PPP基礎(chǔ)知識基本概念

第一部分PPP概念一、基本概念PPP，即Public-PrivatePartnerships的簡稱（Public:公共、公眾；Private:私人、私營；Partnerships:伙伴、合作伙伴、伙伴關(guān)系），譯作“政府和社會資本合作”，另一種較為常見的譯名是“公私合作。PPP概念源于20世紀90年代的英國，為政府提供了新型的公共物品及服務(wù)的方式。由于文化背景、意識形態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展以及應(yīng)用環(huán)境等方面的不同，對PPP至今并不存在一個國際公認的統(tǒng)一定義。（一）世界銀行對PPP的定義。PPP是就私營部門和政府機構(gòu)間就提供公共資產(chǎn)和公共服務(wù)簽訂的長期合同，而私營部門須承擔重大風險和管理責任。（二）亞洲開發(fā)銀行對PPP的定義。PPP是為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，公共部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系。（三）國內(nèi)對PPP的理解。從內(nèi)涵范疇看，PPP有廣義和狹義兩個范疇。廣義PPP是指政府與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以特許經(jīng)營權(quán)為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。狹義PPP是指政府與私營部門組成特殊目的機構(gòu)（Special:特殊；Purpose：目的；Vehicle：工具、載體：）,翻譯為“特殊目的的載體”，也稱為項目管理公司。通過項目管理公司，引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運營方式。（四）PPP中第二個“P”的解釋。在PPP項目中第一個P指的是public，即“公”，而第二個P指的是Private,即“私”，而在中國，有“央企”和“國企”的存在，如果這兩者主導(dǎo)PPP，第二個P也就成變成了Public（公）了。如果公對公，那么PPP模式本意中的吸引民間資金就沒有意義。但是，如果排除“央企”和“國企”參與PPP，這又不符合國情?，F(xiàn)在比較認可的觀點是，看簽約的“國企”是否直接受簽約的政府所直接管控，如果不是，則該“國企”可以當成是Private（私），因為企業(yè)也是獨立法人，也是以盈利為主要目的，如果該“國企”受簽約政府直接管控測不算Private（私）。第二部分PPP類型及區(qū)別PPP廣義范疇內(nèi)的運作模式有多種：其與PPP的區(qū)別在于政府向私營部門承諾固定收益，私營部門基本不承擔風險。一、BOT（建造-運營-移交）BOT，即Build-Operate-Transfer的簡稱（Build:建設(shè)，Operate:經(jīng)營，Transfer:移交），譯為建設(shè)-經(jīng)營-移交。是私營部門被授權(quán)在特定的時間內(nèi)融資、設(shè)計、建造和運營基礎(chǔ)設(shè)施（向用戶收費），在期滿后，轉(zhuǎn)交給政府部門。它和PPP的主要區(qū)別是：BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)企業(yè)獨立建造和經(jīng)營設(shè)施，而不是政府與企業(yè)合作仗口參股項目公司）建造和經(jīng)營；從設(shè)施類型而言，BOT更多用于單體設(shè)施；從應(yīng)用行業(yè)而言，BOT更多應(yīng)用于可以通過項目本身的經(jīng)營收回投資和利潤的自償性項目；從支付方式而言，BOT更多是用戶付費；從工程類型而言，BOT更多用于新建，從私有化形式而言，BOT更多是功能性私有化（產(chǎn)權(quán)沒有轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)），也有正式私有化。而PPP注重的是為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，政府部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作。二、PFI（私人主動融資）PFI，即Private-Finance-Initiative的簡稱（Private:私人，F(xiàn)inance:融資，Initiative:發(fā)起），譯為私人主動融資。PFI是政府部門基于一項長期協(xié)議以合同的方式從私營部門購買高質(zhì)量的服務(wù)，包括雙方一定的交付成果、相應(yīng)的維護維修或者建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施，以充分利用私營部門由于私人融資必須承擔風險從而產(chǎn)生激勵的管理技能。PPP與PFI之間并沒有十分明確清晰的界限，兩者經(jīng)常被替代使用。廣義來講，PPP的概念更為寬泛，只要存在政府于私營部門長期的、廣度的合作，都可以稱做PPP模式，因此PFI通常也被看作其中的一種類型。狹義地看，PPP是一種所有權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)，外資企業(yè)介入較多；PFI是一種被應(yīng)用的（政府）采購工具，更強調(diào)民間資金的主動介入，政府的目的在于獲得有效的服務(wù)，而非最終的設(shè)施所有權(quán)。三、BOO（建造-擁有-經(jīng)營）BOO，及Built-Own-Operate的簡稱（Build:建設(shè)，Own:擁有,Operate:經(jīng)營、運行）譯為建設(shè)-所有-經(jīng)營。BOO是政府把現(xiàn)有的公共設(shè)施的所有權(quán)和經(jīng)營的責任轉(zhuǎn)移給私營部門，且不需要移交回政府，或者與私營部門簽訂契約，建設(shè)、擁有和經(jīng)營新的設(shè)施，私人合作者一般要承擔融資的責任。它與PPP的區(qū)別是：PPP是公共部門和私營部門實體之間建立一系列合作。四、BOOT（建造-擁有-運營-移交）BOOT，即Build-Own-Operate的簡稱（Build:建造，Own:擁有，Operate:運營，Transfer:交付、移交），譯為建造-擁有-運營-移交。私人開發(fā)商從政府部門得到排他性的特許權(quán)，負責融資、建設(shè)、經(jīng)營、維護和管理公共設(shè)施，并通過使用者付費的方式，在一定的期限內(nèi)，向使用者收取費用，收回投資，得到回報。在特許經(jīng)營期滿后，所有權(quán)交付給政府。第三部分PPP模式的優(yōu)勢PPP主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域具有投資額巨大、價格受到政府監(jiān)管、投資回收期長及公益性等特點，決定了它們不同于一般的產(chǎn)品或服務(wù)，不可能實現(xiàn)完全意義上的產(chǎn)業(yè)化，因此“民有民營”的模式很難取得成功。而我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域所采取的“國有國營”的建設(shè)和運營模式證明，在城市政府經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實條件下，這一模式存在著政府財政負擔重、難以保證建設(shè)資金和補貼資金的到位、運營效率低下等問題。為了拓展資金來源，提高效率，可以在基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)及公共服務(wù)領(lǐng)域的投資、建設(shè)、運營等不同環(huán)節(jié)建立多樣化的收益模式，吸引社會投資，采用政府與社會資金合作機制。引入PPP通常出于如下考慮。、提高資源使用效率實現(xiàn)資金的最佳價值項目準備和投標管理良好的PPP項目，可通過在政府和市場投資人之間合理分配風險，激勵市場投資人考慮項目設(shè)計和施工質(zhì)量或現(xiàn)有設(shè)施擴建的長期成本，促進資產(chǎn)和資金的高效利用。具體可以體現(xiàn)在以下幾個方面:一是通過社會投資人的競爭性選擇來增加壟斷領(lǐng)域的競爭，為項目從設(shè)計、建設(shè)到運營整個生命周期提供一個持續(xù)的激勵；二是利用社會投資人的專業(yè)資源和創(chuàng)新能力，提供質(zhì)量更高、更有效率、更有創(chuàng)造性的服務(wù)，帶來更富創(chuàng)新性的收入來源的機會；三是將部分風險轉(zhuǎn)移給能夠更好地控制那些風險的社會投資人；四是促使政府投資方和社會投資人對各自的風險和成本進行全面、長期的考慮，以最低的長期經(jīng)濟成本在項目期限中持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。、彌補政府財政資金的不足基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)領(lǐng)域的項目通常投資大、周期長，政府沒有能力提供充足的資金。為解決公共需求與資金間的矛盾，政府需在部分工程建設(shè)上引入多元化社會投資，以加快基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)領(lǐng)域，滿足公共需求。三、提升服務(wù)的水平在PPP框架下，為保持持續(xù)提供公共服務(wù)的資格，實現(xiàn)投資的最大收益，同時提高自身商譽，社會投資人必須具有滿足用戶需要、提升其服務(wù)水平的內(nèi)在動力。同時，社會投資人所具有的商業(yè)頭腦和管理經(jīng)驗、專有技術(shù)和專業(yè)人員、類似項目的經(jīng)歷和經(jīng)驗，為服務(wù)水平的提升提供了客觀支持。由于政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的角色得到了轉(zhuǎn)換，在項目運作過程中政府有了新的合作伙伴，這樣也使得整個工作得到更對的監(jiān)督和約束，私營部門基于利益的驅(qū)動和回收成本的需要，會努力提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量和服務(wù)水平。四、降低成本對于私營部門而言，降低成本以獲得更大的利潤，是其組織的天性所在。PPP可以充分利用這一特性，激勵社會投資人通過制定最佳方案、適用規(guī)模經(jīng)濟、創(chuàng)新性技術(shù)、更加靈活的采購與締約方式，降低一般管理費用，以提高效率、降低成本。五、轉(zhuǎn)移風險政府與私營部門合作通常并不僅限于從私營部門獲取資金，在很多情況下，還包括一些責任和相關(guān)風險的轉(zhuǎn)移。特別是對一些難度大、復(fù)雜、技術(shù)水平要求高的項目，通過政府與具有強大專業(yè)技術(shù)團隊的私營部門合作，將一些潛在的風險轉(zhuǎn)嫁給私營部門承擔。第四部分PPP的三大特征PPP的運行具有三個重要的特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風險分擔。一、伙伴關(guān)系伙伴關(guān)系是PPP第一大特征。所有成功實施的PPP項目都是建立在伙伴關(guān)系之上的，這是PPP最為首要的問題，沒有伙伴關(guān)系就沒有PPP。政府購買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實存在和延續(xù)。比如，即使一個政府部門每天都使用同一個供電所提供的電力，也不能構(gòu)成伙伴關(guān)系。PPP中政府與私營部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨特之處就是項目目標一致。政府之所以和私營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營部門是以此目標實現(xiàn)自身利益的追求，而政府則是以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風險分擔。二、利益共享利益共享是PPP的第二個特征。PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤，那么，如何與私營部門實際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私營部門取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。三、風險分擔風險分擔是PPP的第三個特征?；锇殛P(guān)系作為與市場經(jīng)濟規(guī)則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應(yīng)性，風險分擔是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個基礎(chǔ)。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。在PPP中，政府部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區(qū)別于政府部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在PPP中，政府部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項目的運營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營部門達不到基本的預(yù)期收益，政府部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風險。與此同時，私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風險得以規(guī)避。如果每種風險都能由最善于應(yīng)對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔，而將整體風險最小化。事實證明，追求整個項目風險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風險最小化更能化解準公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的風險。所以，PPP所帶來的“一加一大于二”的機制效應(yīng)，需要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。第五部分PPP的職能PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能，如計劃、組織、臨到、控制，還具有其他管理模式所不具備的職能：擴量融資、利用新技術(shù)，以及特別值得強調(diào)的機制創(chuàng)新的職能。般職能（一）契約形式下的計劃。PPP是尋求公私共贏的具體依托形式首先在于政府與私營雙方多主體間形成的合作契約，其中包含了計劃組織的對象（項目）與設(shè)計內(nèi)容（方案）。計劃包括：定義組織目標；制定全局戰(zhàn)略以實現(xiàn)這些目標；開發(fā)一個全面的分層計劃體系以綜合和協(xié)調(diào)各種活動。計劃是一種協(xié)調(diào)的預(yù)案和過程，它給管理者和非管理者指明了方向。當所有相關(guān)人員了解了組織的目標和為達到目標他們必須做出什么貢獻時，他們就能開始協(xié)調(diào)他們的活動，互相合作，結(jié)成團隊。如果沒有計劃，則會走許多彎路，從而使實現(xiàn)目標的過程失去效率?？傊辛擞媱澘梢詼p少重復(fù)性和浪費性的活動：在實施之前的協(xié)調(diào)過程中可以發(fā)現(xiàn)浪費和冗余，低效率的問題會暴露出來，進一步，黨合理化的手段和追求的目標設(shè)定清楚時，通過計劃可以減少不確定性，使管理者能夠預(yù)見到行動的結(jié)果。計劃可以分為正式計劃和非正式計劃。在PPP管理中，通常正式計劃是政府部門和私營部門的共同制定并以契約方式認可的，通過計劃可以清楚看到政府部門與私營部門的共同目標是什么，也可以清楚看到其后政府部門與私營部門的共同目標是什么，也可以清楚看到政府部門與私營部門各自的目標是什么。（二）契約形式下的組織。組織一般由組織結(jié)構(gòu)、組織與職務(wù)、人力資源管理、變革與創(chuàng)新的管理等要素組成。組織結(jié)構(gòu)描述組織的框架體系。在PPP過程中，有時會因特殊的項目而設(shè)立新的組織機構(gòu)，有些項目會以原來的組織機構(gòu)為基礎(chǔ)不再設(shè)立新的組織機構(gòu)。在新設(shè)立的組織機構(gòu)中，一般會有政府部門和私營部門雙方人員共同組成，根據(jù)合同要求安排相應(yīng)的管理職位。（三）契約形式下的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)包含兩個方面的內(nèi)涵，一個是動詞一領(lǐng)導(dǎo)；另一個是名詞一領(lǐng)導(dǎo)者。這方面PPP也有著不同于一般管理模式的特點，如上海浦東自來水廠采用PPP管理模式中，新成立的法國威望迪集團持股50%的水務(wù)公司，其董事長和總經(jīng)理是由中方和法方輪流執(zhí)政（中方人員任董事長時，法方任總經(jīng)理；法方任董事長時，中方任總經(jīng)理）這體現(xiàn)了PPP管理模式中，領(lǐng)導(dǎo)職能的特殊作用和創(chuàng)新形式。（四）契約形式下的控制。控制可以定義為，監(jiān)視各項活動以保證它們按計劃進行并糾正各種重要偏差的過程。一個有效的控制系統(tǒng)可以保證各項行動完成的方向是朝著達到組織目標的?？刂葡到y(tǒng)越完善，管理者實現(xiàn)組織的目標越容易?？刂七^程一般可以分為三個步驟：第一步是衡量實際績效，將實際績效與標準進行比較，采取管理行動來糾正偏差或不適當?shù)臉藴省Ｔ赑PP管理過程中，控制職能表現(xiàn)的更加明顯，無論是政府部門還是私營部門都在實況衡量實際績效。私營部門衡量實際產(chǎn)生的收益（投資回報）如何，而政府部門衡量的是社會公共所產(chǎn)生的反映如何。第二步是私營部門更多地再考慮實際產(chǎn)生的績效與以往的其它項目進行比較；而政府部門則將實際取得的績效與合作前進行比較。第三步是采取相應(yīng)的管理行動糾正偏差。盡管計劃可以指定出來，組織結(jié)構(gòu)可以調(diào)整