我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法的演變分析 - 基本理論

我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法的演變分析-基本理論2008年11月底，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了?土地管理法修正案》，對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改，尤其是波及到征地補(bǔ)償規(guī)范的條款成為修改的重點(diǎn)。由于征地補(bǔ)償規(guī)范的測(cè)算辦法直接關(guān)系到征地補(bǔ)償規(guī)范確實(shí)定，因此，有必要在當(dāng)前背景下對(duì)我國(guó)征地補(bǔ)償規(guī)范測(cè)算辦法的演變歷程和趨勢(shì)進(jìn)行分析，以指導(dǎo)我國(guó)未來征地補(bǔ)償規(guī)范的測(cè)算。

一、我國(guó)征地補(bǔ)償規(guī)范測(cè)算辦法的演變歷程

年產(chǎn)值倍數(shù)法

年產(chǎn)值倍數(shù)法是我國(guó)征地補(bǔ)償規(guī)范改革進(jìn)入到頂峰期前的法定測(cè)算辦法，是?土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償測(cè)算方式。其具體測(cè)算公式為：

征地補(bǔ)償費(fèi)=征地?cái)?shù)量×前三年平均年產(chǎn)值×補(bǔ)償倍數(shù)

年產(chǎn)值的計(jì)算可以以當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)部門的統(tǒng)計(jì)年鑒為準(zhǔn)，或者由省級(jí)人民政府有關(guān)部門統(tǒng)一制定頒布本地區(qū)年產(chǎn)值規(guī)范。在實(shí)踐操作中，以耕地為例，年產(chǎn)值以該耕地被征收前3年的農(nóng)作物主產(chǎn)品的平均產(chǎn)量乘以當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)計(jì)部門頒布的農(nóng)作物主產(chǎn)品價(jià)格確定。補(bǔ)償倍數(shù)那么由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)各地的經(jīng)濟(jì)水平、人民的收入狀況等方面情況確定。

年產(chǎn)值倍數(shù)法有一定的理論依據(jù)。古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家的鼻祖威廉·配第在?賦稅論》中指出，土地的價(jià)格不過是一定年數(shù)的地租資本化的總額。這個(gè)年數(shù)一般是21年，是祖孫三代同堂的時(shí)間，因此土地的價(jià)格可用公式表示為：土地價(jià)格=年地租×21。年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算的地價(jià)等于年產(chǎn)值與倍數(shù)的乘積，其確定機(jī)理顯然與配第的地價(jià)理論根本一致。但是，年產(chǎn)值倍數(shù)法具有下列主要缺陷：首先，在中國(guó)，年產(chǎn)值并非是地租，它是政府的硬性規(guī)定，而且這個(gè)規(guī)定的根底不是土地未來的收益，而是土地過去的收益，這顯然違背了土地估價(jià)理論中收益復(fù)原法的本質(zhì)。其次，年產(chǎn)值倍數(shù)制定依據(jù)的科學(xué)性缺乏，它其實(shí)也是政府的硬性規(guī)定。馬克思指出“按照年收入的假設(shè)干倍計(jì)算土地價(jià)格是地租資本化的另一種表現(xiàn)。〞這個(gè)倍數(shù)實(shí)際上是土地的購(gòu)置年，它是復(fù)原利率的倒數(shù)。因此，按照30倍或者是其他倍數(shù)來確定土地的價(jià)格是沒有科學(xué)根據(jù)的。再次，年產(chǎn)值倍數(shù)法確定的土地價(jià)格，只是對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償，而非對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償。因?yàn)槟戤a(chǎn)值倍數(shù)法確定倍數(shù)為不超過30的任何倍數(shù)，那為什么選擇30為倍數(shù)的上限呢？這主要是考慮到在中國(guó)，農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限為30年。因此，30倍確定的是農(nóng)民使用土地的權(quán)利價(jià)值，但實(shí)際上，只要政府不強(qiáng)制征收農(nóng)村集體的土地，農(nóng)村集體對(duì)土地的所有權(quán)年期是永續(xù)的，此外，在征地實(shí)際操作中，政府制定的年產(chǎn)值通常沒有考慮到農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值的變化，它僅是一種靜態(tài)的價(jià)值；再加上產(chǎn)值倍數(shù)是一個(gè)較寬的彈性浮動(dòng)區(qū)間，易被政府部門隨意操作，從而增加了征地補(bǔ)償?shù)牟还叫裕鸨姸嗟恼鞯貨_突和社會(huì)問題。因此，年產(chǎn)值倍數(shù)法越來越不能適應(yīng)征地實(shí)踐的開展需要。

統(tǒng)一年產(chǎn)值法

征地統(tǒng)一年產(chǎn)值規(guī)范的正式提出是在2008年，但顯然，從地方試點(diǎn)看，江蘇省在2008年就提出了統(tǒng)一年產(chǎn)值規(guī)范。按照?征地統(tǒng)一年產(chǎn)值規(guī)范測(cè)算指導(dǎo)性意見》的規(guī)定，征地統(tǒng)一年產(chǎn)值規(guī)范是指“在一定區(qū)域范圍內(nèi)，綜合考慮被征收農(nóng)用地類型、質(zhì)量、等級(jí)、農(nóng)民對(duì)土地的投入以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等因素，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價(jià)格為主要依據(jù)測(cè)算的綜合收益值〞。確定統(tǒng)一年產(chǎn)值時(shí)，必須確定主導(dǎo)耕作制度和主要農(nóng)作物年產(chǎn)量。主導(dǎo)耕作制度包括土地主要復(fù)種方式和主要農(nóng)作物種類。其中，土地主要復(fù)種方式根據(jù)土地的復(fù)種面積比例情況確定，主要農(nóng)作物種類在土地復(fù)種方式的根底上根據(jù)種植面積進(jìn)行判斷。主導(dǎo)耕作制度還可以通過查閱?農(nóng)用地分等規(guī)程》附表得到。主要農(nóng)作物年產(chǎn)量為其前三年產(chǎn)量的平均值，農(nóng)作物年產(chǎn)量數(shù)據(jù)通過抽樣調(diào)查采集。采用統(tǒng)一年產(chǎn)值法計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)的公式為：

征地補(bǔ)償費(fèi)=征地?cái)?shù)量×統(tǒng)一年產(chǎn)值×補(bǔ)償倍數(shù)

以耕地為例，統(tǒng)一年產(chǎn)值以主要農(nóng)作物平均價(jià)格乘以主要農(nóng)作物平均年產(chǎn)量的乘積確定，在具有一種以上農(nóng)作物組合和復(fù)種方式的情況下，采用加權(quán)平均辦法計(jì)算。其中，主要農(nóng)作物價(jià)格在調(diào)查市場(chǎng)價(jià)格和國(guó)家收購(gòu)價(jià)格的根底上，選擇兩者中較高價(jià)格確定。

土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原那么進(jìn)行確定；經(jīng)依法批準(zhǔn)占用根本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償按當(dāng)?shù)厝嗣裾C布的最高補(bǔ)償規(guī)范執(zhí)行。如前所述，按照法定統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算的征地補(bǔ)償安置費(fèi)用在特定情況下可以超過30倍的法定倍數(shù)。

征地統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)法相比年產(chǎn)值倍數(shù)法，將影響地價(jià)的主要因素諸如土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、土地利用類型等因素融入土地價(jià)格的計(jì)算當(dāng)中。在

補(bǔ)償規(guī)范確實(shí)定上，采用區(qū)域內(nèi)綜合產(chǎn)值作為統(tǒng)一的年產(chǎn)值規(guī)范，不再與被征土地的具體產(chǎn)值掛鉤。這在一定程度上解決了年產(chǎn)值倍數(shù)法中因農(nóng)業(yè)用途差別從而產(chǎn)值不同，同地不同價(jià)造成過大補(bǔ)償差別致使農(nóng)民產(chǎn)生不公心理的問題，但由于倍數(shù)仍具可操作性，因此區(qū)域內(nèi)土地補(bǔ)償費(fèi)仍存在巨大差別，難以做到合理補(bǔ)償。同時(shí)，實(shí)施區(qū)域統(tǒng)一年產(chǎn)值規(guī)范，使得征地價(jià)格難以體現(xiàn)同一區(qū)位不同質(zhì)量的宗地所存在的生產(chǎn)力差別。因此，統(tǒng)一年產(chǎn)值規(guī)范也應(yīng)該僅是我國(guó)征地補(bǔ)償規(guī)范市場(chǎng)化改革過程中的一個(gè)過渡規(guī)范。

征地區(qū)片綜合地價(jià)法

征地區(qū)片綜合地價(jià)在國(guó)土資源部2008年發(fā)布的?關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》中明確提出，該意見還規(guī)定：“制訂區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)考慮諸如地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素〞。中國(guó)2008年公布的?農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》那么規(guī)定，征地區(qū)片價(jià)主要根據(jù)農(nóng)用地的利用條件和農(nóng)用地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障水平確定。

雖然上面兩種說法不太相同，但本質(zhì)一致，即征地區(qū)片綜合地價(jià)是指在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依據(jù)?關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》中的規(guī)定因素，對(duì)土地劃分區(qū)片并測(cè)算的征地綜合補(bǔ)償規(guī)范。原那么上征地區(qū)片價(jià)不含地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。具體來講，測(cè)算征地區(qū)片綜合地價(jià)要遵循三個(gè)根本原那么：一是不降低被征地農(nóng)民生活水平的原那么；二是綜合考慮多種因素的原那么；三是采用科學(xué)合理評(píng)估辦法的原那么【1】。

征地區(qū)片價(jià)的優(yōu)點(diǎn)是剛性、透明和能夠直接被引用，從而在征地實(shí)操中能防止隨意操作的問題。與產(chǎn)值倍數(shù)法和統(tǒng)一年產(chǎn)值法相比，它的最大特點(diǎn)就是將征地補(bǔ)償規(guī)范的測(cè)算工作提前完成，是一個(gè)前置性的規(guī)范，可以實(shí)行周期性的調(diào)整。應(yīng)該說，征地區(qū)片價(jià)的制訂是對(duì)統(tǒng)一年產(chǎn)值規(guī)范的進(jìn)一步改良，使征地補(bǔ)償價(jià)格體現(xiàn)了地力差別，并遵循了同地同價(jià)原那么。但征地區(qū)片價(jià)仍會(huì)導(dǎo)致一些新的征地補(bǔ)償不公問題【2】，因此還需做出進(jìn)一步的改良。

通常用于測(cè)算征地區(qū)片價(jià)的辦法有社會(huì)保障價(jià)格法、征地案例比擬法、農(nóng)地價(jià)格因素修正法等。

二、我國(guó)征地補(bǔ)償規(guī)范測(cè)算辦法的演進(jìn)趨勢(shì)

上述分析說明我國(guó)征地補(bǔ)償規(guī)范的測(cè)算辦法經(jīng)歷了從年產(chǎn)值倍數(shù)法到統(tǒng)一年產(chǎn)值法再到區(qū)片綜合地價(jià)的演進(jìn)過程，其市場(chǎng)性逐步增強(qiáng)，與市場(chǎng)價(jià)值的差距也逐步縮小。如圖1所示。

從前面對(duì)各種辦法的討論可以看出，產(chǎn)值倍數(shù)法是一種市場(chǎng)化程度最低的測(cè)算辦法?，F(xiàn)行的征地案例比擬測(cè)算辦法在產(chǎn)值倍數(shù)法的根底上參加了對(duì)市場(chǎng)因素的考慮，但由于可選的征地案例都是以產(chǎn)值倍數(shù)法測(cè)算的，因此，其市場(chǎng)化程度仍然不高。農(nóng)地價(jià)格因素修正法綜合考慮了各種影響農(nóng)地價(jià)格的因素，并籍此對(duì)農(nóng)地價(jià)格進(jìn)行修正，從而使得其市場(chǎng)化程度大幅提高，但是這種辦法的修正根底是農(nóng)地價(jià)格，這使得它與農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場(chǎng)價(jià)值仍有很大差距。社會(huì)保障價(jià)格法綜合考慮了農(nóng)地價(jià)格和農(nóng)地的社會(huì)保障價(jià)格，進(jìn)一步開掘和增大了農(nóng)地的價(jià)值，從而使得征地補(bǔ)償規(guī)范也進(jìn)一步向市場(chǎng)價(jià)值靠攏，但它從本質(zhì)上看仍不是農(nóng)地轉(zhuǎn)用價(jià)值，沒有考慮到農(nóng)地被征轉(zhuǎn)用后的土地增值【3】。圖1也說明，為提高我國(guó)征地補(bǔ)償規(guī)范測(cè)算辦法的市場(chǎng)化程度，使測(cè)算辦法的演變能進(jìn)一步匹配到中國(guó)的城市化、工業(yè)化的進(jìn)程，從而使征地補(bǔ)償規(guī)范向市場(chǎng)價(jià)值更加靠近，有必要探索在我國(guó)當(dāng)前階段和未來階段的市場(chǎng)化程度更高的征地補(bǔ)償測(cè)算辦法。

三、我國(guó)征地補(bǔ)償規(guī)范測(cè)算辦法的演變進(jìn)程與我國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程相匹配

按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論，社會(huì)經(jīng)濟(jì)開展階段可分為前工業(yè)化社會(huì)、工業(yè)化社會(huì)和后工業(yè)化社會(huì)。從上文分析可以看出我國(guó)征地補(bǔ)償規(guī)范測(cè)算辦法的演變與我國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)是吻合的。如圖2所示。

在前工業(yè)化社會(huì)，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)化進(jìn)程剛開始，城市發(fā)育處于啟蒙階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主體在農(nóng)村，此時(shí)，發(fā)生的征地也較少，且農(nóng)業(yè)用途收益和非農(nóng)業(yè)用途收益差距也不是很大。因此在這個(gè)時(shí)期以年產(chǎn)值倍數(shù)法來測(cè)算征地補(bǔ)償規(guī)范不會(huì)引起農(nóng)民的不滿。在工業(yè)化社會(huì)階段，工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)，建設(shè)用地需求激增，征地規(guī)模也逐漸增大，政府必須通過強(qiáng)制性伎倆才能從農(nóng)民手中快速取得土地，失地農(nóng)民由此成為重要的社會(huì)問題。在這個(gè)階段，農(nóng)民看到了土地轉(zhuǎn)換用途后的巨大增值，會(huì)與政府就土地轉(zhuǎn)換用途后的增值分享進(jìn)行博弈。為能征到土地，綜合考慮各種因素的統(tǒng)一年產(chǎn)值法和征地區(qū)片價(jià)開始出現(xiàn)，并通過提高征地補(bǔ)償水平使農(nóng)民分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值，減少征地沖突和矛盾。我國(guó)目前正處于工業(yè)化社會(huì)階段，統(tǒng)一年產(chǎn)值法和征地區(qū)片價(jià)盡管匹配著中國(guó)的城市化、工業(yè)化進(jìn)程，但是由于工業(yè)化是一個(gè)漫長(zhǎng)的時(shí)期，因此，在工業(yè)化的不同階段，應(yīng)該探索適應(yīng)不同城市化、工業(yè)化階段的征地補(bǔ)償規(guī)范及其測(cè)算辦法，這是圖2中省略號(hào)的含義所在，也是未來的研究?jī)?nèi)容之一。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步開展，工業(yè)化逐步進(jìn)入成熟期，城市化擴(kuò)展速度大幅減緩，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從以依靠物質(zhì)投入為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸揽恐R(shí)和高、新技術(shù)投入為主，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到后工業(yè)化時(shí)代。此時(shí)，城市建設(shè)和工業(yè)建設(shè)對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的需求也將大幅減少，政府也就不需進(jìn)行強(qiáng)制征地了。因此，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平已經(jīng)提高到一定程度的后工業(yè)化社會(huì)，當(dāng)需發(fā)生征地行為時(shí)，農(nóng)民和用地單位就可通過討價(jià)還價(jià)的市場(chǎng)自由交易自行完成土地交易。政府將完全退回到監(jiān)管者的角色上去。此時(shí)，市場(chǎng)化的農(nóng)地轉(zhuǎn)用價(jià)值測(cè)算辦法將被廣泛采用，征地補(bǔ)償價(jià)格也將回歸到土地價(jià)格的本質(zhì)，即在法律法規(guī)