關(guān)于開征物業(yè)稅的幾個(gè)理論問題

關(guān)于開征物業(yè)稅的幾個(gè)理論問題

當(dāng)前，關(guān)于以稅收政策調(diào)控住房和房價(jià)的爭論此起彼伏，物業(yè)稅（房產(chǎn)稅）成為了一個(gè)焦點(diǎn)。為此，深入分析涉及物業(yè)稅的理論問題，對于最終確定物業(yè)稅開征方案、引導(dǎo)社會輿論的理性認(rèn)識，可能會更有意義。一、房地產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)問題從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度來看，房地產(chǎn)業(yè)是與其上下游50多個(gè)社會生產(chǎn)部門相關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，不僅具有產(chǎn)業(yè)鏈長、關(guān)聯(lián)度大、帶動性強(qiáng)的特點(diǎn)，還具有其他行業(yè)所不可比擬的特征，如其提供的產(chǎn)品如保障性住房具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性及商品房屬于特殊商品等。因此，政府在制定財(cái)稅政策時(shí)，必須充分考慮到其特殊性。（一）保障性住房屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品1.為什么要提供保障性住房？從世界發(fā)達(dá)國家的歷史來看，“居者有其屋”是各國憲法賦予公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，是人類最基本的需求之一，必須切實(shí)得到保障，我國也不例外。作為全球最大的發(fā)展中國家，隨著我國城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，買房成了許多人的頭等難題。據(jù)《2010年中國經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測》經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書描述，全國85％家庭買不起房。當(dāng)前，一方面住房需求剛性較大，包括城市中低收入者、進(jìn)城務(wù)工人員、大學(xué)畢業(yè)生等中低收入群體急需住房，但他們需要的是中小戶型住房，由于這類房市場供應(yīng)較少，房價(jià)又居高不下，許多人只能望房興嘆，這就導(dǎo)致買不起房與住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理的問題并存；另一方面，住房貨幣化實(shí)施以來，商品房市場發(fā)展較快，而相應(yīng)的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房制度等配套措施推行相對緩慢，使得城市低收入和中等收入群體住房問題突出，影響到了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，大力推進(jìn)保障性住房建設(shè)，堅(jiān)持推進(jìn)保障性住房和商品房雙軌齊進(jìn)，讓中低等收入群體人人都能實(shí)現(xiàn)居住權(quán)，都能租得起房或擁有自己的住房，這對于當(dāng)前我國既保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，又保社會和諧有序而言，意義十分重大。2.保障性住房具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。在當(dāng)前保障性住房供應(yīng)總量既定的前提下，一人或一部分人對保障性住房的租賃或購買，必然會減少其他人可以消費(fèi)的數(shù)量，因此，保障性住房具有消費(fèi)上的不完全競爭性。另外，由于我國當(dāng)前保障性住房供應(yīng)數(shù)量有限，導(dǎo)致只能分階段向不同收入水平的群體提供，并規(guī)定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)或條件，而對于申請者來說，只要符合國家所規(guī)定的申請保障性住房的條件，就應(yīng)得到住房保障，若將其排除在外就違背社會公平，因此，保障性住房具有一定的非排他性。當(dāng)然，保障性住房又不能全額由政府財(cái)政無償供應(yīng)。綜上所述，保障性住房具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。從經(jīng)濟(jì)效益角度考慮，保障性住房相對于商品房而言，利潤極低甚至虧損，往往是追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不愿意涉足的領(lǐng)域。因此，保障性住房若單純依靠市場提供，會使得市場在提供這類物品時(shí)存在“市場失靈”，結(jié)果是不可能有效提供。市場失靈的領(lǐng)域恰恰是需要政府有效發(fā)揮職能的領(lǐng)域，因此，保障性住房應(yīng)是由政府主導(dǎo)組織建設(shè)的公共性住房，既可以由政府負(fù)責(zé)施工建設(shè)，也可由政府進(jìn)行招標(biāo)交由開發(fā)商承建，但應(yīng)保證開發(fā)商獲得一定的利潤率。為了保障普通老百姓能夠有房住、有房租，保障性住房的售價(jià)或租價(jià)應(yīng)由政府根據(jù)中低收入階層的承受能力來確定，這意味著定價(jià)有可能低于成本。這種低于成本價(jià)格的售價(jià)或租價(jià)，會造成保障性住房建設(shè)的收支虧損，對于這部分虧損，一般可由政府財(cái)政通過一定形式予以彌補(bǔ)。對于享受保障性住房的中低收入群體來說，購買或租賃保障性住房，需要支付一定的價(jià)格，這個(gè)價(jià)格要依不同種類的保障性住房而定，只不過其支出的費(fèi)用遠(yuǎn)低于同類商品房的市場價(jià)格。3.申請保障性住房的限制性。保障性住房供應(yīng)的有限性決定了申請保障性住房必須符合一定的限制條件。對于不同種類的保障性住房，如限價(jià)商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、廉租住房，應(yīng)在政府主導(dǎo)下，進(jìn)行市場化操作，可分為高、中、低檔，由申請人自主選擇。在方案設(shè)計(jì)上，可根據(jù)不同收入水平居民的申請條件，制定合理的租售政策，以保障中低收入家庭的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平、有序的市場分配原則。具體來說，應(yīng)對申請人條件、購買程序、住宅補(bǔ)貼等作出嚴(yán)格規(guī)定，將申請人的家庭年收入、人均住房使用面積、家庭總資產(chǎn)凈值等都要考慮在內(nèi)，設(shè)計(jì)一個(gè)評價(jià)體系，按照保障性住房種類對選取的指標(biāo)賦予不同的分值，依此對申請人進(jìn)行評分，按照排名順序予以公示。不僅如此，政府還應(yīng)依據(jù)申請人的經(jīng)濟(jì)收入水平區(qū)分層次，嚴(yán)格按照評價(jià)結(jié)果來確定其首付款、還款額以及還款方式，以體現(xiàn)出高收入者的住房福利少、低收入者的住房福利多的指導(dǎo)原則。在此基礎(chǔ)上，隨著生活水平的提高，有計(jì)劃地調(diào)整各項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，以保證絕大多數(shù)中低收入家庭能夠買到或租到保障性住房。（二）商品房屬于特殊商品1.土地的有限性決定了商品房的稀缺性。在我國，由于城市土地是全民所有，由國務(wù)院及其各級政府機(jī)構(gòu)代表國家行使所有權(quán)，并且只有土地使用權(quán)可以依法在一定范圍內(nèi)有償出讓。因此，我國土地交易市場的實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)出讓市場，并且這個(gè)市場是一個(gè)絕對壟斷市場，在這個(gè)市場中，賣方只有一個(gè)，即國有土地使用權(quán)的出讓方——政府。這種使用權(quán)對受讓方而言，會形成一種無形資產(chǎn)；對出讓方而言，獲得了資源性的商品收入，從而使土地成為一種特殊的商品。應(yīng)該說，我國是一個(gè)土地資源極其稀缺的國家，不僅面臨著因生活水平提高對耕地非生產(chǎn)功能需求的快速增長，更必須面對因人口增加而增長的食物需求，這決定了必須有相當(dāng)面積的土地用于耕作，也就是我們通常所說的要守住18億畝耕地這條紅線。在全國土地總量既定的情況下，用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展及住房建設(shè)的土地也就確定了，而這其中又必須劃出一定面積用于保障性住房建設(shè)，則用于商品房建設(shè)的土地就相當(dāng)有限了，這在一些大城市表現(xiàn)得尤為突出，土地價(jià)格的飆升也與此有關(guān)，因此，有些地方房價(jià)持續(xù)高漲也就不足為怪了。據(jù)易居中國的一項(xiàng)調(diào)查顯示，北京、上海、廣州、深圳四個(gè)一線城市的地價(jià)占房價(jià)（項(xiàng)目開盤均價(jià)）的比重已經(jīng)接近三成，而地價(jià)房價(jià)比最高的是杭州，達(dá)到了33.45％。①據(jù)此可以推斷，這些城市的地價(jià)占房屋成本價(jià)的比例會更高。2.商品房的供應(yīng)要體現(xiàn)差異性。商品房市場價(jià)格的穩(wěn)定，有賴于商品房市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。當(dāng)前，對于大中城市而言，尤其要增加普通商品房的供給，以滿足居民的自住和改善型需求；同時(shí)，限制非普通商品房的土地供應(yīng)，以減少大戶型住房及別墅等高檔住房的供應(yīng)。商品房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，一方面會有利于房價(jià)的穩(wěn)定，另一方面也會保證房地產(chǎn)業(yè)的理性、持續(xù)、均衡發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。3.商品房與保障性住房的關(guān)系密切。商品房與保障性住房的定位不同，但關(guān)系密切。商品房一般用于滿足自住或改善性居住需求，當(dāng)然也包括那些投資（投機(jī)）性需求，而保障性住房主要為那些沒有能力解決住房問題的最低收入和中低收入家庭提供住房保障。在住宅用地供應(yīng)總量既定的前提下，商品房供應(yīng)與保障性住房供應(yīng)數(shù)量是此消彼長的關(guān)系。商品房價(jià)格的上漲，不可避免地會引起保障性住房建造成本的上升，進(jìn)而影響保障性住房的供應(yīng)。因此，合理確定商品房與保障性住房的供應(yīng)比例對于穩(wěn)定房價(jià)具有重要的意義。據(jù)山東省社科院研究員王曉明的一項(xiàng)研究資料表明，從美國和歐洲自有住房和租賃住房比例看，自有住房和租賃住房比例分別為6.5∶3.5和7∶3；另據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自1960年以來，新加坡為了解決中低收入國民的住房問題，共興建組屋990320套，目前約有82％的新加坡人口居住在政府組屋中；②當(dāng)前，日本全國自有住房比例為60％，租賃住宅比例接近40％。因此，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在我國由政府出資或主導(dǎo)建設(shè)保障性住房，增加保障性住房比例，不但可以有效緩解房地產(chǎn)市場供不應(yīng)求、房價(jià)不斷上漲的壓力，還有望探索出一條解決中低收入家庭住房保障問題的現(xiàn)實(shí)途徑。4.要持續(xù)、嚴(yán)格遏制投資性購房（炒房）行為。目前我國房價(jià)暴漲的一個(gè)重要原因是大量資金流入房市，爆炒房地產(chǎn)，目的是追求高額利潤。對住房的需求包括兩部分：一是消費(fèi)性住房需求，二是投資性購房（炒房）需求。消費(fèi)性住房需求是逐漸增長和有規(guī)律的，可以通過增加土地供應(yīng)解決；而投資性炒房需求則是無限的，并且波動性極大，不可能也不應(yīng)該通過增加土地供應(yīng)來解決，目前房價(jià)暴漲的根源主要是投資性炒房所致。鑒于房價(jià)暴漲對經(jīng)濟(jì)與社會的極大危害性和土地是極其寶貴的稀缺資源，因此，必須嚴(yán)格遏制投資性炒房需求，并且應(yīng)成為長期國策。其主要辦法，一是運(yùn)用信貸手段，提高二套房以上的首付款比例和貸款利率，直至停止銀行貸款，從而減少流入房市的資金；二是運(yùn)用稅收手段，通過征收房屋保有環(huán)節(jié)稅和加征空置稅，提高持有房屋成本，從而降低炒房利潤，使其無利可圖或并不劃算。另外，順便指出，目前我國居民消費(fèi)品價(jià)格中不包括居民住房消費(fèi)價(jià)格，國家統(tǒng)計(jì)局解釋其原因是，居民住房屬于投資，不屬于消費(fèi)，這種定位顯然是不正確的，這為炒房提供了理論根據(jù)。二、對國有土地上的房產(chǎn)能否征稅的問題目前反對開征物業(yè)稅的主要觀點(diǎn)，一是認(rèn)為我國城市土地國有，對由國有土地承載的房產(chǎn)征收物業(yè)稅，法理上說不通；③二是按房價(jià)（包含土地出讓金）征物業(yè)稅，存在重復(fù)征稅（費(fèi)）問題。這些觀點(diǎn)是不能成立的。（一）要正確理解國有產(chǎn)權(quán)根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，存在有房地產(chǎn)市場，城市國有土地可以拍賣，這里拍賣（轉(zhuǎn)讓）的是一定時(shí)期的土地的使用權(quán)，比如70年，這就是說，在此期間內(nèi)，實(shí)質(zhì)上產(chǎn)權(quán)發(fā)生了變動，購買房屋的居民對房產(chǎn)（包括土地）具有所有權(quán)。正因?yàn)槿绱耍膰临Y源和房屋管理部門要為居民頒發(fā)《中華人民共和國房屋所有權(quán)證》，并載明：“根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，為保護(hù)房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，……特發(fā)此證?！奔热辉谝欢ㄆ谙迌?nèi)居民是房產(chǎn)的所有人，政府就有權(quán)對居民個(gè)人征收物業(yè)稅（即房產(chǎn)稅）。1986年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》第二條明確規(guī)定：“房產(chǎn)稅由房產(chǎn)所有人繳納”。只是考慮到當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)情況，對“個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”實(shí)行免稅，但免稅并沒有否定持有房產(chǎn)的個(gè)人是房產(chǎn)稅的納稅人，并且，免稅的規(guī)定是可以修改的。（二）政府征收房產(chǎn)稅憑借的是政治權(quán)力，與所有權(quán)無關(guān)社會主義國家具有社會經(jīng)濟(jì)管理者和國有資產(chǎn)出資者的雙重身份，擁有政治權(quán)力和國有資產(chǎn)所有權(quán)兩種權(quán)力。國家作為社會經(jīng)濟(jì)管理者，用法律的形式對企業(yè)和個(gè)人征稅，對征納雙方權(quán)利與義務(wù)予以制約，憑借的是其擁有的政治權(quán)力，而不是憑借財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，企業(yè)和個(gè)人必須無償?shù)?、固定地向國家繳納稅收。國家征稅不受財(cái)產(chǎn)直接所有權(quán)歸屬的限制，對不同所有者都可以行使征稅權(quán)。（三）對國有企業(yè)征收所得稅的啟示長期以來，人們習(xí)慣地認(rèn)為，土地是國有的，收取土地出讓金后，不能再予征稅。到底能否征稅，讓我們先來看一下對國有企業(yè)征收所得稅的改革實(shí)踐。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，受前蘇聯(lián)“非稅論”的影響，在1978年以前的20多年里，把所有制差別作為判定稅收能否存在的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為國家不能向自己征稅（指所得稅，流轉(zhuǎn)稅作為價(jià)格的附加除外，下同），從根本上否認(rèn)國家對國有經(jīng)濟(jì)征稅的客觀性和必然性。由于當(dāng)時(shí)對國家與國有企業(yè)的關(guān)系認(rèn)知，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全由國家安排，資金由財(cái)政劃撥，利潤全部上繳財(cái)政，形成了國有企業(yè)只能上繳利潤、不能上繳稅收的理論和做法。隨著改革開放的推進(jìn)，不管是在理論界還是在實(shí)際部門，人們對國家和國有企業(yè)關(guān)系的認(rèn)知進(jìn)一步深化，從而推動了稅制改革領(lǐng)域的理論突破。1983年對國有企業(yè)實(shí)行第一步“利改稅”，規(guī)定盈利的國有大中型企業(yè)根據(jù)實(shí)現(xiàn)的利潤，按55％的稅率繳納所得稅，稅后利潤在國家與企業(yè)之間再進(jìn)行分配。從此，國家參與國有企業(yè)的利潤分配，采取稅收和利潤上繳兩種形式，即稅、利分流：國家首先作為社會管理者依據(jù)稅法向國有企業(yè)征收所得稅；然后，國家（政府）作為國有企業(yè)所有者參與企業(yè)稅后利潤分配。這是一次重大理論突破，是科學(xué)的、正確的。由此可見，即使認(rèn)為承載房屋的土地是國有的，對其開征物業(yè)稅，在法理上也是說得通的。（四）我國香港地區(qū)、美國、新加坡等國做法1.我國香港。香港土地的政府所有制（屬于土地公有制范疇）嚴(yán)格限制了土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，我國香港特區(qū)政府出讓的只是土地的使用權(quán)，這與內(nèi)地的情況類似。我國香港特區(qū)政府通過土地契約將不同期限的土地使用權(quán)批租給受讓人，受讓人通過承租取得規(guī)定期限內(nèi)的土地使用權(quán)，并向政府一次性交納規(guī)定期限內(nèi)的土地使用權(quán)出讓金。香港特區(qū)政府在收取土地使用權(quán)出讓金后，再按香港現(xiàn)行物業(yè)稅制度對房產(chǎn)物業(yè)持有階段征收物業(yè)稅，即以物業(yè)每年租金收入的最新估值為計(jì)稅依據(jù)，征收率為5％（以2005～2006財(cái)政年度為例），作為香港特區(qū)政府一般收入的組成部分。2.美國。美國實(shí)行公私兼有的多元化土地所有制。聯(lián)邦政府的土地，主要包括聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)及派駐各州、縣、市機(jī)構(gòu)的土地及軍事用地等，州、縣、市政府也各自擁有自己的土地。聯(lián)邦、州、縣、市在土地的所有權(quán)、使用權(quán)和受益權(quán)上各自獨(dú)立，不存在任意占用或平調(diào)，確實(shí)需要時(shí)，要依法通過買賣、租賃等有償方式取得。美國對土地和房屋等不動產(chǎn)征收的物業(yè)稅也是一種財(cái)產(chǎn)稅，是在不動產(chǎn)保有階段設(shè)置的稅種。美國財(cái)產(chǎn)稅的納稅義務(wù)人為不動產(chǎn)的所有人，課稅對象是納稅人所擁有的不動產(chǎn)，主要包括土地和房屋等。3.新加坡。新加坡的土地主要有國有和私人所有兩種形式，其中國有土地又分為兩種形式：由作為政府部門所屬的土地局掌管的國有土地及由作為半官方機(jī)構(gòu)的法定局所掌握和使用的公有土地。對于國有土地，一般采用拍賣、招標(biāo)、有價(jià)劃撥和臨時(shí)出租等方式，將一定年限的土地使用權(quán)出售給使用者；使用期滿后，政府無償收回土地及其地上附著物，若要繼續(xù)使用，須經(jīng)政府批準(zhǔn)，再獲得一個(gè)規(guī)定年限的使用期，但須按當(dāng)時(shí)的市價(jià)重估地價(jià)第二次買地。④新加坡在對國有土地使用權(quán)出售后，對所有房地產(chǎn)都要繳納物業(yè)稅，自住房產(chǎn)的物業(yè)稅以家庭計(jì)算，第一套房與第二套及以上房屋分別按4％、11％的稅率繳納，其他類型房產(chǎn)的物業(yè)稅率是10％。⑤（五）開征物業(yè)稅不會導(dǎo)致重復(fù)征稅從理論上說，土地出讓金是國家讓渡若干年土地使用權(quán)獲得的收益，是在土地所有權(quán)和土地使用權(quán)分離的前提下土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，具有地租的性質(zhì)。土地出讓金作為國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓收益，既是國家作為土地所有者出讓土地使用權(quán)時(shí)標(biāo)識的價(jià)格，也是形成房價(jià)成本的組成部分。因此，得益于對國有企業(yè)征收所得稅的啟示，對國有土地收取出讓金后再進(jìn)行征稅是完全可行的。當(dāng)然，也有人認(rèn)為，在企業(yè)繳納了土地出讓金后，再征收物業(yè)稅，會造成重復(fù)征稅（費(fèi)）。對于這個(gè)問題，筆者認(rèn)為，在房屋建造過程中，土地出讓金與耗用的水泥、鋼筋等建筑材料和建筑工人的工資一起作為形成房價(jià)的成本組成部分，包括在房產(chǎn)價(jià)格中。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，物業(yè)稅的稅基應(yīng)是房產(chǎn)的市場價(jià)（評估價(jià)），在這里，既然對組成房價(jià)成本中的建筑材料和工人工資不存在重復(fù)征稅問題，那么，對建筑成本中的土地出讓金來說，自然也談不上重復(fù)征稅（費(fèi)）問題。因?yàn)檫@是兩個(gè)不同的過程和問題。（六）保障性住房的地價(jià)可以進(jìn)行特殊處理在這里還需要強(qiáng)調(diào)一下保障性住房地價(jià)的處理問題。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制下，保障性住房也不可能完全游離于市場之外，也存在土地供應(yīng)、房屋建設(shè)、銷售使用等市場。在地價(jià)飆漲、“地王”頻出的土地市場中，作為保障性住房的劃撥土地，也需要支付征地和拆遷補(bǔ)償?shù)榷囗?xiàng)支出，并受到“招拍掛”土地價(jià)格上漲的影響，具有支出不斷上升的趨勢，這會對保障性住房的建造成本及租售價(jià)格產(chǎn)生影響?？紤]到保障性住房所具有的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，在計(jì)征物業(yè)稅時(shí)，若將保障性住房地價(jià)全部納入稅基，則會弱化保障性住房應(yīng)有的功能。因此，在制定物業(yè)稅政策時(shí)，應(yīng)將保障性住房與一般的商品房子以區(qū)分，可以對保障性住房地價(jià)進(jìn)行特殊處理，即將保障性住房地價(jià)從稅基中予以部分直至全部扣除，當(dāng)然，也可以直接由財(cái)政補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)。三、關(guān)于土地財(cái)政問題我國土地的特殊屬性，使得地方政府作為出讓方居于高度壟斷的強(qiáng)勢地位。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，土地買賣并不是完全競爭的市場經(jīng)濟(jì)，土地“招拍掛”形式屬于供給壟斷和需求競爭型。這種供給壟斷與需求競爭并存的模式，加之土地資源的稀缺性，必然造成需求方惡性競爭，導(dǎo)致地價(jià)不斷暴漲，⑥進(jìn)而成為地方政府高度倚重的可支配財(cái)力，“土地財(cái)政”由此而生。在國內(nèi)許多地方，“土地財(cái)政”已成常態(tài)，土地出讓收入在地方政府的收入盤子中所占比重極大，這是極不正常、極不規(guī)范的現(xiàn)象。（一）我國香港和國外的經(jīng)驗(yàn)1.香港和新加坡。囤積土地的情況很少，監(jiān)管層通常通過制度安排來規(guī)范開發(fā)商可能出現(xiàn)的囤地行為。一般情況下，開發(fā)商從拍賣土地之日起，在數(shù)月之內(nèi)必須交納全部的土地出讓金，而不是分期、多年交納。這樣可以直接提高其買地與囤地的成本。假如開發(fā)商希望通過以時(shí)間換取贏利空間的方法來囤地，那么，它必須擁有巨大的資金，支付持有階段的財(cái)務(wù)成本。另外，會有常設(shè)的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)對開發(fā)商進(jìn)行監(jiān)管，該監(jiān)督機(jī)構(gòu)并不是代表出讓地塊的政府部門。這種辦法也在一定程度上抑制了地方政府對“土地財(cái)政”的追求與依賴，強(qiáng)化其公共服務(wù)的中立性與獨(dú)立性，弱化其干預(yù)地價(jià)與房價(jià)的動機(jī)。⑦2.荷蘭。荷蘭是一個(gè)典型的人多地少的國家，人均耕地僅0.9畝。在荷蘭，政府通過嚴(yán)格的土地登記使市場成為配置土地的基礎(chǔ)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了土地的高效配置。在此基礎(chǔ)上，政府對土地配置中的市場失靈采取一系列強(qiáng)有力的措施加以干預(yù)。如通過規(guī)劃和建筑許可證制度將農(nóng)地加以嚴(yán)格保護(hù)，通過開發(fā)新的公益性住宅對房地產(chǎn)市場和價(jià)格投機(jī)行為進(jìn)行干預(yù)等。在荷蘭土地管理過程中，注重政府干預(yù)的規(guī)范性和非營利性。政府干預(yù)僅局限于市場不能發(fā)揮作用的情形，如任何政府不能違反土地利用空間規(guī)劃進(jìn)行土地用途的更改，如果更改用途必須先更改規(guī)劃，而更改規(guī)劃需要所有的利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)調(diào)和討論，必須符合大多數(shù)人的利益才能進(jìn)行。同時(shí)，政府的土地開發(fā)行為不是為了贏利目的，不是為了增加地方財(cái)政收入。政府的政績考核機(jī)制表明，其政績不是體現(xiàn)在收入上，而是體現(xiàn)在土地政策執(zhí)行的效果和社會的認(rèn)可上。⑧（二）土地出讓金的使用土地出讓金是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，包括受讓人支付的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地前期開發(fā)費(fèi)用和土地出讓收益等，它的使用是土地管理領(lǐng)域頗受關(guān)注的事情。按照國家有關(guān)規(guī)定，土地出讓金使用范圍包括：征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出及其他支出。當(dāng)前，大量的土地出讓金被用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，而用于征地拆遷的補(bǔ)償不足，保障性住房的資金供應(yīng)比例過低。土地出讓金的使用，應(yīng)將保障失地農(nóng)民及拆遷居民的利益放在首位。在農(nóng)村，應(yīng)把農(nóng)民當(dāng)作市場主體來平等對待，大幅提高對失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一支付征地補(bǔ)償費(fèi)用，確保征地補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額到位，補(bǔ)助被征地農(nóng)民的基本生活、醫(yī)療教育、勞動技能培訓(xùn)等。在城市，對于城鎮(zhèn)居民拆遷補(bǔ)償應(yīng)按照不低于拆遷地房屋市價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，使拆遷居民能夠買得起房，生活水平不下降。在這方面，極度注重私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的香港特區(qū)，為內(nèi)地做出了表率。例如在香港高鐵的征地過程中，對于收回菜園村的27公頃土地，政府經(jīng)過多次溝通，最后推出高達(dá)8600萬元的“天價(jià)”賠償終極方案，合格住戶都可獲60萬港元的特惠津貼，較原先的13萬元高了近4倍。⑨當(dāng)前，有些地方政府承諾要將土地出讓凈收益的10％用于建設(shè)保障性住房，筆者認(rèn)為，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)下決心將土地出讓金收入的主要部分用于保障性住房建設(shè)，以保證其資金需要。（三）土地出讓金的管理土地出讓領(lǐng)域愈演愈烈的“地王”現(xiàn)象，究其根本，除了土地供應(yīng)總量的局限性之外，土地財(cái)政制度也是地價(jià)居高不下的原因之一。雖然從2007年1月1日起，土地出讓收支已全額納入地方預(yù)算管理，建立了年度土地出讓收支預(yù)決算管理制度，規(guī)定地方政府依法將收支情況向同級人民代表大會報(bào)告，但在實(shí)際執(zhí)行中，由于相關(guān)法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致大量因改變用途、調(diào)整規(guī)劃等而應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金都未補(bǔ)繳，土地出讓金收入流失嚴(yán)重；加之土地預(yù)算編制、核算基礎(chǔ)、管理水平等多方面因素的制約，使得土地出讓收支預(yù)決算流于形式，土地補(bǔ)償發(fā)放不到位、被挪用及資金使用不透明等問題屢見不鮮，不但出現(xiàn)了土地出讓收益分配短期化現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府公信力，還造成了有些失地農(nóng)民、拆遷居民生活水平下降，引發(fā)了一系列社會矛盾。為此，在土地出讓金管理方面，首先，應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，制定具體的土地出讓金操作管理制度，完善征地、土地儲備，開發(fā)程序管理辦法，以杜絕欠繳土地出讓金現(xiàn)象，防止國有資產(chǎn)流失；其次，要改進(jìn)土地開發(fā)財(cái)務(wù)核算辦法，以土地開發(fā)為成本核算對象，理清土地開發(fā)成本收益；第三，要將土地出讓金全額納入財(cái)政一般預(yù)算收入，建立預(yù)算內(nèi)財(cái)政專戶，專門用于土地出讓金收支，不得有脫離于財(cái)政預(yù)算的特別預(yù)算。為了保證預(yù)算的透明度，收入與支出應(yīng)全額、分開核算，對與土地開發(fā)整理相關(guān)的支出實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算約束，不允許以收抵支和以支抵收。只有將土地出讓金收支全額納入財(cái)政預(yù)算，并將與土地有關(guān)的收支項(xiàng)目及時(shí)、全面公開，進(jìn)而納入人民代表大會及民眾的監(jiān)督視野之內(nèi)，土地出讓金的管理才能趨于法治化、規(guī)范化、透明化。四、物業(yè)稅在調(diào)控房價(jià)中的地位和作用房地產(chǎn)市場健康與否關(guān)乎經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全局，房價(jià)高低更關(guān)乎百姓的切身利益。房地產(chǎn)開發(fā)的高利潤率是導(dǎo)致我國目前房地產(chǎn)投資增長過快的直接動因，會誘使各種各樣的趨利性資金流入這個(gè)行業(yè)，因而，宏觀調(diào)控的著力點(diǎn)也應(yīng)該是降低房地產(chǎn)投資的利潤空間。當(dāng)前，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步健全，單純依靠行政手段進(jìn)行調(diào)控已不能解決所有問題，既符合市場規(guī)律又可靈活運(yùn)用的稅收杠桿應(yīng)該能夠發(fā)揮更大的調(diào)控作用。（一）調(diào)控房價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要多種經(jīng)濟(jì)杠桿的綜合運(yùn)用高房價(jià)帶來高利潤，這是當(dāng)前房地產(chǎn)行業(yè)的真實(shí)寫照。如果能夠控制房價(jià)的過快上漲，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控的目標(biāo)便指日可待。但調(diào)控房價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及面廣，難度大，稅收不能獨(dú)自擔(dān)此重任，更不應(yīng)由它“帶頭”，而是需要綜合運(yùn)用信貸、土地，稅收等多種經(jīng)濟(jì)杠桿。在土地供應(yīng)方面，切實(shí)執(zhí)行國家要求確保保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品房建房用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70％的規(guī)定，房價(jià)過高、上漲過快、住房有效供應(yīng)不足的城市，應(yīng)提高保障性住房建設(shè)用地供應(yīng)比例，并加強(qiáng)監(jiān)督檢查，防止實(shí)際執(zhí)行中走過場。當(dāng)前，在投資（投機(jī)）收益率高于銀行貸款利率的情況下，投資（投機(jī)）性需求是十分強(qiáng)大的，而這類需求很大程度上依賴于銀行貨幣資金的可供給程度，如果銀行貨幣資金不加控制而無限供給，投資（投機(jī)）性需求就會無限放大。因此，在信貸方面，首先，嚴(yán)格控制商業(yè)銀行向房地產(chǎn)業(yè)發(fā)放的貸款額度，嚴(yán)禁對不符合信貸政策規(guī)定的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或開發(fā)項(xiàng)目發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款，加強(qiáng)對信貸資金流向和跨境投融資活動的監(jiān)控，防范信貸資金違規(guī)進(jìn)入房地產(chǎn)市場；其次，金融機(jī)構(gòu)要著力支持居民首次貸款購買建筑面積在90平方米以下的小戶型普通自住房，貸款首付款比例不得高于20％，貸款利率實(shí)行優(yōu)惠利率，而對已利用貸款購買住房、又申請購買第二套（含）以上住房的家庭（包括貸款人、配偶及未成年子女），貸款首付款比例不得低于50％或更高，貸款利率嚴(yán)格按照風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)。在稅收方面，應(yīng)區(qū)分房地產(chǎn)的消費(fèi)性需求和投資（投機(jī)）性需求，在房地產(chǎn)流通和保有環(huán)節(jié)實(shí)行有差別的稅收政策，鼓勵(lì)消費(fèi)性需求，抑制投資（投機(jī)）性需求。同時(shí)，要堅(jiān)持依法征稅，清理不合理的稅收優(yōu)惠政策，確保應(yīng)收盡收。另外，要完善商品房預(yù)售制度，以降低購房人的單邊法律風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；要建立完善、可行的房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)和實(shí)名制的住房產(chǎn)權(quán)檔案系統(tǒng)；要通過政府信息公示制度，發(fā)布住宅市場運(yùn)行信息，合理引導(dǎo)消費(fèi)者的市場預(yù)期?？傊?，只有多種調(diào)控手段共同實(shí)施，才有可能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的調(diào)控目標(biāo)。（二）物業(yè)稅的調(diào)控作用政府憑借國家強(qiáng)制力通過稅收形式參與社會分配，必然會改變社會各成員在國民收入分配中占有的份額，這種改變將影響他們的經(jīng)濟(jì)活動能力和行為，進(jìn)而對社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。政府正是利用這種影響，有目的地對社會經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行引導(dǎo)，從而合理調(diào)整社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。物業(yè)稅作為稅制體系的組成部分，當(dāng)然也具有對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的職能。1.物業(yè)稅是調(diào)節(jié)貧富差距的重要稅種。目前我國貧富差距懸殊，這不利于和諧社會的構(gòu)建。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000～2003年，我國居民的基尼系數(shù)分別為0.417，0.458、0.454和0.460，已經(jīng)超過了0.4的國際警戒線，這表明我國的收入差距已經(jīng)很大了。在稅收方面，調(diào)節(jié)貧富差距需要建立一個(gè)完整的稅收體系，包括個(gè)人所得稅、社保稅（費(fèi)），財(cái)產(chǎn)稅（主要是房地產(chǎn)稅或物業(yè)稅）、遺產(chǎn)稅和贈與稅等。其中，個(gè)人所得稅和社保稅，屬于調(diào)節(jié)當(dāng)年收入流量的稅種，而物業(yè)稅（房地產(chǎn)稅）、遺產(chǎn)稅和贈與稅屬于調(diào)節(jié)收入（財(cái)富）存量的稅種。房地產(chǎn)作為財(cái)富存量，其價(jià)格是年收入的幾十倍，甚至幾百倍，因此，相比來說，物業(yè)稅（房地產(chǎn)稅）作為調(diào)節(jié)財(cái)富存量的稅種，調(diào)節(jié)力度更大。2.物業(yè)稅是調(diào)節(jié)房地產(chǎn)供求和結(jié)構(gòu)的重要手段，可以影響房價(jià)。開征物業(yè)稅能夠抑制房價(jià)的基本原理在于，通過增加住房的未來持有成本，降低對住房的需求，特別是降低投資（投機(jī)）性需求，從而降低房價(jià)。一般而言，住房的持有成本主要包括買房成本和養(yǎng)房成本。買房成本，即購買房屋的價(jià)格；養(yǎng)房成本，即保有房屋需要繳納的物業(yè)稅及物業(yè)費(fèi)等其他支出。目前由于在保有環(huán)節(jié)不繳納物業(yè)稅，使住房的持有成本只包括買房的價(jià)格及物業(yè)費(fèi)等其他支出，這在一定程度上會擴(kuò)大市場對住房的需求，助長房價(jià)上漲；反之，開征物業(yè)稅，增加養(yǎng)房成本，則可以降低投資（投機(jī)）收益率，從而降低對房產(chǎn)的需求，特別是投資（投機(jī)）性需求，抑制房價(jià)上漲。根據(jù)這一原理，可以通過對不同類型的房產(chǎn)，區(qū)別對待，制定不同的稅率和優(yōu)惠減免辦法，發(fā)揮調(diào)節(jié)房產(chǎn)供求結(jié)構(gòu)的作用，進(jìn)而影響房價(jià)。當(dāng)前，房地產(chǎn)投資（投機(jī)）性需求過大，突出表現(xiàn)在很多新開發(fā)小區(qū)建成后入住率過低，如內(nèi)蒙古鄂爾多斯市一期建設(shè)32平方公里的康巴什新區(qū)，目前只有人口2.8萬，被某媒體戲稱為“鬼城”⑩?！督?jīng)濟(jì)半小時(shí)》播發(fā)的《銀灘海景房，美麗的謊言》，報(bào)道乳山銀灘有近200個(gè)小區(qū)，一幢樓里晚上只有一兩戶亮燈。(11)在國外，對于閑置性住房，有些國家采取了許多嚴(yán)厲的措施。如瑞典為了遏制閑置房數(shù)量上升的趨勢，規(guī)定可將無人居住的住房推倒；德國對于房屋閑置率超過10％的市鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卣矔频鼓切o法出租的房屋；法國的一些城市對于閑置的房屋，規(guī)定業(yè)主必須繳納相當(dāng)于房款一定比例的罰金，第一年為10％，第二年為12.5％，第三年為15％，以此類推；而丹麥政府則在50多年前就開始對那些閑置6周以上房屋的所有者進(jìn)行罰款；(12)我國香港的物業(yè)稅制度（也稱差餉）對于有效控制房屋空置數(shù)量也起到了積極作用，絕大多數(shù)業(yè)主為了盡量避免房屋空置，寧愿將空置的物業(yè)低價(jià)出租甚至零租金出租。還有，就是有些開發(fā)商買地不是基于開發(fā)項(xiàng)目，而是囤地、倒地并從中獲利，因而造成土地長期閑置。在國外，如日本，對閑置土地的所有人征收特別土地保有稅，奧地利征收閑置土地價(jià)值稅，并采用較高稅率；韓國的土地超額增值稅，專門對納稅人擁有的閑置土地或非營業(yè)用地的增值征稅；我國臺灣地區(qū)有荒地稅、空地稅、不在地主稅（即土地所有人離開土地所在地達(dá)到一定期限），其中空地稅按該宗土地地價(jià)稅的3.5倍征收，這些稅都是帶懲罰性質(zhì)的特殊性土地稅。不過，這些國家和地區(qū)所采取的措施，并不全部適合我國國情，尤其像德國、瑞典將空置房推倒的做法，不僅會造成巨大經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)，還可能激化社會矛盾。當(dāng)前，可以通過物業(yè)稅對閑置的土地和房屋設(shè)置高稅率，并按年進(jìn)行加成征收，以減少囤地、囤房現(xiàn)象；通過對中小戶型房和大戶型房、一般性住房和別墅制定不同稅率，抑制對大戶型房和別墅的需求，增加市場對中小戶型房屋的供應(yīng)；對購買二套房及以上的住房和投資（投機(jī)）性房產(chǎn)制定較高的稅率，抑制投資（投機(jī)）性房產(chǎn)的需求。這樣一來，可以抑制炒房和促進(jìn)房屋的有效利用，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。3.物業(yè)稅的開征可以促進(jìn)一般性消費(fèi)的增長。房價(jià)過快上漲會成為抑制消費(fèi)的重要因素。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2008年我國居民消費(fèi)率僅為35.3％，不僅遠(yuǎn)低于美國的70.1％，也低于同屬發(fā)展中國家印度的54.7％。房價(jià)快速上漲改變了居民的消費(fèi)預(yù)期，導(dǎo)致居民的恐慌性“搶購”。為了積累購房資金，很多家庭必須壓縮其他方面的消費(fèi)支出，甚至要?jiǎng)又状说膬π睿瑸榱藲w還貸款，購房者只能節(jié)衣縮食，淪為“房奴”。因此