探析小產(chǎn)權(quán)房問題 - 行業(yè)經(jīng)濟

探析小產(chǎn)權(quán)房問題-行業(yè)經(jīng)濟中圖分類號：F284文獻標志碼：A文章標號：農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房以其高利潤，吸引著大量的利益群體。雖然小產(chǎn)權(quán)房受到政府的嚴令禁止，但是其存在的數(shù)量之大、開展之迅速，以及其絕對的價格優(yōu)勢，受到了廣闊城市中低收入者的青睞。由于小產(chǎn)權(quán)房而引發(fā)的糾紛越來越多，儼然已成為一大社會問題。一、小產(chǎn)權(quán)房的含義及其產(chǎn)生背景

通常所謂的“小產(chǎn)權(quán)房〞，也稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房〞，是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而不是國家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn)，即是一些村集體組織或者開發(fā)商打著新農(nóng)村建設(shè)等名義發(fā)售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農(nóng)民自行組織建造的商品房。小產(chǎn)權(quán)房從產(chǎn)生之日起就是沒有法律依據(jù)的：它既不合乎我國城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，也沒有經(jīng)過縣級規(guī)劃部門審批；并且沒有經(jīng)過土地征收程序，沒有繳納土地出讓金，也未取得土地使用權(quán)證書；最基本的是它不能取得通常意義上國家成認的產(chǎn)權(quán)證書，最多僅能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)自制的產(chǎn)權(quán)證書。小產(chǎn)權(quán)房至今還沒有解決方法，因為小產(chǎn)權(quán)房價格廉價，在房價高漲的現(xiàn)在，它極大地滿足了老百姓的需求。許多老百姓購置小產(chǎn)權(quán)房，引發(fā)了大量社會糾紛。

小產(chǎn)權(quán)房其實由來已久，自1949年到1978年近30年時間里，中國政府雖然將宅基地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換成集體所有，盡管如此，農(nóng)民在對宅基地沒有產(chǎn)權(quán)的情況下，卻實際占有和使用宅基地。農(nóng)民對宅基地和自建住房可以合法轉(zhuǎn)讓。1980年后，國家逐步推進城鎮(zhèn)住房走商品化改革。住房商品化改革的政策取向，打破了多年來城鎮(zhèn)職工不能自己建房、購房的禁錮，為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村集體土地上建造住房或者購置農(nóng)民住房提供了政策空間。當(dāng)下廣闊人民大眾所說的小產(chǎn)權(quán)房，也正是在住房商品化改革這一背景中慢慢興起的。

自1982年2月13日國務(wù)院為避免村鎮(zhèn)建房亂占濫用耕地而頒發(fā)、施行?村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，到該?條例》被1986年6月25日通過的?中華人民共和國土地管理法》明令廢止于1987年1月1日，在這近5年間，國家以行政法規(guī)的形式，許可城鎮(zhèn)戶口居民到所在生產(chǎn)隊申請宅基地建房，申請獲準后，由批準機關(guān)發(fā)給宅基地使用證，同時也允許買賣建在宅基地上的房屋，而且不限定買賣人的戶籍，只是附加規(guī)定：由于買賣房屋而轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定辦理申請、審查、批準手續(xù)。國家以行政法規(guī)的形式還規(guī)定，城市建設(shè)綜合開發(fā)公司可以選擇有購置能力的農(nóng)村、集鎮(zhèn)，開發(fā)建設(shè)商品住宅售給農(nóng)民。

自1987年1月1日開始施行?中華人民共和國土地管理法》，到1999年1月1日施行修訂后通過的?中華人民共和國土地管理法(修訂)》，在這12年間，國家以土地管理法的形式，仍然許可城鎮(zhèn)戶口的居民在集體所有的土地上建造住宅，實際上也許可城鎮(zhèn)戶口的居民購置建在宅基地的小產(chǎn)權(quán)房。爾后，無論是中央及有關(guān)部門頒發(fā)的一系列有關(guān)住房制度改革和房地產(chǎn)市場開展的法規(guī)性文件，還是土地管理法，都禁止城市居民到農(nóng)村取得宅基地、購置農(nóng)民房屋，小產(chǎn)權(quán)房封禁有了法理依據(jù)。

二、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因

小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因，主要歸納為下列幾個方面：

廣闊中低收入者的住房需求與高房價之間相互反抗，不斷高漲的房價是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的主要原因。

小產(chǎn)權(quán)房最吸引人的地方就在于其價格優(yōu)勢。隨著我國城市化進程的加快，城市人口迅速增加，住房需求隨之增大，解決住房問題就成了眾多城市的重要任務(wù)。可如今在中國的一線城市北京、上海等，房價高得不能承受，廣闊中低收入者只能望房興嘆。對他們來說，擁有一套住房是最根本的需求，所以小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運而生了。由于小產(chǎn)權(quán)房沒有土地費用和相關(guān)稅費，價格比大產(chǎn)權(quán)房廉價許多，因此，很多老百姓成為購置者。他們雖然對小產(chǎn)權(quán)房的法律風(fēng)險非常分明，但是超低的房價是吸引他們購置的重要原因。因為廉價所以購置，而且房價不斷上漲，購置者就會越來越多，小產(chǎn)權(quán)房的開展就轟轟烈烈起來。

經(jīng)濟收益成為小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的直接動力。

小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)除了建安本錢外，根本上沒有任何費用，又以高于建安本錢許多倍的價格發(fā)售出去，這給建造主體帶來了巨大的收益。受利益的驅(qū)動，農(nóng)村集體土地的所有者就會想方設(shè)法地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)村基層人民政府也不遺余力地予以關(guān)照，房地產(chǎn)開發(fā)商也會想盡方法在農(nóng)村集體土地上建小產(chǎn)權(quán)房，如此大的利潤讓小產(chǎn)權(quán)房如雨后春筍般茁壯成長。

城市化進程的加快為小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生奠定了根底。

城市化進程的加快，使周邊的農(nóng)村集體土地被成片的征收，用于房地產(chǎn)開發(fā)。一小局部沒有被征收的農(nóng)村集體土地夾雜在其中，使其有了很好地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的條件，由于除了土地性

質(zhì)以外，周邊的根底設(shè)施沒有什么不同，這些都為小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生奠定了基《《小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的基本原因是我國現(xiàn)行土地管理法律制度的不完善。農(nóng)村的土地屬村民集體所有，但村民對集體所有的土地在實踐中無法實現(xiàn)所有權(quán)，既不能隨意收益也不能隨意處罰，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)內(nèi)容幾乎沒有法律進行相應(yīng)體現(xiàn)。我國的?土地管理法》明確說明農(nóng)村的土地屬村民集體所有，也就是說村民對土地享有所有權(quán)，而所有權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，也就是說村民對土地應(yīng)該享受到財產(chǎn)化的利益。但從我國法律看來，除在?民法通那么》第74條第3款“集體所有的財產(chǎn)受法律愛護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收〞之外，再找不到村民對其土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容和愛護。?物權(quán)法》第151條規(guī)定:集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。?物權(quán)法》第153條規(guī)定:宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。這兩條規(guī)定說明集體土地是有財產(chǎn)性權(quán)利內(nèi)容的，但權(quán)利內(nèi)容應(yīng)由土地管理法等法律予以明確和標準，但現(xiàn)行的土地管理法在這方面又沒有相應(yīng)規(guī)定，這就給集體土地上建小產(chǎn)權(quán)房留下了空間。村民對土地的權(quán)利需要通過法律來進一步確認，?物權(quán)法》明確說明集體土地可以作為建設(shè)用地來使用，宅基地使用權(quán)也可以依法轉(zhuǎn)讓，只是需要相關(guān)法律法規(guī)予以認可和標準。現(xiàn)在的小產(chǎn)權(quán)房正是這兩類房屋，所以說現(xiàn)在的小產(chǎn)權(quán)房不違反我國大的法律框架，只是因為沒有具體操作標準而導(dǎo)致種種問題存在。并且，從我國?房地產(chǎn)管理法》規(guī)定來看，建設(shè)部只對城鎮(zhèn)國有土地上的房產(chǎn)開發(fā)及銷售具有權(quán)力，但是對非國有土地上的房屋管理，建設(shè)部就顯得“心有余而力缺乏〞了。

三、關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的政府規(guī)制政策

針對小產(chǎn)權(quán)房，中央及有關(guān)部門一直在試圖進行規(guī)制。從1999年到現(xiàn)在，黨中央、國務(wù)院及有關(guān)部門先后屢次發(fā)文明確規(guī)定，集體土地不得用于商品住宅開發(fā)，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房，并要求各地堅定制止、依法嚴肅查處小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)和銷售。

國辦發(fā)（1999）39號文件首次明確要求“農(nóng)民的住宅不得向城市居民發(fā)售〞。2008年8月12日，國務(wù)院頒發(fā)?關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康開展的通知》(國發(fā)（2008）18號)，要求嚴禁任何單位和個人與鄉(xiāng)村簽訂協(xié)議圈占土地，使用農(nóng)村集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)。2008年10月21日，國務(wù)院頒發(fā)?關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)（2008）28號)，明令禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地，禁止以建設(shè)“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)〞或“設(shè)施農(nóng)業(yè)〞等任何名義，占用根本農(nóng)田變相從事房地產(chǎn)開發(fā)。同年11月2日，國土資源部發(fā)布?關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》(國土資發(fā)（2008）234號)，要求各地政府及國土資源管理部門重點加強城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村宅基地的監(jiān)督管理，嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。

針對在集體土地上建設(shè)房屋違法銷售、損害消費者合法權(quán)益的行為，國家原建設(shè)部于2008年6月18日發(fā)出?關(guān)于購置新建商品房的風(fēng)險提示》，特別提示“城市居民不要購置在集體土地上建設(shè)的房屋〞，因為目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)，不允許將集體土地上建設(shè)的房屋銷售給本集體經(jīng)濟組織以外的成員。國土資源部自2008年9月15日起，發(fā)展了“全國土地執(zhí)法百日行動〞，其中小產(chǎn)權(quán)房被列入查處對象。12月11日，國務(wù)院常務(wù)工作會議強調(diào):城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房〞，單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。12月14日，國土資源部澄清京城媒體有關(guān)“國土資源部有關(guān)負責(zé)人表態(tài)認為小產(chǎn)權(quán)房盡管違法，但對于合乎規(guī)劃、具有一定規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房可補辦手續(xù)轉(zhuǎn)為合法〞的新聞報道，重申農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，任何單位和個人不得非法占用、租用農(nóng)民集體所有土地進行房地產(chǎn)開發(fā);農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的規(guī)范；農(nóng)民住宅不得向城市居民發(fā)售。［1］12月30日，國務(wù)院辦公廳制發(fā)?關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國辦發(fā)（2008）71號)，要求任何單位和個人不得非法占用、租用集體所有土地進行房地產(chǎn)開發(fā);城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房〞。

2008年7月9日，國土資源部把對土地需求比擬緊張的北京、天津、鄭州、濟南等地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房抽樣清理與調(diào)查報告上報國務(wù)院，并擬定了處理小產(chǎn)權(quán)房問題的三個原那么：(1)新發(fā)生的小產(chǎn)權(quán)房一定要嚴肅查處；(2)歷史形成的，要根據(jù)情況妥善處理；(3)決不能讓開發(fā)商在小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)中占廉價。［2］10月28日

，國土資源部部長徐紹史在部署土地利用總體規(guī)劃修編和第二次土地調(diào)查等工作電視會議上強調(diào)，要完善農(nóng)村宅基地管理，愛護農(nóng)民宅基地的應(yīng)用物權(quán)。針對農(nóng)村一戶多宅超規(guī)范占地、閑置浪費以及空心村、空閑住宅、農(nóng)民占用耕地建住宅等情況，國土資源部倡議各地在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃時，要安頓宅基地建設(shè)，各地可根據(jù)經(jīng)濟和社會開展來修訂宅基地占地規(guī)范。有些地方在進一步探索農(nóng)民宅基地有償取得和退出試點，國土資源部歡送繼續(xù)深入下去。［3］11月13日，國土資源部副部長鹿心社在接受中國政府網(wǎng)專訪時表示，第一，小產(chǎn)權(quán)房不合乎我們國家的現(xiàn)行法律規(guī)定，不受法律愛護;第二，我們要采取行之有效的措施，嚴禁小產(chǎn)權(quán)房進一步開展;第三，我們要深入研究，分類分析，采取有針對性的措施，來化解歷史上形成的小產(chǎn)權(quán)房問題。［4］

2008年6月9日，國土資源部在組織會議專題聽取深圳市人民政府、廣東省國土資源廳對深圳處理農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑有關(guān)情況匯報后重申，各地要嚴格依法查處大量存在的小產(chǎn)權(quán)房等違法用地、違法建筑行為。［5］6月25日，國土資源部副部長贠小蘇在開通“國土資源違法舉報12336〞活動現(xiàn)場接受采訪時表示，各地的情況不一樣，每一宗土地的性質(zhì)不一樣，開發(fā)投入的情況不一樣，買房人的情況也是各不相同，對這種復(fù)雜的小產(chǎn)權(quán)房問題，中央或國土資源部不可能簡單地制定統(tǒng)一的處理政策。他同時表示，一方面對于小產(chǎn)權(quán)房是違法建筑的態(tài)度要明確，另一方面也要依法妥善處理，更要積極主動地處理。地方政府應(yīng)該深入調(diào)研，在摸清情況、查清原因的根底上，對小產(chǎn)權(quán)房分門別類，一項一項地予以解決。［6］8月11日，國土資源部發(fā)布?關(guān)于嚴格建設(shè)用地管理促進批而未用土地利用的通知》，要求各級國土資源管理部門嚴肅查處違反土地管理法律法規(guī)新建小產(chǎn)權(quán)房工程用地;必須嚴格按照?土地管理法》和國辦發(fā)（2008）71號的規(guī)定執(zhí)行;對在建在售的以新農(nóng)村建設(shè)、村莊改造、農(nóng)民新居建設(shè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等名義占用農(nóng)村集體土地興建商品住宅，在地方政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，必須采取強力措施，堅定叫停管住并予以嚴肅查處。

2008年1月28日，徐紹史在全國國土資源工作會議上直言，如何順利推進小產(chǎn)權(quán)房清理工作，如何破解城鄉(xiāng)土地管理的二元結(jié)構(gòu)等，已經(jīng)到了制度改革的臨界點，必須加快探索和破題。［7］另據(jù)?南方日報》等媒體報道，針對小產(chǎn)權(quán)房問題，國務(wù)院也已作出部署，責(zé)成國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)小產(chǎn)權(quán)房的摸底和清理工作。國務(wù)院要求：一是所有在建在售小產(chǎn)權(quán)房必須全部停建和停售；二是以地方為主體組織摸底，對小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀進行普查；三是責(zé)成領(lǐng)導(dǎo)小組研究小產(chǎn)權(quán)房問題，拿出相關(guān)處理意見和方法。［8］

2008年國家發(fā)布?關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的假設(shè)干意見》，11月9日，國土資源部召開通氣會表示，將力爭在2008年年底前根本完成全國農(nóng)村集體土地確實權(quán)登記發(fā)證工作，并明確指出，小產(chǎn)權(quán)房不得登記發(fā)證。

2008年2月21日，國土資源部召開發(fā)布會，頒布2008年房地產(chǎn)用地管理調(diào)控等情況。國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局巡視員王宗亞表示，2008年國土資源部將聯(lián)合相關(guān)部門，選擇小產(chǎn)權(quán)房問題相對突出的城市，發(fā)展2008年住房用地情況小產(chǎn)權(quán)房的試點清理。目前，北京、上海作為兩個試點城市已獲批準先行試點。

四、對于解決小產(chǎn)權(quán)房問題的對策倡議

基于小產(chǎn)權(quán)房并不違反我國大的法律框架，只是因為沒有具體操作標準而產(chǎn)生的基本原因，所以我國應(yīng)在?物權(quán)法》根底上盡快修改完善相應(yīng)的土地管理法律法規(guī)，?物權(quán)法》已將集體土地的開發(fā)建設(shè)和宅基地的轉(zhuǎn)讓交予土地管理法律制度去標準，則我們理應(yīng)盡快修改完善相應(yīng)的土地管理法律法規(guī)。解決小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)該從下列方面著手：

改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

按照城鄉(xiāng)二元化思路制定的土地、房地產(chǎn)相關(guān)法規(guī)，已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會的開展。筆者認為，應(yīng)該因時事變遷和環(huán)境變化，整和修訂?土地管理法》、?農(nóng)村土地承包法》、?城市房地產(chǎn)管理法》、?城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、?物權(quán)法》等法律及其相關(guān)規(guī)定。打破由政府壟斷土地一級市場的局面，改變單一的土地供給模式，積極推行土地供給主體多元化，賦予集體土地完整的用益物權(quán)，建立集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。為切實維護農(nóng)民的利益，法律應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民集體出讓土地使用權(quán)的權(quán)利，使用期限和使用費用由雙方約定，政府收取一定的稅費，該土地的所有權(quán)仍歸該集體所有。

對小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)分清情況區(qū)別對待，不能一刀切，要具體問題具體分析。

筆者認為應(yīng)該以是

否合乎城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、是否破壞了耕地等農(nóng)用地愛護為規(guī)范進行區(qū)別對待。對不影響整體規(guī)劃并且沒有破壞耕地等農(nóng)用地的小產(chǎn)權(quán)房，可以讓其補辦相應(yīng)手續(xù)、補交相應(yīng)費用，使之合法化。對影響整體規(guī)劃或占用耕地等農(nóng)用地的小產(chǎn)權(quán)房，正在施工的應(yīng)立即責(zé)令其停止施工，正在策動準備的應(yīng)立即告之停止，已經(jīng)建成并投入使用的要以愛護社會穩(wěn)定為前提進行有序地搬遷。當(dāng)然這種搬遷一定是要付出一定的本錢的，但社會由于法律法規(guī)的不健全總是需要付出本錢的，但為了社會更有序、城市更美好，代價是值得的。而且這些本錢可由政府、村委會、購房者分擔(dān)，三者在這個問題上都有一定的責(zé)任。根據(jù)?城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，各地方政府均具有村鎮(zhèn)規(guī)劃的權(quán)利，談到地方政府的規(guī)劃是否符合法律規(guī)定，這就要靠各級政府的切實依法辦事和有關(guān)部門的監(jiān)察力度了。隨著依法治國的不斷深入，筆者相信各級政府都會越來越依法辦事。

對于合乎整體規(guī)劃、未破壞耕地并且建筑質(zhì)量合格的小產(chǎn)權(quán)房合法化的方式，倡議如下:

首先，將小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)成合乎國家規(guī)范的產(chǎn)權(quán)。這需要建設(shè)者補交土地出讓金和相關(guān)的稅費、補辦各種手續(xù)，完全合乎現(xiàn)行的法律法規(guī)要求后，賦予小產(chǎn)權(quán)房“商品房〞資格，購房者最終能夠辦理該房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。

其次，通