鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)狀的思考

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)狀的思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)財(cái)政體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，從年代中期建立以來，獲得了迅速發(fā)展，已成為不可替代的一級(jí)財(cái)政，隨著分稅制財(cái)政體制改革，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的進(jìn)一步深化，公務(wù)員之家，全國(guó)公務(wù)員公同的天地極大地激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的快速發(fā)展。但是，隨著時(shí)間的推移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革相對(duì)滯后，潛伏于鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地方財(cái)政中的矛盾和問題也逐漸暴露出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難加重，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能作用的正常發(fā)揮。認(rèn)真研究和解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題，已成為當(dāng)前財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在的主要問題、灶內(nèi)財(cái)力緊張。突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收支難以為繼，不得不從其他渠道籌措資金。××年××縣××鎮(zhèn)的預(yù)算內(nèi)財(cái)力僅為×××萬元，而預(yù)算內(nèi)支出卻高達(dá)×××萬元，支出缺口××萬元。從××年到××年，該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政調(diào)入預(yù)算外資金高達(dá)×××萬元。預(yù)算內(nèi)財(cái)力不足的矛盾非常突出。⒉拖欠工資嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無力發(fā)工資，實(shí)際上包含兩個(gè)方面：其一，無力兌現(xiàn)增資政策。比如，××年，××鎮(zhèn)財(cái)政執(zhí)行中央號(hào)文件調(diào)整收入分配政策，增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資時(shí)，因無財(cái)力，只給職工兌現(xiàn)了中央補(bǔ)助的那一部分，而由地方財(cái)政給的那部分均未兌現(xiàn)。其二，即使按目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己預(yù)算安排的人員經(jīng)費(fèi)，也不能按時(shí)足額發(fā)放?！痢伶?zhèn)到××年月份拖欠職工工資高達(dá)××萬元。⒊經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重匱乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資支出占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出相當(dāng)大的比重，有的甚至高達(dá)以上，屬于不折不扣的“吃飯財(cái)政”，辦公、事業(yè)經(jīng)費(fèi)明顯不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位大多依靠收費(fèi)、罰款等來解決問題。至于教育、衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)，則是能拖就拖，拖不過去就通過集資、借貸來救急。⒋政府債臺(tái)高筑?！痢伶?zhèn)截止到××年底，負(fù)債總額達(dá)到×××萬元，比該鎮(zhèn)××年度財(cái)政一般預(yù)算收入還多出近一倍。問題還在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的借款要么用于發(fā)工資，要么用于“普九”等升級(jí)達(dá)標(biāo)消費(fèi)性支出，要么用來興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成活率低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的借款行為基本不能提高其未來的收入能力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，行政和發(fā)展事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一旦發(fā)生問題，其引發(fā)的后果將是十分嚴(yán)重的。因?yàn)?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政緊張，難以滿足基本需要，便會(huì)引發(fā)各種“搭車收費(fèi)”和亂收費(fèi)，如治安部門向當(dāng)事人收取“辦案經(jīng)費(fèi)”，結(jié)婚登記收取的“登記費(fèi)”等等。這不僅會(huì)擾亂正常的社會(huì)分配秩序，加重企業(yè)和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且會(huì)降低公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，危及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的穩(wěn)定。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難形成的原因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難是多方面因素促成的，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)源匱乏是最根本原因，財(cái)政、財(cái)務(wù)管理混亂等人為因素所起的負(fù)面影響也不容忽視。具體分析，有以下幾點(diǎn)：⒈體制不夠完善，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的發(fā)展?？h對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，但是，在體制的制定時(shí)，不注重壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力，而偏重于上級(jí)對(duì)財(cái)力的集中，這既不符合分稅制財(cái)政體制改革的要求，又不利于調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財(cái)源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏可靠的財(cái)源基礎(chǔ)，現(xiàn)行財(cái)政體制也內(nèi)容顯示出，財(cái)權(quán)與事權(quán)不盡統(tǒng)一，責(zé)、權(quán)、利沒有很好的結(jié)合。⒉經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低。經(jīng)濟(jì)落后，財(cái)源不旺，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的基本原因。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)普遍發(fā)展較慢，表現(xiàn)有三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)總量明顯偏低。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，傳統(tǒng)種植業(yè)仍是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主業(yè)。三是二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一、兩家磚瓦廠或榨油廠，個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)既少且小又散。反映在財(cái)政收入上，就是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅占財(cái)政總收入的比重達(dá)，有的甚至達(dá)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小，再加上以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“含稅量”小，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入規(guī)模明顯偏小，增長(zhǎng)也比較緩慢。⒊財(cái)政供養(yǎng)人口膨脹。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員過多、增長(zhǎng)過快的矛盾也越突出，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng)明顯快于財(cái)政收入增長(zhǎng)，財(cái)政增收部分基本上被新增人員吃掉了。⒋預(yù)算管理松懈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍存在這樣一種矛盾現(xiàn)象。一方面因經(jīng)濟(jì)落后，組織收入十分困難，收支矛盾比較尖銳；另一方面預(yù)算管理松弛，亂花錢、揮霍浪費(fèi)嚴(yán)重。比如，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在年終間發(fā)放名目繁多的獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼，如精神文明獎(jiǎng)、愛國(guó)衛(wèi)生獎(jiǎng)、綜合治理獎(jiǎng)等等，多者人均高達(dá)××××—××××元。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡管工資都發(fā)不出去，但每年的吃喝招待卻要花掉××—××萬元，有的高達(dá)××多萬元。之所以出現(xiàn)這種情況，主要是因?yàn)闆]有建立起有效的監(jiān)督制約機(jī)制，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人“以權(quán)代法”，隨意更改、調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象非常突出，預(yù)算難以發(fā)揮應(yīng)有的制約作用。⒌預(yù)算外資金得不到有效管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能弱化。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》和《四川省預(yù)算外資金管理?xiàng)l例》的要求和規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政具有管理預(yù)算內(nèi)、外資金的職責(zé)，但目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金由農(nóng)經(jīng)站或其他部門管理。而且相當(dāng)部分資金由縣級(jí)主管部門集中安排，不僅剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金使用的自主權(quán)，也違背了政策、法律的規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的調(diào)節(jié)、調(diào)控、監(jiān)督職能很難得到正常發(fā)揮。⒍“政績(jī)工程”和升級(jí)達(dá)標(biāo)項(xiàng)目過多過濫。目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每一屆的任期較短，一般只有三年。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子為在任期內(nèi)建幾個(gè)“出彩”的項(xiàng)目，總是千方百計(jì)上一些“政績(jī)工程”，到頭來不是因?yàn)轫?xiàng)目選擇不當(dāng)打了“水漂”，就是由于管理不善交了“學(xué)費(fèi)”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政背上了沉重的債務(wù)包袱。另外，名目繁多的“升級(jí)達(dá)標(biāo)”活動(dòng)使本已困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜。應(yīng)該講，適度搞一些達(dá)示升級(jí)活動(dòng)，的確能夠直到促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)事業(yè)發(fā)展的作用。但如果“標(biāo)準(zhǔn)”定得過高，超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的承受能力，強(qiáng)制搞“一刀切”，就會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成很大壓力，為了完成任務(wù)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)被迫集資、募捐甚至借貸，給財(cái)政的正常運(yùn)行埋下很大隱患。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)的基本途徑盡管造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，但可供選擇的對(duì)策措施也很多。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，最根本的是要積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力。近期，則要本著“內(nèi)部挖潛為主、上級(jí)幫助為輔”的原則，深化改革，加強(qiáng)管理，努力解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最基本的財(cái)力需要。⒈完善適應(yīng)分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。完善縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制，必須堅(jiān)持“三個(gè)有利于”的原則，即：事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，有利于充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能作用；縣、鄉(xiāng)利益兼顧，有利于調(diào)動(dòng)各級(jí)理財(cái)?shù)姆e極性；規(guī)范運(yùn)行，有利于實(shí)際操作。在這三個(gè)原則下，合理劃分收支范圍，科學(xué)確定收支基數(shù)，建立起適應(yīng)分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制一經(jīng)確定，至少應(yīng)保持年以上的穩(wěn)定期，與一屆政府的任期相銜接，不可頻繁變動(dòng)。在保持相對(duì)穩(wěn)定、切實(shí)可行的財(cái)政體制基礎(chǔ)上，逐步建立起對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，就會(huì)有效地鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)體地位。⒉加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)主要應(yīng)立足農(nóng)業(yè)，因地制宜，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以效益為中心，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，培植效益型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源。一是著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，逐步改變糧經(jīng)比例，提高多種經(jīng)營(yíng)收益在整個(gè)農(nóng)業(yè)收益中的比重。二是加大農(nóng)村所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，搞活個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。三是發(fā)揮本地資源優(yōu)勢(shì)，努力抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。四是結(jié)合農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)品的商品化，提高農(nóng)業(yè)對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)率。⒊加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算約束軟化、支出隨意問題，必須建立起有效的監(jiān)督制約機(jī)制。實(shí)踐證明，在目前情況下，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級(jí)甚至下級(jí)的力量來實(shí)現(xiàn)這種約束是不現(xiàn)實(shí)的，必須強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督。推行一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算仍然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)審議批準(zhǔn)，上級(jí)政府部門不予于預(yù)，以體現(xiàn)“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理”的原則；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大批準(zhǔn)后，交付縣級(jí)財(cái)政部門主管，由其對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行把關(guān)。這樣做，目的是要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加一個(gè)“閥門”，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法理財(cái)，減少人為的理財(cái)失誤和短期行為。與此相配套，上級(jí)財(cái)政主管部門要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員的輔導(dǎo)和培訓(xùn)，幫助他們搞好收支測(cè)算，提高預(yù)算的編制質(zhì)量和可操作性。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人要實(shí)行離任審計(jì)，嚴(yán)禁鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或財(cái)政部門盲目舉債和為他人擔(dān)保。⒋試行“零戶統(tǒng)管”，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保持各行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的前提下，由總預(yù)算會(huì)計(jì)對(duì)各單位會(huì)計(jì)事務(wù)實(shí)行集中統(tǒng)一管理。各單位只設(shè)出納人員，不再單獨(dú)設(shè)置會(huì)計(jì)人員。同時(shí)，將現(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)技術(shù)應(yīng)用于帳務(wù)管理中，通過計(jì)算機(jī)對(duì)各單位的人員情況、工資數(shù)額、各種帳務(wù)以及報(bào)表進(jìn)行管理，使財(cái)務(wù)管理工作更加規(guī)范化、制度化，更能及時(shí)、準(zhǔn)確地反映財(cái)務(wù)收支情況，這樣一來，就將各單位的收支行為直接置于財(cái)政部門的審查和監(jiān)督之下，切實(shí)起到維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)經(jīng)秩序的作用。⒌加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的保障水平。目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算外資金收入規(guī)模一般都高于預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模，這種“內(nèi)緊外松”的現(xiàn)象是極不合理的，不僅嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的合理配置，而且導(dǎo)致了預(yù)算內(nèi)工資難以保障、預(yù)算外卻在發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼的奇怪現(xiàn)象。因此，首先完善管理機(jī)制，實(shí)行預(yù)算內(nèi)、外資金綜合預(yù)算。年初對(duì)各單位制定出預(yù)算外收支計(jì)劃，與預(yù)算內(nèi)收支計(jì)劃合并下達(dá)，通過預(yù)算手段約束預(yù)算外資金收支行為，逐步達(dá)到健全機(jī)制，理順渠道，規(guī)范管理，強(qiáng)化職能的目的。其次，抓好其他資金的管理。如：學(xué)校的代管資金，對(duì)這些資金實(shí)行財(cái)政專戶儲(chǔ)存，并規(guī)范單位的收支帳戶，每個(gè)單位只允許開設(shè)一個(gè)支出帳戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在劃撥單位預(yù)算內(nèi)、外款時(shí)均劃撥到同一個(gè)支出帳戶上。⒍實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，減少財(cái)政供養(yǎng)人口。一是要盡快實(shí)行“控制增量，內(nèi)部調(diào)劑”制度，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員的源頭控制。除國(guó)家政策硬性規(guī)定的必須接受人員外，其余人員暫停接受。如果某單位急需人員，可以在現(xiàn)有財(cái)政供養(yǎng)人員中進(jìn)行內(nèi)部調(diào)劑。大、中專院校畢業(yè)生，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，實(shí)行自主擇業(yè)。二是要合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，清理臨時(shí)和超編人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立，應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變政府職能的需要和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，按照精簡(jiǎn)、效能的原則確定，不必強(qiáng)求上下對(duì)口。對(duì)于職能相近的部門可以進(jìn)行合并。如農(nóng)經(jīng)站與農(nóng)技站。而對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期成立的一些事業(yè)機(jī)構(gòu)，如農(nóng)機(jī)站、衛(wèi)生院等，應(yīng)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，盡快將其推向市場(chǎng)。同時(shí)，要徹底清退編外人員和臨時(shí)工作人員，進(jìn)一步挖掘節(jié)支潛力。三是要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局，擴(kuò)大單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理人員，降低公共支出成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模也不是越大越有效益，關(guān)鍵是要“適當(dāng)”，以有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為原則。⒎加大轉(zhuǎn)移支付力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)政能力。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題，首先需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)眼睛向內(nèi)，增收節(jié)支、自力更生。但是，我們也應(yīng)該看到，由于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分落后，單純依靠自身力量很難走出困境，外部的扶持和