新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女的教育政策需求及政策制定方式的轉(zhuǎn)變

新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女的教育政策需求及政策制定方式的轉(zhuǎn)變

“采取有針對性的措施，著力解決新生代進城務(wù)工農(nóng)民問題”是2010年中央1號文件提出的重要戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略的提出意味著進城務(wù)工農(nóng)民子女教育政策的關(guān)注點需要向新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女轉(zhuǎn)移。新生代進城務(wù)工農(nóng)民系指：出生于20世紀(jì)80年代以后，年齡在16歲以上，在異地以非農(nóng)就業(yè)為主的農(nóng)業(yè)戶籍人口。[1]他們對教育的需求更強烈、要求更高，教育政策的制定無法回避這一問題。一、新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女的教育政策需求進城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女在城市由無學(xué)可上到有學(xué)可上，歷經(jīng)20余年。目前，這一問題已由父輩轉(zhuǎn)到子輩。與父輩相比，新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女在受教育程度、城市生活期待、職業(yè)選擇觀念等方面都表現(xiàn)出了不同的特點，他們來到城市不再想離開城市，就業(yè)、住房、子女受教育成為他們在城市生活的“三重大事”，教育政策應(yīng)當(dāng)解決和能夠解決的是他們子女的受教育問題。繼《中國進城務(wù)工農(nóng)民問題研究總報告》之后，全國總工會《關(guān)于新生代進城務(wù)工農(nóng)民問題的研究報告》揭示了進城務(wù)工農(nóng)民及其子女教育的新問題。這一報告測算，根據(jù)2009年國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，全國農(nóng)民工總量為2.3億人；外出打工人員1.5億，其中，16～30歲的占61.6%。新生代進城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量在8900萬左右，如果將8445萬就地轉(zhuǎn)移農(nóng)民工中的新生代群體考慮進來，現(xiàn)階段新生代農(nóng)民工在農(nóng)民工中占到60%，大約1個億，[2]其子女在城市接受教育必將進入教育政策視域。對于自20世紀(jì)90年代以來發(fā)生的進城務(wù)工農(nóng)民子女就學(xué)問題，國家先后頒布了一系列重要文件，以發(fā)展性政策軌跡明示對這一問題的態(tài)度。這些政策主要表現(xiàn)出四次轉(zhuǎn)折。一是2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出的“兩為主”政策，使進城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女就學(xué)問題出現(xiàn)轉(zhuǎn)機，緩解了進城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育的難題。二是2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，進一步從權(quán)利保障的角度認(rèn)識進城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女受教育問題。三是2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，使進城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育有了法律依據(jù)。四是2010年中央1號文件提出的“著力解決新生代進城務(wù)工農(nóng)民問題”，將進城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題的重心向新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女轉(zhuǎn)移。新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題是一個無法回避、正在疾進的問題。然而，教育政策對這一問題的關(guān)注程度、關(guān)注焦點和處理方式，與實際存在的新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女對教育政策的急切需求相比，仍然顯示出一定的滯后性。自2001年提出“兩為主”政策到2006年依法保障這一政策的實施經(jīng)歷了6年的時間，加之政策的制定、宣傳和理解周期，真正落實這一政策則有更長的延遲。而這樣長的一段時間，已經(jīng)相當(dāng)于一代人接受小學(xué)教育的學(xué)制周期。政策可以滯后，但人的發(fā)展不能停滯。新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女接受優(yōu)質(zhì)教育必將成為教育政策需面對的緊迫問題。二、新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女的教育政策焦點新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題來勢之猛、速度之快是始料不及的，這種情況向教育提出了挑戰(zhàn)，給教育帶來了壓力。因為僅就新生代進城務(wù)工農(nóng)民在城市定居的態(tài)度而言，教育要解決的不僅是其子女在城市接受義務(wù)教育的問題，還要解決其子女義務(wù)教育后在城市接受高中階段教育和高等教育的問題。所以，教育政策的關(guān)注點應(yīng)從讓新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女“有學(xué)上”向“上好學(xué)”轉(zhuǎn)移。對此，有許多理論和實踐研究都給予支持。比較有代表性的帕累托最優(yōu)原理要求利益最大化，排斥因決策行為或決策方式的偏倚導(dǎo)致資源的積聚現(xiàn)象。西方發(fā)達國家對移民子女義務(wù)教育問題的解決也為我們解決新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題提供了范例。美國面對移民與當(dāng)?shù)鼐用裰g的文化沖突，以“把來自不同國家的人融于一體”為宗旨，對移民子女按照學(xué)區(qū)劃分，在義務(wù)教育階段與當(dāng)?shù)鼐用褡优硎芟嗤瑮l件的免費教育。[3]教育要解決的問題不是為移民子女單獨設(shè)立學(xué)校提供條件，而是如何使移民子女更快適應(yīng)學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校的生活和地域文化，包括為語言有障礙的學(xué)生單獨開設(shè)課程，使其減少學(xué)習(xí)障礙；將學(xué)校教育與家庭教育協(xié)調(diào)統(tǒng)一等。這也是解決移民子女教育問題的發(fā)展趨勢，這樣的做法在起點上已經(jīng)超越中國對進城務(wù)工農(nóng)民子女在城市接受教育問題的解決和研究。當(dāng)然，西方發(fā)達國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)、發(fā)展速度、受教育人口也與中國的情況大相徑庭，要解決中國新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女在城市接受教育的問題，還需要從中國的實際情況出發(fā)，認(rèn)識中國自己的問題盡管中國新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題有自己的特殊性，但這并不排除中外類似問題的共性所在，這種共性就在于教育政策的制定要為有權(quán)享受教育的人都公平地享受受教育的權(quán)利。如前所述，美國為什么要以“把來自不同國家的人融于一體”為宗旨，對移民子女在義務(wù)教育階段與當(dāng)?shù)鼐用褡优硎芟嗤瑮l件的免費教育？其重要依據(jù)在于移民子女與學(xué)區(qū)內(nèi)當(dāng)?shù)鼐用褡优哂衅降鹊氖芙逃龣?quán)，特別是在義務(wù)教育階段，政府實施義務(wù)教育是在履行面向?qū)W區(qū)內(nèi)所有適齡兒童及少年的義務(wù)，這種義務(wù)的履行沒有對教育對象的選擇余地。因此，對于接受新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女在城市就學(xué)的前提是，是否居住在某一學(xué)區(qū)內(nèi)，因為公立學(xué)校的建設(shè)是以學(xué)區(qū)內(nèi)居民的多少為前提的，一定的居民數(shù)量決定一定的學(xué)校數(shù)量和規(guī)模。因此，“兩為主”政策對保障新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女“有學(xué)上”起到了重要的作用。然而，“兩為主”政策在實施中距離解決“上好學(xué)”的問題還有較大的距離。因為就目前各地在解決進城務(wù)工農(nóng)民子女就學(xué)問題上的做法來看，經(jīng)濟欠發(fā)達城市多好于經(jīng)濟發(fā)達城市，這類城市能夠以地方政策保障進城務(wù)工農(nóng)民子女在公立學(xué)校接受義務(wù)教育，但經(jīng)濟發(fā)達城市還不能完全做到這一點。盡管如此，一個不可回避的事實是，單獨為進城務(wù)工農(nóng)民子女開設(shè)的公辦學(xué)校和民辦學(xué)校自然而然地將城市兒童與進城務(wù)工農(nóng)民子女實行隔離。進城務(wù)工農(nóng)民子女多隨其父母居住在房租比較廉價的城鄉(xiāng)結(jié)合部，他們所能上的學(xué)校要么是設(shè)施和教學(xué)質(zhì)量都較差的學(xué)校，要么是設(shè)施較好但教學(xué)質(zhì)量較差的學(xué)校。很多城市是將閑置的薄弱校用來解決進城務(wù)工農(nóng)民子女就學(xué)問題的，這或許是現(xiàn)階段解決進城務(wù)工農(nóng)民子女就學(xué)問題的無奈之舉，但恰恰是這種選擇卻又蘊涵著更多的新問題，包括文化融合問題以及教育分層問題等。因此，沒有解決新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題的高位視野，對這一問題的解決則將在被動的狀態(tài)下，不斷帶來新問題。三、新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女的教育政策風(fēng)險無論是將新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女教育政策定位在“有學(xué)上”，還是定位在“上好學(xué)”上，都是有風(fēng)險的，但一項好的政策應(yīng)當(dāng)是風(fēng)險較小的?！坝袑W(xué)上”的政策風(fēng)險在于知識的貧乏給新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女帶來的文化貧困和由此加劇的社會分層。雖然目前還沒有關(guān)于公共教育經(jīng)費的增加能提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績的有力證明，[4]但學(xué)生的家庭背景和其同學(xué)的家庭背景能影響學(xué)生學(xué)習(xí)成績的結(jié)論卻在科爾曼報告中得到闡述[5]。而從新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女目前的處境來看，他們的家長基本上是知識貧乏、勞動能力較低的一代，他們對其子女的教育能力不言而喻，這也正是他們堅持留在城市的重要原因之一。他們想通過在城市生活使其子女接受良好的教育，擁有美好的未來?？墒聦嵣?，由于新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女仍然處于城市的邊緣地帶，一方面得不到較為優(yōu)質(zhì)的教育資源，另一方面又與同樣背景的同學(xué)相融共處，所以，他們的知識擁有與技能提升都不能有力地幫助他們實現(xiàn)其理想愿望。這種情況久而久之帶給他們的只能是學(xué)習(xí)興趣的喪失和學(xué)習(xí)習(xí)慣的倦怠。調(diào)查顯示，多數(shù)教師并不認(rèn)為進城務(wù)工農(nóng)民子女在智力上有什么欠缺，而在學(xué)習(xí)興趣和學(xué)習(xí)習(xí)慣上卻遠不及學(xué)區(qū)內(nèi)的城市兒童，其中的原因之一不排除是由于他們的家長無力輔導(dǎo)和無心輔導(dǎo)的環(huán)境影響。許多進城務(wù)工農(nóng)民為了收入而拼搏，他們將子女送到學(xué)校似乎就完成了任務(wù)，學(xué)校召開家長會他們很少顧及，孩子在校的表現(xiàn)他們漠不關(guān)心，家長與學(xué)校的關(guān)系及其對子女的教育責(zé)任他們不想顧及。在缺少同情心和責(zé)任感的環(huán)境之中，新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女多了一些冷漠和疏遠，少了一些上進心和憧憬未來的奮斗精神。因此，他們無法取得與城市其他兒童相同的學(xué)業(yè)成績，甚至達不到他們的平均水平。這種狀況又不斷惡性循環(huán)，最終可能發(fā)生的是“貧困文化”在新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女身上的孕育生成，而“貧困文化”又給他們帶來新的知識貧窮和由此導(dǎo)致的經(jīng)濟貧窮。這種貧窮會使社會分層更加明顯，給社會福利政策增加新的負(fù)擔(dān)，這也是教育政策在解決新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女就學(xué)問題上所要付出的代價。因此，在教育政策起點較低的情況下，如果不能對政策運行過程及時調(diào)整，必然會在政策實施結(jié)果上承擔(dān)更大的風(fēng)險。當(dāng)然，一項教育政策的制定是受很多條件制約的。在國家財力有限、教育發(fā)展速度相對遲緩的狀態(tài)下，根據(jù)具體情況處理重要的社會問題也是有限度的。所以，教育政策先解決進城務(wù)工農(nóng)民子女“有學(xué)上”的問題，也是在一定時期內(nèi)、一定條件下的一種選擇。從教育公平的角度出發(fā)，為更有效地保障每一個人的受教育權(quán)，在進城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題一直延續(xù)的情況下，教育政策還需要作另外的選擇，那就是要使新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”，使他們與城市其他兒童一樣，在同樣的學(xué)區(qū)、同樣的學(xué)校享受同樣的教育。但這樣的政策會給流入地學(xué)校增加很大的負(fù)擔(dān)，校舍、教師、經(jīng)費等都不是在短時間內(nèi)能夠解決的。教育政策可能會因為一視同仁的選擇而承擔(dān)新的風(fēng)險，諸如更多的進城務(wù)工農(nóng)民及其子女的涌入，流入地政府需要提供更多的教育支出，城市學(xué)生、家長可能承受更大的心理壓力等。一邊是面對文化融合的呼吁，一邊是面對就讀學(xué)校的隔離，教育政策再像以往一樣單獨為新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女設(shè)置學(xué)校無利于問題的解決。教育政策再也不能、無法漠視對教育機會平等的價值追求，這種價值追求需要對各種風(fēng)險作系統(tǒng)分析。四、新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女教育政策制定方式的轉(zhuǎn)變要保證新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女的受教育權(quán)，需要轉(zhuǎn)變教育政策制定方式，從而制定更為有效的教育政策。(一)轉(zhuǎn)變政策制定的思維方式以往解決進城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題是將其與城市其他居民子女作為兩個政策對象群體區(qū)別對待的，在政策制定的起點上作嚴(yán)格的二元主體劃分。這種劃分在思維上來源于三個方面的干擾。一是戶籍制度的干擾，認(rèn)為進城務(wù)工農(nóng)民子女沒有城市戶口，是非城市居民，不能與城市其他居民子女享受同樣條件的教育。二是學(xué)籍制度的干擾，認(rèn)為進城務(wù)工農(nóng)民子女沒有城市學(xué)校學(xué)籍，是非在校學(xué)生，不能無條件進入城市學(xué)校學(xué)習(xí)。三是投入制度的干擾，認(rèn)為進城務(wù)工農(nóng)民子女在城市沒有教育經(jīng)費，是非本地人口，如果在城市學(xué)校就讀需要單獨繳費。這一系列對進城務(wù)工農(nóng)民子女與城市居民子女教育問題的不同認(rèn)識，都為制定進城務(wù)工農(nóng)民子女教育政策作嚴(yán)格的界限劃分，形成了以“隨遷”為符號的二元思維定勢，以及由此帶來的孤立解決進城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題的政策模式。因此，在此方面政策形成的初期是對進城務(wù)工農(nóng)民子女在城市就學(xué)實行限制的。1996年，原國家教委發(fā)布《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法(試行)》，第十二條規(guī)定：“經(jīng)流入地教育行政部門批準(zhǔn)，城鎮(zhèn)全日制中小學(xué)校，應(yīng)利用現(xiàn)有校舍，聘請離退休教師或其他具備教師資格的人員，舉辦招收城鎮(zhèn)流動人口適齡兒童、少年的附屬教學(xué)班、組。”第十五條規(guī)定：“城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年在流入地接受教育，流入地學(xué)?；蚪虒W(xué)班、組，可以向其父母或其他監(jiān)護人收取一定的費用?！贝撕?，不僅專門為進城務(wù)工農(nóng)民子女準(zhǔn)備的低收費、高收費、公辦、民辦、條件好、條件差等各種形式的學(xué)校應(yīng)運而生，對進城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題的解決也進入了與城市兒童、少年相區(qū)別的二元境地。從國家發(fā)布政策的宗旨來看，是“為了使城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年依法接受規(guī)定年限的義務(wù)教育?！钡珡囊?guī)范之間的相互關(guān)系來看，卻將以進城務(wù)工農(nóng)民子女為主體的城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童和少年與其流入地城市其他人口中適齡兒童和少年截然分開，最終導(dǎo)致教育對象的二元分離，直至衍生出越來越多的社會問題。從根本上來講，戶籍制度、學(xué)籍制度、經(jīng)費投入制度，都沒有理由成為限定進城務(wù)工農(nóng)民子女在城市就學(xué)的條件。因此，在未來的教育政策制定中，如果對新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題還堅持停留在以隔離城市居民與非城市居民為基礎(chǔ)的二元思維模式中，新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女的教育問題則難以解決。在此前提下，與之相關(guān)的文化融合、知識積累、能力提升、心理健康等問題的解決也都將成為泡影。所以，打破以“隨遷”為符號的二元思維定勢，尋找構(gòu)建新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女接受義務(wù)教育和非義務(wù)教育的政策突破點，是保障他們的受教育權(quán)、提升其綜合素質(zhì)的政策所需。(二)轉(zhuǎn)變對問題的識別方式對問題的識別是將問題轉(zhuǎn)化為政策的前提，但如果不能及時、正確、全面地識別問題，則可能帶來教育決策的失誤。因此，政策問題識別方式的轉(zhuǎn)變，一是要求政策制定者能及時發(fā)現(xiàn)問題，避免問題積重難返；二是要求政策制定者能善于識別問題表象和真問題，避免以問題表象代替真問題；三是需要政策制定者在面對眾多問題時能正確理解問題之間的相互關(guān)系，以宏觀視野著手解決亟須解決的問題。在對新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題的識別上，20世紀(jì)80年代發(fā)生的問題，直至20世紀(jì)90年代中期以后才以政策的形式進行規(guī)范。但由于對導(dǎo)致這一問題的深層次原因分析尚不充分，對這一問題的解決缺少宏觀上二元經(jīng)濟調(diào)控的支持，缺少教育經(jīng)費支出機制的橫向調(diào)解，所以，解決問題的政策措施在一定的范圍內(nèi)也頗顯乏力。對教育問題的識別只是解決問題的前提，并不是解決問題的保障。要妥善解決教育問題還需要采取恰當(dāng)?shù)恼叽胧?。新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女就學(xué)問題，不是一個可以自消自滅的問題，依據(jù)“破窗理論”，不能等其嚴(yán)重了才來解決。[6]現(xiàn)在，國家已經(jīng)認(rèn)識到這個問題的重要性，并將這一問題的解決提上日程。因而教育政策的制定需要盡快轉(zhuǎn)變以往存在的對問題識別的滯后現(xiàn)象，分析其存在的原因，采取切實可行的有效措施，為解決問題提供指導(dǎo)和支持。當(dāng)下對新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題的解決在政策的形成上還存在一定的阻力，相關(guān)的教育政策目標(biāo)過于籠統(tǒng)，投入主體的責(zé)任劃分比較模糊。這在客觀上降低了解決這一問題的標(biāo)準(zhǔn)，影響了一定主體對責(zé)任的承擔(dān)，這種狀況當(dāng)然也就無法從根本上為新生代進城務(wù)工農(nóng)民子女提供平等接受優(yōu)質(zhì)教育的機會，無法達到解決這一問題的目的。(三)轉(zhuǎn)變政策的構(gòu)建方式教育政策的制定有積極的，也有消極的。積極的教育政策在于發(fā)揮其引導(dǎo)性功能，在動態(tài)的、系統(tǒng)的時空中構(gòu)建教育政策，解決教育問題。動態(tài)反映的是時間流程，任何教育問題都處在發(fā)展過程之中，教育政策需要根據(jù)其發(fā)展變化的態(tài)勢不斷調(diào)整，循序漸進解決教育問題。缺少動態(tài)的政策制定依據(jù)，將使教育政策限于靜止?fàn)顟B(tài)，無法根據(jù)客觀環(huán)境的變化及時調(diào)整政策，最終將導(dǎo)致政策的失效。