關(guān)于建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案的若干法律問(wèn)題

年4月19日關(guān)于建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案的若干法律問(wèn)題文檔僅供參考，不當(dāng)之處，請(qǐng)聯(lián)系改正。關(guān)于建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案的若干法律問(wèn)題(-03-2017:34:54)標(biāo)簽：雜談分類：辦案體悟建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收備案在司法實(shí)踐中極易引起爭(zhēng)議。由于缺乏法律的明確界定，人們對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)識(shí)非常模糊。行政管理機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)及建筑施工企業(yè)一般從各自的立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)竣工驗(yàn)收備案的性質(zhì)作出自己的理解。本文擬從分析竣工驗(yàn)收備案的法律性質(zhì)入手，圍繞當(dāng)前爭(zhēng)議較大的有關(guān)竣工驗(yàn)收行為的可訴性及其與商品房交付的關(guān)系等幾個(gè)方面，提出一些觀點(diǎn)。自《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）頒布實(shí)施以后，政府對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理方式，發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，由過(guò)去的“管理主義”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门兄髁x”模式。這種模式的改變反映在確認(rèn)工程質(zhì)量結(jié)果——竣工驗(yàn)收上，表現(xiàn)為以前由政府（經(jīng)過(guò)專門機(jī)構(gòu)）確認(rèn)驗(yàn)收結(jié)果發(fā)證，為由各類主體確認(rèn)結(jié)果報(bào)政府（經(jīng)過(guò)職能部門）備案的工作方式，所謂“備案制”。備案制的施行，對(duì)明確各方主體責(zé)任，促進(jìn)質(zhì)量保證體系的形成，保證工程質(zhì)量等都起到了積極的作用，但由于備案制的推行僅數(shù)年時(shí)間，各層級(jí)的法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)配套文件的制定還遠(yuǎn)未建立，行業(yè)內(nèi)外的人們對(duì)其認(rèn)識(shí)也還比較模糊，反映在司法實(shí)踐中，就產(chǎn)生了諸多的法律問(wèn)題。結(jié)合多年從事房地產(chǎn)建筑法律實(shí)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，本文對(duì)建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案在實(shí)踐中爭(zhēng)論較大的幾個(gè)法律問(wèn)題，作一些探討，謹(jǐn)表管見(jiàn)。一、關(guān)于竣工驗(yàn)收備案的法律性質(zhì)備案，根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》解釋，即是向主管機(jī)關(guān)或有關(guān)職能部門等報(bào)告事由，以備查考。簡(jiǎn)言之，即是指申請(qǐng)備案人將事實(shí)形成圖文交有關(guān)部門存查?？⒐を?yàn)收的概念，當(dāng)前并沒(méi)有法律的明確規(guī)定。建設(shè)部7月發(fā)布的《建筑工程施工質(zhì)量驗(yàn)收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)術(shù)語(yǔ)“驗(yàn)收”是這樣解釋的：“建筑工程在施工單位自行質(zhì)量檢查評(píng)定的基礎(chǔ)上，參與建設(shè)活動(dòng)的有關(guān)單位共同對(duì)檢驗(yàn)分批、分項(xiàng)、分部、單位工程的質(zhì)量進(jìn)行抽樣復(fù)驗(yàn)，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以書(shū)面形式對(duì)工程質(zhì)量達(dá)到合格與否做出確認(rèn)?！边@應(yīng)該是現(xiàn)行規(guī)定中對(duì)“驗(yàn)收”最準(zhǔn)確的解釋。將竣工驗(yàn)收和備案結(jié)合起來(lái)，究竟該怎樣對(duì)其進(jìn)行法律定性呢？當(dāng)前人們的認(rèn)識(shí)也很不一致。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：實(shí)施備案管理后，行政管理人員并不直接參加工程質(zhì)量的檢查驗(yàn)收，建設(shè)工程只要具備《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備案管理暫行辦法》（以下稱《暫行辦法》）中所規(guī)定的條件就予以備案，這一點(diǎn)在《國(guó)務(wù)院關(guān)于第二批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》中就體現(xiàn)得很清楚：建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收備案由“審查性備案”調(diào)整為“告知性備案”?？梢?jiàn)，竣工驗(yàn)收備案只是行政機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)工程竣工驗(yàn)收的一種程序上的管理。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為：備案管理是《條例》規(guī)定的工程質(zhì)量監(jiān)督管理的重要的最后環(huán)節(jié)，不但具有程序性，更具有實(shí)質(zhì)性，其理由是：1、備案管理監(jiān)督的對(duì)象是全面的，不但包括建設(shè)各方責(zé)任主體，也包括具體實(shí)施監(jiān)督的機(jī)構(gòu)；2、備案監(jiān)督的內(nèi)容是全方位的，它對(duì)建設(shè)單位報(bào)送的所有文件和監(jiān)督機(jī)構(gòu)提交的質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告內(nèi)容都享有監(jiān)督權(quán)；3、備案管理行為具有行政確認(rèn)性。筆者認(rèn)為，按照《條例》規(guī)定建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的具體實(shí)施包括具體質(zhì)量監(jiān)督和備案管理兩個(gè)環(huán)節(jié)。具體質(zhì)量監(jiān)督是指專門機(jī)構(gòu)——質(zhì)量監(jiān)督站。依照《條例》第46條的規(guī)定，受建設(shè)行政主管部門委托，從接受質(zhì)量監(jiān)督登記到向備案部門提交《監(jiān)督報(bào)告》為止，與備案管理相比是微觀的、實(shí)際的過(guò)程監(jiān)督，被監(jiān)督的主體是《條例》第3條規(guī)定的范圍；備案管理則是依照《條例》第49條的規(guī)定，對(duì)建設(shè)單位申報(bào)的工程竣工驗(yàn)收文件進(jìn)行宏觀的、程序性的結(jié)果監(jiān)督，被監(jiān)督的主體除《條例》第3條規(guī)定的責(zé)任主體外，還包括第46條規(guī)定的專門機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，雖然建設(shè)行政機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案的管理只是一種程序性的法定管理，但其絕非“消極程序”。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于取消第二批行政許可的決定》將竣工驗(yàn)收備案定性為“告知性備案”，實(shí)質(zhì)是一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。對(duì)于關(guān)系到人們生命財(cái)產(chǎn)安全及社會(huì)穩(wěn)定的建設(shè)工程而言，其質(zhì)量監(jiān)督管理的最終體現(xiàn)絕非僅僅是程序意義上的“告知性備案”，建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)必須對(duì)進(jìn)行竣工驗(yàn)收備案的建設(shè)工程進(jìn)行認(rèn)真、嚴(yán)格的程序?qū)彶?，?duì)報(bào)送備案的資料要做到“材料齊全、內(nèi)容全面、意見(jiàn)確切、責(zé)任清楚”方才予以備案。綜上，筆者認(rèn)為，建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收備案是國(guó)家實(shí)行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度的一個(gè)重要組成部分，是建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的程序?qū)彶榈囊豁?xiàng)具體行政行為。二、關(guān)于竣工驗(yàn)收備案的行政可訴性由于實(shí)踐中對(duì)竣工驗(yàn)收備案性質(zhì)的認(rèn)識(shí)差異（即使在建設(shè)工程行政管理部門也對(duì)此認(rèn)識(shí)不一），這便引出了竣工驗(yàn)收備案是否具有行政法意義上的可訴性問(wèn)題。一種意見(jiàn)認(rèn)為，備案行為不是具體行政行為，不屬于法院行政訴訟的受案范圍。理由如下：1、備案行為是建設(shè)單位向建設(shè)行政主管部門報(bào)告房屋建設(shè)情況以備查考的行為，只是對(duì)事物發(fā)展過(guò)程的客觀描述和記載行為，本身并沒(méi)有任何行政決定的效力；2、備案行為只是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部備考行為，不具有外部公示性，因而也就不符合行政訴訟調(diào)整外部具體行政行為的范圍要求；3、備案行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)沒(méi)有實(shí)際影響。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，只有對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)有實(shí)際影響的行為，當(dāng)事人才可提起行政訴訟。備案行為只是對(duì)工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告以及質(zhì)檢部門的監(jiān)督報(bào)告進(jìn)行登記、收訖的形式，不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)形成確認(rèn)，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)有實(shí)質(zhì)影響的是工程驗(yàn)收?qǐng)?bào)告以及質(zhì)檢部門的監(jiān)督報(bào)告，而這兩個(gè)報(bào)告是一種專業(yè)技術(shù)鑒定，在工程質(zhì)量認(rèn)定過(guò)程中，也只起到證據(jù)的作用，是否有效還要接受司法機(jī)關(guān)的裁判。另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，備案行為符合具體行政行為的構(gòu)成要件，屬于行政訴訟的調(diào)整范圍，法院完全能夠?qū)ζ鋵?shí)施司法審查。理由如下：1、備案行為是建設(shè)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所作出的行政行為。根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，備案行為是建設(shè)行政機(jī)關(guān)在本行政區(qū)域內(nèi)對(duì)建設(shè)工程實(shí)施監(jiān)督和管理的行政行為；2、備案行為是具體行政行為。建設(shè)工程驗(yàn)收備案就是特定的建設(shè)工程施工人向建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)報(bào)告工程完成驗(yàn)收情況，行政機(jī)關(guān)予以登記備案，以供行政機(jī)關(guān)檢查和監(jiān)督的行為，具備行政行為的個(gè)體性；3、備案行為能產(chǎn)生行政法意義上的法律效果，實(shí)質(zhì)上是一種行政確認(rèn)行為，即建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的法律事實(shí)、法律關(guān)系予以認(rèn)定、確認(rèn)的行政行為。根據(jù)《暫行辦法》第8條規(guī)定，“備案機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位在竣工驗(yàn)收過(guò)程中有違反國(guó)家有關(guān)建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定行為的，應(yīng)當(dāng)在收訖竣工驗(yàn)收備案文件15日內(nèi)，責(zé)令停止使用，重新組織竣工驗(yàn)收?！边@即是說(shuō)，在備案文件收訖后15日內(nèi)，如果建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)未作出“責(zé)令停止使用重新組織竣工驗(yàn)收”的行為，那就視為建設(shè)行政機(jī)關(guān)在事實(shí)上確認(rèn)了建設(shè)工程竣工驗(yàn)收工作宣告完成，工程質(zhì)量合格。這一事實(shí)上的確認(rèn)行為，無(wú)論對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)者還是對(duì)施工單位都會(huì)產(chǎn)生行政法上的拘束力。筆者同意第二種觀點(diǎn)。由本文第一部分的分析即能夠看出，建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)對(duì)特定建設(shè)工程進(jìn)行質(zhì)量審查的一項(xiàng)具體行政行為，其完全符合行政訴訟的所有要求，因此，具有行政可訴性。三、關(guān)于竣工驗(yàn)收備案與商品房的交付經(jīng)過(guò)對(duì)前述兩個(gè)問(wèn)題的解析，我們已清楚：建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收備案是一項(xiàng)強(qiáng)制性的行政許可。在一項(xiàng)建設(shè)工程竣工以后，建設(shè)單位（也即房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商）必須持竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等相關(guān)材料到建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行備案登記，否則，管理機(jī)關(guān)有權(quán)給予行政處罰。事實(shí)上，在實(shí)踐中，如果不進(jìn)行備案登記，建設(shè)單位就無(wú)法進(jìn)入下一個(gè)程序——即在房地產(chǎn)管理部門進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記。那么，竣工驗(yàn)收備案是否是商品房交付的必要條件呢？實(shí)踐中對(duì)此產(chǎn)生的爭(zhēng)議也非常大。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，竣工驗(yàn)收備案既然是一項(xiàng)強(qiáng)制性的行政許可行為，也就意味著它是建設(shè)工程竣工的必經(jīng)程序，未經(jīng)過(guò)備案登記，建設(shè)工程就不能稱作已經(jīng)過(guò)了竣工驗(yàn)收，沒(méi)有經(jīng)過(guò)竣工驗(yàn)收的房屋，當(dāng)然不能交付給購(gòu)房者。因此，無(wú)論開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房者在《商品房買賣合同》中約定了怎樣的交房條件，如果該商品房未取得竣工驗(yàn)收備案證，就不能交付。另一種觀點(diǎn)則與之相反，認(rèn)為商品房交付是購(gòu)銷雙方的一種民事行為。在舊版的《商品房買賣合同》中，一般開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房者都將交房條件約定為“竣工驗(yàn)收合格”，對(duì)于“竣工驗(yàn)收”的具體實(shí)施，《條例》和建設(shè)部頒行的《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《驗(yàn)收規(guī)定》）中都規(guī)定非常清楚：建設(shè)單位在收到建設(shè)工程竣工報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)組織設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理等有關(guān)單位進(jìn)行竣工驗(yàn)收。建設(shè)工程經(jīng)驗(yàn)收合格的，方可交付使用。同時(shí)還規(guī)定了建設(shè)工程竣工驗(yàn)收應(yīng)具備的條件。從這些規(guī)定能夠看出，建設(shè)工程只要在建設(shè)單位的主持下，有勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位共同認(rèn)可，就能夠認(rèn)定為竣工驗(yàn)收合格，就達(dá)到了購(gòu)房者約定的交付條件。至于竣工驗(yàn)收備案，那是行政管理的機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)單位實(shí)施管理的一種行政行為，與開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房者之間的民事行為是毫不相干的。筆者認(rèn)為，這兩種看法都有一定的道理，但都失之偏頗，對(duì)于竣工驗(yàn)收備案與商品房交付的關(guān)系，筆者的理解是這樣的：1、關(guān)于“交付”的定義筆者認(rèn)為，建設(shè)工程的交付能夠分為兩個(gè)層面，即兩次交付。一次是工程竣工以后，由建設(shè)單位組織勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位進(jìn)行竣工驗(yàn)收合格后，由施工單位交付給建設(shè)單位。這次交付所產(chǎn)生的法律后果即是施工單位能夠據(jù)此向建設(shè)單位要求進(jìn)行工程結(jié)算。另一種交付則是開(kāi)發(fā)商在接過(guò)竣工驗(yàn)收合格的房屋后，將符合法定和約定的商品房交付給購(gòu)房者。筆者認(rèn)為，在探討建設(shè)工程的交付問(wèn)題時(shí)，必須要將這兩點(diǎn)交付區(qū)別開(kāi)來(lái)。非如此，則不能解釋清楚關(guān)于“交付”的問(wèn)題。2．關(guān)于法定和約定的商品房交付條件商品房交付的約定在舊版的《商品房買賣合同》中表現(xiàn)得最為含糊?！渡唐贩抠I賣合同》已明確將“一證兩書(shū)”作為交房條件，即《竣工驗(yàn)收備案證》、《商品房使用說(shuō)明書(shū)》、《商品房保修證明書(shū)》）。如果雙方當(dāng)事人約定商品房竣工驗(yàn)收以后即可交付，那么，竣工驗(yàn)收是否是已達(dá)到法定的交付條件了呢？筆者認(rèn)為，約定的交付條件絕不能和法定條件相沖突。僅僅有所謂“五大家”的竣工驗(yàn)收是不能交付商品房的，在《消防法》、《環(huán)保法》、《規(guī)劃法》等法律中都明確了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)交付使用時(shí)必須要經(jīng)過(guò)消防、環(huán)保、規(guī)劃、人防等相關(guān)部門的驗(yàn)收。對(duì)于《條例》中未設(shè)置建設(shè)工程竣工應(yīng)經(jīng)過(guò)消防、環(huán)保、規(guī)劃、人防等相關(guān)部分驗(yàn)收的條件這一問(wèn)題，筆者理解是：其一，《條例》中所指的“竣工驗(yàn)收”是指工程意義上的，也就是指施工單位向建設(shè)單位交付應(yīng)具備的條件，而不是能夠向購(gòu)房人交付的條件；其二，從立法本意來(lái)看，《條例》更多的是規(guī)范和約束工程建設(shè)中的建設(shè)、施工、監(jiān)理、勘察、設(shè)計(jì)等施工參與單位的行為和權(quán)利義務(wù)；其三，即使是《條例》對(duì)此問(wèn)題有所疏漏，由于其效力等級(jí)不能對(duì)抗上位法，竣工驗(yàn)收的條件也應(yīng)遵從上位法的規(guī)定。因此，只有符合消防、環(huán)保、規(guī)劃、人防等相關(guān)要求的商品房才能最終向購(gòu)房人交付。四、關(guān)于竣工驗(yàn)收備案與竣工驗(yàn)收條件的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問(wèn)題嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，竣工驗(yàn)收備案與竣工驗(yàn)收的條件應(yīng)該是統(tǒng)一的，可是，由于兩者的目的手段和時(shí)間先后不同，因此在客觀上也存在差別。1、內(nèi)容規(guī)定不同《條例》和《暫行辦法》以及《驗(yàn)收規(guī)定》在內(nèi)容上具體程度不同。其行政效力也不同，比如《條例》規(guī)定的竣工驗(yàn)收條件為5條，《驗(yàn)收規(guī)定》則要具體一些，共有11條，直接將規(guī)劃、消防、環(huán)保等專項(xiàng)認(rèn)可文件或準(zhǔn)許使用文件列入驗(yàn)收條件。在實(shí)踐中，竣工驗(yàn)收必須經(jīng)建設(shè)單位組織、各參建單位參加，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督，因此驗(yàn)收的條件應(yīng)由竣工驗(yàn)收單位共同認(rèn)定，達(dá)成一致結(jié)論才能經(jīng)過(guò)竣工驗(yàn)收?？⒐を?yàn)收備案則不同，是由建設(shè)單位申請(qǐng)、監(jiān)督機(jī)關(guān)提出監(jiān)督報(bào)告、備案機(jī)關(guān)把關(guān)，主要是程序性的，要求的備案文件