政府隱性債務(wù)置換研究報(bào)告5488

政府隱性債務(wù)置換研究報(bào)告一、隱形債務(wù)形成緣由隱性債務(wù)=（基建固定資產(chǎn)投資完成額-基建中央項(xiàng)目）-（基建投資國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金+各行業(yè)EBITDA率*該行業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額+地方政府債務(wù)余額）根據(jù)隱性債務(wù)的來(lái)源看，主要是兩種：一是地方國(guó)有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔(dān)?；蜇?cái)政資金支持償還的債務(wù)；二是地方政府在設(shè)立政府投資基金、開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等過(guò)程中，通過(guò)約定回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形成的政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)債務(wù)。政府性債務(wù)分類一類債務(wù)：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)二類債務(wù)：政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)三類債務(wù)：政府可能承擔(dān)救助責(zé)任債務(wù)分類處理措施：一類債務(wù)作為政府債務(wù)，由地方政府發(fā)行政府債券置換。二三類債務(wù)按照市場(chǎng)化原則處理，需要地方政府發(fā)債置換的應(yīng)經(jīng)省級(jí)政府審核同意并納入一類債務(wù)后方可發(fā)債置換。二、政府債務(wù)置換由來(lái)2013年以來(lái)，一些地方政府出現(xiàn)債臺(tái)高筑、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型舉步維艱的情形，一方面是因?yàn)橄惹暗膫鶆?wù)到期需要還本付息，另一方面是因?yàn)楦鞯氐某鞘谢?xiàng)目投資周期長(zhǎng)、公共服務(wù)尚待改善，然而再融資卻因債務(wù)未償愈加困難。因此新的融資需求迫切需要推出新的政策進(jìn)行干預(yù)以減輕地方政府的償債壓力。2015年財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》，旨在防范和化解地方政府在債務(wù)管理方面的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。意見(jiàn)允許地方政府利用三年左右的過(guò)渡期發(fā)行債券，將其債務(wù)存量中的14.34萬(wàn)億元的短期高利率債務(wù)置換為長(zhǎng)期低利率的債務(wù)。從那時(shí)起，地方政府債務(wù)置換就成為學(xué)界研究和市場(chǎng)關(guān)注的熱點(diǎn)。三、地方政府債務(wù)置換概述地方政府債務(wù)置換是將債務(wù)延后的一種償還方式，是地方政府為了緩解債務(wù)壓力，通過(guò)適當(dāng)?shù)睦收酆辖鑱?lái)新債還上舊債。就其本質(zhì)上而言，“地方政府債務(wù)置換僅僅是債務(wù)形式的變化，不會(huì)增加財(cái)務(wù)赤字和債務(wù)余額，也不會(huì)增加央行的流動(dòng)性投放”，只是將短期高利率的風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)轉(zhuǎn)換為長(zhǎng)期低利率的較安全債務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，就是將短期銀行貸款和信托貸款等債務(wù)形式轉(zhuǎn)換為3年及3年以上期限的地方政府債券。四、地方政府債務(wù)置換的方式（1）置換債券（一類債）地方政府債務(wù)置換的發(fā)行方式有定向承銷(xiāo)和公開(kāi)發(fā)行兩種。所謂定向承銷(xiāo)，“就是地方財(cái)政部門(mén)和特定債權(quán)人按市場(chǎng)化原則協(xié)商開(kāi)展”，其中銀行之類的債權(quán)人可充分表達(dá)自身意愿，雙方協(xié)議商定出均可接受的利率區(qū)間；所謂公開(kāi)發(fā)行，是針對(duì)那些“無(wú)法與地方政府協(xié)商一致的特定債權(quán)人，地方政府會(huì)通過(guò)公開(kāi)發(fā)行地方債券等方式籌集資金用來(lái)歸還其到期債務(wù)”置換債券利率平均3.65%，一般都在3%-4%之間。（2）債務(wù)置換的三種方式（二、三類債）第一種就是最為常見(jiàn)的貸款置換貸款、非標(biāo)第二種方式為信用債置換信用債，即融資平臺(tái)公司可發(fā)行企業(yè)債、中票、短融、公司債等產(chǎn)品置換即將到期的存量信用債。第三種方式是資管產(chǎn)品置換資管產(chǎn)品。對(duì)保險(xiǎn)資管等形成的到期債務(wù)，融資平臺(tái)可與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，發(fā)行同類產(chǎn)品續(xù)接。發(fā)行的前提條件是有基建項(xiàng)目對(duì)應(yīng)，實(shí)際操作中，不排除存在以基建項(xiàng)目的名義發(fā)產(chǎn)品、募集資金用于置換隱性債務(wù)的可能。五、政策發(fā)文助推地方政府規(guī)模龐大的隱性債務(wù)引起中央高度重視，連續(xù)出臺(tái)為化解存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，連續(xù)出臺(tái)中發(fā)27號(hào)、國(guó)辦40號(hào)、銀保監(jiān)45號(hào)等政策，明確隱性債務(wù)可以利用5-8年時(shí)間化解，緩解地方政府及融資平臺(tái)債務(wù)壓力。2019年6月財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行、審計(jì)署、銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)六部門(mén)聯(lián)合非公開(kāi)發(fā)布40號(hào)文，文件指出對(duì)于到期債務(wù)暫時(shí)難以償還的，允許融資平臺(tái)公司和金融機(jī)構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期，債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)融資平臺(tái)公司和金融機(jī)構(gòu)協(xié)商采取市場(chǎng)化方式，通過(guò)合適期限的金融工具應(yīng)對(duì)到期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩釋短期債務(wù)償還壓力，降低金融系統(tǒng)呆壞賬損失，避免項(xiàng)目資金鏈斷裂。40號(hào)文即為本輪隱性債務(wù)置換的主要法律依據(jù)。時(shí)間發(fā)文部門(mén)文件名稱2018.3財(cái)政部《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)2018.6中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)[2018]27號(hào)）2018.7中辦、國(guó)辦《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》（中辦發(fā)[2018]46號(hào)）2019.6國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于防范化解融資平臺(tái)公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（國(guó)辦函[2019]40號(hào)）2019.8人民銀行關(guān)于做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的通知（銀發(fā)[2019]205號(hào)）2019.9六部委關(guān)于規(guī)范做好地方政府隱性債務(wù)變動(dòng)統(tǒng)計(jì)工作的通知（財(cái)預(yù)[2019]158號(hào)）2019.11五部委《關(guān)于配合做好防范化解融資平臺(tái)到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)[2019]45號(hào)）六、隱性債務(wù)置換的條件、原則根據(jù)40號(hào)文規(guī)定，可被置換的隱性債務(wù)應(yīng)具備三個(gè)核心條件：（1）必須是債權(quán)債務(wù)關(guān)系清晰的債務(wù)。由此則債權(quán)債務(wù)關(guān)系不明晰的信托受益權(quán)、明股實(shí)債、私募基金份額、買(mǎi)入返售等形式債務(wù)不能置換；當(dāng)然這里信托受益權(quán)有一定爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為基于信托貸款的信托受益權(quán)債權(quán)債務(wù)關(guān)系其實(shí)可以做到明確，尤其考慮到部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)需要將之前的同業(yè)投資項(xiàng)下的政府隱性債務(wù)項(xiàng)目（比如信托貸款或基金子公司的委托貸款）直接通過(guò)表內(nèi)貸款置換，就遇到這里的問(wèn)題。（2）債務(wù)必須對(duì)應(yīng)明確的資產(chǎn)，如果沒(méi)有明確資產(chǎn)對(duì)應(yīng)的流動(dòng)資金融資債務(wù)一般置換難度更高，多數(shù)銀行需要確的項(xiàng)目對(duì)應(yīng)主要是大幅度降低置換后的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，純粹流動(dòng)資金貸款無(wú)法對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，被認(rèn)定為平臺(tái)自身的貸款，未來(lái)憑借平臺(tái)自身經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流償還。雖然這次隱性債務(wù)認(rèn)定后并稱中央不救助的原則，但是有對(duì)應(yīng)項(xiàng)目（不論現(xiàn)金流如何），未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)小很多。（3）項(xiàng)目必須具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，財(cái)務(wù)可持續(xù)。對(duì)于財(cái)務(wù)可持續(xù)的理解目前存在爭(zhēng)議，有的看法認(rèn)為純公益性項(xiàng)目不符合財(cái)務(wù)可持續(xù)性，有的則認(rèn)為政府財(cái)政支出也可以認(rèn)為符合財(cái)務(wù)可持續(xù)，而實(shí)踐中一般更關(guān)注項(xiàng)目本身是否合規(guī)，項(xiàng)目的合規(guī)性不能影響金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)安全。II隱性債務(wù)置換的基本操作步驟及其他注意事項(xiàng)1、金融機(jī)構(gòu)隱性債務(wù)置換的基本操作步驟。第一步是確認(rèn)擬置換債務(wù)是隱性債務(wù)。向金融機(jī)構(gòu)提供填報(bào)債務(wù)系統(tǒng)的截屏僅能表明該筆債務(wù)已經(jīng)上報(bào)，還必須經(jīng)過(guò)財(cái)政部的甄別確認(rèn)才能認(rèn)定為隱性債務(wù)，最可靠的方式是拿到財(cái)政部的回執(zhí)確認(rèn)，實(shí)踐中也可以變通為當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)出具確認(rèn)函或?qū)徲?jì)意見(jiàn)書(shū)，更簡(jiǎn)單的做法是當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)在截屏上蓋章，金融機(jī)構(gòu)一般也接受。第二步對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行分情況處理，屬于純公益性項(xiàng)目的債務(wù)由政府承擔(dān)。非純公益性項(xiàng)目的隱性債務(wù)按照2017年7月14日（第五次全國(guó)金融工作會(huì)議時(shí)提出）前形成和2017年7月14日后形成進(jìn)行分別處理，前形成的可以進(jìn)行債務(wù)置換，后形成的盡量結(jié)清，無(wú)法結(jié)清的落實(shí)化解方案，一般金融機(jī)構(gòu)都不會(huì)接受后形成的，防控追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。第三步是確認(rèn)債務(wù)的期限不超過(guò)債務(wù)上報(bào)的化解期限，且最長(zhǎng)不超過(guò)10年，一般在5-10年，盡量在本屆政府任期內(nèi)。第四步是明確化解對(duì)象的區(qū)域和層級(jí)，盡量選擇位于層級(jí)高、債務(wù)率底的地區(qū)，有發(fā)債能力的主體，傾向于債務(wù)率低、綜合財(cái)力強(qiáng)、地市級(jí)的主流平臺(tái)，最好是當(dāng)?shù)厍叭?A+、有發(fā)債記錄或符合發(fā)債條件的平臺(tái)。應(yīng)與平臺(tái)專型相結(jié)合，平臺(tái)的籌資能力及轉(zhuǎn)型后的資金實(shí)力直接影響置換后債務(wù)的償還能力，整合后被注入經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或政府增資的平臺(tái)將更具備償債能力，而準(zhǔn)備注銷(xiāo)的平臺(tái)則會(huì)影響債務(wù)償還的安全性。第五步是對(duì)先前的債務(wù)擔(dān)保措施進(jìn)行分別處理，合規(guī)的擔(dān)保保留，有違規(guī)政府擔(dān)保的撤銷(xiāo)違規(guī)擔(dān)保，撤銷(xiāo)違規(guī)擔(dān)保后金融機(jī)構(gòu)可視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況要求再提供擔(dān)保措施，可以是政府的合規(guī)增信，也可以提供抵押、質(zhì)押物，考慮到城投平臺(tái)一般缺乏擔(dān)保物，可由當(dāng)?shù)赜袑?shí)力的國(guó)企或主流平臺(tái)公司（排名前三、AA+以上評(píng)級(jí)、發(fā)過(guò)債）提供擔(dān)保。第六步是將置換后的債務(wù)登記在隱性債務(wù)登記系統(tǒng)中，與原隱性債務(wù)一一對(duì)應(yīng)，明確公示原隱性債務(wù)已被金融機(jī)構(gòu)置換，防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)誤認(rèn)為新增隱性債務(wù)，也防止城投平臺(tái)優(yōu)先償還其他隱性債務(wù)再償還已置換的這部分債務(wù)，給金融機(jī)構(gòu)增加償債風(fēng)險(xiǎn)。以上步驟每家金融機(jī)構(gòu)根據(jù)風(fēng)控制度的不同，具體置換細(xì)節(jié)有所差異，基本上都是基于40號(hào)文的規(guī)定，有些因業(yè)務(wù)開(kāi)展的比較早，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)尚不激烈，能夠選擇的業(yè)務(wù)范圍大，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)高于40號(hào)文，例如興業(yè)銀行，大多數(shù)后來(lái)者基本就是完全執(zhí)行40號(hào)文要求，例如中信銀行，而且金融機(jī)構(gòu)置換他行的債務(wù)一般來(lái)說(shuō)條件要比置換本行債務(wù)高一些，例如興業(yè)銀行，置換本行債務(wù)提供上報(bào)隱性債務(wù)系統(tǒng)截屏即可，置換他行債務(wù)需要提供截屏蓋章并在置換后同步登記到隱性債務(wù)系統(tǒng)。2、金融機(jī)構(gòu)隱性債務(wù)置換的其他注意事項(xiàng)在上述基本操作規(guī)程下，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具體的業(yè)務(wù)執(zhí)行中還需注意以下細(xì)節(jié)：（1）金融機(jī)構(gòu)可以各種金融工具置換隱性債務(wù)。信用債可以置換信用債，基金、保險(xiǎn)類產(chǎn)品符合條件的也可以置換，還可以設(shè)立紓困基金置換。（2）置換在平等協(xié)商基礎(chǔ)上進(jìn)行，經(jīng)債權(quán)人同意。也可設(shè)立債委會(huì)。（3）可以債轉(zhuǎn)股，對(duì)城投公司進(jìn)行混改。對(duì)符合條件的融資平臺(tái)公司，應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施破產(chǎn)清算。（4）分清幾個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)：2014年12月31日前形成的隱性債務(wù)可發(fā)行地方債進(jìn)行置換；2015年1月1日至2018年10月31日間形成的隱性債務(wù)可與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商市場(chǎng)化置換（實(shí)踐中金融機(jī)構(gòu)為防止追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)一般不接受2017年7月14日后形成的隱性債務(wù)）；2018年10月31日后形成的隱性債務(wù)不予置換。（5）不按相關(guān)法律法規(guī)及政策文件規(guī)定置換的按問(wèn)責(zé)規(guī)定問(wèn)責(zé)。（6）金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按項(xiàng)目逐筆對(duì)應(yīng)置換，沒(méi)有項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的流動(dòng)性貸款債務(wù)置換可通過(guò)表外信托貸款來(lái)做。（7）一般不變更債務(wù)人，需要與國(guó)開(kāi)行山西交控隱性債務(wù)化解方案為代表的隱性債務(wù)化解業(yè)務(wù)進(jìn)行區(qū)分，隱性債務(wù)化解一般變更債務(wù)人，將隱性債務(wù)變?yōu)槠髽I(yè)自身債務(wù)，由層級(jí)更高的主體承擔(dān)，提升償債能力，提高債務(wù)安全性，新化解的債務(wù)與原有隱性債務(wù)無(wú)關(guān)，不再錄入隱性債務(wù)系統(tǒng)，而此輪隱性債務(wù)置換則不變更債務(wù)人，借新還舊，置換后的債務(wù)是否仍為隱性債務(wù)目前存在爭(zhēng)議，但實(shí)踐做法必須錄入隱性債務(wù)系統(tǒng)，與原有隱性債務(wù)一一對(duì)應(yīng)。（8）城投公司沒(méi)有填報(bào)的隱性債務(wù)，銀行也可以置換，比如興業(yè)銀行對(duì)地方城投非標(biāo)融資置換中票，此類中票不對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，不適用隱性債務(wù)化解的政策文件。（9）隱性債務(wù)背后的優(yōu)質(zhì)抵押資產(chǎn)亦是商業(yè)銀行參與市場(chǎng)化置換的重要?jiǎng)恿?。在?shí)際置換過(guò)程中我們了解到，各家銀行原則上要求置換債務(wù)的增信效果不弱于原債務(wù)。除此以外，商業(yè)銀行參與隱性債務(wù)置換或附帶地方政府在財(cái)政性存款分配方面傾斜等資源互換條件。七、新基建崛起債務(wù)置換提速隨著新基建的投資機(jī)會(huì)出現(xiàn)，地方政府紛紛公布了重大項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，新的投資也將利好于隱性債務(wù)置換。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，截至3月5日，24個(gè)省市區(qū)公布了未來(lái)的重點(diǎn)項(xiàng)目投資規(guī)劃，總投資額達(dá)48.6萬(wàn)億元，其中2020年度計(jì)劃投資總規(guī)模近8萬(wàn)億元。對(duì)于新基建的規(guī)模，從專項(xiàng)債資金用途和PPP項(xiàng)目行業(yè)分布來(lái)看，新基建占全部基建的比重在7%?12%,保守估計(jì)2020年規(guī)模超1萬(wàn)億元。地方重大項(xiàng)目的建設(shè)一直是銀行的信貸支持重點(diǎn)領(lǐng)域。很多銀行也愿意參與到重大項(xiàng)目的基建中。實(shí)際上，地方新基建的推進(jìn)資金需求大，商業(yè)銀行也愿意投放更多的資金支持。在一些平臺(tái)公司非