基于標準的教育問責內(nèi)涵分析

基于標準的教育問責內(nèi)涵分析

本文擬以美國基于標準的教育改革為例，從問責關系、問責內(nèi)容、問責方法、問責后果四個方面對教育問責的內(nèi)涵進行分析。一、問責關系：政府和學校就美國來講，基于標準的教育問責是一場政府發(fā)動的教育改革活動，這在歷史上還是第一次，它深刻地改變了教育問責的性質(zhì)。美國有著地方自治的傳統(tǒng)，教育主要是由地方自主組織管理的，無論是教育的財力支持、課程選擇、教師聘用還是教學進程的安排，聯(lián)邦政府向來不予干涉，州政府也沒有被賦予正式的職責。長期以來，教育專業(yè)人士和教育利益團體一直對教育政策擁有相當大的影響力。同時，在大部分司法管轄區(qū)，當?shù)剡x舉的學校委員會管理公立學校，學校官員為市民提供直接參與制定或執(zhí)行教育政策的機會。這種直接民主的思想在美國的政治文化中，擁有近乎神圣的地位。選舉學校委員會成員和參與當?shù)貙W校事務的機會是美國人忠誠于民主價值觀的表現(xiàn)。很多使學校負責的努力都可以被理解為民主主義的追求。作為一種確保公立學校能夠?qū)Χ喾嚼嫦嚓P人回應的一種活動，教育問責是在公眾的監(jiān)督下，保證公立學校合理合法地有所作為的重要手段?？梢姡绻褜W校作為問責的客體的話，問責的主體傳統(tǒng)上主要是學區(qū)層面的教育管理機構(gòu)和民眾?；跇藴实慕逃母锔淖兞诉@一狀況?！罢n程標準”是聯(lián)邦政府為了追求“卓越的教育”而用以驅(qū)使教育改革的一種工具。也就是說，為了提高本國的教育教學質(zhì)量，美國對其分權(quán)管理的教育傳統(tǒng)進行了迫不及待、大膽、前所未有的改革。這意味著，在“基于（課程）標準”的運作機制下，對于學校而言，傳統(tǒng)上以社區(qū)和公眾為主要問責主體的模式不復存在，州政府取代它們成為教育問責的主體。在新問責制中，“政府官員、州立法者發(fā)揮了更重要的作用，他們?nèi)〈艘酝睦鎴F體而成為教育政策的制定者”。[1]同樣，對于政府而言，問責的對象也發(fā)生了改變。在教育行政管理體制中，傳統(tǒng)上學區(qū)是州政府問責的主要對象。隨著改革的推進，學校與學生的學習結(jié)果有著更為緊密的關系，直接關系著課程標準的實施程度。在此背景下，把與學生學業(yè)成就高度相關的“學校”作為問責客體，即把學校作為新的問責單元，是新問責制度的一個特點。[2]基于標準的教育問責把政府和學校分別作為問責的主體和客體，這并不意味著，其他方面的問責如公眾對學校的問責，學校內(nèi)部校長與教師之間的問責、上級政府對下級政府的問責等不存在了，也不意味著基于標準的問責制僅僅存在于政府與學校這兩個關系之間。其他問責關系如教師專業(yè)組織對學校的問責、學校內(nèi)部校長對教師的問責、學校外部家長對學校的問責等依然存在并發(fā)生著。基于標準的問責不是要取代或者消除上述問責關系。把政府與學校界定為教育問責的主客體關系，旨在表明：在林林總總的問責關系中，政府與學校之間的問責關系是主流形式，而這是由“基于標準的教育改革”自身性質(zhì)所決定的。當然，政府作為問責主體并不意味著政府在問責事宜上要親歷親為。在新公共管理時代，政府只有扮演好“掌舵而不劃槳”的角色，才有可能實現(xiàn)“卓越”的目標。如果政府插手具體的問責事務，這不僅會讓政府難以扮演“戰(zhàn)略規(guī)劃者”這樣更為重要的角色，而且，更為重要的是，教育問責是一項繁雜而專業(yè)性很強的活動，政府工作人員一方面在精力上難以應付，另一方面，政府工作人員的親歷親為可能會導致教育問責的“非專業(yè)性”，從而使教育問責活動變形，難以實現(xiàn)預期的目的。因此，在具體的教育問責活動中，一種適當?shù)姆绞酵钦百徺I”專業(yè)機構(gòu)的服務，委托中介組織對學校的教育教學工作進行評價、發(fā)布問責信息、提供專業(yè)支持等。二、問責內(nèi)容：學生學業(yè)成就在歷史上，教育問責有著不同的內(nèi)容定位。無論問責內(nèi)容發(fā)生什么變化，最終不外乎兩個方面的內(nèi)容：效率和公平。只不過，在不同的歷史階段，由于面臨的形勢不同，問責內(nèi)容要么以“效率”為主，要么以“公平”為主，二者多有“對立”，鮮有“統(tǒng)一”。教育問責總是不斷地搖擺于兩者之間。在基于標準的教育改革中，課程標準規(guī)定了教育問責的內(nèi)容，而課程標準分為內(nèi)容標準、表現(xiàn)標準和機會標準3個部分，這一獨特的結(jié)構(gòu)既體現(xiàn)了對“卓越”即“效率”的追求，又體現(xiàn)了對“公平”的追求，從而把“效率”與“公平”有機地統(tǒng)一起來。在基于標準的教育問責中，學校有沒有“效率”，重要的不在于經(jīng)費執(zhí)行時如何節(jié)省，而在于學生學習的實際結(jié)果；學校是不是實現(xiàn)了教育的公平，也不在于學校是否遵守了法律、法規(guī)，而在于學生的學習結(jié)果是否達到了課程標準規(guī)定的目標。沒有“結(jié)果”的平等，所謂的就學條件的平等、入學機會的平等、教學過程的平等最終都是虛化的。真正的平等體現(xiàn)在學生的學業(yè)成就中，體現(xiàn)在學校最終使學生達成課程標準規(guī)定的預期學習結(jié)果上?？梢姡诨跇藴实慕逃龁栘熤?，“效率”與“公平”不可分離，二者融為一體，它們最終都通過學生的學習結(jié)果體現(xiàn)出來?？傊?，只有讓每一個學生都最終達到課程標準的要求，教育教學才既是有“效率”的又是“公平”的，才實現(xiàn)了所謂“卓越且平等”的教育改革目標，滿足國家和公眾對高質(zhì)量教育的期望。三、問責途徑：專業(yè)的教育評價從一些國家的教育實踐和學者的論述中可以看出，教育問責大致有以下幾種途徑。政治問責(politicalaccountability)。公立學校在民主社會里必須對公眾進行回應，立法者和理事會成員為了贏得選民的票數(shù)，不得不對公立學校推出問責政策。依賴這種投票機制可能會高效地形成并執(zhí)行問責政策，但是，官員雖然會受制于選民，當與其個人利益沖突時，他們有可能傾向于個人利益而置問責政策的實施于不顧?？茖訂栘?bureaucraticaccountability)?？茖訂栘熁谥鞴芘c部屬的關系，透過層級分明的組織結(jié)構(gòu)、標準化的運作程序和相應的獎懲制度來運行。它以控制學校或員工為目的，期待學校或員工根據(jù)既定的規(guī)則行事。這一途徑的假設是，規(guī)則能普遍適用于每一個學校，這必然與學校的多樣性相矛盾，特別是，傳統(tǒng)的科層制關注規(guī)則的遵守而不關注結(jié)果，即使學生最終學得一塌糊涂，只要學校沒有違背規(guī)則，就被認為是有效履行了職責。市場問責(marketaccountability)。市場問責把家長作為問責的主體，把學校作為問責的客體。其基本的假設是：學校必須滿足家長的要求，否則，學校會因為學生流失而面臨著關閉的危險。市場途徑大大提高了學校的積極性。但是，這一途徑也有缺陷：家長們的意見很難統(tǒng)一。市場選擇的方式最終因缺少理性而難以獲得有效實施。專業(yè)問責(professionalaccountability)。該途徑指的是要求管理者和教師具有專業(yè)知識，通過職業(yè)證書資格的控制，放手讓專業(yè)人員工作，就能獲得期望的結(jié)果。教師是學校的主體，當他們以專業(yè)工作者的角色去工作的時候，就意味著他們知曉學生的需要，能夠根據(jù)學生的需要調(diào)整教學策略、實現(xiàn)教學目標，因此，專業(yè)問責強調(diào)給予教師工作更大的自由度，反對用標準化的工作程序要求教師。專業(yè)問責能夠提高部分教師的工作績效，但很難大規(guī)模推廣使用。道德問責(moralaccountability)。該途徑把代理人看作是有良心的、能夠自為的。其假定是，代理人在工作時，如果不能有效完成目標，自己就會悔恨不已，備受自我良心的譴責。因此，代理人的工作動機是非常強大的，不需要外部力量的干涉。與專業(yè)問責一樣，該途徑也只是適用于學校中部分有著較強工作動機的教師或者管理者?；跇藴实膯栘熍c上述幾種基本的問責途徑都有這樣或那樣的聯(lián)系，或者說，上述幾種問責途徑都在基于標準的教育問責中有所表現(xiàn)，但它們并不是基于標準的教育問責的主流形態(tài)?；跇藴实慕逃龁栘煱l(fā)生在政府與學校之間，是政府作為問責主體對學校這一問責客體進行大規(guī)模的評價并施加后果的活動。因此，“基于標準的評價”是主要的實施途徑。所謂“基于標準的評價”，它具有以下特征：是針對學生學業(yè)成就的評價，而不是對那些學校無法駕馭的因素如學生的先天智力、家庭背景等進行評價；是標準參照評價而不是常摸參照評價，即是說，評價的信息主要用于給學校提供反饋，促進學校發(fā)展，而不是為學校排列等級?？梢?，“基于標準的評價”作為一種專業(yè)的評價活動，政府對學校的信息所采集的信息與課程標準具有一致性。當然，在基于標準的教育問責活動中，“基于標準的教育評價”與上述政治問責、科層問責等是并行不悖的。上述幾種問責途徑也需要跟“基于標準的教育評價”一致起來，這有利于發(fā)揮它們應有的作用。四、問責后果：以改善為主學校教育問責一般有兩種含義：一類是一般性意義上的，與之對應的英文是educationalaccountability，這類概念大都注重規(guī)則的遵守，即要求學校不折不扣地執(zhí)行政府制定的規(guī)章制度，強調(diào)教育問責的“懲罰性”；另一類是教育性意義上的，與之對應的英文是educativeaccountability，這一定義方式強調(diào)教育問責的“教育性”意義，認為教育問責與一般問責不同的地方在于，教育問責具有特定的目的，它必須最終能夠促進學生、教師、學校的發(fā)展，而不僅僅對問責對象進行監(jiān)督、檢查、懲罰。就教育自身發(fā)展來看，真正的教育問責應該定位于“教育性問責”。[3]隨著基于標準教育改革運動的興起，“教育性問責”這一觀念不僅得到了人們更多的認可，其觀點也日益豐富化，以至于“問題解決”、“對話”、“旨在促進學生的學習”成為該類定義中的關鍵詞。正是在此意義上，學者們把“基于標準的問責”稱為“新問責制”。從促進學校改善的角度看，基于標準的教育問責具有多個層面的含義。第一，給學校提供信息反饋。持這種看法的學者認為，問責就是報告和公開，并在此基礎之上的信息反饋。第二，績效責任。一些學者把accountability理解為“績效責任”，以淡化“責任追究”的成分。臺灣學者吳清山、黃美芳與徐緯平認為，“教育績效責任的根本目的不在于處罰，而在于改善。換言之，教育績效責任系經(jīng)由績效責任評價達到自我檢視和自我改善的效果，故有其持續(xù)改善和發(fā)展的特性”?！啊蛷V義來看，乃是教育機構(gòu)及其相關人員和學生自己負起本身教育和學習成敗的責任；而就其狹義而言，乃是教育機構(gòu)及其相關人員（教育行政機關、教育政策制定人員、學校、學校行政人員、教師和家長）負起學生學習成敗的責任。”[4]第三，對話或問題解決。持這種觀點的學者走得更遠，他們從概念再造的角度，對教育問責重新進行了定位。凱特(Kate)把問責看作為“對話”。認為問責的目的在于促進共同體范圍內(nèi)的對話，開發(fā)一種責任分享和集體行動的意識，生成無責備的問責。[5]拉里(Larry)把能力建設作為課程問責的要素，他認為，要想促進教育改革，必須在對教師等人施加獎懲的同時，還要注意提高他們的課程實施能力，為此要改變學校的內(nèi)部組織機構(gòu)，使之成為學習型組織，讓教師等成為主習者。[6]塔克尼(Tacheny)認為問責關鍵在于參與課程改革的人員和組織之間的相互合作和問題解決，他說：“當前的政治氣候為政治家和學校領導者創(chuàng)造了巨大的壓力，迫使他們在最糟的意義上界定問責，即通過施加指責，采取草率的、雜亂的(strident)、高度公開的行動。這種行動也許是一種有誘惑力的精神發(fā)泄。盡管組織內(nèi)部經(jīng)常需要強力的變革，但是可持續(xù)性的問責不能靠會議(thebullypulpit)達成，改善組織內(nèi)部的表現(xiàn)和應答性需要合作與問題解決，而解決問題的第一步就是確定問題。當把全部的心思用于尋找指責的對象時，就不會有人提出問題了，甚至連最基本問題的建設性解決方案也不可能找尋到?！盵7]綜上所述，“基于標準的教育問責”在內(nèi)涵上具有以下特征。首先，基于標準的教育問責是對學校教育質(zhì)量的問責，而不是對“規(guī)則遵守”、“辦學條件”、“經(jīng)費使用”等“輸入”或“過程”的問責。作為一種學校教育教學質(zhì)量治理手段，課程標準決定了它最終的目的，并使得它與傳統(tǒng)的規(guī)則問責、辦學條件問責、經(jīng)費使用情況問責等有著根本的區(qū)別。其次，基于標準的教育問責不是一般性的問責在教育領域的簡單“翻版”或應用。盡管它與懲罰等高利害的后果須臾不可分離，但是，“基于標準”特定的內(nèi)涵決定了它只能屬于“教育性問責”的范疇，也就是說，基于標準的教育問責并不反對懲罰手段的使用——懲罰甚至