解決城市交通問題的思考

經(jīng)典word整理文檔，僅參考，雙擊此處可刪除頁眉頁腳。本資料屬于網(wǎng)絡(luò)整理，如有侵權(quán)，請聯(lián)系刪除，謝謝！解決城市交通問題的思考城市交通與水資源、環(huán)境一直是困擾我國城市發(fā)展的三大問題，8月4日北京市宣布機動車擁有量超過200萬輛后，在各種因素的相互作用下，北京交通擁堵狀況也隨之加劇。最近，為緩解交通擁堵，北京市有關(guān)部門提出十條建議提交人大審議。建議提出伊始便引起社會各界人士的廣泛關(guān)注，他們對北京市提出的各項建議措施也是褒貶不一，特別是如何對待正在日益升溫的汽車消費問題，更是仁者見仁，智者見智。如何處理城市交通和汽車消費的關(guān)系，是多年來我國城市交通發(fā)展中始終未能圓滿解決的一對主要矛盾。早在幾年前，圍繞單雙號行駛及在購車政策上的地方保護，制定怎樣的汽車消費政策就曾是全國關(guān)注的熱點。為配合國家燃油稅改革方案的研究制定，建設(shè)部等部門也曾對城市交通與汽車消費等關(guān)系進行過調(diào)研。目前，在缺乏明確的國家政策的情況下，協(xié)調(diào)城市交通發(fā)展與促進汽車消費的關(guān)系，解決城市交通問題迫在眉睫。北京交通矛盾的加劇已引起了連鎖反應(yīng)，北京城市交通的今天就是其他城市交通的明天，因此，盡快梳理城市交通擁堵的原因，理性思考城市交通的有關(guān)問題，深入研究制定完整的城市交通政策是當務(wù)之急。1一、區(qū)別對待城市交通擁堵的各種原因，將重點放在交通結(jié)構(gòu)的調(diào)整上城市交通結(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)是所有緩解交通擁堵對策中的重中之重，是解決城市交通問題的治本之道，這是由城市交通發(fā)展的規(guī)律和我國的國情決定的。面對日益嚴重的城市交通問題，政府主管部門、業(yè)內(nèi)專家學者、社會各界人士都對擁堵的原因進行過分析研究。由于所處的位臵不同，分析各有側(cè)重。如建設(shè)部門認為主要是車多路少，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，停車設(shè)施嚴重不足；公安交通管理部門認為交通參與者的法制觀念淡薄、公德意識差、車輛技術(shù)條件差；還有些部門認為城市交通管理不到位，管理水平低等等。各個部門都從不同的角度提出了相應(yīng)的對策和建議。如加大投資力度，加強城市道路系統(tǒng)建設(shè)，完善道路網(wǎng)絡(luò)，加快停車設(shè)施建設(shè)，更新、完善管理方式和手段，提高管理和服務(wù)水平，加強法制宣傳教育等等。總體來說，上述分析的各種原因及對策和建議都有道理，也都是城市交通發(fā)展中亟待解決的問題。但從根本上講，在調(diào)整我國傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式基礎(chǔ)上，解決城市交通問題最主要的方面還是要調(diào)整目前不合理的交通結(jié)構(gòu)，包括出行結(jié)構(gòu)、交通流分布結(jié)構(gòu)等。其他各種解決措施都應(yīng)圍繞交通結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以合理的交通結(jié)構(gòu)為參照來重新規(guī)劃和調(diào)整道路網(wǎng)絡(luò)，采取新的有針對性的管理技術(shù)和手段，完善交通法規(guī)建設(shè)。多年來我國城市交通發(fā)展的實踐也證明，2單純增加設(shè)施供應(yīng)量，不努力調(diào)整結(jié)構(gòu)，難以取得更好的效果。歷史上城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點一直是道路系統(tǒng)建設(shè)，道路建設(shè)投資在城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資中所占的比例每年都保持在40％左右，這是其他行業(yè)所不能比的。但從實際結(jié)果來看，道路建設(shè)對改善城市交通狀況，除了在短時間內(nèi)能取得一定作用，并沒有達到理想的效果。其原因一方面是道路建設(shè)的重點主要是主干道、快速路的建設(shè)，而對道路網(wǎng)絡(luò)的完善重視不足。次干道、支路在疏導(dǎo)交通流中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，最終影響道路網(wǎng)絡(luò)整體功能的發(fā)揮。另一方面，在城市社會經(jīng)濟迅速發(fā)展的背景下，單純考慮主干道、快速路的建設(shè)，實際上不僅不能緩解道路的擁堵，反而成為擁堵的成因，往往陷入建路，擁堵，再建路再擁堵的怪圈。停車設(shè)施建設(shè)也是如此?，F(xiàn)行的停車配建標準較低，停車問題突出，而提高配建標準也應(yīng)區(qū)別對待。特別是交通矛盾尖銳的舊城區(qū)、中心城區(qū)，停車配建標準還應(yīng)當進行適當控制。我們不能簡單地在道路建設(shè)規(guī)模、停車配建標準上模仿外國的作法。在管理手段和方式的改進上，也應(yīng)以交通結(jié)構(gòu)的調(diào)整為前提，才能做到有的放矢，管理才會更有效率?；谖覈恋刭Y源的缺乏和城市人口規(guī)模的過于龐大，改善城市交通的措施除了要增加必要的設(shè)施供應(yīng)量之外，更重要的還是在交通結(jié)構(gòu)的調(diào)整上下功夫，應(yīng)以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，總量調(diào)整為輔。這也是在各種不同觀點中，都不約而同地支持大力發(fā)展公共交通的原因所在。應(yīng)立足于現(xiàn)實，充分發(fā)揮現(xiàn)有設(shè)施的功能，提高現(xiàn)有設(shè)施3的利用效率。在同等道路交通條件下，發(fā)展大運量的公共交通，往往會在解決交通擁堵的問題上收到事半功倍的效果。如國際上許多汽車擁有率遠遠高于我國的城市，其交通狀況甚至比我國還好，原因在于合理的交通出行結(jié)構(gòu)。這些國家汽車擁有率雖高，但在基本出行上，人流主要集中于大運量的公共交通工具。公共交通在滿足基本的交通需求及市中心地區(qū)的出行需求中占主導(dǎo)地位，家庭轎車的出行主要用于休假及上下班時與公共交通的接駁上，出行效率遠遠高于我國，交通需求給城市道路帶來的壓力要遠遠小于我國。我國600多個城市中公交出行比率大多在10％以內(nèi)，只有極少數(shù)城市達到20％。而在外國城市，公共交通出行占出行總量的絕大多數(shù)，巴黎為61％，我國香港特別行政區(qū)為90％，東京在通勤出行中公共交通占90％，漢城僅地鐵出行就占居民出行的34％。即使是同為發(fā)展中國家的巴西庫里蒂巴，上下班乘坐公共交通的人也有75％。各城市還采取各種措施鼓勵乘用公共交通工具，如華盛頓的“保證回家計劃”等等。國外優(yōu)先發(fā)展公共交通的出發(fā)點就是，城市發(fā)展特別是機動化發(fā)展過程中，道路交通設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、管理的目的是為人服務(wù)，而不是為車服務(wù)，以保證最大多數(shù)人的出行為標準。如在車輛通行權(quán)上，載客多的車輛優(yōu)先于載客少的車輛。二、規(guī)范汽車消費行為，制定合理的汽車消費政策4從不同角度分析的各種解決交通擁堵的措施，一般只是在著重點上有所不同。唯獨對限制汽車消費的爭議最大，反對之聲也最高。筆者認為，對私人汽車消費既不能籠統(tǒng)地提出限制，也不能盲目無序地發(fā)展。應(yīng)針對汽車消費的特點，區(qū)別汽車消費的購買、保有和使用等不同階段，對消費行為加以規(guī)范。在購買階段對汽車消費加以限制，并非是緩解交通擁堵的長遠之計。在國家沒有統(tǒng)一的汽車消費政策之前，像上海等城市根據(jù)本地的實際情況，采取牌照拍賣等方式控制汽車增長的措施，在解決城市交通問題中盡管取得了一定的成效，但從國家整體利益出發(fā)，這并非是政策制定的最佳選擇。一方面，各地不統(tǒng)一的汽車消費政策，會造成地區(qū)間發(fā)展的不平衡。上海擁有較大規(guī)模的汽車工業(yè)，而由于采取了限制措施，就不必承受因汽車增長帶來的過大的交通壓力。而北京市實行汽車購買的放開政策，使得北京市汽車銷售量占到了全國的五分之一左右，也就要承受因此帶來的巨大交通壓力。另一方面，無論是作為一個國家，還是作為一個城市，我國既不像我國的特別行政區(qū)香港，也不像城市國家新加坡。香港和新加坡都沒有自己的汽車工業(yè)，出于資源有限性考慮，對汽車購買采取限制恰恰有利于其城市發(fā)展。而我國在汽車工業(yè)上已投入了巨大的成本，經(jīng)濟發(fā)展也需要汽車這一支柱產(chǎn)業(yè)的支持。在國際競爭日趨激烈的今天，依靠出口推動汽車工業(yè)發(fā)展也不現(xiàn)實。因此，限制汽車的購買并非明智之舉。限制汽車的購買只是將汽車增長對交通擁堵的壓5力釋放周期延長，難以從根本上解決問題。國際上同樣存在城市交通問題的國家，在購買階段也是采取各種措施鼓勵汽車消費的。規(guī)范汽車保有和使用階段的消費行為，并不是對汽車消費的限制。保證城市道路暢通又能推動汽車產(chǎn)業(yè)的結(jié)合點應(yīng)是完善汽車在保有和使用階段的消費政策。目前流行的提法是鼓勵購買、限制使用，主要是在使用階段提高現(xiàn)行的中心區(qū)停車費等收費標準，出臺中心區(qū)擁堵收費政策等等。在筆者看來，這種提法改為鼓勵購買規(guī)范使用更為合適，不宜使用限制的概念，因為限制一般是對不合理行為的約束。由于我國現(xiàn)行的汽車消費使用階段收費政策的不完善，許多城市在使用階段收費政策的調(diào)整，實際上是將現(xiàn)行的不合理費用負擔趨于合理化，使汽車的使用者承擔其應(yīng)承擔的合理消費支出。在消費者支付完全的消費成本之前，這些政策的調(diào)整還不能算作是對汽車消費的限制。我國影響家庭轎車消費的主要還是取決于購車的成本，車輛使用者并未承擔在使用階段理應(yīng)由其支出的、大量的內(nèi)部成本與社會成本，如停車設(shè)施的建設(shè)費用、道路等公共資源的使用費用、對環(huán)境影響應(yīng)承擔的治理費用，對使用中心城區(qū)緊缺的道路資源必然要支付更高費用等等。這也是我國家庭轎車之所以快速增長的原因。國際上在汽車工業(yè)發(fā)展過程中，都有比較完善的汽車消費政策，汽車消費者在使用階段都根據(jù)其使用強度承擔其應(yīng)該擔負的費用支出，如燃油稅、環(huán)境稅、市中心交通資源緊缺地區(qū)高額擁擠收費等等。6三、改革交通稅費分配體制，為城市交通建設(shè)提供資金支持是解決問題的關(guān)鍵。反對在汽車使用階段提高城市中心地區(qū)停車費標準，反對征收城市中心地區(qū)交通擁擠費的人認為，在汽車消費過程中，消費者已經(jīng)交納了大量的費用，為國家提供了大量的稅費，政府理應(yīng)用此資金提供必要的道路交通條件，不應(yīng)再增加汽車消費者的負擔。這一觀點忽略了兩個重要的客觀現(xiàn)實：一是我國交通稅費收取的階段分布不合理，各種亂收費又屢禁不止；二是交通稅費的支出結(jié)構(gòu)不合理，交通稅費難以用于城市交通條件的改善上。這種體制并不是每個交通參與者所能知曉的，也從而帶來許多的疑問。國際上汽車消費政策一般是按汽車的購買、保有和使用三個階段來制定，以稅收為主。稅額占稅費總額的90％以上，基本上由購買階段的消費稅、保有階段的汽車稅、使用階段的燃油稅組成。從稅率上也體現(xiàn)鼓勵購買、限制使用的原則，在政府所征收的稅費中，來自使用階段的最多，燃油稅一般占燃油價格的50％以上。其次是購買階段，最后是保有階段。我國的汽車消費政策與國際上恰恰相反，不僅是費多稅少，而且在購買階段通過購車指標等措施限制購養(yǎng)路費），低價或免費使用公共資源以鼓勵使用。據(jù)有關(guān)研究，政府從汽車整個消費過程中獲得的稅費最多的來自購買階段，其次才7是使用階段，最后是保有階段。國家在購買階段所征收的稅費甚至超過日本、美國、德國、意大利等汽車工業(yè)發(fā)達的國家。這種汽車消費政策必須調(diào)整，應(yīng)從我國既要發(fā)展汽車工業(yè)又要實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)，區(qū)分汽車在購買、擁有、使用的不同階段制定相應(yīng)的政策，逐步取消在購買階段的不合理限制，取締在使用階段不合理收費的同時，征收適當?shù)娜加投?，引?dǎo)家庭轎車的合理發(fā)展。使用者付費是解決交通問題的一個基本原則，政府可以把收取的稅費用于道路交通設(shè)施建設(shè)。但在現(xiàn)行的交通稅費分配體制下，使用者付費原則在城市交通發(fā)展中沒有體現(xiàn)。目前，汽車消費除了支付停車費、通行費等費用外，還要交納養(yǎng)路費、公路運輸管理費、公路客貨運附加等行政事業(yè)性收費和政府性基金。交納養(yǎng)路費的是所有的車輛，其中絕大部分是行駛在城市中，使用的是城市道路系統(tǒng)，但對其所征收的費用卻僅能用于公路建設(shè)。承擔全國70％的汽車交通量，支撐城市經(jīng)濟這一國民經(jīng)濟主體的城市交通體系卻不能從本是其建設(shè)資金來源的交通稅費中獲得應(yīng)有的資金支持。在城市發(fā)展過程中，城市交通建設(shè)只能依賴于少量的、按規(guī)定只能用于維護小型基本建設(shè)的城市維護建設(shè)稅、公用事業(yè)附加稅以及其他不穩(wěn)2001年全國城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資中有45％用于道路公共交通建設(shè)，但662個城市總計也只有1051億元。這是城市道路交通系統(tǒng)發(fā)展滯后的一個主要原因，也是過去一些城市不得已通過征收附加費、通行費等不合理收費來解決城市交通建設(shè)資金的主8要原因。這一不合理的稅費分配體制已經(jīng)存在了許多年。在國家已制定的汽車稅費制度改革方案中，由于部門利益沒有打破，歷史上形成的交通建設(shè)資金的分配格局沒有根本上的改變，在稅收的使用上還是側(cè)重于城市外的公路交通體系建設(shè)。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市化水平的提高，城市交通理應(yīng)在國家整個綜合交通體系中占據(jù)重要地位，在資金安排上必須要有相應(yīng)的傾斜。四、盡快提出明確具體的公共交通優(yōu)先發(fā)展的支持政策實現(xiàn)汽車工業(yè)與城市可持續(xù)發(fā)展的雙贏戰(zhàn)略，解決城市交通問題，優(yōu)先發(fā)展公共交通是必然選擇。面對汽車的增長、城市交通結(jié)構(gòu)、交通出行方式的多樣化，必須對城市公共交通、家庭轎車、自行車、步行等不同的交通方式進行整合，對不同交通方式的功能分工進行重新定位，以發(fā)揮不同方式在整個交通系統(tǒng)中的不同作用。特別是要正確處理好公共交通與私人交通的相互關(guān)系，既要滿足個體交通需求，也要體現(xiàn)社會公平和效率，還要考慮我國的環(huán)境、能源政策。無論是從我國人口特征，還是從不同交通方式在運量、成本、能耗的對比上，優(yōu)先發(fā)展公共交通，提升公共交通在城市交通中的地位都是解決城市交通問題的最佳途徑。優(yōu)先發(fā)展公共交通，既可以提高整個城市的交通出行效率，改善城市道路交通狀況，為家庭轎車提供發(fā)展空間；而且也可以引導(dǎo)交通出行趨向于公共交通，減少私人轎車的使用，緩解機動化對城9市發(fā)展的壓力。由于交通擁堵、交通事故、環(huán)境污染等一系列嚴重的社會問題出現(xiàn)，世界各國在城市交通發(fā)展歷程中，都不約而同地將優(yōu)先發(fā)展公共交通作為保證城市發(fā)展的重要政策措施，并通過財政補貼和燃油稅等資金保證，為公共交通發(fā)展提供政策支持。如法國中央政府每年提取一定的燃油稅用于巴黎的公共交通，還采取征收特別交通稅，實行地方政府補貼等措施支持公共交通發(fā)展。美國通過財政撥款和設(shè)立以銷售稅、汽油稅為主的專門資金對公共交通進行補貼，公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中各級政府投資占70％以上，公交運營成本中各級政府的補貼占60％左右。香港對公共交通用油實行免稅，并將燃油稅、車輛登記稅、牌照費等用于公共交通建設(shè)。德國在對公共交通免征車輛稅及實行低價用油的同時，公共交通投資全部由聯(lián)邦政府、地方政府和市政府負責，并通過提高燃油稅補貼公共交通。西歐、西北歐許多國家的政府補貼大多占運營費用的70％左右。由于政府的支持，在機動車擁有量較高的情況下，方便、快捷、舒適的公共交通維持了城市交通的有序發(fā)展。我國公共交通優(yōu)先政策雖然提出多年，但因涉及面較廣導(dǎo)致到目前為止，除有較大自主權(quán)的城市制定并落實了部分公共交通優(yōu)先政策外，在國家政策體系中，沒有一套完善的政策法規(guī)體系。法規(guī)體系建設(shè)幾乎是空白，