濟(jì)邦觀點(diǎn) PPP適用性與操作要點(diǎn)

濟(jì)邦觀點(diǎn)PPP適用性與操作要點(diǎn)PPP(Public-Private-Partnership)注定將成為2014年的關(guān)鍵詞之一，尤其在各級(jí)政府部門看來，凡事不跟PPP扯上點(diǎn)關(guān)系似乎都有點(diǎn)不好意思。本文將基于PPP模式大熱背后的動(dòng)機(jī)分析，嘗試客觀地探討PPP模式的適用性及其應(yīng)用要點(diǎn)，以資讀者參考。PPP火了濟(jì)邦咨詢公司十多年來一直投身于我國市政公用和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化實(shí)踐，協(xié)助成功完成大量的PPP項(xiàng)目。據(jù)我們觀察，以國家財(cái)政部、發(fā)改委等核心部委牽頭，旗幟鮮明地推動(dòng)社會(huì)資本以PPP模式參與公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的舉措，尚屬首次，而且力度空前。PPP專題培訓(xùn)、會(huì)議相繼舉辦。年初亞洲開發(fā)銀行分別與河南省財(cái)政廳、黑龍江省財(cái)政廳聯(lián)合舉辦的PPP專題培訓(xùn)，3月份財(cái)政部金融司主辦的PPP專題培訓(xùn)班，4月份住建部城建司、財(cái)政部經(jīng)建司召開市政公用領(lǐng)域公私合作經(jīng)營座談會(huì)，此后江蘇省、福建省、河北省財(cái)政廳先后舉辦政府和社會(huì)資本合作(PPP)培訓(xùn)班，以及近期國家發(fā)改委在合肥市舉辦的試點(diǎn)城市PPP培訓(xùn)交流會(huì)等等，其中絕大多數(shù)濟(jì)邦咨詢公司都受邀參與。頂層設(shè)計(jì)工作加快推進(jìn)?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》在十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，被列入第二類“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”。該法有望成為國內(nèi)PPP領(lǐng)域的第一部上位法，甚至有報(bào)道稱該法已從第二類項(xiàng)目調(diào)整為第一類“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案”。在PPP管理機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安5月26日主持召開PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議，專門研究PPP管理機(jī)構(gòu)設(shè)立方案。另，濟(jì)邦咨詢公司正在協(xié)助財(cái)政部編制《政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目操作指引》。PPP項(xiàng)目試點(diǎn)工作積極開展。上述亞行在洛陽和哈爾濱市組織的培訓(xùn)，其實(shí)是為其兩地的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目所作的前期準(zhǔn)備。此外，很多政府部門正在嘗試建立項(xiàng)目庫，并推出條件成熟的項(xiàng)目進(jìn)行PPP試點(diǎn)。5月18日，國家發(fā)改委已推出首批80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營運(yùn)的示范項(xiàng)目，涵蓋交通、通信、清潔能源、油氣管網(wǎng)及儲(chǔ)氣設(shè)施，現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等領(lǐng)域。此外，財(cái)政部、住建部等也在積極推進(jìn)項(xiàng)目試點(diǎn)工作。為什么要推PPP依筆者理解，凡是由公共部門(政府)與私人部門(社會(huì)資本，包括有獨(dú)立決策權(quán)的國有企業(yè))基于中長(zhǎng)期的合同關(guān)系，合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的機(jī)制，都可以稱之為PPP。它是介于政府大包大攬的傳統(tǒng)方式和完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式之間的公共物品提供方式的集合，最常見的應(yīng)用形式包括BOT、TOT、BLT、ROT、DBFO、委托運(yùn)營(O&M)等?？梢?，PPP并不是什么新鮮事兒，只是很多人只知其一不知其二、不知道自己“知道”罷了。內(nèi)容雖無新意，但中央到地方各級(jí)政府力推PPP的用意頗值得關(guān)注，筆者以為這至少包括三方面：借PPP模式紓解地方政府債務(wù)壓力是最基本、最直接的動(dòng)機(jī)。雖經(jīng)過多輪的審計(jì)和專項(xiàng)整頓，地方政府存量債務(wù)問題隱憂仍未消除，如今又面臨土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的壓力和城鎮(zhèn)化建設(shè)的新任務(wù)，各級(jí)政府切身感受到引入社會(huì)資本的迫切性。相較于此前出臺(tái)的鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本的政策（以新老36條為代表），PPP模式可操作性更強(qiáng)，不僅在國外應(yīng)用比較成熟，國內(nèi)也有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。以污水和垃圾處理廠為例，已實(shí)施的大量BOT項(xiàng)目確實(shí)在加快設(shè)施新建的同時(shí)，有效減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前，部分政府部門在推行PPP模式時(shí)，也十分關(guān)注項(xiàng)目是否已建立完善的“使用者付費(fèi)機(jī)制”，并明確“在價(jià)格、收費(fèi)機(jī)制已建立的領(lǐng)域優(yōu)先考慮應(yīng)用PPP”，其原因在于，此類項(xiàng)目初始投資和運(yùn)營成本基本可由項(xiàng)目終端用戶付費(fèi)來覆蓋，無需或只需少量的財(cái)政補(bǔ)貼。（2） 改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率是根本目的。財(cái)政部對(duì)PPP模式的理解已經(jīng)比較全面，也頗具代表性，即它“是政府與社會(huì)資本合作模式，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。”可見，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率是PPP項(xiàng)目的終極目標(biāo)。所謂供給效率的提升，筆者以為包括兩層含義，一是提升公共產(chǎn)品或服務(wù)的可及性，主要表現(xiàn)為量的增加（這在供給不足的領(lǐng)域尤其重要）；二是投入產(chǎn)出水平的提高，即在同等產(chǎn)出質(zhì)量下付出更低的成本，或在同等成本水平下提供更高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)。（3） 通過推動(dòng)PPP模式倒逼政府職能轉(zhuǎn)變以及相關(guān)制度體系變革。在財(cái)政部看來，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級(jí)”，更是一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”，與國家治理現(xiàn)代化、市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用、快速轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展相適應(yīng)。比如，在PPP模式下，政府與社會(huì)主體是平等的合作伙伴關(guān)系，政府角色應(yīng)從居高臨下的“管理者”逐步向“合作者”、“監(jiān)管者”（更加強(qiáng)調(diào)合同監(jiān)管、而不是行政監(jiān)管）轉(zhuǎn)變;在權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的分配上，要基于平等自愿、公平合理的市場(chǎng)原則，不能延續(xù)傳統(tǒng)命令式的管理，只提責(zé)任、不提權(quán)利，只講投入、不管回報(bào)。哪些項(xiàng)目更適用PPP模式針對(duì)特定項(xiàng)目，是否適用PPP模式通?？蓮囊韵聨讉€(gè)維度來研判：（1） 是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目，具體包括基礎(chǔ)設(shè)施類（如市政道路、高速公路、電廠）、市政公用類（如自來水廠及配套管網(wǎng)、固廢處理和收運(yùn)設(shè)施）以及社會(huì)事業(yè)類（如文化體育場(chǎng)館、醫(yī)療和教育服務(wù)設(shè)施）。公共產(chǎn)品或公共服務(wù)設(shè)施具有自然壟斷的經(jīng)濟(jì)屬性，這決定了在特定服務(wù)范圍內(nèi)由一家主體統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營是最有效率的。作為公共利益的代表和直接責(zé)任主體，政府或其下屬單位責(zé)無旁貸地承擔(dān)起公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，公用產(chǎn)品和服務(wù)的需求數(shù)量和質(zhì)量要求越來越高，政府直接提供越來越力不從心（面臨資金、技術(shù)、管理上的瓶頸），經(jīng)嘗試發(fā)現(xiàn)合格的私人主體也能承擔(dān)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供任務(wù)，而且更有效率。于是，公共部門與私人部門通過合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)漸成趨勢(shì)，這大致就是PPP模式的由來。（2） 合作期限相對(duì)較長(zhǎng)，最好包括從項(xiàng)目前期準(zhǔn)備到后期運(yùn)營的全過程，其中運(yùn)營期在3年以上。通過項(xiàng)目全過程的參與，社會(huì)投資人可以增加其對(duì)項(xiàng)目的全面了解，更有效地識(shí)別和管控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于政府而言，則能更好地掌握建設(shè)運(yùn)營成本信息，主動(dòng)采取針對(duì)性的監(jiān)管措施，在保障項(xiàng)目公司獲得基本收益的同時(shí)又不至于獲取暴利。對(duì)于短期（不含建設(shè)期，3年以內(nèi)）一次性完成的公共服務(wù)項(xiàng)目，不宜采取PPP方式，如果需要，可以改用政府采購服務(wù)的方式實(shí)施，并簽訂短期服務(wù)合同。（3） 項(xiàng)目具有一定專業(yè)要求，且存在足夠多的潛在社會(huì)合作主體。PPP項(xiàng)目的基本特征之一，就是要通過政府與社會(huì)資本合作取得1+1>2的效果，雙方要優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，其中社會(huì)資本的相對(duì)優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在資本、技術(shù)、管理等方面，而且往往體現(xiàn)為綜合優(yōu)勢(shì)。如果項(xiàng)目?jī)?nèi)容屬于簡(jiǎn)單輔助性內(nèi)容（如環(huán)衛(wèi)保潔）、或者雖然專業(yè)性較強(qiáng)但內(nèi)容單一且已相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化（如工程設(shè)計(jì)，或工程建設(shè)），則直接采取傳統(tǒng)方式或通過政府采購方式實(shí)施可能更有效率。另外，潛在競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量足夠多才可能給社會(huì)合作主體帶來必要的競(jìng)爭(zhēng)壓力，否則限制激勵(lì)約束機(jī)制作用的發(fā)揮，使得政府在合作中處于相對(duì)被動(dòng)的地位。（4） 綜合評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目的交易成本。PPP項(xiàng)目往往交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、實(shí)施周期較長(zhǎng)，在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備及實(shí)施過程中都會(huì)耗費(fèi)大量人力、財(cái)力等資源，交易成本不容忽視。目前，國際上流行的評(píng)價(jià)方法是物有所值論證（VFM，Valueformoney），具體評(píng)價(jià)過程包括定性評(píng)價(jià)、定量評(píng)價(jià)和補(bǔ)充評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果主要包括以PPP模式實(shí)施的成本較政府以傳統(tǒng)方式實(shí)施是否更經(jīng)濟(jì)，在各個(gè)備選PPP實(shí)施方案中哪個(gè)是成本最低的。目前，我國在PPP項(xiàng)目的篩選和評(píng)價(jià)上，更多的還是依賴于定性的分析判斷，缺少類似的定量或系統(tǒng)性分析評(píng)價(jià)。（5） PPP項(xiàng)目不限于收費(fèi)機(jī)制完善的項(xiàng)目。實(shí)際上，PPP項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制包括三類（如圖1所示），一是完全依靠項(xiàng)目用戶付費(fèi)（如供水、燃?xì)忭?xiàng)目），二是完全由政府支付服務(wù)費(fèi)用（如市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目），三是部分來自項(xiàng)目用戶付費(fèi)并由政府提供缺口補(bǔ)貼，以保障項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性（如污水處理項(xiàng)目、垃圾處理項(xiàng)目）。用戶村費(fèi)- :: 政府村費(fèi)p ::政疳缺口補(bǔ)助尸；!: +用戶村費(fèi)—；II II I圖1PPP項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制分類前文所述的優(yōu)先在已建立用戶收費(fèi)機(jī)制的領(lǐng)域推行PPP，只是現(xiàn)階段政府在債務(wù)壓力較大的情勢(shì)下所作的次優(yōu)選擇，并不意味著只有收費(fèi)機(jī)制完善的公共項(xiàng)目才適用PPP模式。相反，從提高公共服務(wù)效率的角度來看，那些收費(fèi)機(jī)制建設(shè)比較困難或滯后的領(lǐng)域（因此對(duì)社會(huì)專業(yè)主體缺乏吸引力），是最需要推行PPP模式的（也更具試點(diǎn)示范效應(yīng)），比如污水收集管網(wǎng)設(shè)施、市政道路等，在傳統(tǒng)BT或EPC模式下，重建設(shè)、輕運(yùn)營易導(dǎo)致設(shè)施建成后不能

發(fā)揮應(yīng)有功效，甚至出現(xiàn)豆腐渣工程。而PPP模式下，項(xiàng)目主體需要統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目全壽命周期的成本，因此有效避免前后脫節(jié)的問題、保障項(xiàng)目設(shè)施的可用性和運(yùn)行績(jī)效達(dá)標(biāo)。從融資的角度來看，收費(fèi)機(jī)制不完善的項(xiàng)目也可以應(yīng)用PPP模式，雖不能從總量上降低政府支出(算上回報(bào)還有所增加)，但通過分期支付的方式可以平滑當(dāng)期的財(cái)政支出壓力。PPP項(xiàng)目實(shí)施要點(diǎn)針對(duì)確定以PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，操作中需注意以下要點(diǎn)。交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。所謂交易結(jié)構(gòu)，是對(duì)項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制、各主體之間權(quán)責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)分配、監(jiān)管機(jī)制安排的綜合反映。圖2所示的就是一個(gè)典型污水BOT項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)圖，通過該圖大致就可以了解一個(gè)污水BOT項(xiàng)目的實(shí)施過程，以及各個(gè)階段相關(guān)主體所扮演的角色及相互關(guān)系。針對(duì)特定項(xiàng)目，在設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)時(shí)需要綜合考慮項(xiàng)目投資規(guī)模、項(xiàng)目?jī)?nèi)容范圍、計(jì)劃實(shí)施進(jìn)度、收費(fèi)機(jī)制、資產(chǎn)權(quán)屬、政府監(jiān)管體系等，因此一般很難將一個(gè)項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)直接套用到另一個(gè)項(xiàng)目上。市了共人民政府授管理部f1投授管理部f1投<■?>設(shè)ro權(quán)利圖2污水處理廠BOT項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)示意基本收益保障和風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)分配。對(duì)于社會(huì)投資人而言，首先要保證項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。為此，需要通過對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流進(jìn)行預(yù)測(cè)和測(cè)算分析，以判斷項(xiàng)目自身的收入能否覆蓋所有的支出并實(shí)現(xiàn)基本的回報(bào)要求，否則就需要通過政府補(bǔ)貼或捆綁其它權(quán)益的方式使得項(xiàng)目現(xiàn)金流達(dá)到預(yù)期水平。其次，需要按照“最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則”對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在各相關(guān)主體間進(jìn)行分配，最理想的結(jié)果就是項(xiàng)目公司能獲得相對(duì)可預(yù)期的穩(wěn)定現(xiàn)金流。所謂最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則，是指由最有能力控制該風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)確保該方享有與所擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)等的收益。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，對(duì)于專業(yè)的社會(huì)投資人而言，其實(shí)就是一套行之有效的激勵(lì)機(jī)制，通過發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控，從而獲得與風(fēng)險(xiǎn)水平相匹配的收益。政府有效監(jiān)管。政府監(jiān)管主要分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績(jī)效監(jiān)管三類。?事前準(zhǔn)入監(jiān)管集中體現(xiàn)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)。根據(jù)潛在合作主體的數(shù)量等因素，靈活選擇公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判以及遵循公開、公平、公正原則的其它采購方式(比如公開招商或比選)，謹(jǐn)慎采取一對(duì)一談判方式。?事中過程監(jiān)管的具體方式有很多種，如抽查、監(jiān)理、中期評(píng)估等，不再贅述。財(cái)政部所倡導(dǎo)的，政府與社會(huì)資本雙方合資設(shè)立項(xiàng)目公司的做法，不失為一種積極的嘗試。但在合資公司項(xiàng)下，雙方的決策權(quán)劃分是關(guān)鍵，筆者以為代表政府出資的主體盡量不要控股，對(duì)具體事務(wù)管理的介入要適度，否則可能偏離“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”之初衷。?事后績(jī)效監(jiān)管主要體現(xiàn)在基于績(jī)效的支付機(jī)制上。PPP項(xiàng)目的最終目的是要實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)效率的提升，因此一開