堅持“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的城鎮(zhèn)化模式要充分激發(fā)民間資本的投資活力

Word堅持“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的城鎮(zhèn)化模式要充分激發(fā)民間資本的投資活力為了深入研究“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的城鎮(zhèn)化發(fā)展新模式，充分發(fā)揮民間資本在新型城鎮(zhèn)化中的作用，今年以來，由民建中央副主席、全國人大常委會委員、全國人大財經(jīng)委副主任委員辜勝阻帶領(lǐng)的調(diào)研組，先后赴湖北、河北、山東、廣東、浙江、黑龍江、江蘇、北京、貴州、海南等10多個省市進行了實地考察，并與二百多位企業(yè)家、專家進行了座談交流。在形成初步調(diào)研成果后，調(diào)研組又會同國務(wù)院有關(guān)部委、科研機構(gòu)對有關(guān)政策建議進行了探討。同時，調(diào)研組還先后召開10多場專題座談會，就相關(guān)政策觀點征詢了部分政府部門和學(xué)術(shù)機構(gòu)專家學(xué)者的意見。在廣泛調(diào)研和充分征求各方意見的基礎(chǔ)上，調(diào)研組形成了如下調(diào)研報告。

通過調(diào)研我們認為：城鎮(zhèn)化是新一輪經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，它涉及到“人、業(yè)、錢、地、房”五大要素。新型城鎮(zhèn)化只有圍繞這五大要素的協(xié)調(diào)、互動發(fā)展深化改革，才能堅持正確的方向。

“人”是城鎮(zhèn)化的主體和核心?！叭恕钡某擎?zhèn)化要解決“人往哪兒去”和轉(zhuǎn)移人口“如何市民化”兩個問題。市民化=穩(wěn)定就業(yè)+基本公共服務(wù)+安居及生活方式城鎮(zhèn)化。戶籍制度改革要采取“因城而異，因群而異”的分類指導(dǎo)原則，優(yōu)先將擁有穩(wěn)定勞動關(guān)系并長期生活在城市的“沉淀型”轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

“業(yè)”就是城鎮(zhèn)化要有產(chǎn)業(yè)支撐、市民化要有穩(wěn)定就業(yè)。產(chǎn)業(yè)支撐及轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)是城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)。要強化城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐，促進產(chǎn)城融合，通過推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展來提高城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化的融合。

“錢”是城鎮(zhèn)化的重要保障。“錢從哪兒來”的問題涉及到財稅改革和金融改革，解決這一問題要建立多元化的改革成本分擔機制和市場化的投融資機制。

“地”是指土地的集約使用和推進新一輪的土地改革。在土地改革中使農(nóng)民利益最大化是城鎮(zhèn)化過程中必須處理好的重大問題。要讓轉(zhuǎn)移人口能夠不放棄承包權(quán)，用好抵押權(quán)，能夠用土地換股權(quán)，實現(xiàn)使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

“房”是進城人口住有所居的關(guān)鍵。解決住房問題則要建立覆蓋不同收入群體的多元化城鎮(zhèn)住房供給體系，使進城人口實現(xiàn)安居夢想。

通過調(diào)研我們認為，城鎮(zhèn)化過程中解決“人往哪兒去”問題，應(yīng)該“兩條腿”走路：一方面要大力發(fā)展城市群，發(fā)揮大城市的規(guī)模效應(yīng)和輻射作用，以大帶小，把周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)納入塊狀的城市圈內(nèi)；另一方面要依托縣城和縣域中心鎮(zhèn)發(fā)展中小城市，進一步提升其人口聚集功能，在有條件的地方將農(nóng)村社區(qū)建成城鎮(zhèn)化的末端，鼓勵更多的人就地城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力。絕對的“大城市論”、“中等城市論”、“小城市論”者所主張的發(fā)展某一類城市的觀點都有失偏頗、不符合中國的實際。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中要實現(xiàn)依托大城市推進城市化與主要依托縣城推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化并重；發(fā)展以大都市圈為特征的“網(wǎng)絡(luò)發(fā)展式”城鎮(zhèn)化與以縣城為依托發(fā)展中小城市的“據(jù)點發(fā)展式”城鎮(zhèn)化同步；城鎮(zhèn)化要走適當集中之路，避免“村村點火、戶戶冒煙”小城鎮(zhèn)過度發(fā)展的“農(nóng)村病”和大城市人口盲目膨脹的“大城市病”；東部和中西部地區(qū)要在產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上推進農(nóng)村剩余勞動力的有序合理流動，中西部要做好承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)和勞動力回流的“雙轉(zhuǎn)移”工作，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。

依托縣城發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)化是我國均衡城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要支柱。縣城是中國農(nóng)村行政、生產(chǎn)、流通、交通、服務(wù)中心，它們是城市之“尾”，但卻是農(nóng)村城鎮(zhèn)之“首”。我國縣城經(jīng)過第一次城鎮(zhèn)化已經(jīng)有較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和基礎(chǔ)設(shè)施，依托縣城發(fā)展城鎮(zhèn)化可以突破城市建設(shè)、安排就業(yè)所需的資金限制以及城鎮(zhèn)化所需的交通和通訊條件限制，可以解決農(nóng)業(yè)勞動力進城的適應(yīng)性問題，還可以減輕農(nóng)民工大規(guī)模異地流動所帶來的社會代價。把縣城建設(shè)成有吸引力的中小城市，既有利于避免過分分散的城鎮(zhèn)化造成的土地浪費、污染難以治理的“農(nóng)村病”，也能避免過度發(fā)展大城市造成的“城市病”。縣城是農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的重要載體，也將是民間資本參與經(jīng)濟建設(shè)的主戰(zhàn)場。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河北城鎮(zhèn)化發(fā)展的最大潛力在縣城。截至2021年，全省有135個縣（市），城區(qū)平均人口規(guī)模11萬人，20萬人口以上的縣城只有12個，不到總數(shù)的10%，尚有近60%的縣城人口不足10萬人，70%的縣一般性地方財政收入不足5億元。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，河北省有63%的農(nóng)民工把設(shè)區(qū)城市作為落戶首選城市，41%的農(nóng)民工選擇在本市落戶，反映了這類城市功能比較健全，生活比較方便，生活成本相對較低，與落戶農(nóng)民工的鄉(xiāng)土觀念、生活體驗比較契合。固安縣在城鎮(zhèn)化建設(shè)上依托市場化力量奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，縣域企業(yè)都能在城鎮(zhèn)化建設(shè)中充分發(fā)揮各自的作用，在滿足轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的基礎(chǔ)上，讓他們能在此定居、安居，做到了產(chǎn)城融合，為轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造了既宜業(yè)又宜居的環(huán)境。

就地就近城鎮(zhèn)化是當前城鎮(zhèn)化進程中一種值得肯定和深入研究的發(fā)展模式。新中國建立后，因為早期高度集中的計劃經(jīng)濟體制和20世紀80年代以來的市場導(dǎo)向型體制改革，先后出現(xiàn)了兩種具有鮮明中國特色的城市化道路：第一條道路是計劃經(jīng)濟時代政府行為主導(dǎo)的政策規(guī)制型城鎮(zhèn)化。這條城鎮(zhèn)化道路由于政府主導(dǎo)并承擔城鎮(zhèn)化成本，因此這種城鎮(zhèn)化進程中的勞動力轉(zhuǎn)移比較徹底和穩(wěn)定，但是其實施前提是計劃經(jīng)濟體制、其實施手段是高門檻的鄉(xiāng)城人口流轉(zhuǎn)準入規(guī)制，受政府財力和城市承載力的約束顯著，只有極低比例的農(nóng)村潛在轉(zhuǎn)移人口能夠變成市民。而且隨著市場經(jīng)濟體制的深入，計劃經(jīng)濟色彩的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”鄉(xiāng)城人口轉(zhuǎn)移渠道因為已經(jīng)喪失了存在的體制基礎(chǔ)而難以為繼。第二條道路是市場導(dǎo)向型改革時期源于人口流動管制有條件放松后出現(xiàn)的經(jīng)濟利益誘致的市場吸納型城鎮(zhèn)化。這條城鎮(zhèn)化道路的基本軌跡及現(xiàn)狀是：大量的農(nóng)村剩余勞動力背井離鄉(xiāng)進城務(wù)工經(jīng)商，形成龐大的農(nóng)民工群體，他們當中的絕大多數(shù)人不能夠在城市定居變成真正意義上的市民，這一道路鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移的不徹底性和不穩(wěn)定性導(dǎo)致了日益嚴重的“半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象”和“農(nóng)民工問題”。中國的第三條城鎮(zhèn)化可行道路是“民營企業(yè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略推動型”就近就地城鎮(zhèn)化。這種農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本特征是：龍頭企業(yè)經(jīng)營具有城鎮(zhèn)化五要素統(tǒng)籌規(guī)劃運作、多元化產(chǎn)業(yè)合力推動、諸利益共同體主體和諧互動、產(chǎn)鄉(xiāng)城融合發(fā)展聯(lián)動、市民化進程一步到位的特征。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工就地就近轉(zhuǎn)移是山東省城鎮(zhèn)化的最大特點，重視農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是山東省城鎮(zhèn)化的重要特色。部分地區(qū)通過“三集中”，即人口向城鎮(zhèn)社區(qū)集中、企業(yè)向園區(qū)集中、土地向種田能手和經(jīng)營大戶集中，奠定社區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進轉(zhuǎn)移人口融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)，讓他們在就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、社會保障、社會救濟、醫(yī)療教育、住房保障、民主政治權(quán)利等方面逐步與市民同權(quán)，加快了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。在河北省邯鄲市杜劉固村社區(qū)調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，該社區(qū)的生產(chǎn)和生活方式已與城市社區(qū)基本等同：一是全村2000多人在民企工作，就業(yè)實現(xiàn)穩(wěn)定非農(nóng)化；二是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與城市一體化，完全實現(xiàn)垃圾無害化處理；三是實現(xiàn)住宅樓房化，許多家庭有房有車；四是該社區(qū)位居邯鄲和縣城中間，能充分享受城市文明。

我們的調(diào)研表明：城鎮(zhèn)化要因地制宜、因城而異，不同地區(qū)要有不同的發(fā)展模式。湖北在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，重視市場力量，通過引導(dǎo)沿海產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和農(nóng)村勞動力合理回歸，促進農(nóng)民工就近在中小城市安居樂業(yè)，不斷提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。廣東城鎮(zhèn)化水平較高，珠三角地區(qū)更是接近中等發(fā)達國家水平，但長期以來過度依賴外來人口廉價勞動力以及低環(huán)境成本的低價工業(yè)化模式，阻礙了城鎮(zhèn)化質(zhì)量的進一步提高。近年來，廣東通過推行“積分入戶”制、完善教育經(jīng)費保障體制等，大力推進基本公共服務(wù)全覆蓋，著力提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量內(nèi)涵。山東城鎮(zhèn)化空間布局分為城市群、區(qū)域中心城市、縣域中心城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)五個層級，促進半島城市群發(fā)展是山東城鎮(zhèn)化的工作方向，加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是山東城鎮(zhèn)化的工作重點。山東城鎮(zhèn)化最大的特點就是通過加強社區(qū)建設(shè)，推進農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。近年來，河北通過發(fā)展縣域經(jīng)濟和特色產(chǎn)業(yè)，奠定了城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。河北城鎮(zhèn)化最大的優(yōu)勢在于環(huán)京津和環(huán)渤海，最大的潛力在于依托縣城發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)化，最大的挑戰(zhàn)是工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、高污染產(chǎn)能過大。

通過調(diào)研我們認為：堅持“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的城鎮(zhèn)化發(fā)展新模式，必須激活民間資本。民間資本與市場經(jīng)濟存在著天然聯(lián)系。民間資本的特征是投資產(chǎn)權(quán)的高度人格化和清晰性，其投資主體自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束，能夠主動、敏感地接受市場機制的調(diào)節(jié)，也最善于根據(jù)價格信號做出自主決策，優(yōu)化資源配置。相對于政府投資和國有企業(yè)，民間投資和私營企業(yè)存在更強的盈利動機，一旦引導(dǎo)得當，會在客觀上加速相關(guān)投資建設(shè)進程和提高投資效率，同時也能夠大大緩解因政府投入能力有限制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的“瓶頸”約束。當然，民間資本不可避免地具有隨機性和盲目性，這就需要政府合理引導(dǎo)。民間資本是掌握在民營企業(yè)以及股份制企業(yè)中屬于私人股份和其他形式的非公有資本，主要形式有經(jīng)營性資本和投資性資本。經(jīng)營性資本是民間法人組織和個人投資于實業(yè)的資本，這部分投資用于生產(chǎn)和經(jīng)營能帶來直接收益；投資性資本主要通過非直接經(jīng)營的方式獲得回報。城鎮(zhèn)化帶動人流、物流、錢流、信息流、能源流的高速流動，會帶來巨大的投資需求。面對投資需求，應(yīng)實行“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的城鎮(zhèn)化發(fā)展新模式，著力擴大民間投資，充分發(fā)揮民間資本在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用。

（一）城鎮(zhèn)化能夠拉動巨大的能源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。能源及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單靠政府投入，會因缺口過大而滯緩城鎮(zhèn)化進程，也會加大政府債務(wù)風(fēng)險。要完善公共私營合作制（PPP），引導(dǎo)民間資本積極參與能源和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成政府與民間力量共同投資城鎮(zhèn)化的機制。

城鎮(zhèn)化會帶動能源和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展。當前，我國城鎮(zhèn)化已進入快速發(fā)展期，隨著城市的發(fā)展和城鎮(zhèn)人口的增加，道路、交通、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施需求迅速增長，對能源的消費需求也不斷增加。研究表明，到2021年，僅僅由于城鎮(zhèn)人口的增加而新增的市政建設(shè)，包括公共交通、市容環(huán)衛(wèi)、污水處理、綠化、熱水供應(yīng)、道路橋梁等的資金需求大約就有16萬億元。長期以來，我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資仍處于較低水平。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施資本存量達到了25萬億元，僅次于美國和日本。但1980年至今，人均資本存量依舊低于所有OECD國家，未曾因為總量的增加而明顯改善。當前條件下，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單靠政府資金，既會因缺口過大而滯緩城鎮(zhèn)化進程，也會加大政府債務(wù)風(fēng)險，必須引入民間資本。城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多具有超前性和公益性，投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，運營成本高，資金回報慢，對民間資本缺乏吸引力。加上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目對民間資本的“玻璃門”和“彈簧門”限制，目前民間資本參與投資規(guī)模較小、領(lǐng)域較少。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來源以地方政府籌款為主，民間資本的參與程度不及10%。城鎮(zhèn)化進程中所需的產(chǎn)品大都具有準公共品的性質(zhì)，無論政府投資或是私人投資提供，都存在嚴重不足或缺陷，實踐證明較為理想的模式是公共私營合作。從國際經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化進程中的投資都經(jīng)歷過從政府投資到私人投資再到目前被廣泛采用的公共私營合作制的模式投資。公共私營合作制即PPP（Public-PrivatePartnership）模式，指的是政府及其公共部門與企業(yè)之間結(jié)成伙伴關(guān)系，并以合同形式明確彼此的權(quán)利與義務(wù)，共同承擔公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)建設(shè)與營運。

新型城鎮(zhèn)化需要進一步完善政府與民間共同投資城鎮(zhèn)化的機制。充分發(fā)揮政府財政投資的引導(dǎo)功能，以較少財政資金帶動更大規(guī)模社會資金投入。一要創(chuàng)新并分類使用PPP模式。對不同類型的基礎(chǔ)設(shè)施，采取不同形式的PPP模式，充分調(diào)動民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。例如，對于現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可通過出售、租賃、運營維護合同承包、轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（TOT）等模式，向民資轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)。對于需要擴建和改造的現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，可采用租賃/購買-建設(shè)-經(jīng)營（LBO/BBO）和外圍建設(shè)（WA）等模式，讓民間資本獲得特許權(quán)。對于新建基礎(chǔ)設(shè)施可通過采取招標民間資本直接參與、特許經(jīng)營、建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOOT）、建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營（BTO）等方式，讓民間資本成為建設(shè)資金來源主體。二要完善多渠道投入回報補償機制，確保民間資本投資回報率。BOT特許權(quán)經(jīng)營是目前國內(nèi)一些民間資本參與公路、軌道交通、污水垃圾處理等領(lǐng)域的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式。但這一模式需要企業(yè)在項目建設(shè)前期投入巨量資金，且長達20年時間才能回收成本，十分考驗企業(yè)融資能力。杭州灣大橋的建設(shè)資金90%以上來自于BOT模式下的民間資本，但由于投資回報率太低，民營企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)讓股份。因此，要通過建立補償基金、提供土地資源補償、控制審批競爭性項目等多種途徑，降低民間資本投資風(fēng)險，讓民間資本“有利可圖”并成為建設(shè)資金來源主體。這不僅有利于提高設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量，而且能提高施工過程中的效率。三要利用新型金融工具融資，將資金來源延伸至證券市場和債券市場。通過推進基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，為大型項目提供資金融通，通過分享固定資產(chǎn)穩(wěn)定收益來實現(xiàn)融資目的。

（二）城鎮(zhèn)化將引發(fā)服務(wù)業(yè)大發(fā)展。要利用當前服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，鼓勵民間資本發(fā)展服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，激活多種市場主體在服務(wù)業(yè)中更加高效的配置資源，更加活躍地展開競爭，改變服務(wù)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的“短板”局面。

服務(wù)業(yè)的發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的重大引擎。我國服務(wù)業(yè)發(fā)展水平和發(fā)達國家，甚至部分發(fā)展中國家相比還有很大差距，是經(jīng)濟發(fā)展中的一塊“短板”。2021年，我國服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的44.6%，大大低于發(fā)達國家70%以上的份額，也比同等收入水平的發(fā)展中國家約低10個百分點。服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，由于我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，企業(yè)對金融、物流、研發(fā)設(shè)計等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的需求不斷提升；同時隨著收入水平的提高和創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施，經(jīng)濟中健康服務(wù)、理財服務(wù)、文娛服務(wù)、科技服務(wù)等方面的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)需求也日益增長，而目前這些方面的供給仍相對短缺。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后主要是源于體制機制方面的問題。當前無論是金融、通信、物流、郵電、文化等領(lǐng)域，還是養(yǎng)老、醫(yī)療產(chǎn)業(yè)、非義務(wù)教育領(lǐng)域，都存在行政性壟斷、審批過多、市場準入門檻較高等問題。尤其是在金融領(lǐng)域，引入多元競爭主體的呼聲和期望比較高。在2021年服務(wù)業(yè)企業(yè)500強榜單中，銀行等國有企業(yè)占主導(dǎo)地位，營業(yè)收入也占據(jù)絕對優(yōu)勢。另外，服務(wù)業(yè)稅率還比較高、對于中小服務(wù)型企業(yè)的金融服務(wù)不到位等問題，也制約了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。差距就是潛力，中國服務(wù)業(yè)具有廣闊的發(fā)展空間。國務(wù)院總理李克強今年上半年在多個場合強調(diào)，中國將把發(fā)展服務(wù)業(yè)作為打造經(jīng)濟“升級版”的戰(zhàn)略舉措。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，目前我國制造業(yè)面臨嚴重產(chǎn)能過剩和高成本壓力，制造業(yè)投資下行較快，服務(wù)業(yè)增長勢頭良好。提高服務(wù)業(yè)發(fā)展水平，不僅有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和擴大就業(yè)，而且有利于建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型經(jīng)濟；不僅關(guān)系著社會經(jīng)濟活力，更關(guān)系著居民的生活質(zhì)量，對老百姓的幸福感有著直接的影響。

服務(wù)業(yè)的大發(fā)展需要深化改革，激發(fā)民間資本的活力。吸引民間資本真正進入服務(wù)業(yè)，短期內(nèi)將發(fā)揮其“鯰魚效應(yīng)”的作用，激活社會各經(jīng)濟主體更加高效地配置資源，更加活躍地展開競爭，有效緩解某些領(lǐng)域服務(wù)供給的不足。推動民間資本參與服務(wù)業(yè)大發(fā)展需要政府深化改革，營造良好環(huán)境。一要加快服務(wù)業(yè)準入制度改革，推進服務(wù)業(yè)投資主體多元化，提升服務(wù)業(yè)的競爭力。對于具有壟斷性的服務(wù)行業(yè)，要敢于讓社會資本進來，用競爭推動產(chǎn)品質(zhì)量提升。要深化金融、電信、鐵路、民航等服務(wù)行業(yè)改革，放寬市場準入，引入競爭機制，實現(xiàn)投資主體多元化。對于民間資本參與程度較高的傳統(tǒng)行業(yè)，要增加行業(yè)集中度，鼓勵企業(yè)改革創(chuàng)新和兼并重組，走規(guī)模化、品牌化、網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營之路，培育一批具有較強競爭力的大型服務(wù)企業(yè)。二要落實《決定》關(guān)于不同所有制主體“依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護”的公平競爭觀，完善促進服務(wù)業(yè)發(fā)展的稅收、金融等政策，形成公平競爭的市場環(huán)境。逐步實行服務(wù)業(yè)用電、用水、用氣與工業(yè)同價。拓寬服務(wù)業(yè)企業(yè)融資渠道，支持有實力的服務(wù)企業(yè)上市融資和發(fā)行債券。探索有利于服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的稅收制度安排，積極推進服務(wù)業(yè)“增值稅擴圍”試點，有效降低服務(wù)業(yè)整體稅負水平。

（三）以人為核心的城鎮(zhèn)化需要加快公共服務(wù)體制的改革。要引入民間資本和社會力量加快公共服務(wù)發(fā)展，解決城鎮(zhèn)化進程中公共服務(wù)供給嚴重不足的問題，有效推進公共服務(wù)向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋，以公共服務(wù)促進城鎮(zhèn)化，加快轉(zhuǎn)移人口市民化進程。

推進人的城鎮(zhèn)化關(guān)鍵要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，公共服務(wù)體制改革是轉(zhuǎn)移人口市民化的突破口。公共服務(wù)的供給水平，關(guān)系著全社會每一個家庭、每一位個體的生活質(zhì)量?！稕Q定》指出，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。包括勞動報酬、勞動保護、子女教育、醫(yī)療服務(wù)、社會保障等基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品要逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋。湖北襄陽、隨州、孝感、黃石、黃岡、鄂州六個三線城市調(diào)研表明，農(nóng)民工市民化有六項成本：一是隨遷子女教育成本；二是醫(yī)療保障成本；三是養(yǎng)老保險成本；四是民政部門的其他社會保障支出；五是社會管理費用；六是保障性住房支出。有研究表明，農(nóng)民工市民化的人均成本約在10萬元左右，但不同地區(qū)、不同群體之間的市民化成本存在差異性。當前，我國大量城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施不能滿足社會民生的要求，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)都處于供不應(yīng)求狀態(tài)。全國老齡委統(tǒng)計顯示，2021年中國老年人市場的年需求達到1萬億元，2050年左右將達到5萬億元。到2030年，預(yù)計我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模有望達到20萬億元以上。而目前中國每年為老年人提供的產(chǎn)品不足1000億元，供需之間存在巨大商機。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣東作為第一流動人口大省，96%的流動人口集中在有“世界工廠”之稱的珠三角，其中深圳、廣州、東莞、佛山4市的流動人口就占全省的86%。大規(guī)模外來流動人口公共服務(wù)需求與流入地公共資源有限配置之間的矛盾較為突出。盡管珠三角地區(qū)正在大力推進基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋，但覆蓋水平依然較低，仍不能滿足外來人口不斷增長的需求。

實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋，要加大政府向社會力量購買公共服務(wù)的力度。公共服務(wù)過去主要由政府提供，面對新型城鎮(zhèn)化帶來的公共服務(wù)需求爆發(fā)式增長，單一政府主體在供給數(shù)量和質(zhì)量上遠不能滿足需求。今年7月31日召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確提出，政府可以向社會購買公共服務(wù)，購買模式被提議為委托、承包、采購等，并強調(diào)利用特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等方式吸引社會力量參與進來。首先，要明確政府在基本公共服務(wù)供給中的責任和義務(wù)，加大政府對民間資本提供公共服務(wù)的購買力度。為居民提供公共服務(wù)是以政府為代表的公共部門的主要職責，地方政府要逐步提高外來人口市民化投入在財政支出中的比例，集中解決外來人口市民化的教育、醫(yī)療、社會保障及保障房等基本公共服務(wù)支出問題。要鼓勵民間資本興辦各種公共服務(wù)機構(gòu)，同時創(chuàng)新政府購買的方式，提高公共服務(wù)的供給效率和覆蓋面。以廣東東莞為例，東莞是外來人口大市，80%人口是外來人口，大量民工子女在民辦學(xué)校上學(xué)，政府通過對義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校給予補貼，從而有效地提高義務(wù)教育服務(wù)的供給。目前，東莞市流動人員及隨遷子女接受義務(wù)教育人數(shù)達到57萬人，占全市義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的74%。在農(nóng)民工培訓(xùn)方面，浙江、湖北、山東等地均已成功通過吸引民間資本投入農(nóng)民工培訓(xùn)，促進農(nóng)民工就業(yè)。2021年以來，山東省實施金藍領(lǐng)培訓(xùn)計劃，通過建立“企業(yè)訂單、機構(gòu)列單、群眾選單、政府買單”的培訓(xùn)機制，每年培養(yǎng)技師、高級技師1萬名，培訓(xùn)后成功就業(yè)率達到80%。其次，要引進多元供給主體，增強公共服務(wù)供給的競爭性，完善政府購買公共服務(wù)的篩選和評估機制。轉(zhuǎn)移人口的教育、社會保障、醫(yī)療等問題的解決都依賴于公共服務(wù)市場的發(fā)展完善。引入多元化的供給主體，可以通過市場競爭，提升公共服務(wù)的供給規(guī)模和質(zhì)量，降低政府購買成本，增加城鎮(zhèn)居民選擇的機會，提升投資效率。

（四）數(shù)以億計的人口城鎮(zhèn)化浪潮將引發(fā)巨大的住房需求。要引導(dǎo)民間資本在擴大全社會住房和商業(yè)地產(chǎn)供給的過程中，參與保障房建設(shè)、棚戶區(qū)改造，化解由政府主導(dǎo)保障房建設(shè)所面臨的巨大資金缺口，促進房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)化將為房地產(chǎn)業(yè)帶來巨大市場需求。中國指數(shù)研究院估算表明，2021年末我國城鎮(zhèn)總?cè)丝诩s為8.4億，按人均35平方米住房計算，住宅總存量約為295億平方米，需新建住房約157億平方米，其中新建商品住宅需求總量超過120億平方米。這為民間資本提供了良好的發(fā)展機遇。由于缺乏足夠的經(jīng)濟實力購買商品房，很大一部分剛進城的農(nóng)民工和城鎮(zhèn)低收入群體對于具有福利性質(zhì)的保障房需求巨大。據(jù)山東省公安廳調(diào)查顯示，山東省農(nóng)民工居住在租賃房屋和單位集體宿舍的分別占62.2%、35.8%，在城市擁有自有住房的僅占2.3%，住房問題成為阻礙農(nóng)民工市民化的重大障礙。與此同時，城鎮(zhèn)低收入群體住房條件較差使得山東省某些地區(qū)城中村現(xiàn)象比較嚴重，與繁華的城市中心區(qū)形成鮮明對比的是簡陋棚戶區(qū)、工礦區(qū)，居住著大量低收入人群，成為城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)的集中反映。例如煤炭資源枯竭城市棗莊有山東最大的棚戶區(qū)，棚戶區(qū)改造的工程量占全省的一半。山東棗莊棚改使30萬棚戶區(qū)居民陸續(xù)住上新房，新增商業(yè)面積190萬平方米，創(chuàng)造就業(yè)崗位10萬個，該市城鎮(zhèn)化率達到51%，比5年前提高6個百分點，實現(xiàn)了資源枯竭城市的成功轉(zhuǎn)型。保障房建設(shè)僅靠中央財政投資和地方政府投資遠遠不夠，引入民間資本積極參與保障房建設(shè)是大勢所趨，必須將政府“有形之手”和市場“無形之手”的“兩只手”相結(jié)合，形成“政府推動”和“市場拉動”的雙重動力機制，鼓勵民間資本參與保障房建設(shè)，化解由政府主導(dǎo)保障房建設(shè)所面臨的巨大資金缺口。

民間資本可以采取多種方式參與城鎮(zhèn)化過程房地產(chǎn)市場的開發(fā)建設(shè)。一方面，要引導(dǎo)民間資本積極參與商品房和商業(yè)地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)。首先要規(guī)范民間資本參與商品房的開發(fā)建設(shè)，引導(dǎo)民間資本構(gòu)建多層次的住房供應(yīng)體系，保證商品房的總量供給基本平衡，滿足不同群體的住房需求；其次要規(guī)范民間資本參與商業(yè)地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)，滿足城鎮(zhèn)居民多樣化的商業(yè)地產(chǎn)消費需求。另一方面要鼓勵和引導(dǎo)民間資本多種形式參與保障性安居工程建設(shè)。民間資本可通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與保障性安居工程建設(shè)，按規(guī)定或合同約定的租金標準、價格面向政府核定的保障對象出租、出售。湖北省黃石市在擴大保障房房源方面，通過新建配建改建做大“增量”和收購吸納轉(zhuǎn)化盤活“存量”并重的方式，以增加房源的供給管理理念值得借鑒和推廣。黑龍江省牡丹江市在棚戶區(qū)改造過程中，通過返還土地出讓金、減免或暫緩稅費繳納等優(yōu)惠政策，積極引入民間資本參與。如棚改項目的土地出讓金返還地方政府尚存的60%-70%，回遷安置房、廉租房的土地費全免、稅金全免、各項配套全免，商品房建設(shè)免應(yīng)繳的各項稅費50%。優(yōu)惠政策的實施激發(fā)了民間資本參與棚改項目的熱情，大量民間資本進入市政府棚改項目。由鼎元房地產(chǎn)開發(fā)公司參與的萬科國際項目就是其中的典型代表，該項目總用地面積28.7萬平方米，總建筑面積90萬平方米，征收涉及住宅856戶、企業(yè)和工廠21家，總動遷成本約2億元。通過鼎元公司的參與，棚戶區(qū)現(xiàn)已被改造成由高層住宅、多層住宅、區(qū)域級商業(yè)中心、會所、幼兒園、小學(xué)校等組成的規(guī)模宏大、設(shè)施先進、體現(xiàn)21世紀綠色生態(tài)居住環(huán)境的標志性綜合社區(qū)。項目共分為三期，其中一期項目總建筑面積22萬平方米，分別為多層住宅和高層住宅，多層住宅為14棟。此項目不僅很好的解決了棚戶區(qū)改造的投融資問題，也為房地產(chǎn)開發(fā)公司帶來合理回報，實現(xiàn)了政府與民間資本的互利共贏。

（五）城鎮(zhèn)化“集約、智能、綠色、低碳”發(fā)展將為民間資本提供巨大市場空間。要鼓勵民間資本積極參與智慧城市建設(shè)和城市綠色發(fā)展，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與信息化的深度融合，發(fā)揮市場機制在治理城市污染中的作用，提高城鎮(zhèn)化環(huán)境質(zhì)量。

創(chuàng)新是城市發(fā)展的不竭動力，環(huán)境是城市的長久競爭力。近年來，我國城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展，城鎮(zhèn)化率快速提高，但城鎮(zhèn)化的質(zhì)量并沒有同步上升，一些大城市隨著人口膨脹出現(xiàn)“大城市病”問題。十八大提出要推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，努力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進城鎮(zhèn)化“集約、智能、綠色、低碳”發(fā)展。

智慧城市是城鎮(zhèn)化、信息化、工業(yè)化的深度融合，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要途徑。智慧城市以物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、超級計算機為技術(shù)支撐，會帶動新一代移動通信、下一代互聯(lián)網(wǎng)、三網(wǎng)融合等產(chǎn)業(yè)大發(fā)展。目前我國智慧城市建設(shè)項目發(fā)展前景廣闊。據(jù)不完全統(tǒng)計，全球已啟動或在建的智慧城市已達一千多個，未來還會以每年近20%的復(fù)合增長率增長。截至2021年10月，我國智慧城市的規(guī)劃數(shù)目已超過220個。還有機構(gòu)預(yù)測，“十二五”期間中國將有600至800個城市建設(shè)智慧城市。智慧城市建設(shè)將產(chǎn)生巨大的資金需求，光靠政府投資難以滿足其需求。為此，在新型城鎮(zhèn)化過程中，要大力引進民間資本參與智慧城市建設(shè)，從而解決智慧城市建設(shè)的融資難問題并提高資源利用效率。一要積極引進民間資本參與智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相對于一般基礎(chǔ)設(shè)施而言，信息基礎(chǔ)設(shè)施如物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、移動通訊網(wǎng)等更多屬于經(jīng)營性和準經(jīng)營性性質(zhì)，因此要有效打破當前國有資本市場壟斷的局面，充分發(fā)揮市場機制的作用，讓民間資本有更多機會參與市場公平競爭。二要積極引進民間資本參與智慧城市社會管理。智慧城市的社會管理需要依靠大量的信息應(yīng)用平臺。為此，要促進政府與民間資本的合作，通過轉(zhuǎn)包、出租、許可經(jīng)營等方式，將城市可開放性信息平臺運營業(yè)務(wù)交予民間資本運營，以提高資源效率；部分信息平臺可通過政府購買服務(wù)的方式委托民間資本日常維護。三要鼓勵和引導(dǎo)民間資本大力發(fā)展智慧產(chǎn)業(yè)，推動企業(yè)和產(chǎn)業(yè)智慧發(fā)展，進而帶動我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，推動城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

城鎮(zhèn)化迫切需要向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，民間資本在城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展中有諸多機遇。今年以來，全國許多地區(qū)出現(xiàn)霧霾天氣，尤其是京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域，大氣污染十分嚴重。中國城鎮(zhèn)化進程中的“大城市病”并不僅僅是人口和產(chǎn)業(yè)過度集中所造成的交通擁擠、空氣污染等問題，更與中國經(jīng)濟發(fā)展中的粗放型發(fā)展方式和扭曲的激勵機制聯(lián)系在一起，最終導(dǎo)致了“病態(tài)的城市化”。如我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河北城鎮(zhèn)化面臨最大的挑戰(zhàn)是工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，高污染產(chǎn)能過大，今年一季度全國最重污染城市中河北占有七個。河北要用壯士斷腕的決心和勇氣淘汰高污染的落后產(chǎn)能，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。珠三角地區(qū)要打造世界級的城市群，必須在發(fā)展經(jīng)濟的同時更加注重保護生態(tài)環(huán)境，推動傳統(tǒng)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。城鎮(zhèn)化向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型將為綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來巨大機遇。以節(jié)能環(huán)保為例，相關(guān)測算表明，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長15%以上，到2021年總產(chǎn)值將達到4.5萬億元?！笆濉惫?jié)能環(huán)保發(fā)展規(guī)劃指出，我國將大力推行合同能源管理，到2021年節(jié)能服務(wù)總產(chǎn)值將突破3000億元，這將為民資參與節(jié)能服務(wù)業(yè)提供巨大市場空間。“十二五”期間，我國將完成新建綠色建筑10億平方米。為此，要鼓勵和引導(dǎo)民間資本搶抓城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展機遇，推動城市綠色發(fā)展。一要綜合利用財稅、金融等優(yōu)惠政策激勵民營企業(yè)加強綠色制造技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用，大力推行綠色生產(chǎn)，積極發(fā)展綠色先進制造業(yè)，并帶動其它產(chǎn)業(yè)的綠色發(fā)展。二要引導(dǎo)和支持民間資本進入節(jié)能環(huán)保和綠色服務(wù)業(yè)的發(fā)展，成立專業(yè)的節(jié)能服務(wù)公司，不斷提升公司節(jié)能環(huán)保技術(shù)和綠色服務(wù)水平，為高污染、高耗能企業(yè)提供節(jié)能、降耗等綠色發(fā)展服務(wù)。三要鼓勵和支持民間資本積極參與新能源與可再生能源的開發(fā)利用，提高新能源與可再生能源開發(fā)效率，降低開發(fā)成本，以有效降低新能源與可再生能源的市場價格，促進新能源與可再生能源的大面積推廣使用。

（六）城市產(chǎn)業(yè)升級需要民營科技企業(yè)發(fā)揮助推作用。要引導(dǎo)民間資本和科技人才向創(chuàng)新企業(yè)集聚，營造“創(chuàng)業(yè)+創(chuàng)新”共生共榮的環(huán)境，發(fā)揮人才在創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略中“第一資源”的作用，使更多企業(yè)家懂科技，更多科技專家懂市場，鼓勵民間資本和民營科技企業(yè)為推進產(chǎn)業(yè)升級和制造業(yè)的高端化作貢獻。

城市產(chǎn)業(yè)升級需要發(fā)揮民營科技企業(yè)的作用。民營科技型企業(yè)多為技術(shù)密集型企業(yè)，是以科技人員為主體，技術(shù)創(chuàng)新為特征，從事技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)和科技成果產(chǎn)業(yè)化等活動的重要經(jīng)濟主體。民營科技企業(yè)培養(yǎng)了一批科技型企業(yè)家，憑借其運營機制的“民營性”、生存方式的“科技性”和市場主體的“企業(yè)性”三大特點和優(yōu)勢，成為技術(shù)創(chuàng)新的載體和中堅力量。在推進城市產(chǎn)業(yè)升級的過程中，把創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來，讓科技人員在創(chuàng)業(yè)的過程中促進創(chuàng)新，是解決科技創(chuàng)新與企業(yè)生產(chǎn)“脫節(jié)”的重要舉措。美國創(chuàng)新體制成功的一個重要經(jīng)驗是懂科技的專業(yè)人士創(chuàng)辦創(chuàng)新型小企業(yè)。有統(tǒng)計顯示，美國有80%左右的優(yōu)秀人才集聚在企業(yè)，硅谷有60%的創(chuàng)業(yè)者來自于斯坦福大學(xué)。相比之下，我國有很大部分科技人才集中在高校和科研院所，遠離市場。

城市產(chǎn)業(yè)升級需要促進要素資源向民營科技企業(yè)集聚。一要鼓勵科技人才創(chuàng)辦科技型企業(yè)，促進創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新相結(jié)合。深圳是我國科技企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的主要地區(qū)，創(chuàng)業(yè)環(huán)境良好，創(chuàng)新氛圍和產(chǎn)業(yè)布局初具規(guī)模，有騰訊、迅雷、網(wǎng)易等互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，通過娛樂、電商、增值服務(wù)收費等方式實現(xiàn)價值創(chuàng)新；有華為、中興、酷派等智能手機和硬件科技產(chǎn)業(yè)，代表中國參與全球產(chǎn)業(yè)競爭；有以比亞迪為代表的新能源汽車企業(yè)，為我國汽車產(chǎn)業(yè)做出了長遠布局。二要發(fā)揮廣大技術(shù)開發(fā)人才的作用，進一步提升企業(yè)內(nèi)各類研發(fā)人員的待遇，引導(dǎo)高校和科研院所的研發(fā)人員流向企業(yè)，支持創(chuàng)新型人才向企業(yè)集聚，大力發(fā)展民營科技企業(yè)。江蘇省連續(xù)4年蟬聯(lián)區(qū)域創(chuàng)新能力冠軍的秘訣就是3個“80%”：80%以上研發(fā)投入由企業(yè)完成，80%以上科技平臺建在企業(yè)，80%以上引進的高層次人才進入企業(yè)，企業(yè)創(chuàng)新主體的地位不斷加強。三要引導(dǎo)金融資源向科技企業(yè)集聚，實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與金融創(chuàng)新“雙輪驅(qū)動”。政府財政要設(shè)立科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過階段參股、風(fēng)險補助、投資保障等方式，引導(dǎo)股權(quán)投資機構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資。引導(dǎo)風(fēng)險投資改變重晚期輕早期、急功近利的行為，更多關(guān)注早期創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展。

（七）城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展有助于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級。要利用當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的機遇，鼓勵民間資本發(fā)展專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，積極參與土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展將為民間資本帶來重大商機?！稕Q定》指出，必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要農(nóng)業(yè)企業(yè)下鄉(xiāng)、土地規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)設(shè)備更新、發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工貿(mào)易、提高農(nóng)民素質(zhì)和推動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這些都是民間資本可以施展的廣闊天地。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化離不開土地制度改革和土地規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)村土地制度改革和土地流轉(zhuǎn)是城鎮(zhèn)化進程中的重要“制度紅利”?！稕Q定》指出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。這對于土地制度改革來說是一個積極的信號，意味著在確保農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵犯的前提下，要給農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。有研究顯示，土地流轉(zhuǎn)將給中國8億農(nóng)民人均增加6萬至10萬元的資產(chǎn)總量，并引導(dǎo)民間資本和銀行信貸資金流向農(nóng)業(yè)，促進消費增長、農(nóng)業(yè)發(fā)展及加速農(nóng)民市民化的進程。

引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，需要政府加強引導(dǎo)，完善相關(guān)制度設(shè)計。首先，要通過土地制度改革的科學(xué)設(shè)計，引導(dǎo)民間資本參與土地規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)需要加快土地制度改革，發(fā)展有民間資本參與的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。有人擔心，農(nóng)村宅基地改革可能導(dǎo)致一部分農(nóng)民流離失所，農(nóng)民承包經(jīng)營土地的改革可能導(dǎo)致一部分農(nóng)民失去最后的生活保障。這就要求我們在農(nóng)村土地制度改革中要堅持保障農(nóng)民權(quán)利、農(nóng)民受益最大化的原則，完善土地“確權(quán)、流轉(zhuǎn)、征用”等一系列環(huán)節(jié)。三中全會《決定》提出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這就要求要在土地產(chǎn)權(quán)設(shè)計方面，在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離情況下保障各個主體的權(quán)益。對于農(nóng)民承包土地來說，關(guān)鍵是要在保留承包權(quán)的基礎(chǔ)上流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)、用好抵押權(quán)、擔保權(quán)能。完善“公司+基地+農(nóng)戶”等土地流轉(zhuǎn)機制，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。合理引導(dǎo)民間資本參與土地規(guī)模經(jīng)營，要建立嚴格的準入制度，預(yù)防“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向。其次，要積極引導(dǎo)工商資本參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。鼓勵民營企業(yè)對農(nóng)產(chǎn)品進行深加工，提高附加值，形成特色農(nóng)產(chǎn)品；引導(dǎo)民間資本加強在農(nóng)民職業(yè)教育和培訓(xùn)方面的投入，加快職業(yè)化農(nóng)民培養(yǎng)，提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技能和水平；推動民間資本發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，推廣現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)體系；加強農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，引導(dǎo)民間資本發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)、農(nóng)村商品流通服務(wù)、農(nóng)村金融服務(wù)、農(nóng)村信息服務(wù)等。

在湖北襄陽和興集團調(diào)研發(fā)現(xiàn)，龍頭型民營企業(yè)驅(qū)動農(nóng)村城鎮(zhèn)化的實踐，對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化、城鄉(xiāng)一體化都具有示范推廣價值。主要做法體現(xiàn)在10個方面：一是農(nóng)村土地平整、流轉(zhuǎn)與增值的一個新案例，二是細碎田地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?、循環(huán)化的一種新模式，三是傳統(tǒng)種植業(yè)生態(tài)化、農(nóng)產(chǎn)品高端化和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型的一種新定位，四是避免農(nóng)村空心化、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的一種新途徑，五是農(nóng)村勞動力穩(wěn)步轉(zhuǎn)移和就近就地城鎮(zhèn)化的一條新道路，六是農(nóng)民一步徹底市民化路徑的一個新突破，七是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一個新范例，八是借力民營金融支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)民市民化成本分攤的一個新探索，九是民營企業(yè)分擔社會責任（如就業(yè)機會、職業(yè)培訓(xùn)、綠色發(fā)展、三農(nóng)問題等）與自身發(fā)展并舉的一種新思維，十是新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌發(fā)展的一個新標桿。

（八）農(nóng)村城鎮(zhèn)化和新型社區(qū)開發(fā)是實現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的重要途徑。多元經(jīng)營、城鄉(xiāng)兼顧的龍頭型民營企業(yè)擔當就近就地城鎮(zhèn)化的市場驅(qū)動主體，形成產(chǎn)業(yè)興、人口聚、小城鎮(zhèn)成型的良性互動，實現(xiàn)農(nóng)民、企業(yè)和地方政府的多贏局面。

支持和鼓勵多元經(jīng)營、城鄉(xiāng)兼顧的龍頭型民營企業(yè)統(tǒng)籌安排或幫助解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)以及搬遷進城農(nóng)民的落戶、就業(yè)、社保和社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題，用“農(nóng)民→市民”一步就近轉(zhuǎn)移模式取代流行的“農(nóng)民→農(nóng)民工→市民”兩階段異地轉(zhuǎn)移模式，可以避免農(nóng)民工市民化進程中面臨的“戶籍墻障礙”和“資本缺失”，是“農(nóng)民市民化”的一種途徑。各地區(qū)要做到因地制宜，立足本地資源稟賦，充分發(fā)揮本地比較區(qū)位優(yōu)勢，在本地農(nóng)村與鄰近城鎮(zhèn)之間找到鏈接城鄉(xiāng)的“橋梁產(chǎn)業(yè)”，放大其前向產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)、后向產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)、空間集聚效應(yīng)、空間擴散效應(yīng)，并能夠在地方政府的配合支持下，統(tǒng)籌謀劃，項目化推進，突破欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)育不良→農(nóng)民工外流→農(nóng)村空心化→城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)擴大化→農(nóng)民延續(xù)外出打工→農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不發(fā)達→農(nóng)村城鎮(zhèn)化步履維艱”的低水平發(fā)展陷阱。

湖北襄陽和興集團積極參與農(nóng)村社區(qū)綜合開發(fā)，推進就近就地城鎮(zhèn)化。在參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實踐中，和興集團著重解決農(nóng)民變市民的四個關(guān)鍵問題：就業(yè)、住房、社會保障、隨遷子女教育。和興集團在政府引導(dǎo)下主導(dǎo)“遷村騰地”，將村集體土地一次性規(guī)模流轉(zhuǎn)到企業(yè)經(jīng)營，使偏僻閉塞的土地得以發(fā)展集約農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)，同時增強農(nóng)村“造血功能”，通過文化旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、可持續(xù)建筑裝飾工業(yè)園、金融資本平臺四產(chǎn)業(yè)并聯(lián)互動，奠定就地城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。和興集團創(chuàng)新思路釋放企業(yè)用工效能，通過舉辦培訓(xùn)幫助村民進入本公司企業(yè)（包括農(nóng)業(yè)企業(yè)）就業(yè)，根據(jù)村民年齡、性別、素質(zhì)，分別安置村民成為所屬農(nóng)業(yè)、旅游、遠大高建、金融和社區(qū)物業(yè)公司等企業(yè)員工，總量達340多人，占整村搬遷勞力總量的37%。讓村民遷入城鎮(zhèn)居住的同時，配套建設(shè)了社區(qū)文化、娛樂、醫(yī)療、教育等設(shè)施，使廣大村民公平享受基礎(chǔ)公共服務(wù)和市民待遇，一步到位的完成了農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變。

江蘇省南京市橫溪街道2021年引入民營企業(yè)蘇州科賽集團參與位于江蘇和安徽兩省交界的前石塘村建設(shè)，由社會資本對整個村莊進行整治與改造，使社區(qū)服務(wù)功能大大強化，為村民生產(chǎn)生活提供了便利條件，村容村貌得到普遍整治，生態(tài)綠化水平有效提升。通過引入市場化理念，幫助農(nóng)民掌握新興產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)技能，為當?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化建設(shè)增強造血功能，通過生產(chǎn)方式改變帶動觀念轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)自我發(fā)展，從而真正實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化。項目公司專門設(shè)立三農(nóng)工作部，對當?shù)貜氖卢F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和三產(chǎn)服務(wù)的農(nóng)民進行指導(dǎo)與培訓(xùn)，引導(dǎo)當?shù)剞r(nóng)民發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，并通過建設(shè)賓館、開辦農(nóng)家樂等，幫助農(nóng)民實現(xiàn)收入多元化。如今，前石塘村游客絡(luò)繹不絕，農(nóng)戶收入最高達到近50萬元/年，農(nóng)民觀念、收入和享受的社會服務(wù)均與城鎮(zhèn)居民接軌，實現(xiàn)了社會資本提供服務(wù)引導(dǎo)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。

湖南大漢集團依托縣城推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的模式——“大漢模式”，滿足了農(nóng)民的市民夢、安居夢、創(chuàng)業(yè)夢“三大夢想”，也為推進就地城鎮(zhèn)化積累了豐富經(jīng)驗。大漢模式是民營企業(yè)大漢集團依托20多個縣城推進湖南城鎮(zhèn)化，從縣域戰(zhàn)略定位、規(guī)劃設(shè)計、市政建設(shè)、土地整理、住房建設(shè)、商業(yè)運營、旅游整體營銷的鏈條式綜合開發(fā)運營模式，是一種自下而上市場化取向的城鎮(zhèn)化模式?！按鬂h模式”要義是有效整合多種資源，實現(xiàn)“六融”：一是融人，吸引大量農(nóng)民進城。如湖南婁底城區(qū)，通過造城使人口從幾萬人增加到幾十萬人；雙峰縣城從3萬人增加到10多萬人；二是融資，主要依靠民營資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)與運營；三是融商，整合現(xiàn)代商業(yè)進駐縣城，促進消費升級；四是融居，建設(shè)農(nóng)民買得起、住得舒適的“剛需性經(jīng)適房”；五是融業(yè)，搭建創(chuàng)業(yè)平臺，引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)；六是融游，依托自然和人文旅游資源，通過造城搭建生活旅游平臺。大漢模式精髓是不走尋常路：這種城鎮(zhèn)化模式主要靠引入現(xiàn)代商業(yè)元素繁榮本地經(jīng)濟，夯實城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)，主要依靠民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)與運營，長期立足三、四線縣城，依靠商業(yè)、物流、旅游、房地產(chǎn)、教育、農(nóng)業(yè)等多元產(chǎn)業(yè)支撐城鎮(zhèn)發(fā)展。企業(yè)不單純追求經(jīng)濟效益，大漢城鎮(zhèn)化項目均為偏僻山城，大漢企業(yè)文化更強調(diào)“責任”。大漢模式生命力在于實現(xiàn)多方共贏：政府突破了城鎮(zhèn)化所需要大量資金的瓶頸；農(nóng)民和農(nóng)民工實現(xiàn)了市民夢、安居夢和創(chuàng)業(yè)夢；縣域經(jīng)濟走出了資源要素分散、無特色、無品牌、無規(guī)模效應(yīng)的困境；開發(fā)企業(yè)提高了產(chǎn)出的效能與經(jīng)濟效益。大漢模式順應(yīng)了以產(chǎn)業(yè)從沿海向中西部轉(zhuǎn)移和外出勞動力回歸為特征的“雙轉(zhuǎn)移”趨勢，解決了大量返鄉(xiāng)農(nóng)民工置業(yè)和創(chuàng)業(yè)的需求。

（九）城鎮(zhèn)化必須有堅實的產(chǎn)業(yè)支撐，市民化必須建立在穩(wěn)定就業(yè)的基礎(chǔ)上。要鼓勵民間資本大力發(fā)展面向創(chuàng)業(yè)的中小銀行和互聯(lián)網(wǎng)金融等新型金融業(yè)態(tài)，構(gòu)建有利于創(chuàng)業(yè)和實體經(jīng)濟發(fā)展的多層次金融體系，支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

新型城鎮(zhèn)化會帶來新一輪創(chuàng)業(yè)浪潮，民間資本在推進轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)業(yè)中大有可