云南省勞動和社會保障法制建設(shè)研究

云南省勞動和社會保障法制建設(shè)研究云南省勞動和社會保障法制建設(shè)討論

一、云南省社會保障法律制度的立法沿革及其內(nèi)容

自建國以來，云南省社會保障法律制度取得了重大成就，建立了較為完善的社會保險、社會救濟(jì)、社會福利以及優(yōu)撫安置制度，為云南經(jīng)濟(jì)和社會的進(jìn)展奠定了堅實(shí)的法律基礎(chǔ)。云南社會保障制度的立法進(jìn)程也就是云南進(jìn)步和進(jìn)展的歷史見證。?

（一）社會保險制度?

1、養(yǎng)老保險?

（1）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險?

我國的養(yǎng)老保險制度始建于1951年，其標(biāo)志是1951年政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》。該條例確立的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的基本特點(diǎn)是實(shí)行以企業(yè)作為實(shí)施主體的受益基準(zhǔn)制，企業(yè)負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的籌集、發(fā)放并對退休人員進(jìn)行管理，職工個人不繳納任何費(fèi)用。這一制度對當(dāng)時的社會穩(wěn)定起過樂觀的作用。1978年，國務(wù)院頒布了《安置老弱病殘干部的暫行規(guī)定》，并修訂了《工人退休、退職的暫行規(guī)定》，進(jìn)一步解決了工人、干部年老退休后基本生活的保障問題。?

從80年月中期開頭，由于人口老齡化過程加劇，加之企業(yè)改革實(shí)行以自負(fù)盈虧為主的經(jīng)濟(jì)政策，傳統(tǒng)的養(yǎng)老制度已不適應(yīng)社會的進(jìn)展。因此，國家于1986年對企業(yè)用工制度進(jìn)行了重大改革，建立了勞動合同制工人退療養(yǎng)老保險制度。該制度規(guī)定：勞動合同制工人的退療養(yǎng)老基金由企業(yè)按勞動合同制工人工資總額的15％繳納，勞動合同制工人按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3％繳納。云南省為順應(yīng)這一潮流，于1986年開頭了以養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的養(yǎng)老保險制度改革，并使全省127個縣市都實(shí)現(xiàn)了縣、市級社會統(tǒng)籌。?

1991年6月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革的打算》，明確規(guī)定實(shí)行養(yǎng)老保險基金的社會統(tǒng)籌，并在全國范圍內(nèi)正式實(shí)施。統(tǒng)籌制的確立，提高了養(yǎng)老保險金的社會化程度，在肯定范圍內(nèi)解決了不同企業(yè)之間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均衡的問題，具有肯定的進(jìn)步性。云南省為貫徹這一打算，于1993年頒布了《云南省企業(yè)職工個人繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)暫行方法》和《云南省企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險暫行方法》，并于1994年頒布了《云南省退休職工基本養(yǎng)老保險金計發(fā)改革方法》。其主要內(nèi)容是：第一，建立多層次的養(yǎng)老保險體系；其次，形成多渠道的費(fèi)用籌集機(jī)制，養(yǎng)老保險費(fèi)用由國家、單位和個人共同合理負(fù)擔(dān)；第三，確立了“以支定收，略有節(jié)余，留有部分積累”的原則，轉(zhuǎn)變養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付的做法。?

1995年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，確立了企業(yè)職工養(yǎng)老保險實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的原則，并提出了兩種詳細(xì)的實(shí)施方法。云南省依據(jù)其精神，于同年頒布了《云南省城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險暫行方法》、《云南省城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險暫行方法實(shí)施細(xì)則》和《云南省城鎮(zhèn)企業(yè)職工補(bǔ)充養(yǎng)老保險實(shí)施方法》；并于1996年頒布了《云南省私營企業(yè)業(yè)主、雇員、個體工商戶養(yǎng)老保險暫行方法》，在全省推行以社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險新方法，使改革取得了突破性進(jìn)展。?

1997年7月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的打算》；1999年1月，又頒布了《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》，確立了目前中國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的基本框架。云南省于1997年頒布《云南省實(shí)施統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》；1998年頒布《云南省實(shí)施統(tǒng)一的＜企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定＞實(shí)施細(xì)則、《云南省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》、《云南省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費(fèi)征收暫行方法》及《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實(shí)施收支兩條線管理暫行規(guī)定》；2000年頒布《云南省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例實(shí)施方法》，從而確立起了云南省現(xiàn)行的養(yǎng)老保險法律制度。其主要內(nèi)容是：第一，完善了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的方法；其次，完成了統(tǒng)一制度的并軌，實(shí)施省級統(tǒng)籌和駐滇中央行業(yè)養(yǎng)老保險向地方的順當(dāng)移交；第三，將掩蓋范圍擴(kuò)大到云南省行政區(qū)域內(nèi)的七類用人單位和從業(yè)人員；第四，將基金收繳改為稅務(wù)代征，實(shí)施收支兩條線管理；第五，規(guī)定不同企業(yè)性質(zhì)和地區(qū)按不同的費(fèi)率繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)，繳費(fèi)比例為上年度本單位工資總額的18％－29％；第六，建立基本養(yǎng)老保險個人帳戶，個人帳戶按本人繳費(fèi)基數(shù)的11％記入，其中，職工本人繳費(fèi)全部記入個人帳戶，其余部分從企業(yè)繳費(fèi)中劃入；第七，轉(zhuǎn)變了基本養(yǎng)老保險的計發(fā)方法；第八，設(shè)置了養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制，根椐工資增長和生活費(fèi)用的提高，定期增加養(yǎng)老金；第九，實(shí)行養(yǎng)老金的社會化發(fā)放。

（2）農(nóng)村養(yǎng)老保險?

我國傳統(tǒng)的農(nóng)村老人養(yǎng)老保險主要靠子女贍養(yǎng)，對缺乏或丟失勞動力量、沒有生活來源的老人則實(shí)行分散供給、集體供應(yīng)、統(tǒng)籌供給、劃定供給田組織代耕的方法，實(shí)施五保；集體供給確有困難的，由國家賜予臨時或定期救濟(jì)，以保障他們的基本生活。?

隨著改革的深化，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)逐步趨向小型化以及人口的老齡化，以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的面小單一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展的需要。1991年，國務(wù)院打算由民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的改革。1992年農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險方法》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老作出了規(guī)定。其主要內(nèi)容是：明確了該方法適用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，規(guī)定了養(yǎng)老保險費(fèi)的組成、保險期限以及養(yǎng)老待遇，并對一些特別狀況和養(yǎng)老保險的管理進(jìn)行了規(guī)定。云南省依據(jù)中央的精神，從1991年開頭在云南部分地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)工作。1992年，云南省發(fā)出《關(guān)于開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的通知》，正式建立起農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。?

1999年，云南省頒布了《云南省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行方法》，完善了云南省的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。其主要內(nèi)容是：第一，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險掩蓋云南省行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)夫、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員、農(nóng)村籍義務(wù)兵、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請干部等非城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)村從業(yè)人員；其次，農(nóng)村養(yǎng)老保險費(fèi)的繳納以個人交納為主，單位補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持。凡年滿18歲以上、未滿60周歲的農(nóng)村從業(yè)人員，可以繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，其所在單位還應(yīng)賜予不低于其參保數(shù)額的20％的補(bǔ)助；第三，參保人自年滿60周歲的次月開頭領(lǐng)取保險金，領(lǐng)取數(shù)額根據(jù)參保人個人帳戶中養(yǎng)老保險積累總額確定。?

2、醫(yī)療保險?

1951年政務(wù)院頒布的《勞動保險條例》和1952年頒布的《公費(fèi)醫(yī)療制度》，確立了我國傳統(tǒng)的醫(yī)療保障模式。即國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療制度，其工作人員的診療、藥品、住院費(fèi)用由國家撥款支付；國有企業(yè)單位則實(shí)行勞保醫(yī)療制度，其職工的醫(yī)療費(fèi)用由企業(yè)按工資總額的肯定比例提取福利費(fèi)支付。傳統(tǒng)的醫(yī)療制度雖在肯定程度上對保障職工健康起到了樂觀作用，但也存在諸多弊端，如國家和企業(yè)包攬的費(fèi)用過多，使財政不堪重負(fù)，醫(yī)療費(fèi)用的鋪張嚴(yán)峻等。為此，國家自80年月開頭對醫(yī)療制度進(jìn)行改革，并于1993年提出了建立社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的社會醫(yī)療保險制度的構(gòu)想。1994年國務(wù)院首先在鎮(zhèn)江市和九江市進(jìn)行試點(diǎn)，云南省的曲靖市和開遠(yuǎn)市于1996年被列入試點(diǎn)范圍。1998年12月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的打算》，提出從1999年開頭在全國范圍內(nèi)進(jìn)行

城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度改革，以取代原來的公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療制度。依據(jù)國務(wù)院的精神，云南省于1999年頒布了《云南省城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險暫行規(guī)定》和《云南省城鎮(zhèn)職工大病補(bǔ)充醫(yī)療保險暫行方法》；2023年頒布了《云南省省級機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工醫(yī)療保險實(shí)施方法》。其主要內(nèi)容是：第一，將掩蓋范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及民辦非企業(yè)單位；其次，實(shí)行省級統(tǒng)籌；第三，基本醫(yī)療費(fèi)用由用人單位和職工共同繳納，并確立了用人單位和職工的繳費(fèi)比例。用人單位繳納保險費(fèi)的費(fèi)率為本單位上年度職工月平均工資總額的5％－8％，職工繳納保險費(fèi)的費(fèi)率為本人上年度月平均工資收入的2％。繳費(fèi)率隨經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展作相應(yīng)調(diào)整；第四，建立基本醫(yī)療統(tǒng)籌基金和個人帳戶，規(guī)定劃入個人帳戶的比例為統(tǒng)籌地區(qū)用人單位繳費(fèi)的30％－35％；第五，實(shí)行定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)零售藥店管理；第六，對醫(yī)療保險基金進(jìn)行管理和監(jiān)督。?

3、失業(yè)保險?

為了解決失業(yè)工人的生活問題，政務(wù)院于1950年頒布了《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的暫行方法》；于1952年頒布了《關(guān)于勞動就業(yè)問題的打算》及《關(guān)于失業(yè)人員統(tǒng)一登記方法》。到1956年，基本解決了我國的失業(yè)問題，惋惜由于歷史的緣由，這一政策沒有實(shí)現(xiàn)制度化并連續(xù)下來，失業(yè)救濟(jì)被納入了民政部門的社會救濟(jì)范圍中。?

1986年，國務(wù)院頒布了改革勞動制度的四個“規(guī)定”，對勞動制度進(jìn)行了重大改革，并建立起了我國的失業(yè)保險制度。為貫徹國家的規(guī)定，云南省于同年頒布了《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定＞的補(bǔ)充規(guī)定》，建立起了云南的國有企業(yè)職工失業(yè)保險制度。其基本特點(diǎn)是把救濟(jì)和促進(jìn)再就業(yè)結(jié)合起來，在保障失業(yè)職工基本生活穩(wěn)定的基礎(chǔ)上運(yùn)用失業(yè)保險基金組織失業(yè)人員進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，為他們供應(yīng)再就業(yè)的條件。?

1993年，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，重新建立起較為規(guī)范的失業(yè)保險制度，對我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和勞動力市場的培育和進(jìn)展產(chǎn)生了樂觀作用。云南省于1994年頒布了《云南省國有企業(yè)職工失業(yè)保險方法》，在很大程度上進(jìn)展和完善了國務(wù)院的《暫行規(guī)定》。詳細(xì)表現(xiàn)為：首先，擴(kuò)大了掩蓋范圍，以國有企業(yè)及實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位作為基本的實(shí)施范圍，包括國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位的合同制工人、供銷社、股份制企業(yè)和外商投資企業(yè)的中方職工、勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)集體全部制企業(yè)和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；其次，調(diào)整了失業(yè)基金的征繳比例，將國務(wù)院《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》中規(guī)定的“基金按全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資的1％繳納”，調(diào)整為按工資總額的1％征收；第三，改進(jìn)了失業(yè)救濟(jì)金的計發(fā)方法，提高了失業(yè)救濟(jì)金的標(biāo)準(zhǔn)；第四，提高了統(tǒng)籌層次，將縣、市統(tǒng)籌提高到地、市統(tǒng)籌；第五，重新規(guī)范了申領(lǐng)失業(yè)保險金的條件。?

隨著國有企業(yè)改革的深化及國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使大量失業(yè)職工涌現(xiàn)，失業(yè)保險制度的改革成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題。1996年云南省頒布了《云南省國有企業(yè)富余職工安置方法》，重點(diǎn)解決國有企業(yè)富余職工的基本生活問題。此后，云南省于1997年和1998年相繼頒布了《云南省企業(yè)職工失業(yè)保險條例》和《云南省失業(yè)職工管理暫行方法》，以領(lǐng)先于國務(wù)院相關(guān)立法的速度建立起了本省的失業(yè)保險法律體系。在黨的十五大精神指引下，國務(wù)院于1999年1月頒布了《失業(yè)保險條例》，進(jìn)一步完善了失業(yè)保險制度，為失業(yè)保險制度的持續(xù)健康進(jìn)展供應(yīng)了強(qiáng)有力的法律保障。此后，為了與國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險條例》相連接，云南省于1999年6月發(fā)布了《關(guān)于仔細(xì)貫徹國務(wù)院＜失業(yè)保險條例＞切實(shí)做好我省失業(yè)保險工作有關(guān)問題的通知，由此確立了云南省現(xiàn)行的失業(yè)保險制度。其主要內(nèi)容是：第一，再次擴(kuò)大了掩蓋范圍；其次，增加了失業(yè)保險金的來源，失業(yè)保險費(fèi)由用人單位和職工共同負(fù)擔(dān)，國家財政撥付肯定的失業(yè)保險金；第三，提高了失業(yè)保險費(fèi)的費(fèi)率，規(guī)定用人單位按本單位職工工資額的2％繳納失業(yè)保險費(fèi)，個人按本人工資的1％繳納失業(yè)保險費(fèi)；第四，規(guī)定了失業(yè)保險待遇標(biāo)準(zhǔn)，失業(yè)職工按月領(lǐng)取的失業(yè)保險金為云南省政府規(guī)定的各地最低工資標(biāo)準(zhǔn)的70％；第五，加強(qiáng)對失業(yè)職工的管理，實(shí)行“統(tǒng)籌規(guī)劃、集中登記、分散管理、獎扶結(jié)合”的管理方法。?

4、工傷保險?

云南省的工傷保險制度與全國一樣，源于1951年的《勞動保險條例》。由于這項制度存在掩蓋面窄、待遇低以及缺乏強(qiáng)制性等諸多弊端，云南省于1992年開頭對這項制度進(jìn)行改革，并于1995年頒布了《云南省企業(yè)職工工傷保險暫行方法》。1996年勞動部頒布了《企業(yè)職工工傷保險試行方法》和《職工工傷和職業(yè)病傷殘等級鑒定標(biāo)準(zhǔn)》，開頭按社會保險方式對原有的工傷保險制度進(jìn)行改革。為協(xié)作這一規(guī)定，云南省于1997年頒布了《云南省企業(yè)職工工傷保險暫行方法》。其主要內(nèi)容是：第一，明確了工傷保險的掩蓋范圍是云南省行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)和與之形成勞動關(guān)系的勞動者；其次，規(guī)定了工傷保險費(fèi)的繳納由勞動行政部門依據(jù)不同行業(yè)、不同企業(yè)傷亡事故風(fēng)險大小、職業(yè)危害程度不同實(shí)行差別費(fèi)率。企業(yè)按核定的基本養(yǎng)老保險費(fèi)工資總額的0.5%－1.5%至繳納工傷保險費(fèi)，職工個人不繳納；第三，建立了工傷和職業(yè)病傷殘鑒定制度；第四，規(guī)定了工傷保險待遇標(biāo)準(zhǔn)。工傷保險待遇包括工傷醫(yī)療待遇、工傷津貼和傷殘待遇三種，職工因工負(fù)傷可按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)享受上述待遇；第五，規(guī)定了企業(yè)和職工的工傷保險責(zé)任。?

5、生育保險?

我國企業(yè)職工生育保險制度建立于1951年，即《勞動保險條例》；1955年，政務(wù)院頒布《關(guān)于女工作人員生產(chǎn)假期的規(guī)定》，建立了國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位女工作人員的生育保險制度。為進(jìn)一步愛護(hù)婦女和嬰兒的身體健康，提高民族整體素養(yǎng)，國務(wù)院于1988年頒布了《女職工勞動愛護(hù)規(guī)定》，統(tǒng)一了機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)的生育保險制度。為落實(shí)上述規(guī)定，解決云南省企業(yè)之間生育費(fèi)用負(fù)擔(dān)畸輕畸重，部分企業(yè)中女職工生育的合法權(quán)益得不到保障的沖突，云南省昆明市政府于1989年發(fā)布了《昆明市女職工生育基金統(tǒng)籌試行方法》，開頭了生育保險制度的樂觀探究。1994年，勞動部頒布了《企業(yè)職工生育保險試行方法》，提出要根據(jù)社會保險方式對企業(yè)職工生育保險制度進(jìn)行改革，對生育保險制度的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、形式等方面進(jìn)行了規(guī)范。1995年，云南省依據(jù)上述《方法》，頒布了《云南省企業(yè)職工生育保險暫行方法》，在全省逐步推開了生育保險制度的改革。改革的核心是將生育保險基金根據(jù)“以支定收，略有儲備”的原則，實(shí)行社會統(tǒng)籌，規(guī)定企業(yè)根據(jù)工資總額的肯定比例向社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納生育保險費(fèi)，建立生育保險基金并進(jìn)行規(guī)范管理。其主要內(nèi)容是：第一，規(guī)定生育保險的掩蓋范圍是云南省行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)以及與之形成勞動關(guān)系的勞動者；其次，規(guī)定生育保險費(fèi)的繳納由企業(yè)按其核定的基本養(yǎng)老保險費(fèi)工資總額的1％繳納，職工個人不繳納；第三，規(guī)定了女職工所能享受的生育待遇標(biāo)準(zhǔn)。?

（二）社會救濟(jì)制度

1、農(nóng)村社會救濟(jì)?

1994年，國務(wù)院頒布了《農(nóng)村五保戶供給工作條例》，對農(nóng)村中無法定扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人但扶養(yǎng)義

務(wù)人無扶養(yǎng)力量的、無勞動力量、無生活來源的老年人、未成年人和因病、災(zāi)、缺少勞動力量等造成生活困難的貧困對象，實(shí)行物質(zhì)關(guān)心、扶貧生產(chǎn)等多種形式來保障他們的基本生活。?

2、城市社會救濟(jì)?

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，社會上消失了一批破產(chǎn)、停產(chǎn)企業(yè)和一批失業(yè)、下崗人員，這使得我國城鎮(zhèn)貧困問題日益突出。1994年，國家在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展“九五”方案和2023年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出要“建立城市居民最低生活保障制度”，保障貧困居民的基本生活。1997年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，規(guī)定全部家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城市居民都應(yīng)得到救濟(jì)。這項制度為保障貧困人口的基本生活權(quán)益發(fā)揮了樂觀的作用，被稱為城市居民的最終一道“安全網(wǎng)”。1997年9月，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，進(jìn)一步加大了工作力度。為協(xié)作中央的精神，云南省于1998年7月頒布了《云南省城市居民最低生保障制度實(shí)施看法》；1999年頒布了《提高城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平實(shí)施方案》和《關(guān)于調(diào)整城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的通知》，進(jìn)一步完善了云南省的城市社會救濟(jì)工作。其主要內(nèi)容是：第一，指明白工作方針和目標(biāo)，規(guī)定云南省地市級、地區(qū)行署和州政府所在地的城市以及有條件的縣市所在地的鎮(zhèn)要在1998年內(nèi)建立起城市居民最低生活保障制度，其余縣級市和縣政府所在地的鎮(zhèn)要在1999年底前建立起這項制度；其次，規(guī)定保障對象為家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民；第三，規(guī)定保障標(biāo)準(zhǔn)由各地民政部門會同當(dāng)?shù)刎斦?、統(tǒng)計、物價等部門制定，并按經(jīng)濟(jì)進(jìn)展作出調(diào)整；第四，規(guī)定了對家庭收入的核定標(biāo)準(zhǔn)；第五，規(guī)定了對保障金的審批和發(fā)放程序；第六，規(guī)范了對保障金的管理。?

3、自然災(zāi)難救濟(jì)?

為加強(qiáng)和改善抗災(zāi)救災(zāi)工作，云南省政府于1993年11月8日頒布了《云南省抗災(zāi)救災(zāi)暫行規(guī)定》，明確界定了自然災(zāi)難的范圍、抗災(zāi)救災(zāi)的含義，提出了抗災(zāi)救災(zāi)的基本方針、原則和要求，明確了各部門在抗災(zāi)救災(zāi)中的詳細(xì)職責(zé)和抗災(zāi)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)和物資籌集的渠道、省級政府和部門對特大災(zāi)、大災(zāi)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助范圍。這一規(guī)定的發(fā)布及施行，對指導(dǎo)和規(guī)范云南這個多災(zāi)、連災(zāi)省份的抗災(zāi)救災(zāi)工作，起到了重要作用。?

（三）優(yōu)撫安置制度?

建國以來，云南的優(yōu)撫安置得到了加強(qiáng)，有力地促進(jìn)了云南邊防的鞏固和社會的穩(wěn)定。1980年4月，國務(wù)院頒布了《革命烈士褒揚(yáng)條例》，規(guī)范了對革命烈士的優(yōu)撫待遇。1981年10月，國務(wù)院、中央軍委頒布了《關(guān)于軍隊干部退休的暫行規(guī)定》，1983年1月又頒布了《關(guān)于軍隊干部離職療養(yǎng)的暫行規(guī)定》，對軍隊干部的養(yǎng)老及療養(yǎng)作了規(guī)定。1984年，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國兵役法》，其中規(guī)定了對現(xiàn)役軍人和退役軍人的安置。1987年頒布了《退伍義務(wù)兵安置條例》，界定了退伍義務(wù)兵的范圍以及安置方法。云南省依據(jù)其精神，結(jié)合云南的實(shí)際，于1988年10月頒布了《云南省＜退伍義務(wù)兵安置條例＞實(shí)施細(xì)則》，這個實(shí)施細(xì)則體現(xiàn)了兩個特點(diǎn)：一是體現(xiàn)了改革精神；二是體現(xiàn)了對少數(shù)民族和婦女的照看。1988年國務(wù)院又頒布了《軍人撫恤優(yōu)待條例》，規(guī)定了對死亡撫恤和傷殘撫恤的優(yōu)待方法。1997年民政部頒布了《傷殘撫恤管理暫行方法》。1998年7月，云南省發(fā)布了《云南省擁軍優(yōu)屬規(guī)定》，使云南省的擁軍優(yōu)屬工作走上了法制化的軌道，促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)條件下的雙擁優(yōu)撫工作。1998年7月，云南省還頒布了《云南省義務(wù)兵家屬優(yōu)待規(guī)定》，保障了對義務(wù)兵家屬的優(yōu)待，并對優(yōu)待金的籌集和管理作出了規(guī)范，標(biāo)志著云南省義務(wù)兵家屬優(yōu)待工作走上了法制化軌道。?

（四）社會福利制度?

1990年，國家頒布了《中華人民共和國殘疾人保障法》，對維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益，進(jìn)展殘疾人事業(yè)、保障殘疾人公平地充分參加社會生活，共享社會物質(zhì)文化成果供應(yīng)了法律基礎(chǔ)。1991年12月頒布了《中華人民共和國收養(yǎng)法》，對收養(yǎng)孤兒作出了規(guī)定。1992年，云南省民政廳頒布了《農(nóng)村敬老院管理暫行方法》，使敬老院的管理工作有了法律依據(jù)。1997年云南省頒布了《云南省按比例支配殘疾人就業(yè)規(guī)定》，對殘疾人的就業(yè)供應(yīng)了法律保障。

二、云南省社會保障法制建設(shè)取得的成果及存在的問題

50多年來，歷經(jīng)多少曲折、徘徊，云南省的社會保障法制建設(shè)走過了一個從無到有、從低層次到高水平的不斷改革與完善的路程，取得了不斐的成果。特殊是在“九五”期間，云南省人大常委會、云南省人民政府依據(jù)國務(wù)院相繼出臺的基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、基本醫(yī)療保險等方面的打算和條例，結(jié)合省情，制定并頒布了一系列的地方性法規(guī)和規(guī)章，初步建立起了以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、失業(yè)保險制度、基本醫(yī)療保險制度和城市居民最低生活保障制度為框架的社會保障法律制度，使我省的社會保障法律體系日漸完善。但同時我們也應(yīng)糊涂地看到，由于經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，現(xiàn)行的社會保障法律制度實(shí)行的時間還不長，還有待時間的考驗等緣由，我省的社會保障法制建設(shè)中存在的問題和困難還不少。

?（一）養(yǎng)老保險取得的成果及存在的問題?

養(yǎng)老保險是社會保險體系中最為重要的一個組成部分，經(jīng)過多年的探究和努力，云南省的養(yǎng)老保險取得了明顯的成果，主要有：?

1、掩蓋范圍逐步擴(kuò)大，參保人數(shù)不斷增加。養(yǎng)老保險最初僅掩蓋了國有企業(yè)及其職工，1995年開頭即擴(kuò)大到城鎮(zhèn)不同全部制企業(yè)及其職工，以及個體工商戶。從2000年11月起，城鎮(zhèn)個體勞動者、自收自支事業(yè)單位及其職工也納入了養(yǎng)老保險范圍。參與養(yǎng)老保險的人數(shù)逐年增加，1996底，全省參與養(yǎng)老保險的人數(shù)為179.5萬人。到2023年6月底，參與養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的人數(shù)已達(dá)254.02萬人，增長了41.52%.???

2、基金統(tǒng)籌層次不斷提高。從縣級統(tǒng)籌進(jìn)展到地級統(tǒng)籌，1998年4月又順當(dāng)上升到省級統(tǒng)籌，實(shí)行了統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑使用基金的省級社會統(tǒng)籌。?

3、養(yǎng)老金社會化發(fā)放率不斷提高。截止2000年底，全省共有128個縣市實(shí)行了養(yǎng)老金社會化發(fā)放，社會化發(fā)放率達(dá)到了96%，比1998年81%的社會化發(fā)放率增加了15個百分點(diǎn)。

4、農(nóng)村養(yǎng)老保險得以鞏固，到2000年底，全省共有14個地州市、105個縣、1196個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8913個村、1598個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，共有136萬人參與農(nóng)村養(yǎng)老保險，已間續(xù)有6000余人開頭領(lǐng)取養(yǎng)老金。??

雖然我省的養(yǎng)老保險已經(jīng)取得了肯定的成果，但也存在著一些問題：?

1、養(yǎng)老保險掩蓋范圍不夠廣泛，只掩蓋了企業(yè)及其職工、自收自支事業(yè)單位及其職工，以及離退休人員，其他事業(yè)單位及其職工均未納入養(yǎng)老保險范圍。此外，一些已被納入養(yǎng)老保險掩蓋范圍的用人單位卻不參與養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，特殊是私營企業(yè)、個體工商戶。例如，馬關(guān)縣至2000年7月底只有24名個體工商戶戶主和2名私營企業(yè)從業(yè)人員參與養(yǎng)老保險，僅占全縣個體工商戶從業(yè)人員總?cè)藬?shù)的`0.5%和私

營企業(yè)從業(yè)總?cè)藬?shù)的0.4%.??

??2、參與養(yǎng)老保險的企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的打算》，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%.而云南省是將全省16個地州市和6個行業(yè)劃分為5個費(fèi)率檔次繳費(fèi)，即分別為工資總額的18%、20%、23%、25%、29%.繳費(fèi)比例最高的地區(qū)和行業(yè)比國家規(guī)定的繳費(fèi)比例整整高出了9個百分點(diǎn)。對于這些地區(qū)和行業(yè)的企業(yè)來說，它們除了參與養(yǎng)老保險外，還要參與醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險等保險項目，其負(fù)擔(dān)之重可想而知。

3、養(yǎng)老保險基金收繳難度增大，支出增多，滾存節(jié)余削減。以文山州為例，該州2000年共征繳養(yǎng)老保險費(fèi)5272萬元，共支出5540萬元，收支缺口268萬元，全州累計拖欠養(yǎng)老保險費(fèi)1066萬元，養(yǎng)老保險基金滾存積余僅為4387萬元。究其緣由，一是部分企業(yè)經(jīng)營困難，長期拖欠職工工資，更無力繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，這是企業(yè)拖欠養(yǎng)老保險費(fèi)的直接緣由。二是離退休人員增長過快，2023年上半年我省參與養(yǎng)老保險的離退休人員已達(dá)到69.82萬人，比1996年的40.79萬人增加了71.17%.三是法制還不健全，一些有力量繳費(fèi)的企業(yè)不參與養(yǎng)老保險，有的有意欠繳、拒繳養(yǎng)老保險和瞞報工資總額，這些違法行為得不到有效懲治?！对颇鲜∑髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》對不繳費(fèi)的單位只規(guī)定了“加收2‰的滯納金”以及“處以2%以下的罰款”，這對拒絕參保的拖欠企業(yè)來說，仍舊缺少有效的約束力。?

4、養(yǎng)老保險方面的法律法規(guī)對養(yǎng)老保險基金的管理及監(jiān)督作出了規(guī)定，但卻從未涉及基金的運(yùn)營問題，養(yǎng)老保險基金的保值增值沒有得到明確的法律保障，這無疑對緩解我省養(yǎng)老保險面臨的壓力，確保離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放是不利的。?

（二）失業(yè)保險取得的成果及存在的問題?

近年來，隨著企業(yè)改革的深化，技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，失業(yè)職工人數(shù)迅猛增長。云南省相繼出臺了一系列失業(yè)保險方面的法規(guī)和政策，對保障失業(yè)職工的基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)發(fā)揮了較大的作用，也取得了不俗的成果。?

1、失業(yè)保險的掩蓋范圍不斷擴(kuò)大，參保人數(shù)逐年增加。云南省失業(yè)保險制度建立之初，只掩蓋了國有企業(yè)及其職工，此后逐步擴(kuò)大到不同全部制企業(yè)、全部事業(yè)單位及其職工，社會團(tuán)體及其專職人員，民辦非企業(yè)單位及其職工、機(jī)關(guān)單位的工勤人員等。隨著掩蓋范圍的擴(kuò)大，參與失業(yè)保險的人員也不斷增加，1996年末，全省參與失業(yè)保險的職工為135.5萬人，到了2023年6月底，參與失業(yè)保險的人數(shù)已達(dá)196萬人，比1996年增加了44.65%.?

2、增加了失業(yè)保險基金的來源渠道，確定失業(yè)保險費(fèi)由用人單位與職工共同負(fù)擔(dān)。在1998年《云南省企業(yè)職工失業(yè)保險條例》實(shí)施以前，失業(yè)保險費(fèi)完全由企業(yè)負(fù)擔(dān)，個人不繳納失業(yè)保險費(fèi)。1998年以后，失業(yè)保險費(fèi)改由用人單位與職工共同繳納，減輕了用人單位的負(fù)擔(dān)。?

3、不斷調(diào)整失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)，以保證失業(yè)職工都能通過失業(yè)保險得到相應(yīng)的生活保障。1994年，云南省發(fā)放的失業(yè)救濟(jì)金最低標(biāo)準(zhǔn)為65元，最高標(biāo)準(zhǔn)為85元；到1996年調(diào)整為最低標(biāo)準(zhǔn)85元，最高標(biāo)準(zhǔn)102元。1999年，云南省又規(guī)定，從7月1日起將失業(yè)人員領(lǐng)取的失業(yè)保險金及領(lǐng)取失業(yè)保險金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上再提高30%.?我省的失業(yè)保險當(dāng)然取得了不小的成就，但同時也存在著一些問題：?

1、立法滯后。早在國務(wù)院頒布全國性的失業(yè)保險條例之前，云南省人大常委會便于1997年12月3日審議通過了《云南省企業(yè)職工失業(yè)保險條例》，從這點(diǎn)上說，云南省的失業(yè)保險立法當(dāng)時是走在了前列。但在1999年1月22日國務(wù)院發(fā)布了《失業(yè)保險條例》，對全國的企業(yè)職工失業(yè)保險作出了規(guī)范以后，云南省卻沒有準(zhǔn)時地對我省的《條例》進(jìn)行相應(yīng)的修改，僅僅是由省政府辦公廳于1999年6月8日下發(fā)了《關(guān)于仔細(xì)貫徹國務(wù)院〈失業(yè)保險條例〉切實(shí)做好我省失業(yè)保險工作有關(guān)問題的通知》，對不相符的地方作了臨時規(guī)定。這無疑在立法上滯后了。?

2、失業(yè)職工享受失業(yè)保險待遇沒有與其貢獻(xiàn)相聯(lián)系。依據(jù)《云南省企業(yè)職工失業(yè)保險條例》第16條的規(guī)定，失業(yè)職工享受失業(yè)保險待遇的期限以本人工作時間長短來確定，連續(xù)工作時間越長，失業(yè)后領(lǐng)取失業(yè)保險金的時間也相對越長，而不是貫徹“待遇與貢獻(xiàn)掛鉤”的原則，以繳費(fèi)年限的長短為依據(jù)確定領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限，這樣做不利于調(diào)動職工繳納失業(yè)保險費(fèi)的樂觀性。

3、失業(yè)保險費(fèi)由勞動就業(yè)機(jī)構(gòu)征繳，籌資手段軟化，導(dǎo)致失業(yè)保險費(fèi)欠費(fèi)金額浩大。如99年度劍川縣失業(yè)保險基金欠費(fèi)單位達(dá)19家，金額達(dá)35405.83元，其中歷年欠費(fèi)單位有6家，金額達(dá)3885元。2000年度欠費(fèi)單位達(dá)35家，金額為85125元。

??4、部分地區(qū)失業(yè)保險基金使用效果不佳。近年在開展失業(yè)保險的過程中，漸漸消失了重基金收繳而輕基金應(yīng)用的傾向，部分地區(qū)失業(yè)保險基金使用效果不佳。例如，文山縣1998年全年共征收失業(yè)保險金36.8萬元，實(shí)際支出786元，基金運(yùn)用僅占當(dāng)年征收基金總數(shù)的0.9%.失業(yè)保險功能沒有得到完全的發(fā)揮，由此帶來的問題是，一方面使已經(jīng)參與失業(yè)保險的企業(yè)和職工按期繳納失業(yè)保險費(fèi)的樂觀性受到影響；另一方面又動搖了決策部門建立健全失業(yè)保險制度的決心。?

（三）醫(yī)療保險取得的成果及存在的問題?

從50年月初期開頭，云南省就始終實(shí)行職工公費(fèi)和勞保醫(yī)療制度，直至1999年8月20日省政府通過《云南省城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險暫行規(guī)定》，才意味著公費(fèi)醫(yī)療已成為歷史，我省的醫(yī)療保險改革進(jìn)入了實(shí)施階段。截止2023年6月底，全省已有15個地州市11個地級單位和96個縣市區(qū)按新的醫(yī)改方案啟動實(shí)施。目前，我省絕大多數(shù)啟動醫(yī)療保險的地縣運(yùn)行平穩(wěn)。新的醫(yī)療保險較原來的公費(fèi)和勞保醫(yī)療制度有了明顯的進(jìn)步。

?1、醫(yī)療保險掩蓋范圍擴(kuò)大。原來的公費(fèi)、勞保醫(yī)療制度，僅限于行政事業(yè)單位和國有及部分集體企業(yè)的職工，而現(xiàn)行的醫(yī)療保險則掩蓋了機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位及其職工、退休人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體經(jīng)濟(jì)組織今后也將逐步納入醫(yī)療保險范圍。?

2、明確了醫(yī)療保險基金的籌集渠道。以前公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)由各級財政撥付，人均經(jīng)費(fèi)定額隨財政收支變化而“浮動”，尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。而現(xiàn)行的基本醫(yī)療保險實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的原則，醫(yī)療保險費(fèi)由用人單位和職工雙方分別按比例繳納，使醫(yī)療保險有了穩(wěn)定的資金來源。同時，又能轉(zhuǎn)變過去醫(yī)療費(fèi)用增長過快，鋪張嚴(yán)峻，醫(yī)院開人情方、職工“一人看病，全家吃藥”等現(xiàn)象。?

3、逐步形成了多層次的職工醫(yī)療保險體系?；踞t(yī)療保險是以“低水平、廣掩蓋”為主要原則，對一些患病機(jī)率高的特別群體沒有賜予過多的考慮，因此，在實(shí)行基本醫(yī)療保險之外，云南省還同時實(shí)行職工大病補(bǔ)充醫(yī)療保險，對患大病的職工的就醫(yī)賜予充分的保障。?

我省的醫(yī)療保險改革至今已經(jīng)取得了初步的成效，但由于實(shí)施時間還不長，存在一些問題在所難免：?

1、基本醫(yī)療保險費(fèi)由醫(yī)療保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征繳，征繳措施不力導(dǎo)致欠費(fèi)嚴(yán)峻。2023年上半年全省應(yīng)繳醫(yī)療保險費(fèi)4.27億元，實(shí)際征繳3.47億元，收繳率僅為81.3%.基本醫(yī)療保險費(fèi)收繳不足將嚴(yán)峻制約醫(yī)療保險金的發(fā)放。????

2、實(shí)施基本醫(yī)療保險后，職工的醫(yī)療費(fèi)需個人自付的比例較以往偏高，例如，昆明市城鎮(zhèn)職工發(fā)生的住院基本醫(yī)療費(fèi)如在統(tǒng)籌起付標(biāo)準(zhǔn)以上1萬元以下的，在職人員個人自付比例為15%.比例提高有可能會導(dǎo)致部分人群貧困。?

3、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的確定缺乏透亮?????度。依據(jù)勞動和社會保障部等三個部門發(fā)布的《城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理暫行方法》的規(guī)定，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要依據(jù)參保人的選擇意向確定定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而且，參保人可在1年后提出更改要求。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)僅單方面由勞動和社會保障部門進(jìn)行資格認(rèn)證，不向社會征求看法，參保人員對這些機(jī)構(gòu)的服務(wù)力量和服務(wù)態(tài)度的反映根本不能體現(xiàn)。

（四）社會救濟(jì)取得的成果及存在的問題?

城市居民最低生活保障制度是極為重要的一種社會救濟(jì)，1998年7月21日，云南省政府發(fā)布了《云南省城市居民最低生活保障制度實(shí)施看法》，打算在我省建立城市居民最低生活保障制度。經(jīng)過兩年多的努力，我省的城市居民最低生活保障制度已經(jīng)取得了肯定的成果。截止2023年9月底，全省共有144515人享受城市居民最低生活保障，位居全國中等水平。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)也隨著工資的增進(jìn)步行了相應(yīng)的調(diào)整，從1999年7月開頭提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)30%.?

最低生活保障制度的實(shí)施，為解決我省城鎮(zhèn)困難居民的基本生活，確保社會穩(wěn)定發(fā)揮了樂觀的作用，但它存在的一些問題也不容忽視：?

1、立法滯后。國務(wù)院已于99年9月頒布了《城市居民最低生活保障條例》，而云南省沒有準(zhǔn)時地制定相應(yīng)的實(shí)施方法，仍舊還在依據(jù)省政府98年7月發(fā)布的《云南省城市居民最低生活保障制度實(shí)施看法》執(zhí)行最低生活保障制度，立法速度跟不上實(shí)際需要。?

2、還有一部分應(yīng)當(dāng)享受最低生活保障的人員尚未納入低保范圍。以昆明市為例，據(jù)2023年9月初步調(diào)查，昆明市應(yīng)納入低保范圍的人員有72216人，目前仍未納入低保范圍的還有53370人，比例高達(dá)73.9%，尤其是把國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工家庭排斥在低保之外，有相當(dāng)一部分生活困難的城市居民沒有得到救助。

?3、最低生活保障制度的配套措施尚未健全?！对颇鲜〕鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ现贫葘?shí)施看法》中有關(guān)配套措施的規(guī)定模糊、不詳細(xì)，且過于單一。湖南、湖北等省的一些城市實(shí)行的配套措施有多種，包括優(yōu)待供應(yīng)糧食及其他生活必需品、減免住房租金、減免醫(yī)療費(fèi)用、減免同學(xué)的學(xué)雜費(fèi)等等。而云南省只是籠統(tǒng)規(guī)定有關(guān)部門要在政策允許、力所能及的狀況下對保障對象賜予必要的照看以及對自謀職業(yè)者賜予必要的扶持和政策優(yōu)待，缺乏詳細(xì)的措施支持。?

三、完善云南省社會保障法制建設(shè)的思索?

云南省的社會保障法制建設(shè)為我省社會保障體系的建立和相關(guān)措施的施行供應(yīng)了法律的堅實(shí)后盾，同時，也是我省建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的前提和進(jìn)行西部大開發(fā)的基礎(chǔ)。隨著我國加入WTO后經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的加大和社會保障改革的不斷深化，我省的社會保障法律制度凸顯出自身諸多的欠缺和不足，如前所述的很多問題亟待解決。結(jié)合我省的實(shí)際狀況，參考兄弟省份及西方福利國家改革的閱歷教訓(xùn)，我們對我省社會保障法制的進(jìn)一步完善提出以下的思索。?

（一）加快立法步伐，形成法律體系。?

獲得社會保障是憲法給予公民的權(quán)利，要實(shí)現(xiàn)從憲定權(quán)利到現(xiàn)實(shí)權(quán)利的轉(zhuǎn)變，完善立法是第一步。從國際慣例看，“國家立法，強(qiáng)制執(zhí)行”，是社會保障的本質(zhì)特征。這說明要建立完備的社會保障制度必需以浩大的法律體系為依托。歐洲大部分高福利國家早在十八世紀(jì)就已頒布了社會保障的相關(guān)法案。以聞名的福利國家瑞典為例，從十九世紀(jì)中葉至今，瑞典政府先后頒布了多達(dá)40余部的社會保障法律，而與之相配套的法規(guī)更是不計其數(shù)?！皬膿u籃到墳?zāi)埂钡娜鸬渖鐣Ｕ夏Ｊ秸且赃@些詳盡、有效的立法為支撐，而最終成為了福利國家的典范。?

我國的社會保障改革，是自上而下進(jìn)行的。從改革伊始，國家就多以政策、文件等形式推行各項措施，社會保障的相關(guān)行政法規(guī)都為數(shù)不多，法律更是至今還未出臺。而云南省的社會保障立法從全國范圍看又顯得更為滯后。立法的滯后使社會保障處于無法可依的被動局面，給改革措施的詳細(xì)實(shí)施帶來一系列問題。在社會保障改革措施與體制建設(shè)方面，消失了政出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一，各行其是；社會保險費(fèi)用的征繳、支付、運(yùn)營、統(tǒng)籌管理不規(guī)范，資金挪移的現(xiàn)象屢禁不止；籌資手段軟化，拖延欠費(fèi)的狀況難以遏制；社會救濟(jì)、社會福利和優(yōu)撫安置的立法相當(dāng)欠缺。另一方面，由于沒有法律，社會保險機(jī)構(gòu)與企業(yè)及受保人之間的糾紛主要通過協(xié)商方法解決，或者借助政府有關(guān)部門的執(zhí)行力氣。這樣，大大減弱了工作的力度?？梢?，從國家到地方，社會保障的立法滯后均已成為制約其改革進(jìn)程的不容忽視的因素。加快立法的呼聲日益高漲，建立社會保障法律體系的情勢刻不容緩。首先，盡快出臺適應(yīng)我省實(shí)際狀況的《云南省社會保障條例》。國家雖還未出臺《社會保障法》，但我省可領(lǐng)先制定地方法規(guī)。這樣既可解我省社會保障無法可依的燃眉之急，又可為制定全國性的社會保障法律積攢實(shí)踐閱歷。然而此法訂立的規(guī)章宜粗不宜細(xì)，標(biāo)準(zhǔn)宜低不宜高。一方面是由于云南地方法規(guī)的出臺，首要任務(wù)是供應(yīng)解決地方社會保障法律糾紛的基本原則和立法精神，而更為具體的規(guī)定則需要長期的實(shí)踐和總結(jié)后，在以后的立法中逐步體現(xiàn)。另一方面社會保障的保障標(biāo)準(zhǔn)具有剛性，也就是易升難降。一開頭把保障水平訂得很高，以后的改革承受的社會壓力就會越大。云南省本身就處于邊遠(yuǎn)山區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，貧困人口眾多。在訂立本省的保障標(biāo)準(zhǔn)時，不能與其他省份相互攀比，而應(yīng)綜合分析詳細(xì)狀況，制定符合我省實(shí)情的保障水平。?

其次，立法的重點(diǎn)在于從法律角度規(guī)范我省的社會保障體系。一個規(guī)范的法律體系首先應(yīng)當(dāng)涵蓋法律的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。因此，我省的社會保障立法應(yīng)重點(diǎn)解決這樣幾個問題：在部門法中確認(rèn)公民擁有享受社會保障的權(quán)利；規(guī)定違反社會保障法律制度的法律責(zé)任（可以包括民事責(zé)任和刑事責(zé)任），從法律的角度根本遏制諸如挪用保險基金、拒不參保等行為；建立法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對社保制度的實(shí)施運(yùn)行、社?；鸬倪\(yùn)營操作、社保費(fèi)用的發(fā)放領(lǐng)取進(jìn)行特地的監(jiān)督。?

3?立法應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)化。從法律體系看，社會保障法是社會法律體系中的一個獨(dú)立的法律部門，在立法過程中應(yīng)留意其自身的系統(tǒng)化、配套化。所以，立法的目標(biāo)是建立以《云南省社會保障條例》為中心的、從省會到地方的社會保障法律體系。這一體系還應(yīng)包括社會保險、社會福利、社會救濟(jì)、優(yōu)撫安置、公積金制度、社區(qū)服務(wù)等廣泛的社會保障法規(guī)。

?（二）擴(kuò)充就業(yè)機(jī)會，開展就業(yè)服務(wù)?

失業(yè)問題是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。目前，國有企業(yè)的改制，富余人員的分流帶來了大量的下崗人員，他們轉(zhuǎn)變?yōu)槭I(yè)人員流向社會。我省目前已進(jìn)

入改革開放以來的第三次失業(yè)周期，失業(yè)率在不斷攀升，大量人員下崗失業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，到2023年6月末我省城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員6.7萬人，其中長期失業(yè)者占85.1%.城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.7%.同時，2023年全省共有221戶國有企業(yè)實(shí)施了下崗分流，到2023年6月末全省國有企業(yè)下崗職工共6.44萬，下崗職工再就業(yè)率只有13.3%.大量的失業(yè)人員依靠領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金和和下崗職工基本生活保障費(fèi)維持生活。而失業(yè)救濟(jì)究竟是短期的，是“輸血”性質(zhì)而非“造血”性質(zhì)的生活救濟(jì)。從長遠(yuǎn)看失業(yè)保險基金無法根本解決失業(yè)職工的救濟(jì)問題，與失業(yè)救濟(jì)相比，充分就業(yè)對勞動者乃至對社會更具樂觀意義。因此，能夠真正有效解決或緩解失業(yè)問題的失業(yè)保險制度應(yīng)當(dāng)是以救濟(jì)為手段，以促進(jìn)失業(yè)職工再就業(yè)為目的的綜合制度。?

在促進(jìn)再就業(yè)方面，瑞典始終是各國的典范。在與資本主義周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的長期抗衡過程中，瑞典始終保持了較低的失業(yè)率和較為穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境。雖然我省失業(yè)問題的實(shí)際狀況和社會背景與瑞典大相徑庭，但是瑞典政府在增加就業(yè)機(jī)會和開展就業(yè)服務(wù)方面實(shí)施的大量行之有效的舉措是值得我們借鑒的。

?首先，舉辦以工代賑的公共工程。瑞典的失業(yè)救濟(jì)工程是通過政府舉辦如城市建筑、自然環(huán)境愛護(hù)、造林等公共工程，為失業(yè)的勞動者供應(yīng)臨時性就業(yè)。這項工程既為在公開市場上難以找到工作的老者、殘疾人和難民服務(wù)，同時也為參與就業(yè)培訓(xùn)、接受職業(yè)詢問的人供應(yīng)工作實(shí)踐機(jī)會。在我省，也可以開展類似的工程。工程的項目以自然環(huán)境愛護(hù)、植樹造林為宜。這是由于一方面此類工程的資金募集相對簡單。有國家的專項撥款（如滇池排污治理工程），還可以爭取海內(nèi)外的捐款、基金。另一方面，這些工程大部分的工作技術(shù)要求不高，相宜于下崗工人操作。最終，該項工程的實(shí)施不僅能為失業(yè)人員供應(yīng)工作機(jī)會，還有利于云南“旅游大省”的環(huán)境愛護(hù)，可謂一舉兩得。

其次，再就業(yè)培訓(xùn)。在瑞典，失業(yè)培訓(xùn)是免費(fèi)的，而且參與者可以得到一筆相當(dāng)于失業(yè)救濟(jì)金的培訓(xùn)補(bǔ)助。25歲以下的人還能得到一筆補(bǔ)助性貸款，以使他們進(jìn)入正規(guī)的學(xué)校培訓(xùn)。瑞典的年度討論報告顯示，大多數(shù)參與者自始至終完成了培訓(xùn)。其中65%～75%的經(jīng)過特地培訓(xùn)的人，6個月內(nèi)均在公開市場上找到了工作。失業(yè)人員如此高的再就業(yè)率，與他們再就業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量是分不開的。當(dāng)?shù)氐呐嘤?xùn)中心與正規(guī)學(xué)校相差無幾，而且與市場有緊密聯(lián)系，能夠適應(yīng)甚至預(yù)期勞動力市場的需求。這就避開了受訓(xùn)人員的再就業(yè)的盲目性，提高了就業(yè)率。有鑒于此，我省要提高下崗職工的再就業(yè)率，提高再就業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量無疑是最為有效的方法。?

最終，開展就業(yè)服務(wù)。就業(yè)服務(wù)實(shí)際上是職業(yè)介紹性的工作，詳細(xì)內(nèi)容包括向求職者供應(yīng)空缺職位，與雇主聯(lián)系，準(zhǔn)時登記空缺職位變化狀況，指導(dǎo)殘疾人、老年人和年輕人就業(yè)以及定期發(fā)布職位空缺信息等。瑞典全國有300家就業(yè)辦公室，它是公共部門的一部分，免費(fèi)供應(yīng)報紙、電話、詢問和指導(dǎo)服務(wù)，經(jīng)費(fèi)來源于政府財政。實(shí)際證明，就業(yè)服務(wù)在匹配求職者和職位空缺方面大有裨益。在瑞典，有相當(dāng)多的失業(yè)者就是通過就業(yè)服務(wù)而再就業(yè)的。在我國，也有許多行之有效的就業(yè)服務(wù)。如大連市創(chuàng)立的勞動代理中心。這一機(jī)構(gòu)特地面對自謀職業(yè)的下崗職工，實(shí)行勞動代理制，解決其后顧之憂。在勞動代理服務(wù)中心，檔案保管、就業(yè)服務(wù)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、代繳保險、職稱評定、身份證等都有專人管理。假如自謀職業(yè)者到退休年齡，可以代辦退休手續(xù)。從1998年8月大連市勞動局代理服務(wù)中心成立以來，已有35800名自謀職業(yè)的下崗職工申請勞動代理。云南省也有同樣的機(jī)構(gòu)，據(jù)統(tǒng)計，1999年末我省的再就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)已有2073個。但下崗職工反映，這些機(jī)構(gòu)普遍信息滯后，供應(yīng)的工作類別單一，工作待遇偏低。下崗職工往往更情愿通過親戚、伴侶找工作，而大量的再就業(yè)機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。所以，我省的再就業(yè)服務(wù)必需再上新臺階，不僅僅求數(shù)量，更要求質(zhì)量。再就業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)市場分析、緊密與用人單位的聯(lián)系、熟識求職人員的特長，真正扮演好匹配求職者與職位空缺的中介角色。?

（三）增加配套措施，扶助弱勢人群?

社會保障是一項系統(tǒng)工程，最低生活保障制度是“最終一道安全網(wǎng)”。而作為一種“輸血式”的救濟(jì)方式，最低生活保障僅僅對經(jīng)過層層救助后仍處于特困階段的貧困居民起“兜底”的作用，不能從根本上解決貧困問題。最低生活保障制度的實(shí)施應(yīng)以其他社會保障方式為前提，同時輔以必要的配套措施。

?首先，供應(yīng)廉租房。香港是我國最早向貧困人口供應(yīng)廉租房的地區(qū)。由