新背景下我國(guó)教育管理體制政策調(diào)整問題研究

新背景下我國(guó)教育管理體制政策調(diào)整問題研究

政策調(diào)整是教育政策運(yùn)行過程中的必要環(huán)節(jié)，是政策制定者根據(jù)新形勢(shì)的需要，對(duì)政策內(nèi)容和形式進(jìn)行不斷的修正、補(bǔ)充和發(fā)展，以便達(dá)成預(yù)期政策效果的政策行為。在一定意義上說，任何教育政策的制定與執(zhí)行都要經(jīng)歷政策調(diào)整的過程，才能使教育政策與客觀環(huán)境、教育發(fā)展趨勢(shì)始終處于協(xié)調(diào)狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)政策優(yōu)化。在新的歷史時(shí)期，管理體制改革依然是教育體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，對(duì)其中突出問題進(jìn)行政策分析，研究政策調(diào)整的必要性、可能性，以及調(diào)整的思路策略具有重要意義。一、政策調(diào)整的原因分析(一)教育管理體制的政策問題有所改變教育政策問題是各級(jí)政府列入議事日程必須解決的問題，是關(guān)乎教育發(fā)展的關(guān)鍵問題。一定的教育政策問題必然要求一定的教育政策過程與之相匹配。[1]在以往的政策中，教育管理體制改革的著力點(diǎn)大都主要放在“放權(quán)”問題上。也就是說，在中央和地方的關(guān)系上，管理體制把重點(diǎn)放在解決“誰(shuí)來管”的劃分問題上?！督逃?guī)劃綱要》提出了創(chuàng)新教育體制的目標(biāo)，提出了健全充滿活力的教育體制的要求，教育管理體制改革的主要問題，已經(jīng)從重在放權(quán)走向了在進(jìn)一步放權(quán)的同時(shí)，各級(jí)教育管理部門如何履行職責(zé)、提升服務(wù)水平的統(tǒng)籌管理問題。也就是說，在教育改革與發(fā)展的新形勢(shì)下，要在進(jìn)一步厘清“誰(shuí)來管”界限的同時(shí)，并重解決“管什么”、“如何管”的重要問題，實(shí)現(xiàn)“管好、管出效率”的目標(biāo)。管理體制改革向縱深發(fā)展，不僅要求對(duì)中央和地方，地方不同部門教育管理權(quán)力清晰配置，更要明確各級(jí)教育管理中如何用權(quán)盡責(zé)，如何提升服務(wù)水平和能力，如何處理好與學(xué)校的關(guān)系。如何充分發(fā)揮管理體制的功能已經(jīng)成為教育體制改革的重中之重，也必然成為教育管理體制政策設(shè)計(jì)面對(duì)的主要問題。在教育管理體制政策運(yùn)行過程中，政策問題有所變化既是正常的也是必然的。而政策問題的變化是教育政策調(diào)整的邏輯起點(diǎn)，必然引發(fā)教育管理體制政策的調(diào)整行為。(二)教育管理體制政策的目標(biāo)發(fā)生變化教育政策問題的變化必然會(huì)帶來教育政策目標(biāo)的調(diào)整，二者的變化是一致的。面對(duì)新的政策問題，國(guó)家教育管理體制改革確定了新的目標(biāo)體系。《教育規(guī)劃綱要》中提出教育管理體制要以“轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)”為工作重點(diǎn)。一方面，要形成“政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序”的教育管理新體制。[2]對(duì)教育管理體制改革的規(guī)定，不僅涉及地方和中央權(quán)責(zé)劃分問題，還明確要求在教育管理過程中對(duì)各種類型權(quán)力及其相互關(guān)系的定位；不僅提出了深入改革的要求，還充分體現(xiàn)了我國(guó)教育管理政策從主要集中在中央，到實(shí)現(xiàn)中央和地方管理并重轉(zhuǎn)變的要求。另一方面，《教育規(guī)劃綱要》還提出了“提高服務(wù)水平”的目標(biāo)。這就要求教育政策設(shè)計(jì)層面從注重政府重視教育、主要管理教育到同時(shí)也要重視現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的轉(zhuǎn)變。從根本上說，政策制定者對(duì)于任何政策問題的分析判斷，其目標(biāo)都是尋求一種解決問題的途徑和方法。政策調(diào)整其實(shí)是教育政策的“再制定”過程，是對(duì)教育政策問題解決的可能性、途徑和方法進(jìn)行選擇的過程。政策目標(biāo)是政策調(diào)整的指導(dǎo)方針，是政策方案設(shè)計(jì)和優(yōu)選的基礎(chǔ)，也是政策落實(shí)的基本參照。教育管理新體制政策提出了不同以往的新目標(biāo)，需要構(gòu)建新的政策體系予以體現(xiàn)。因此，政策目標(biāo)的改變不僅本身就是政策調(diào)整的一部分，也必然要求教育管理體制政策做出必要的調(diào)整。(三)現(xiàn)有教育管理體制政策內(nèi)容有所欠缺經(jīng)過幾十年的努力，教育管理體制政策初步形成體系。但就政策體系而言，國(guó)家層面的教育法規(guī)、政策都還需進(jìn)一步完善?，F(xiàn)有法律對(duì)管理體制的規(guī)定仍有“籠統(tǒng)”之嫌，國(guó)家政策文本相對(duì)宏觀，對(duì)于教育管理體制的規(guī)定，還有“不完善、不充實(shí)”的突出問題。地方各級(jí)教育政策則明顯“單薄”：省市縣政策的層級(jí)性顯示不夠，省級(jí)統(tǒng)籌制度尚在初步探索階段；地方各級(jí)在制定形成地方教育管理政策時(shí)，缺乏在上級(jí)政策指導(dǎo)下的政策創(chuàng)新，鮮有適合地方政策突破成功案例。從政策內(nèi)容上看，國(guó)家教育政策對(duì)中央和地方的權(quán)力責(zé)任劃分以及省以下各級(jí)政府的職責(zé)還缺乏清晰界定，也缺乏必要的法律依據(jù)。中央與地方政府各部門之間教育管理職責(zé)權(quán)限交叉、事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等問題依然沒有完全解決。另外，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程尚未做出具體安排。(四)教育管理體制政策“執(zhí)行不力”問題亟待解決教育管理體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于政策執(zhí)行。毋庸置疑，教育管理體制政策本身的不完善、政策內(nèi)容不清晰，都會(huì)導(dǎo)致地方對(duì)國(guó)家政策的誤讀，就會(huì)出現(xiàn)“執(zhí)行亂”的現(xiàn)象。同時(shí)，“分級(jí)管理”體制政策的實(shí)施，在帶來地方積極性極大提高的同時(shí)，也產(chǎn)生了地方政策執(zhí)行中地方與中央利益矛盾問題。隨著地方教育管理權(quán)力擴(kuò)大，地方特殊利益愈發(fā)彰顯，愈發(fā)對(duì)政策執(zhí)行帶來一些負(fù)面的作用。例如，地方教育發(fā)展與全國(guó)教育改革和發(fā)展的整體布局、規(guī)模與宏觀結(jié)構(gòu)之間，教育行政管理部門的調(diào)控與學(xué)校自身利益之間都有著矛盾沖突，于是，政策執(zhí)行過程中的各種博弈行為不可避免，政策“難執(zhí)行、執(zhí)行不到位”的情況也就成為一種普遍存在的問題。二、政策調(diào)整的具體建議(一)出臺(tái)專項(xiàng)政策，加強(qiáng)中央統(tǒng)籌國(guó)家層面要在《教育規(guī)劃綱要》相關(guān)宏觀規(guī)定的基礎(chǔ)上，出臺(tái)教育管理體制改革的細(xì)則文件。根據(jù)教育管理體制面臨的新問題，明確全國(guó)體制改革的政策目標(biāo)體系。教育管理體制改革政策的調(diào)整具有多目標(biāo)的特征。因此不僅目標(biāo)設(shè)置要具體可行，還重在論證建立合理的目標(biāo)結(jié)構(gòu)，在“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、提高服務(wù)水平”的總目標(biāo)下，兼顧教育管理體制改革政策要達(dá)到的其他子目標(biāo)，形成相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)體系。突出教育管理體制政策調(diào)整的特殊性，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)調(diào)整方案。教育管理體制政策調(diào)整需要對(duì)政策方案進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，突出改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，特別是要對(duì)“政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序”等體制改革的各個(gè)方面，統(tǒng)籌實(shí)施制度建設(shè)和創(chuàng)新。加強(qiáng)各級(jí)教育行政部門統(tǒng)籌改革。按照國(guó)家行政改革的要求，自上而下逐級(jí)逐步探索大部門體制，探索教育行政部門統(tǒng)籌教育綜合管理機(jī)制；同時(shí)，在政策調(diào)整方案中加強(qiáng)對(duì)地方深入改革的指導(dǎo)，逐步建立區(qū)域之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，引領(lǐng)地方教育管理體制改革全面深入展開。(二)充實(shí)地方政策，完善政策體系地方政府和學(xué)校教育管理制度創(chuàng)新是新時(shí)期教育管理體制改革新的生長(zhǎng)點(diǎn)，也是教育政策調(diào)整的亮點(diǎn)和重點(diǎn)。完善落實(shí)省級(jí)統(tǒng)籌的政策。加強(qiáng)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌是國(guó)家教育體制改革的突出內(nèi)容，重點(diǎn)是加強(qiáng)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌的權(quán)力和責(zé)任。加強(qiáng)教育管理體制改革的地方立法。國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)在《教育法》、《義務(wù)教育法》基礎(chǔ)上，更加細(xì)致地規(guī)定教育管理各方權(quán)利義務(wù)，提高相關(guān)政策的效力，保證管理體制改革的穩(wěn)定性和權(quán)威性；同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)地方相關(guān)部門的立法，在保證國(guó)家法律主導(dǎo)地位的前提下，圍繞執(zhí)行國(guó)家法規(guī)政策，補(bǔ)充和完善國(guó)家法規(guī)，將籠統(tǒng)化、原則化國(guó)家法律具體化，推動(dòng)教育體制改革法制化進(jìn)程。按照地方層級(jí)確立地方體制政策的重點(diǎn)內(nèi)容。在落實(shí)省級(jí)教育統(tǒng)籌政策的基礎(chǔ)上，市縣區(qū)也要依據(jù)上級(jí)政策法規(guī)形成本區(qū)域的具體政策。相對(duì)而言，我國(guó)政策體系對(duì)義務(wù)教育管理體制的規(guī)定最為具體，對(duì)于其他階段和類型的教育，各地還需根據(jù)國(guó)家政策，形成教育管理細(xì)致規(guī)定，形成科學(xué)合理的學(xué)校管理制度。(三)充實(shí)政策內(nèi)容，突出調(diào)整重點(diǎn)政策內(nèi)容的充實(shí)完善，是政策調(diào)整的核心所在。教育管理體制政策的調(diào)整要突出重點(diǎn)、突破難點(diǎn)。國(guó)家層面要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步明晰各級(jí)教育管理權(quán)責(zé)，突破“管理權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行重新劃分與配置”的難題，突破教育管理體制改革的難點(diǎn)。對(duì)于涉及教育發(fā)展大局以及人民群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域，諸如全面推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、多種途徑解決擇校等，要集中力量，率先突破，重點(diǎn)謀劃。創(chuàng)新教育評(píng)價(jià)機(jī)制，“促進(jìn)管辦評(píng)分離”。一要鼓勵(lì)和培植第三方評(píng)價(jià)機(jī)制的形成；二要加強(qiáng)對(duì)第三方的管理制度建設(shè)；三要規(guī)定政府的監(jiān)督權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)，合理定位行政職能。同時(shí)，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，形成科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化關(guān)鍵任務(wù)的推進(jìn)設(shè)計(jì)。對(duì)管理體制中先試先改的項(xiàng)目，要對(duì)改革方案進(jìn)行科學(xué)論證、設(shè)計(jì)，將方案的設(shè)計(jì)納入到教育管理體制改革的政策體系中。(四)創(chuàng)新政策系統(tǒng)，提升服務(wù)水平當(dāng)前，完善教育政策系統(tǒng)是“轉(zhuǎn)變管理職能、提升服務(wù)水平”的關(guān)鍵。進(jìn)一步完善各級(jí)教育管理的決策機(jī)制。各級(jí)教育管理部門應(yīng)根據(jù)政策決策的要求，建立決策程序規(guī)范，切實(shí)建立調(diào)查研究、專家論證、社會(huì)參與等民主決策制度。進(jìn)一步完善信息系統(tǒng)。各級(jí)教育管理部門都應(yīng)建立相對(duì)完善的系統(tǒng)，完善信息收集、整理、貯存和傳遞的系統(tǒng)和制度，為政策過程服務(wù)搭建教育信息公共服務(wù)平臺(tái)；同時(shí)，健全信息公布規(guī)則及協(xié)調(diào)機(jī)制，制定信息公開辦法，完善教育新聞發(fā)布等制度。進(jìn)一步完善政策咨詢系統(tǒng)。在國(guó)家成立教育咨詢委員會(huì)的基礎(chǔ)上，各級(jí)教育管理部門都要結(jié)合本地實(shí)際自上而下建立教育專家咨詢機(jī)構(gòu)；把專家咨詢進(jìn)行制度化設(shè)計(jì)，為教育管理政策的制定和落實(shí)形成強(qiáng)大的政策參謀、咨詢后盾。進(jìn)一步完善監(jiān)督控制系統(tǒng)。各級(jí)管理部門都要加強(qiáng)對(duì)教育政策執(zhí)行情況