形式、多元化的農(nóng)村經(jīng)合服務(wù)體系,有效地幫助分散的個體農(nóng)民解決很多產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)的問題以及生活中的困難,并且作為一根無形的紐帶,使眾多農(nóng)民融合成為一個內(nèi)在的利益共同體,同時還能把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)當(dāng)中的“小而全”的封閉式籬笆墻拆開,通過細化分工來提高生產(chǎn)效率,從而促進農(nóng)業(yè)增效,農(nóng)民增收。農(nóng)村維穩(wěn)困難——隨著農(nóng)村集體組織職能的弱化和集體經(jīng)濟的逐漸消失,農(nóng)民的鄰里守望、團結(jié)互助的觀念也越來越淡化,很多人都是“個人自掃門前雪,莫管他人瓦上霜”,鄰里之間、群眾之間的關(guān)系不是那么密切了,形成了“出了事沒人管,著了火沒人救,來了賊光喊不動手”的狀況。農(nóng)村社會矛盾問題、社會治安問題成為基層工作很頭疼的一個問題,怎么樣解決好?這樣的問題一家一戶解決不了,僅靠警察也不行,唯一的辦法就是相信群眾、依靠群眾、走群眾路線,把農(nóng)民組織起來,靠老百姓自己解決自己的事。組織群眾、宣傳群眾、服務(wù)群眾——“四個覆蓋”全面提出著眼于把分散的農(nóng)民重新組織起來,滿足農(nóng)民“求安、求富、求樂、求做主”的迫切要求,2010年5月18日,肅寧縣在全縣農(nóng)村探索推行了“四個覆蓋”工作模式。“四個覆蓋”概括起來就是一句話:通過基層黨組織、經(jīng)濟組織、基層民主政治組織和社會管理組織的全面覆蓋,把農(nóng)民全部納入組織體系當(dāng)中,通過基層組織發(fā)揮好管理、監(jiān)督、服務(wù)、引導(dǎo)、培養(yǎng)、教化作用,化解各類矛盾,提供致富載體,從而實現(xiàn)農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。具體而言有以下四個方面:一是基層黨的組織全覆蓋。打破以行政村為單位的傳統(tǒng)模式,創(chuàng)新黨組織設(shè)置方式,按照“群眾走到哪里,黨的組織就要跟到哪里”的原則,適應(yīng)市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的新特點,把黨支部和黨小組建到各種經(jīng)濟組織、綜治維穩(wěn)組織和基層民主組織當(dāng)中去,建到園區(qū)、社區(qū)當(dāng)中去,努力實現(xiàn)黨建工作與具體工作的有機結(jié)合、同步推進,把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理優(yōu)勢、服務(wù)優(yōu)勢,帶領(lǐng)群眾一塊圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展,搞研究、供信息、傳技術(shù),一塊研究發(fā)家致富,做大做強產(chǎn)業(yè),搞好社會化服務(wù)。以基層黨組織為核心,建立“四個覆蓋”組織的對接機制,促進各類組織融合發(fā)展,使黨組織在融合中實現(xiàn)對農(nóng)村經(jīng)濟、民主政治、社會穩(wěn)定等工作的有效領(lǐng)導(dǎo),改變農(nóng)村黨組織在抓具體工作時手段單一、單純行政命令的狀況,使農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的方式,初步實現(xiàn)由直接決策到出謀劃策,由直接指揮到引導(dǎo)服務(wù),由直接領(lǐng)辦到搭建發(fā)展平臺的轉(zhuǎn)變,進一步提高黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)水平。二是基層民主組織全覆蓋。在原來“兩委”基礎(chǔ)上,探索建立了“村代會”和“村監(jiān)會”,并創(chuàng)造性地提出了“三議一行一監(jiān)督”的村務(wù)運行機制,即涉及村民切身利益的重要事項,需由村黨組織提議、村“兩委”商議、村代會決議、村委會執(zhí)行,并接受村民監(jiān)督委員會的監(jiān)督。 “三議一行一監(jiān)督”村務(wù)運行機制,實現(xiàn)了村務(wù)權(quán)力制衡化、村務(wù)決策民主化、村務(wù)執(zhí)行效能化和村務(wù)監(jiān)督規(guī)范化,為解決農(nóng)村社會治理問題做出了先行探索。在實施基層民主組織覆蓋中,肅寧各村每5至15戶推選一名村民代表,由村民代表和村委會成員組成“村民代表會議”,負責(zé)決策村級重大事務(wù),同時選舉代表成立“村民監(jiān)督委員會”,負責(zé)監(jiān)督村務(wù)執(zhí)行,并通過村黨支部書記競選擔(dān)任村代會主席的制度設(shè)計,理順了村黨支部、村代會、村委會、村監(jiān)會之間的關(guān)系,真正建立起“黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村代會決策、村委會執(zhí)行、村監(jiān)會監(jiān)督”的村級治理新架構(gòu),既把基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位突出出來,也把人民群眾參政、議政、決策重大問題的權(quán)利通過村代會的形式發(fā)揮出來,把民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等村民自治“四個民主”連成完整鏈條,改變過去由村干部包攬村政村務(wù)的做法,真正實現(xiàn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)從“為民做主”到“由民做主”的轉(zhuǎn)變。三是經(jīng)濟合作組織全覆蓋。按照“民辦、民管、民受益”的原則,針對農(nóng)民的合作需求,采取能人大戶領(lǐng)辦、村組農(nóng)戶聯(lián)合、院?；睾献鳌堫^企業(yè)帶動、流通市場鏈接等方式,因地制宜、不拘一格地培育各類經(jīng)合組織,把各種協(xié)會、專業(yè)化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織建立健全起來,逐步把所有農(nóng)民都納入到各種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)組織、專業(yè)化服務(wù)組織當(dāng)中,為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后一條龍服務(wù)。通過這些組織,把農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、收購、加工、銷售等各個環(huán)節(jié)的利益“捆綁”在一起,形成一個有機的產(chǎn)業(yè)化“鏈條”,從而改變原來普遍存在的那種由農(nóng)民一家一戶單打獨斗、一盤散沙式的混亂無序和迷茫無助的局面。與此同時,還要堅持發(fā)展與規(guī)范同步進行,在積極發(fā)展壯大各類農(nóng)村經(jīng)合組織的同時,把工作著力點放在助其健全機制、完善制度、強化管理上,使農(nóng)村合作組織成為決策民主、運行規(guī)范、制度完善的新的典型示范樣板。農(nóng)民有強烈的意愿聯(lián)合起來一塊干,因此農(nóng)村經(jīng)合組織是新形勢下適應(yīng)市場經(jīng)濟形勢需要,實行互助合作的一種經(jīng)濟組織形式。四是農(nóng)村維穩(wěn)組織全覆蓋。立足于“讓農(nóng)民自己幫自己、自己管自己,有事大家管、有情況大家?guī)汀?肅寧縣探索建立了“3+1工”作體系。所謂“3”,是把農(nóng)村劃分為三級管理層次,在村級建綜治工作站;在過去生產(chǎn)隊或現(xiàn)居住片區(qū)基礎(chǔ)上,建綜治工作小區(qū),管40到60戶農(nóng)戶;小區(qū)再往下,每10戶設(shè)一綜治小組。綜治站長由村支書兼任,小區(qū)長、小組長都由村民直接選舉威信高、管得了事的人擔(dān)任。所謂“1”,是在各村設(shè)一支巡防隊。通過這一體系,劃小了農(nóng)村社會管理單元,把廣大群眾當(dāng)成了化解矛盾、維護穩(wěn)定的主體,農(nóng)村的“能人”都為黨組織所用,從而使他們蘊藏的積極性被充分調(diào)動起來,好多事不用村、鄉(xiāng)出面,小區(qū)長、小組長通過“老鄉(xiāng)親”、“老面子”做工作,就在第一時間把矛盾化解。同時,通過讓農(nóng)民自己管理自己,自己幫助自己,有利于改變過來村民之間人情淡薄、關(guān)系冷漠的狀況,形成“有困難大家?guī)?有矛盾大家解”的良好局面?！八膫€覆蓋”下的新農(nóng)村目前,肅寧縣通過縱深推進“四個覆蓋”,已使其農(nóng)村面貌和農(nóng)民的精神風(fēng)貌煥然一新:首先,通過基層黨組織覆蓋,強化了農(nóng)民的“主心骨”。2010年以來,共新建黨總支14個、黨支部42個、黨小組1996個,其中民主組織黨小組301個、經(jīng)合組織黨小組318個、維穩(wěn)組織黨小組1026個、群眾文化娛樂活動組織黨小組132個、非公有制企業(yè)黨小組127個、其它類型黨小組92個。通過這些黨組織,黨員的身影又活躍在群眾生產(chǎn)生活的各個環(huán)節(jié)、幫助群眾排憂解難,帶領(lǐng)群眾發(fā)家致富,贏得了群眾的尊重和認可,進一步提高了黨的威信,擴大了黨的影響,使黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。一些無職黨員通過擔(dān)任黨小組負責(zé)人或被群眾推選為小區(qū)長、小組長、村民代表,有了發(fā)揮作用、被群眾認可的實踐平臺,群眾增強的對他們的親近感、尊重感,他們自己也有了成就感、自豪感。此外,通過“四個覆蓋”體系,農(nóng)村致富能手、種養(yǎng)大戶、紅白理事會成員等各個方面的“能人”都被充分調(diào)動起來了,都有了用武之地。這些“能人”有的擔(dān)任了經(jīng)合組織領(lǐng)辦人,有的在“3+1維”穩(wěn)組織中當(dāng)上了小區(qū)長、小組長,有的被推選為村民代表,這些“能人”現(xiàn)在是“為黨所用”。這樣,既拓寬了基層黨組織吸引新鮮血液的渠道,也為一些農(nóng)村優(yōu)秀分子因為宗族、派系不能入黨的問題找到了解決途徑,發(fā)展黨員有了可靠的群眾基礎(chǔ)。其次,通過基層民主組織覆蓋,送給農(nóng)民的“順心丸”。目前,肅寧縣253各村已全部建立了村代會和村監(jiān)會,村民代表、村代會主席和村監(jiān)會成員都由選舉產(chǎn)生。通過“黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村代會決策、村委會執(zhí)行、村監(jiān)會監(jiān)督”的村級治理新架構(gòu),既突出了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,又保證了群眾行使民主權(quán)利的規(guī)范化和常態(tài)化,真正做到了還權(quán)于民。村里的重大事務(wù)都由村民和代表來決定,人是大家選的,事是大家定的,錢是大家管的,過程是大家看著的,群眾情緒得到了理順,干部行為得到了規(guī)范,干群關(guān)系也得到了改善,很多過去難以執(zhí)行的決策得到了執(zhí)行,很多過去難以解決的問題得到了解決。再次,通過農(nóng)村經(jīng)濟合作組織覆蓋,廣植農(nóng)民的“搖錢樹”。在實施農(nóng)村經(jīng)濟合作組織覆蓋中,肅寧提出“只有合作化才有產(chǎn)業(yè)化”的工作思路,出臺優(yōu)惠政策,大力扶持經(jīng)合組織發(fā)展。通過經(jīng)合組織,把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)的利益“捆綁”在一起,為農(nóng)民架起了“致富橋”。農(nóng)民通過加入經(jīng)合組織抱團上陣“搶”市場,增加了市場主動權(quán)和話語權(quán),收入大大提高,很多致富無門的“困難戶”也在經(jīng)合組織的帶領(lǐng)下走上了發(fā)家致富之路。截止目前 ,全縣已建立各類經(jīng)合組織 341個,帶動農(nóng)戶5.5萬多戶。通過經(jīng)合組織發(fā)揮規(guī)?；a(chǎn)、規(guī)范化管理、品牌化銷售等優(yōu)勢,真正實現(xiàn)了農(nóng)超、農(nóng)科、農(nóng)金的有效對接,加入經(jīng)合組織的農(nóng)戶年均增收3000余元,先后有74個產(chǎn)品獲得了無公害認證、4個產(chǎn)品獲得有機食品認證,自創(chuàng)品牌達到12個,全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化率達到 78.3%,在滄州市居首。最后,通過農(nóng)村維穩(wěn)組織覆蓋,健全了農(nóng)村的“安保網(wǎng)”。在實施農(nóng)村維穩(wěn)組織覆蓋中,肅寧縣在各村普遍推行了“3+1維”穩(wěn)機制。通過建立“3+1維”穩(wěn)組織,劃小了農(nóng)村社會管理層次和管理幅度,把廣大群眾當(dāng)成了維護穩(wěn)定的主體,群眾積極性被充分調(diào)動起來。小區(qū)長、小組長通過“老鄉(xiāng)親”、“老面子”做工作,好多事不用村里出面、不用鄉(xiāng)里出面,第一時間就在群眾當(dāng)中把矛盾解決了,真正做到了“一把鑰匙開一把鎖”。同時,通過建立治安巡防隊,讓人民群眾自己保衛(wèi)自己的家園,自己給自己看家護院,小偷小摸、打架斗毆的問題大大減少了,也減輕了鄉(xiāng)、村兩級工作壓力,真正實現(xiàn)了黨委、政府組織管理與農(nóng)民自我管理有機結(jié)合,有限的警力與無限的民力之間的有機結(jié)合。“四個覆蓋”推行以來,農(nóng)村治安案件發(fā)案率比推行以前下降了48%,農(nóng)村信訪總量下降了70%?！八膫€覆蓋”同時也為基層各項工作的開展找到了一個平臺和抓手,通過讓群眾組織起來,讓群眾當(dāng)家作主,煥發(fā)了他們對農(nóng)村發(fā)展的巨大熱情,很多工作也因此豁然開朗,走出了一條新路子:計劃生育工作依托“四個覆蓋”,深入開展基層群眾計生自治,探索出了一條依靠小區(qū)長、小組長和村民代表等“農(nóng)村能人”共治共管的基層群眾計生自治新模式;通過四個覆蓋,農(nóng)村文化娛樂活動辦起來了,讀書社、大鼓隊、秧歌隊相繼成立;通過發(fā)揮各類組織人員的示范服務(wù)和管理作用,村容治理更加有效,家園變得更加干凈了。“四個覆蓋”不僅使農(nóng)村面貌煥然一新,農(nóng)民的精神風(fēng)貌也煥然一